［摘 要］縣域是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關鍵場域和契合單元。率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有現(xiàn)實必要性、歷史必然性和實踐可能性，會帶來生產(chǎn)率提升效應、社會穩(wěn)定效應和社會福利效應。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期存在和深刻演化，使得在縣域內(nèi)率先破除這一結(jié)構(gòu)依然艱巨復雜。受到縣域資源整合配置能力、縣域工業(yè)化成熟度、要素市場化配置水平、城鄉(xiāng)雙向開放程度等綜合影響，不同縣域面臨不同的改革任務，具有不同的實現(xiàn)方式和路徑。率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，應賦予縣域在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革創(chuàng)新方面更多的自主權(quán)，著力推動縣域“賦權(quán)擴能、雙向開放”，加快推進城鄉(xiāng)等值化、縣域新型工業(yè)化和就近城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)深度融合發(fā)展。
［關鍵詞］城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；縣域經(jīng)濟；城鄉(xiāng)融合發(fā)展
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是傳統(tǒng)經(jīng)濟向現(xiàn)代經(jīng)濟演進過程中的普遍現(xiàn)象。新中國成立以來，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成與固化，主要源于重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，以及相應實施的一系列城鄉(xiāng)分離的制度性安排，由此帶來城鄉(xiāng)分立發(fā)展和城鄉(xiāng)差距不斷拉大。隨著改革開放以來我國國民經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)緩和態(tài)勢，但二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化卻相對滯后，成為影響經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的重要挑戰(zhàn)之一。加快推動城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化已經(jīng)成為共識，但是，如何才能從根本上破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及從何處著手破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，依然存在不同認識。2022年中央農(nóng)村工作會議提出，要破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務更多下鄉(xiāng)，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。將縣域作為戰(zhàn)略突破口，為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提供了新思路和方向。那么，縣域為什么具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實性和可能性，如何在縣域率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，目前尚缺少理論層面的統(tǒng)一認識和系統(tǒng)闡述，需要進一步深入討論。
一、我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演化與現(xiàn)實表征
一般認為，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是部門分工水平差異的產(chǎn)物，其反差源于部門個人專業(yè)化水平、迂回生產(chǎn)程度和產(chǎn)品種類數(shù)的不同。但是，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成不僅存在西方二元經(jīng)濟理論闡述的普遍性原因，也具有歷史和制度原因?qū)е碌奶禺愋?，還包括除分工深化、市場成長以外的制度性因素。而且，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅僅局限于二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)層面，還滲透到政治、社會、文化等諸多方面。客觀地看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史的產(chǎn)物，其能夠有效組織動員國家工業(yè)化所需的巨大資源和投入，從而在較短的時間內(nèi)建立起一個比較完整的工業(yè)體系，但同時也帶來諸多問題，至今仍影響深遠。隨著我國改革開放進程不斷深入，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)雖然在持續(xù)轉(zhuǎn)化，但總體上依然比較滯后。
通過測算二元對比系數(shù)和二元反差指數(shù)發(fā)現(xiàn)，我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)總體呈現(xiàn)轉(zhuǎn)化態(tài)勢，但仍有很大改善空間。1978—2022年，二元反差指數(shù)從0.42下降至0.17，特別是2004年以來下降趨勢比較明顯，表明城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在逐步轉(zhuǎn)化。但是，二元對比系數(shù)呈現(xiàn)波動徘徊態(tài)勢，僅從0.16增加至0.25（見圖1），表明二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化依然存在不少挑戰(zhàn)。
