李攀.“村改居”面臨的主要問題及解決思路[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(04):36-43.

“村改居”后“村”與“居”的職能、管理模式等是否發(fā)生變化，存在問題及解決思路如何，就這一系列問題，筆者對該三個“村改居”做了專項調(diào)查，以期對加強基層治理有所裨益。

一、“村改居”的形成

1976年唐山大地震后，國務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)唐山市新區(qū)（2002年和河北省原豐潤縣合并為唐山市豐潤區(qū)）。轄區(qū)包括：現(xiàn)銀城鋪鎮(zhèn)、劉家營鄉(xiāng)、常莊鎮(zhèn)及燕山路街道、太平路街道范圍。其中：白家溝、東大街、谷莊子三村屬中心城區(qū)“城中村”。1994年—2000年三個村分區(qū)域陸續(xù)進行平改，建成了十八小區(qū)（含部分社會購房戶）。1994年開始，白家溝、東大街、谷莊子三個村村民戶口變成了城鎮(zhèn)戶口，名稱也相應(yīng)變更為新豐白家溝社區(qū)、新豐東大街社區(qū)、金谷社區(qū)。2006年金谷社區(qū)由居委會組織未征拆部分區(qū)域再次進行平改，新建了美景花園小區(qū)（含部分社會購房戶），2020年7月成立了美景社區(qū)，服務(wù)管理美景小區(qū)，同金谷社區(qū)合屬辦公；2010-2017年白家溝、東大街社區(qū)聯(lián)合組織未征拆部分區(qū)域進行征拆返遷，新建了金泰花園小區(qū)（含部分社會購房戶），在白家溝、東大街兩個社區(qū)服務(wù)管理該小區(qū)部分樓棟的同時，2020年7月成立新豐金泰社區(qū)，服務(wù)管理金泰花園部分樓棟。

目前，金谷社區(qū)管轄未拆遷平房、十八小區(qū)（1組團3組團）；東大街社區(qū)管轄十八小區(qū)2組團、未拆遷平房及金泰花園部分樓棟；白家溝社區(qū)管轄未拆遷平房、金泰花園小區(qū)部分樓棟，形成了由村平改、拆遷安置、社會購房戶組成的三個“村改居”社區(qū)和“美景、新豐金泰”兩個城市社區(qū)?！按甯木印逼鸬搅颂嵘菂^(qū)形象、改善村民居住條件、提高城鎮(zhèn)化率的良好效果。隨著政府職能的轉(zhuǎn)換，“村改居”居委會服務(wù)管理居民的職能也相應(yīng)發(fā)生了較大的變化，但事實上居委會管理體制仍延續(xù)了村委會的管理體制，因此“村改居”需要在很多方面進行改變，才能更加適應(yīng)現(xiàn)實工作的需要。

二、“村改居”的職能變化及目前的管理模式和特征

（一）村、居與“村改居”“兩委”成員的產(chǎn)生方式

目前，豐潤區(qū)農(nóng)村黨組織委員會成員是通過“兩推一選”（黨員和村民代表一推、黨委二推、黨員大會選舉）的方式產(chǎn)生，農(nóng)村村委會委員是通過選民自薦、召開選民大會選舉方式產(chǎn)生，村“兩委”一般3-7人組成，提倡黨組織書記與村委會主任“一人兼”及兩委成員交叉任職。城市社區(qū)“兩委”則是通過區(qū)級公開招聘的方式聘用社區(qū)工作人員，由街道組織社區(qū)選舉產(chǎn)生“兩委”班子，每個社區(qū)“兩委”職數(shù)為5-9名，提倡黨組織書記與居委會主任一人兼。農(nóng)村“兩委”成員的參選年齡和社區(qū)“兩委”參選年齡也有所不同，社區(qū)“兩委”成員相對年輕化。而三個“村改居”社區(qū)“兩委”成員產(chǎn)生方式仍執(zhí)行農(nóng)村“兩委”換屆選舉政策。

（二）“村、居”的職能及集體經(jīng)濟經(jīng)營管理方式

農(nóng)村“兩委”任務(wù)職能主要是宣傳黨的路線方針政策、加強黨的建設(shè)，做好工會、青年、婦聯(lián)、武裝、民調(diào)治保、信訪穩(wěn)定、平安建設(shè)、“三務(wù)”公開，管好用好集體“三資”，落實好村民衛(wèi)生健康、社保、殯葬、優(yōu)撫、低保、低邊、特困、鞏固拓展脫貧攻堅成果、殘疾人補貼等民生政策，促進工業(yè)及農(nóng)林牧畜漁業(yè)發(fā)展、加強水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好宅基地管理、耕地保護、鄉(xiāng)村振興、安全生產(chǎn)、大氣環(huán)保、統(tǒng)計等方面工作。社區(qū)“兩委”主要是服務(wù)管理本社區(qū)的所有居民，其職能除不涉及農(nóng)業(yè)、土地、鄉(xiāng)村振興、鞏固拓展脫貧攻堅成果工作外，其他各項工作一應(yīng)俱全。同時，社區(qū)工作還涉及居民水、電、氣、暖問題協(xié)調(diào)，小區(qū)公共設(shè)施維護、物業(yè)管理等方面工作。

筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道都有過工作經(jīng)歷，認(rèn)為村與居在職能上有共同點、共通點，也有區(qū)別，同樣的工作，因“村民”與“居民”所處的環(huán)境不同，在具體工作上也會存在差異，各有不同。比如，在黨支部“三會一課”中，因社區(qū)黨員流動性強，組織起來不如農(nóng)村黨員好集中，難度較大。在組織醫(yī)保繳費工作中，前期社區(qū)居民因收入穩(wěn)定繳費進度較快，農(nóng)村村民因收入不穩(wěn)定，存在觀望思想進度較慢；后期工作中村“兩委”可以逐戶找到人做工作，后來居上，而社區(qū)因居民流動性強，不好找到人，做工作相對空間有限。筆者建議在實際工作中，要嚴(yán)以律已、立足實際、統(tǒng)籌兼顧、貼近群眾、科學(xué)決策、解決問題，才會將工作做得相對“圓滿”，贏得村（居）民口碑。

目前，農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)營管理方式，統(tǒng)一實行農(nóng)村財務(wù)委托代理服務(wù)管理模式，即由集體經(jīng)濟組織委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站代管帳、代管錢（農(nóng)村財務(wù)“雙代管”）。村級民主決策上管理實行“四議一審兩公開兩監(jiān)督”（即：黨組織提議、兩委會商議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查、黨員大會審議、村民代表會議決議；決議結(jié)果公開、實施結(jié)果公開；村監(jiān)會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委全程監(jiān)督）的管理運行機制。

“村改居”集體經(jīng)濟經(jīng)營管理方式，大部分參照農(nóng)村財務(wù)委托代理服務(wù)管理模式，燕山路街道目前實行的是履行好收支審核、審批程序，由居委會自己管理帳、款，街道財政所每年對三個“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)進行全面審計，及時糾正違反財務(wù)管理制度行為的管理模式。

（三）“村改居”的管理模式和特征

目前，“村改居”社區(qū)是以社區(qū)居委會為服務(wù)管理主體，同時代行集體經(jīng)濟組織職能的管理模式，兩者之間“兩塊牌子、一套人馬”。這種管理模式仍保留著農(nóng)村管理體制的兩個基本特征：一是區(qū)財政未將“村改居”社區(qū)辦公經(jīng)費納入預(yù)算安排，其運行費用要靠其集體經(jīng)濟組織自行解決；二是集體經(jīng)濟組織不同程度地參與社區(qū)的社會服務(wù)和管理，仍然要承擔(dān)部分社區(qū)公共設(shè)施和公共管理費用。