同時，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化過程中，其表現(xiàn)形態(tài)也發(fā)生了一些重要變化，歸納起來主要有以下幾個方面：
一是城鄉(xiāng)要素交換不平等。從歷史角度看，城鄉(xiāng)差別隨著社會分工、階級分化和城市的形成而逐漸產(chǎn)生，城鄉(xiāng)之間要素價格、邊際報酬等差異，構(gòu)成城鄉(xiāng)要素流動和交換的客觀基礎。我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最先體現(xiàn)為工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品不等價交換和要素流動限制，主要目的在于支持低成本的工業(yè)化和城市發(fā)展。此后，隨著城鄉(xiāng)商品交換關系的改善和要素流動逐步松綁，二元結(jié)構(gòu)矛盾集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)要素不平等交換，包括要素財產(chǎn)權(quán)利不對等、城鄉(xiāng)要素市場二元性和要素收益分配不公平。同時，資源要素由鄉(xiāng)到城的長期單向凈流出，造成農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力和動力不足。盡管通過政策的持續(xù)支持和引導，我國城鄉(xiāng)要素平等交換和流動格局已經(jīng)得到很大改善，更多資源要素開始向農(nóng)村匯聚，但由于制度性障礙沒有根本破除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系尚未完全建立，城鄉(xiāng)要素有序流動和優(yōu)化配置的局面還沒有完全形成。
二是城鄉(xiāng)公共資源配置不均衡。現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距大，最直觀的體現(xiàn)是基礎設施和公共服務差距大。這種差距不僅影響農(nóng)民的實際獲得感，同時也使城鄉(xiāng)在發(fā)展機會和發(fā)展能力上的差距進一步拉大。盡管近年來我國公共資源向“三農(nóng)”配置的力度逐步加大，但對農(nóng)村的覆蓋范圍和深度與城市相比還有不小差距，城鄉(xiāng)基礎設施建設投資體制、教育衛(wèi)生文化等公共服務體制、社會保障制度等二元特點還比較明顯，鄉(xiāng)村基礎設施的建設標準依然偏低，城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療、社會保障等領域享受的公共服務水平差距依然較大。例如，2021年，我國每萬人擁有城市衛(wèi)生技術(shù)人員99人，農(nóng)村為63人（見圖2）；城市每萬人醫(yī)療機構(gòu)床位數(shù)74.73張，農(nóng)村為60.09張。
三是城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)不暢通。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)還體現(xiàn)為城鄉(xiāng)功能地位不對等在城鄉(xiāng)關系中總體上依然處于從屬和被動地位。鄉(xiāng)村是一個具有自然、社會、經(jīng)濟特征的地域綜合體，有著不可替代的重要功能，但長期以來，鄉(xiāng)村更多以居住單元形態(tài)存在，農(nóng)業(yè)主要以生產(chǎn)功能為主。在城鄉(xiāng)功能體系中，鄉(xiāng)村主要保障食物生產(chǎn)，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化供應資源要素，以及為農(nóng)民工在城鄉(xiāng)“可進可退”提供回旋空間，進而扮演著勞動力蓄水池和社會穩(wěn)定器角色，農(nóng)業(yè)多種功能、鄉(xiāng)村多元價值沒有得到充分開發(fā)，城鄉(xiāng)在生活、生態(tài)、文化等多重功能上沒有充分耦合，三次產(chǎn)業(yè)之間的關聯(lián)效應和融合水平不高，生產(chǎn)和消費的銜接不暢通，城鄉(xiāng)經(jīng)濟尚未形成互促互進、共生共存的關系。
四是城鄉(xiāng)居民收入差距較大。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)很大程度上體現(xiàn)在經(jīng)濟層面，其表征是城鄉(xiāng)部門之間的生產(chǎn)率差距，以及由此帶來的城鄉(xiāng)居民收入差距。盡管近年來我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值呈現(xiàn)下降態(tài)勢，但收入絕對差距并沒有縮小，反而在逐步擴大，二者的差值自2008年突破1萬元后，到2022年擴大到2.9萬元（見圖3）。從國際比較看，我國城鄉(xiāng)收入差距也是明顯偏大的。東亞小農(nóng)國家的日本、韓國在成為高收入國家時，農(nóng)民收入普遍高于城鎮(zhèn)家庭，或較為接近，城鄉(xiāng)收入差距變動處于一個相對穩(wěn)定時期。與此同時，我國農(nóng)村居民內(nèi)部的收入差距也在擴大，2022年，我國高收入組與低收入組農(nóng)村居民人均可支配收入差值超過4萬元。
二、率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的理論邏輯
與大中城市相比，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的成本更低，也更有基礎和條件。本文從必要性、必然性和可能性三個維度，來闡述率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基本邏輯。
（一）必要性：率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，可以產(chǎn)生生產(chǎn)率提升效應、社會穩(wěn)定效應和社會福利效應
率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅有利于暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，為“城鄉(xiāng)中國”轉(zhuǎn)型提供社會穩(wěn)定基礎，同時還為實現(xiàn)共同富裕創(chuàng)造條件，具有現(xiàn)實意義和價值。
1.生產(chǎn)率提升效應：優(yōu)化城鄉(xiāng)要素配置，促進農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門勞動生產(chǎn)率收斂
我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)集中表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人均收入差距，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的主要影響因素是勞動生產(chǎn)率差距和勞動參與率差距。過去數(shù)十年來，勞動力大規(guī)模從低生產(chǎn)率部門（農(nóng)業(yè)）向高生產(chǎn)率部門（非農(nóng)產(chǎn)業(yè)）轉(zhuǎn)移，支撐了改革時期勞動生產(chǎn)率和全要素生產(chǎn)率的迅速提高，成為經(jīng)濟增長的動力源泉。城鄉(xiāng)資源要素重新配置成為解釋中國經(jīng)濟增長奇跡的重要變量，但在這一過程中，城鄉(xiāng)部門的勞動生產(chǎn)率并沒有明顯收斂，不僅與傳統(tǒng)經(jīng)典理論不符，也與發(fā)達國家的實踐不同。截至2022年，我國第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率分別為0.3和1.39（見圖4），二者差距仍然較大。
我國農(nóng)業(yè)比較勞動生產(chǎn)率提高緩慢，關鍵原因是制約城鄉(xiāng)要素配置的深層次體制機制性障礙還沒有被破除，進而影響到資源配置效率的整體提升?？h城是城鄉(xiāng)要素跨界配置的天然載體，率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，深化城鄉(xiāng)要素配置市場化改革，推進要素平等交換、雙向流動，增強縣城服務城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費的保障功能，不僅有利于促進技術(shù)、資本、人才、信息等要素向農(nóng)村良性匯聚，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，同時，也有利于促進城鄉(xiāng)間生產(chǎn)、流通、分配、消費的良性循環(huán)，產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應和溢出效應，帶動農(nóng)村工業(yè)化和市場化發(fā)展，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
2.社會穩(wěn)定效應：提升縣城綜合承載能力，促進形成城鄉(xiāng)社會“再穩(wěn)定”機制
在我國過去多年的快速城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)之間可進可退，事實上形成了一種應對經(jīng)濟社會發(fā)展風險挑戰(zhàn)的“安全閥”機制。讓農(nóng)民保留一畝三分地，遇到經(jīng)濟危機等較大的外部沖擊而在城市難有收入時，農(nóng)民回家還能有地種、有飯吃，進而避免大規(guī)模失業(yè)影響社會穩(wěn)定；當經(jīng)濟恢復后，大量農(nóng)民工又可返回城市打工就業(yè)。對于這種“安全閥”機制以及由此產(chǎn)生的影響，不同學者持有不同看法。部分人認為農(nóng)村“一畝三分地”帶來的底線生存能力，讓農(nóng)民工可以進退有據(jù)，從而為我們應對風險挑戰(zhàn)提供了回旋余地和特殊優(yōu)勢，必須長期堅持下去。也有人認為，正是由于城市社會保障體系不健全，才使得農(nóng)民工不得不在城鄉(xiāng)之間“兩棲”流動，這事實上讓農(nóng)村承擔了社會穩(wěn)定或城鎮(zhèn)化的部分成本，是一種有失公平的現(xiàn)象，而且還導致農(nóng)村土地制度改革推進滯后，需要適時進行調(diào)整。
盡管認識還有待統(tǒng)一，但現(xiàn)實情況的變化卻對這種穩(wěn)定機制提出了新要求。近年來，隨著我國農(nóng)民工群體的新老代際更替，越來越多的新生代農(nóng)民工由于更加偏好定居城鎮(zhèn)、大城市落戶和居住成本高、缺少務農(nóng)經(jīng)驗等原因，往往會選擇在縣城買房安家，未來大中城市與縣城之間的人口雙向流動會更加頻繁。由此，如何提高縣城綜合承載能力，從而使縣城具備類似農(nóng)村“一畝三分地”帶來的底線生存能力和兜底保障能力，使人口在大中城市與縣城之間可進可退，進而重塑城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定機制，是一個值得探討的問題。率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，增強縣域發(fā)展的要素保障和資源配置能力，提高縣城綜合承載能力，增加就業(yè)和收入機會，吸引新生代農(nóng)民工定居安居，進而形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增長、人口集聚、市場擴大的良性循環(huán)，促進就近城鎮(zhèn)化，有利于破除“進不了的城、回不去的村”隱藏的社會穩(wěn)定風險。
3.社會福利效應：增強人口—設施（服務）匹配性，促進城鄉(xiāng)公共資源空間配置效率提升
縣域發(fā)展與生產(chǎn)性、生活性公共產(chǎn)品的配置狀況緊密相關，公共產(chǎn)品配置不僅影響著縣域資源配置效率，而且影響著城鄉(xiāng)居民的福利水平。率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進城鄉(xiāng)公共資源一體化均衡配置，對提高公共資源配置效率和城鄉(xiāng)居民整體福利水平具有積極意義。理論和實踐均表明，基礎設施和公共服務設施建設只有在充分考慮不同區(qū)域人口密度的基礎上，才會更加高效，否則，就可能造成不必要的閑置浪費。在我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，事實上存在城鄉(xiāng)兩種不同的資源配置制度，進而造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會的不平等。