“村改居”轉(zhuǎn)制社區(qū)的現(xiàn)行管理模式和運行特征，使得“村改居”仍存在原有的農(nóng)村管理的色彩，如村集體經(jīng)濟組織在社區(qū)服務(wù)管理中仍充當(dāng)著較為重要角色，在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等仍未實現(xiàn)完全意義上的城市化，這就要不斷推進和完善“村改居”管理體制，切實解決相關(guān)問題，讓“村改居”實際運行模式，與城市社區(qū)接軌，適應(yīng)發(fā)展需要。

三、“村改居”面臨的主要問題

（一）集體經(jīng)濟組織仍承擔(dān)部分社會管理職責(zé)

城市社區(qū)每年市、區(qū)財政給予20萬元黨建經(jīng)費、10萬元辦公經(jīng)費的安排；而“村改居”社區(qū)同其他農(nóng)村一樣未予安排?！按遛D(zhuǎn)居”社區(qū)的路、網(wǎng)、綠化、環(huán)衛(wèi)等社區(qū)內(nèi)市政設(shè)施維護和公共服務(wù)管理費用應(yīng)由政府財政投入。因國家自2000年開始出臺收取公維基金的政策，目前“村轉(zhuǎn)居”小區(qū)未收取或收取后已用完的情況較多。所以，相當(dāng)一部分公共部位、基礎(chǔ)設(shè)施的維護費用，是由居委會協(xié)調(diào)業(yè)主共同籌資維護，但仍有部分費用需由集體經(jīng)濟組織承擔(dān)。以東大街社區(qū)為例，社區(qū)集體經(jīng)濟組織每年負(fù)擔(dān)的無法通過居民籌資解決且不在物業(yè)管理范圍的“死角死面”衛(wèi)生清理費、設(shè)施維修費等剛性支出在10萬元左右，加重了集體負(fù)擔(dān)。

（二）“村改居”社區(qū)公共服務(wù)配套及社區(qū)服務(wù)方面存在差距

三個村“村改居”社區(qū)，一方面社區(qū)建設(shè)中未同步規(guī)劃設(shè)計公共文化設(shè)施、體育活動設(shè)施等，與城市社區(qū)的建設(shè)發(fā)展還存在一定差距；另一方面，“村改居”干部粗獷、豪放、隨性的處事方法與社區(qū)干部細(xì)致、溫馨、周到的服務(wù)方式也存有較大差距。比如：金谷社區(qū)時不時有居民反映“兩委”干部服務(wù)態(tài)度、辦事方法方面的問題，轉(zhuǎn)變“村轉(zhuǎn)居”干部的服務(wù)管理理念，提升“村轉(zhuǎn)居”干部的服務(wù)意識和履職能力也成為當(dāng)務(wù)之急。

（三）“城中村”現(xiàn)象仍然存在

我街道的三個“村改居”管轄范圍內(nèi)，仍有“城中村”，成為居委會的“飛地”和“散戶”。至2025年6月，金泰花園小區(qū)里有東大街、白家溝兩個社區(qū)20.5戶未拆遷戶；金谷社區(qū)鐵路橋以北有7戶平房未拆遷；東大街社區(qū)有北菜園43戶平房未拆遷；白家溝社區(qū)有幸福道以北13戶平房未拆遷。金泰花園小區(qū)內(nèi)未拆遷戶都是當(dāng)時的“釘子戶”，要求高、訴求多，至今工作仍難做通。他們大部分已購買了本小區(qū)或其它小區(qū)的樓房，極個別仍在老宅子里居住，因為未完成他們所在區(qū)域的拆遷，使小區(qū)未能實現(xiàn)小學(xué)、停車場等小區(qū)配套機構(gòu)、設(shè)施的建設(shè)，成為制約小區(qū)居民高品質(zhì)城市生活的最大因素。其他區(qū)域的“城中村”主要是該區(qū)域未納入政府改造規(guī)劃，近幾年政府財政困境難以承受拆遷改造巨大的經(jīng)濟支出，而暫緩征拆；該區(qū)域的原住戶，大部分也都購買樓房遷入了附近的小區(qū)居住，并將平房進行了出租，出租屋中人群混亂復(fù)雜，從而導(dǎo)致“城中村”成為各種社會隱患的重點場所。這些“城中村”不僅嚴(yán)重影響了城市的形象，成為城市環(huán)境提升的“死角死面”，也成為城市提高城鎮(zhèn)化率的“絆腳石”。