為了改變這一局面，近年來我國公共資源向鄉(xiāng)村配置的力度不斷加大，城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通、公共服務共建共享的水平不斷提升，但人口流動與公共服務資源錯配的現(xiàn)象尚未根本改變。甚至由于公共基礎設施配置和基本公共服務標準不合理，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)在“空心村”無效投入、搞齊步走低效投入等現(xiàn)象，造成有限的公共資源無法發(fā)揮應有效用。當前，我國城鄉(xiāng)形態(tài)仍在不斷變化，農(nóng)村平均人口數(shù)量逐漸減少，且向縣城集聚態(tài)勢更加明顯，率先在縣域破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村公共資源配置，提升人口—設施（服務）匹配性，有利于提高公共資源配置效率，改善城鄉(xiāng)居民整體福利水平。
（二）必然性：縣域是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關鍵場域和契合單元
目前我國一半左右人口居住在縣域，5億多農(nóng)村人口中的大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)?？h域的結(jié)構(gòu)特點、空間特質(zhì)與功能優(yōu)勢，決定縣域是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的關鍵場域和契合單元。
1.縣域涵蓋縣城、集鎮(zhèn)、村落等多層次空間載體，具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的空間優(yōu)勢
戶籍制度是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)生成的制度基礎之一，也是造成城鄉(xiāng)分割的制度根源。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須改革戶籍制度以及附著其上的社會福利制度、公共服務制度，使人口能夠在城鄉(xiāng)之間自由遷徙，平等享有各項基本公共服務和社會福利。然而，由于我國城鎮(zhèn)化是人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化，在大中城市的異地城鎮(zhèn)化面臨高昂的市民化成本，不管是對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，還是對吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的地區(qū)而言，都帶來較大壓力。由此造成大量農(nóng)業(yè)人口長期處于“兩棲”狀態(tài)，在城鎮(zhèn)享受的權(quán)利和便利與城鎮(zhèn)戶籍人口也有較大差距，從而形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)并存局面。相比而言，我國多數(shù)縣城的戶口遷移限制已經(jīng)大幅放寬，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)公共服務一體化水平已經(jīng)得到明顯提升，近年來越來越多的農(nóng)民選擇向縣城集聚，并在縣城購房安家。通過推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，可以率先實現(xiàn)人口的自由遷徙和基本公共服務、福利待遇的均等享有。
2.縣域是城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟的聯(lián)結(jié)點，具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟基礎
城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實質(zhì)上是城市經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟不能有效融合而形成的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，必須改變城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟二元并立局面，通過城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟融合發(fā)展，促進城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置和勞動生產(chǎn)率差距縮小。相比城市經(jīng)濟而言，縣域經(jīng)濟包含國民經(jīng)濟一、二、三產(chǎn)業(yè)各部門，涉及生產(chǎn)、流通、交換、分配等各環(huán)節(jié)，是一個要素完整、功能齊備的經(jīng)濟單元，具備獨立運行、自我循環(huán)能力?？h城既能作為承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體，也能成為集聚農(nóng)村生產(chǎn)要素的平臺，是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的聯(lián)結(jié)點，可以為城市經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟融合發(fā)展提供支撐。事實上，隨著新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的逐步推進，大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)向縣城集聚的趨勢更加明顯，一些聯(lián)動城鄉(xiāng)的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群逐步形成，成為縣域經(jīng)濟新增長點。
3.縣域是相對獨立、結(jié)構(gòu)完整的發(fā)展與治理空間，具有率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理條件
縣域是國家治理體系中的基礎單元，在經(jīng)濟發(fā)展中具有經(jīng)濟區(qū)域的地理意義，在文化演變中具有文化模塊意義，在社會穩(wěn)定中也具有相對獨立的政治單元意義。自秦以來，縣一直是最穩(wěn)定、最基本的一級行政建制?？h域治理體制既能與國家治理體制、地方治理體制有機銜接，又能很好地對接和適應基層社會，推動自上而下政策措施的落實和自下而上問題需求的解決。推進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，涉及城鄉(xiāng)人口分布、生產(chǎn)力布局、公共服務資源配置、基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護的綜合統(tǒng)籌，這必然建立在城鄉(xiāng)一體化治理能力基礎上?？h域涵蓋城鎮(zhèn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)，具有比較成熟的組織形態(tài)，通過體制機制創(chuàng)新，可以對群眾進行廣泛地組織動員，對縣域內(nèi)的人力、物力、財力、政策等資源進行有效整合和配置。