（四）村集體經(jīng)濟組織在資金監(jiān)管、使用上的規(guī)范化需加強

“村改居”后成立的“兩委”會是由原集體經(jīng)濟組織有選舉權(quán)的成員通過“兩推一選”及選民自薦的方式選舉產(chǎn)生的（前文已述），同時代行村集體經(jīng)濟組織的管理權(quán)，兩者“兩塊牌子、一套人馬”?！按甯木印焙缶游瘯蚣w土地出讓、臨街門市租賃、場地出租等，集體每年都有收入，相對比較富裕。白家溝社區(qū)集體每年租費收入150萬元；金谷社區(qū)集體每年租費收入50萬元，加上原有土地出讓金，目前帳面存款820萬元左右；東大街社區(qū)集體每年租費收入34萬元左右。

“三資”管理上，城市社區(qū)因資源少、資金收入少，基本上靠區(qū)財政撥付辦公經(jīng)費運轉(zhuǎn)，居民關(guān)注度低；而“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，因收入高，居民關(guān)注度也高。筆者到金谷社區(qū)調(diào)查，社區(qū)資金支出主要分為三個部分：一是每年為集體組織成員入最低線的養(yǎng)老保險、每年為集體組織成員擔(dān)負(fù)醫(yī)療保險、每年給集體組織成員每人3000元分紅，每年支出大約200多萬元。二是居委會正常的辦公及運轉(zhuǎn)支出。三是部分公維支出及剛性支出。這些支出都需要按“三資”管理辦法履行好相關(guān)的民主程序，確保居民的知情權(quán)、決策權(quán)，讓群眾放心、滿意，確保不發(fā)生違反“三資”管理制度的行為?，F(xiàn)實中，“村改居”干部，“當(dāng)家、隨便”慣了，對于明文規(guī)定、制度條款的落實，心里有障礙，執(zhí)行程度低。為此，如何監(jiān)管好“村改居”的“三資”，提升“兩委”干部特別是社區(qū)書記的思想認(rèn)識，改變傳統(tǒng)觀念，真正提升“三資”管理的制度化、程序化和規(guī)范化，是擺在燕山路街道面前的一道必答題。

“村改居”社區(qū)居民，由本村返遷戶和社會購房戶兩個群體組成，因資金的權(quán)屬歸原集體組織成員所有，使居委會在動用集體資金服務(wù)村民時，需區(qū)別對待，有的支出，可以動用集體資金，有的只能用于原集體經(jīng)濟組織成員支出。不能同其他城市社區(qū)一樣做到公共財政均等化。比如，“村改居”金谷社區(qū)食堂，集體有投入，集體經(jīng)濟組織成員80周歲以上老人堂食可享受三餐免費政策，社會購房戶不享受該政策；而城市社區(qū)新城社區(qū)食堂，本社區(qū)所有80歲老人都享受8折優(yōu)惠政策。