（三）可能性：率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具備一定的基礎和技術(shù)、制度條件
從基礎條件看，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)改善態(tài)勢。近年來，隨著工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系逐步建立，城鄉(xiāng)融合發(fā)展持續(xù)走向深入，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間邊界、產(chǎn)業(yè)發(fā)展邊界等漸趨模糊，城市與鄉(xiāng)村之間的商品、要素交換更加頻繁，資本、技術(shù)、信息等向縣域匯聚的態(tài)勢更加明顯，生產(chǎn)、流通、分配、消費的良性循環(huán)正在逐步形成。同時，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)交通、供水、信息通信網(wǎng)絡、廣播電視、物流體系建設等一體化程度在不斷提升，教育服務、公共文化服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、社會保障均等化程度也在持續(xù)改善，農(nóng)民到縣城居住、向縣城集聚的現(xiàn)象更為普遍，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的條件更加成熟。
從技術(shù)條件看，新技術(shù)變革賦能縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。以新一代信息技術(shù)為代表的技術(shù)變革，正在推動城鄉(xiāng)生產(chǎn)網(wǎng)絡、社會網(wǎng)絡、創(chuàng)新網(wǎng)絡、生活網(wǎng)絡持續(xù)演化，交通運輸技術(shù)、信息技術(shù)等融合發(fā)展，改變了要素流動與空間配置路徑，城鄉(xiāng)之間的組織和連接方式也在發(fā)生變化。同時，人工智能、5G等新技術(shù)的發(fā)展和應用，促進產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、生活、公共設施等空間布局和功能深度融合，催生出一系列新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，為加快塑造縣域一體化空間格局、推動縣域經(jīng)濟升級、促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置提供了積極條件。此外，數(shù)字技術(shù)推動縣域城鄉(xiāng)公共服務供給方式創(chuàng)新， “互聯(lián)網(wǎng)+教育”“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等促進了城鄉(xiāng)公共服務均等化，使農(nóng)村居民能夠享受到更多優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療等資源。城鄉(xiāng)數(shù)字治理一體化建設，也提高了縣域治理現(xiàn)代化水平。
從制度條件看，重大改革促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。從根本上而言，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必須依靠深化改革。近年來，以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設、要素市場化改革、高標準市場體系建設等，為縣域發(fā)揮比較優(yōu)勢、開展綜合改革試驗提供了更為良好的制度環(huán)境。以土地制度改革為例，嘉善縣作為全國唯一的縣域科學發(fā)展示范點、浙江省首批新時代鄉(xiāng)村集成改革試點縣，自2015年開始探索實施強村帶弱村的“飛地抱團”發(fā)展模式，發(fā)揮縣鎮(zhèn)兩級統(tǒng)籌作用，將全縣各村（社區(qū)）的零碎土地指標、資金等，以及“強村計劃”每年分配給各個鎮(zhèn)村的土地，統(tǒng)一歸集后“騰挪”到更優(yōu)質(zhì)的區(qū)域，統(tǒng)籌布局“兩創(chuàng)中心”，聯(lián)合發(fā)展規(guī)模型、集聚型、生態(tài)型“飛地”項目，實現(xiàn)縣域資源要素的統(tǒng)籌配置，促進了縣域經(jīng)濟和農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。重大改革要取得實質(zhì)性進展，需要付出必要的成本，而在縣域內(nèi)率先進行破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的改革探索，付出的成本相比大中城市會更低一些。
三、率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的難點
破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不僅面臨解決要素流動和財富享益的經(jīng)濟困境，而且同時面臨著歷史遺產(chǎn)和制度基因的雙重裹挾。以縣域為突破口，率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，依然面臨一些困難和挑戰(zhàn)。
（一）縣級資源整合配置能力有待提升