（五）“村改居”干部工資待遇同社區(qū)干部有較大差距

筆者調(diào)查得知，目前城市社區(qū)干部工資由財政納入預(yù)算，工資額扣除養(yǎng)老、醫(yī)療保險、住房公積金等個人負(fù)擔(dān)部分外，每人每月實發(fā)工資3100—4200元左右，全年考核合格的每人發(fā)放獎勵績效6000元，考核優(yōu)秀的發(fā)放獎勵績效8000元，均由區(qū)財政撥付到街道財政發(fā)放。同時，社區(qū)書記還享受連續(xù)擔(dān)任社區(qū)書記滿6年，經(jīng)考核合格可轉(zhuǎn)為街道事業(yè)編制的政策?！按甯木印鄙鐓^(qū)干部工資待遇參照農(nóng)村“兩委”干部補貼管理模式，即：村書記、主任“一人兼”的每月補貼4606元，其他兩委干部每月補貼1536元。農(nóng)村干部補貼分為兩部分，一部分為基礎(chǔ)補貼，占補貼額的55%，由區(qū)委組織部按月打卡；另一部分為績效補貼，占補貼額的45%，每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道對“兩委”干部依據(jù)工作實績進行考核，根據(jù)考核結(jié)果，確定每人績效補貼數(shù)額，由區(qū)委組織部將全年績效補貼撥付鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）后，由鄉(xiāng)街組織發(fā)放。這樣在工資待遇上，事實上形成兩個矛盾點：一是農(nóng)村一般“兩委”干部與村書記、主任工資差距過大，一般“兩委”干部心里不平衡。二是”村改居”社區(qū)與城市社區(qū)干部同工不同酬，心里落差大，影響工作積極性。

四、解決“村改居”相關(guān)問題的思路與建議

（一）深化“村改居”社區(qū)管理體制改革，完善社區(qū)治理

根據(jù)“村改居”社區(qū)的管理模式和特征，明晰服務(wù)管理項目的權(quán)限和對象，有的放矢，不斷兼容和完善社區(qū)服務(wù)管理功能，探索出一條既符合現(xiàn)實狀況，又適應(yīng)城市社區(qū)發(fā)展要求的規(guī)范運行之路。

1.深化“村改居”社區(qū)管理體制改革

理順社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會和經(jīng)濟組織的職能關(guān)系，明確各組織的具體負(fù)責(zé)權(quán)限和服務(wù)群體，將“村改居”后集體經(jīng)濟組織成員和社會購房居民的權(quán)利義務(wù)有機統(tǒng)一，形成權(quán)責(zé)清晰、管理有效、居民認(rèn)可的新型社區(qū)管理體制。

2.完善“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)治理

按照農(nóng)村選舉“兩推一選”的選舉體制選出的居委會成員，也要廣泛征求社會購房戶居民的意見，搞好民意調(diào)查，取得全體居民的認(rèn)可。提升居委會成員的服務(wù)意識和管理水平，做實“家門口”治理，使社區(qū)居委會成為社區(qū)居民的“主心骨”和“貼心人”，讓“家門口”成為社區(qū)的名片。加強黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織在社區(qū)治理中的作用，以強黨建促社區(qū)治理。同時，結(jié)合實際，對于有物業(yè)管理的十八小區(qū)、金泰花園小區(qū)，東大街、白家溝居委會要持續(xù)加強同物業(yè)企業(yè)的交流溝通，不斷提升物業(yè)企業(yè)的服務(wù)意識和服務(wù)水平，形成“媽媽”式服務(wù)理念，借助12345政務(wù)熱線反映等方式，不斷完善小區(qū)的盲點、短板，讓居民有幸福感。對于由金谷居委會代行物業(yè)職能的美景花園小區(qū)，居委會要逐步引進適合小區(qū)管理要求且質(zhì)價相符的物業(yè)管理企業(yè)，減少集體經(jīng)濟組織支出，讓社區(qū)治理走向規(guī)范化。

“村改居”社區(qū)在大力推進社區(qū)治理網(wǎng)格化的同時，應(yīng)建立健全樓門長隊伍，發(fā)揮樓門長“左右相鄰、攜手共管”的作用，幫助居委會協(xié)調(diào)好居民事務(wù)。筆者在調(diào)研中了解到，社區(qū)引導(dǎo)小區(qū)居民通過公開推薦的方法成立業(yè)主委員會，讓業(yè)主委員會成為管理居民事務(wù)的積極參與者，是當(dāng)前社區(qū)治理有效方法。比如：燕山路街道金泰社區(qū)的麗景榮城小區(qū)業(yè)主委員會，在公維維修、電動自行車棚安裝、防電動車上樓電梯阻車器安裝等工作中都發(fā)揮了重要的作用，用居民的話說“用自己的人解決自己的事，我們認(rèn)可”，業(yè)主委員會，也成為社區(qū)治理的有力幫手。