縣級治理能力對破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)具有重要意義，而縣級治理能力在很大程度上又取決于縣級資源整合配置能力。目前，縣級資源整合配置能力總體上還不夠高。一方面，獲取公共資源分配的權(quán)限不夠。目前，我國事實上實行的是按行政等級配置公共資源的管理體制，公共資源配置與行政級別掛鉤，不同行政等級的城市擁有不同獲取資源分配的權(quán)限，高行政等級城市獲得公共資源的能力更強，從而導致城市之間因行政等級不同而出現(xiàn)公共服務水平差異，進而導致城市人口出現(xiàn)向大城市一側(cè)的偏態(tài)分布?？h城在城鎮(zhèn)體系中的等級比較低，可支配的公共資源有限，難以進行高水平基礎設施和公共服務設施建設。另一方面，縣級資源整合使用的自主權(quán)不夠?？h級政府在資源整合配置中自主性的大小，在很大程度上影響著資源使用效率。目前，國家各種資源源源不斷地輸入農(nóng)村，但多是以“條條管理”部門為主渠道輸入基層，過于專項化、嚴苛的資源管理制度使得縣域政府資源使用效果打了折扣。
（二）縣域工業(yè)化成熟度不夠
我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后，一個很重要的原因是縣域工業(yè)化進程滯后，導致縣域經(jīng)濟系統(tǒng)無法有機整合起來。張培剛認為，工業(yè)化是國民經(jīng)濟中一系列生產(chǎn)函數(shù)（或生產(chǎn)要素組合方式）連續(xù)發(fā)生由低級到高級的突破性變化（或變革）的過程，不僅包括工業(yè)現(xiàn)代化，也包括農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。長期以來，我國傳統(tǒng)工業(yè)化戰(zhàn)略下資源、產(chǎn)業(yè)高度集中于大中城市，但大中城市發(fā)展對縣域經(jīng)濟的“涓滴效應”并不明顯，甚至不少大中城市產(chǎn)業(yè)成熟度不高，依然對縣域資源要素存在虹吸效應?？h域工業(yè)化不夠，導致經(jīng)濟體系單一化、碎片化，農(nóng)村經(jīng)濟幾乎變成了單純的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。走出城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟困境，必須推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化“重心”下移，加快縣域新型工業(yè)化。從實踐看，部分縣域在推進新型工業(yè)化過程中，又出現(xiàn)過早去傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、過度追求全產(chǎn)業(yè)鏈建設、片面強調(diào)“高精尖”等現(xiàn)象，與城市經(jīng)濟進行同質(zhì)競爭，走入了發(fā)展誤區(qū)。
（三）城鄉(xiāng)要素市場化配置改革滯后
要素自由流動和優(yōu)化配置，是推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的內(nèi)在動力，也是城鄉(xiāng)融合的首要特征。從實踐看，市場化建設水平越高，要素配置市場化程度越深的地區(qū)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)打破得就越快，城鄉(xiāng)融合程度也越高。當前，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化滯后，城鄉(xiāng)要素錯配是重要原因，而根源又在于要素市場化配置改革滯后。近年來，隨著我國要素市場化配置改革的推進，更多的資源要素開始向農(nóng)村匯聚，但由于制度性障礙沒有根本破除，農(nóng)村各類要素市場發(fā)育普遍滯后，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系尚未完全建立，產(chǎn)權(quán)保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場體系基礎性制度存在明顯短板，導致要素價格難以真實靈活地反映市場供求關系、資源稀缺程度，制約了城鄉(xiāng)要素在更大范圍、更寬領域和更深層次進行平等交換和優(yōu)化配置，突出表現(xiàn)為城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的二元并立、市場進入不平等等問題，影響到城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。
（四）縣城承載能力和鏈接功能不強
縣城連接城市、服務鄉(xiāng)村，是縣域經(jīng)濟的重要空間載體，是破除二元結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。不論推動城鄉(xiāng)要素有序流動、產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，還是提高公共服務配置效率，都離不開縣城的重要載體作用?？h城發(fā)展質(zhì)量高低，在相當程度上影響甚至決定著縣域經(jīng)濟發(fā)展水平以及城鄉(xiāng)融合進程。在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，亟需突破縣城低水平發(fā)展困境?，F(xiàn)實中，我國不少中西部縣城主導產(chǎn)業(yè)依然比較單一，經(jīng)濟活力不夠，導致就業(yè)吸引力和承載力不強，進而造成人口資源外流，消費需求減少，從而造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級更加困難，最終陷入低水平發(fā)展局面。縣城綜合承載能力和服務能力不強，使其很難承接中心城市非核心功能疏解，不能有效滿足農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家的需求。縣城缺乏服務帶動鄉(xiāng)村的能力，難以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供高效服務保障。
（五）城鄉(xiāng)雙向開放不充分
雙向有序流動是城鄉(xiāng)要素合理化配置的前提，而這又建立在城鄉(xiāng)雙向開放的基礎上。改革開放以來我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程，事實上也是一個城鄉(xiāng)雙向開放的過程。城市向農(nóng)村開放，使大規(guī)模農(nóng)村勞動力向城市流動，提高了城鄉(xiāng)要素配置效率，但也使農(nóng)村要素長期凈流出，即單向由鄉(xiāng)到城，造成城市繁榮而農(nóng)村發(fā)展相對遲緩。近年來，為了支持鄉(xiāng)村振興發(fā)展，通過構(gòu)建系統(tǒng)性、針對性和實效性更強的強農(nóng)惠農(nóng)政策支持體系，積極引導要素向鄉(xiāng)村流動，過去要素單向流出鄉(xiāng)村的局面已經(jīng)有了很大改善，但難言根本扭轉(zhuǎn)，這在一定程度上與鄉(xiāng)村向城市的開放不充分有關?？陀^地看，各方面對鄉(xiāng)村向城市開放的關注更少，甚至有觀點認為鄉(xiāng)村不存在對城市的開放問題，進而導致對破除城市要素入鄉(xiāng)過程中的障礙和堵點缺少必要的、系統(tǒng)的政策供給，包括但不限于入鄉(xiāng)群體用地保障、財產(chǎn)權(quán)益保護等。實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動，需要擴大城鄉(xiāng)雙向開放，既消除要素由鄉(xiāng)入城的制度性和政策性障礙，同時，也要創(chuàng)設城市資源要素向鄉(xiāng)村有序流動的積極條件。
四、縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的路徑
率先在縣域內(nèi)破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，要加快健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)，增強改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，著力促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
（一）賦權(quán)擴能：提升縣域公共資源整合配置能力，促進縣域自我發(fā)展、自主循環(huán)
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)能不能夠得到有效破除，效果可不可持續(xù)，很大程度上取決于縣域是否具備較強的公共資源整合配置能力。近年來，一些地區(qū)開展的以下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限為主要內(nèi)容的強縣域改革，盡管不是以破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為指向，但客觀上增強了縣域發(fā)展能力和活力，對改善城鄉(xiāng)關系起到了積極作用。然而從實踐看，如果不改變按行政等級配置公共資源的管理體制，簡單進行放權(quán)并不足以使縣域形成自我發(fā)展、自我循環(huán)能力。面對率先破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性改革任務，必須拓展縣域改革的層次和范圍，以提升縣域公共資源整合配置能力為重點，加快推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化。首先，推動公共資源配置與城市行政等級逐步脫鉤，向按照實際服務管理人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，增強縣域公共資源分配權(quán)限，健全縣級基本財力保障制度，增加對縣級財政的一般性轉(zhuǎn)移支付。其次，以改革創(chuàng)新和制度建設、能力建設為抓手，統(tǒng)籌推進擴權(quán)強縣和強縣擴權(quán)改革、鎮(zhèn)街體制改革、農(nóng)村綜合改革，提高縣域整體治理能力。最后，深化擴權(quán)強縣賦能，增強縣域經(jīng)濟決策權(quán)、資源配置自主權(quán)和社會管理權(quán)，在財政資金使用、自然資源利用、機構(gòu)編制資源配置等方面，加大縣域整合統(tǒng)籌力度，提升縣域發(fā)展能力。
（二）雙向開放：深化要素市場化配置改革，提高人口遷徙、要素流動、權(quán)益保障等匹配性
破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，必須擴大城鄉(xiāng)雙向開放，暢通縣域內(nèi)城鄉(xiāng)人口和要素流動，使愿意落戶縣城的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠順利落戶，平等享受合法權(quán)益，順利融入城市；愿意下鄉(xiāng)的人群在鄉(xiāng)村的權(quán)益得到合理保障，能夠參與鄉(xiāng)村社會治理，順利融入鄉(xiāng)村。為此，應在縣域率先破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，深化要素市場化配置改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場體系，健全要素市場運行機制，打通城鄉(xiāng)要素自由流動的制度性通道，促進發(fā)展要素、各類服務更多下鄉(xiāng)，提高城鄉(xiāng)要素配置效率。針對勞動、資本、技術(shù)等流動性要素，重點在進一步消除要素流動的制度壁壘；針對土地等不可流動要素，重點需要賦予對等的要素財產(chǎn)權(quán)利、構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系。特別是要結(jié)合未來農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在縣城就近城鎮(zhèn)化和城市人口下鄉(xiāng)的需求，推動城鄉(xiāng)土地資源統(tǒng)籌整合和優(yōu)化配置，讓人口流動與土地權(quán)益流轉(zhuǎn)匹配起來，有效保障縣城建設和鄉(xiāng)村振興合理用地需求。此外，推動要素市場化配置改革，需要協(xié)同推進城市財稅制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制等配套性改革，積極創(chuàng)設有利條件。
（三）開展城鄉(xiāng)等值化建設：強化一體化規(guī)劃統(tǒng)籌，推動形成縣鄉(xiāng)村功能銜接互補發(fā)展格局