（二）提升“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)公共服務(wù)水平

針對公共服務(wù)配套設(shè)施不足的現(xiàn)實，建議由政府統(tǒng)一進行規(guī)劃，投資建設(shè)社區(qū)相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，完善提升公共服務(wù)水平；“村改居”社區(qū)也要建立經(jīng)費補貼政策，增強其服務(wù)管理資金需求。同時，建議城建、城管、文旅、應(yīng)急、市場監(jiān)管等關(guān)系民生部門，要在服務(wù)和管理政策上向“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)傾斜，不斷提高“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)的公維水平和居民思想道水平。針對“村轉(zhuǎn)居”干部服務(wù)管理理念落后問題，大力實施“村轉(zhuǎn)居”干部素質(zhì)提升工程，每半年針對性組織“村轉(zhuǎn)居”干部培訓(xùn)、參觀等素質(zhì)提升活動，切實提升他們的服務(wù)管理水平。

（三）加快“城中村”改造進程

我街道現(xiàn)存的“城中村”平房，雖在我街道與周邊鄉(xiāng)街的搭界處，但因其影響城鎮(zhèn)化，是城市環(huán)境提升的“死角死面”和社會隱患的重點場所，建議區(qū)政府從現(xiàn)實需要出發(fā)，加快拆遷改造，加速推進城鎮(zhèn)化進程，全面提升城市形象。

（四）強化“村改居”集體“三資”管理，提升規(guī)范化管理水平

抓好“村改居”社區(qū)集體“三資”管理制度落實，嚴(yán)格運行規(guī)則和流程，提升“三資”管理規(guī)范化水平。

1.落實好唐山市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局2025年6月17日印發(fā)的《唐山市村級財務(wù)收支管理暫行辦法》。運用好銀村直聯(lián)模式，資金收支通過村集體經(jīng)濟組織基本帳戶進行電子支付結(jié)算，取消現(xiàn)金支付，實現(xiàn)資金收支的線上化、透明化。

2.落實好“四議一審兩公開、兩監(jiān)督”運行流程，加強事前監(jiān)管，確保集體“三資”規(guī)范化運行。通過民主程序確定好惠及本集體組織成員的支出項目清單，避免不履行民主程序支出、超范圍支出、超額支出等行為發(fā)生。

3.街道、社區(qū)加強“三務(wù)公開”管理。每月在村務(wù)公開欄公示財務(wù)收支、黨務(wù)、村務(wù)情況，通過河北省村級事務(wù)公開平臺、村級微信群等信息化手段向居民公開，確保居民及時了解社區(qū)“三務(wù)”情況，接受群眾監(jiān)督。

4.設(shè)立監(jiān)督委員會：社區(qū)建立3-5名居民代表組成的居務(wù)監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)財務(wù)監(jiān)督。居務(wù)監(jiān)督委員會每月對集體財務(wù)收支憑證進行審核，確保支出真實、合規(guī)。

（五）調(diào)整“村改居”社區(qū)干部報酬方式

在大力推進提升“村改居”社區(qū)服務(wù)管理功能的同時，應(yīng)改變“村改居”社區(qū)與城市社區(qū)干部同工不同酬的現(xiàn)狀。建議“村改居”干部參照農(nóng)村干部“兩推一選”選舉方式產(chǎn)生；工資參照城市社區(qū)干部標(biāo)準(zhǔn)，納入?yún)^(qū)級財政預(yù)算，由街道辦代發(fā)，讓“村改居”干部思想穩(wěn)定、專心干事。

作者系河北省唐山市豐潤區(qū)燕山路街道辦事處主任；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年4期

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