城鄉(xiāng)規(guī)劃管理脫節(jié)既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以破除的重要原因。為此，需要切實解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問題，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)一盤棋的規(guī)劃管理和實施體制，將工業(yè)和農(nóng)業(yè)、縣城和鄉(xiāng)村作為一個整體進行統(tǒng)籌，在縣域內(nèi)率先破除城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃格局。同時，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，需要發(fā)揮城鄉(xiāng)各自不可替代的功能，推動城鄉(xiāng)在工作條件、收入水平、居住環(huán)境、社會待遇等方面等值化，促進人口在城鄉(xiāng)之間自主遷徙、勞動力在工農(nóng)之間自由轉(zhuǎn)換、要素在部門之間有序流動。不論進城人群，還是下鄉(xiāng)人群，都能公平公正地享受公共資源和社會福利，全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活，實現(xiàn)社會接納和心理認同。為此，應適應縣域人口結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)社會形態(tài)變化，加大縣鄉(xiāng)村公共服務資源投入和統(tǒng)籌配置力度，優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務、基本農(nóng)田、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等空間布局，推動城鎮(zhèn)基礎設施向農(nóng)村延伸，城鎮(zhèn)公共服務向農(nóng)村覆蓋，城鎮(zhèn)現(xiàn)代文明向農(nóng)村輻射，提高鄉(xiāng)村基礎設施完備度、公共服務便利度、人居環(huán)境舒適度，建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村，讓縣城更具承載力和包容性，讓農(nóng)村基本具備現(xiàn)代生活條件。
（四）推動縣域新型工業(yè)化：發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率有效收斂
工業(yè)化是縣域經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。然而，如果將工業(yè)化狹義理解為發(fā)展工業(yè)，或者提高工業(yè)在國民收入和就業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，就可能造成縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲失衡。工業(yè)化的本質(zhì)是產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務業(yè)各部門的整體升級。發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，必須加快推進縣域工業(yè)化，培育特色支柱產(chǎn)業(yè)。當前條件下推進縣域工業(yè)化，必然要走新型工業(yè)化的道路，推動生產(chǎn)要素、資源環(huán)境與生產(chǎn)方式的系統(tǒng)性、整體性變革，強化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，促進兩部門勞動生產(chǎn)率的逐步收斂，并推動城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化。為此，應立足資源稟賦、發(fā)揮比較優(yōu)勢，加強縣域空間、產(chǎn)業(yè)、人口統(tǒng)籌，發(fā)展壯大農(nóng)產(chǎn)品精深加工、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、一般性制造業(yè)等挖掘本地資源或服務本地發(fā)展需求的產(chǎn)業(yè)，促進生產(chǎn)、流通、分配、消費在縣域內(nèi)動態(tài)循環(huán)，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟。
（五）引導就近城鎮(zhèn)化：提升縣城綜合服務能力，增強人口集聚和經(jīng)濟集聚功能
縣城作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵紐帶，其綜合服務能力強弱，對破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)至關重要。針對縣城綜合承載能力和治理能力普遍較弱的現(xiàn)實，應圍繞強化連城帶鄉(xiāng)樞紐功能、提升經(jīng)濟和人口承載能力，因地制宜補齊縣城短板弱項，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。然則，推進縣城建設不能再走低水平擴張路子，必須充分考慮縣域人口流動變化趨勢、資源環(huán)境承載能力等，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，推動縣城產(chǎn)業(yè)配套設施提質(zhì)增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能，實現(xiàn)縣域經(jīng)濟規(guī)模與資源環(huán)境容量、人口規(guī)模與經(jīng)濟規(guī)模、公共服務能力與人口規(guī)模相匹配，促進就近城鎮(zhèn)化。同時，縣域商業(yè)體系溝通城鄉(xiāng)、連接供需，既是縣域經(jīng)濟的重要組成部分，又是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。為此，應重視和強化縣域商業(yè)體系建設對暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的積極作用，統(tǒng)籌推進縣鄉(xiāng)村商業(yè)網(wǎng)點空間布局、業(yè)態(tài)發(fā)展、基礎設施建設等，強化縣城中心地位，發(fā)揮鎮(zhèn)的重要節(jié)點功能，培育縣域商業(yè)市場主體，打造消費服務新模式新場景，優(yōu)化農(nóng)村商品和服務供給，暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)和農(nóng)產(chǎn)品進城雙向流通渠道，促進形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡。
(作者系中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東社會科學》2023年第7期）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
