陳文勝、向玉喬主編《鄉(xiāng)村振興藍皮書：湖南鄉(xiāng)村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第132～154頁。
摘要：在“健康中國”戰(zhàn)略引領(lǐng)下，武岡市作為湖南省首批緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)試點，以黨政高位協(xié)調(diào)為驅(qū)動，系統(tǒng)推進縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系整合。通過“上下互建”夯實縣鄉(xiāng)村三級硬件基礎(chǔ)，構(gòu)建分級診療機制促進服務(wù)協(xié)同，依托數(shù)字醫(yī)療實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源下沉與流程優(yōu)化，有效破解了基層醫(yī)療資源碎片化、服務(wù)能力不足等結(jié)構(gòu)性難題。改革全面提升了政府治理效能與公共服務(wù)滿意度，切實減輕了農(nóng)民就醫(yī)負擔，增強了基層醫(yī)療服務(wù)可及性與質(zhì)量，形成了“縣強、鄉(xiāng)活、村穩(wěn)”的協(xié)同發(fā)展格局。武岡實踐為資源約束型地區(qū)推動醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系整合與優(yōu)化提供了可借鑒的經(jīng)驗參考。
關(guān)鍵詞：健康中國；醫(yī)共體；縣域醫(yī)共體；武岡市
緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)是推進“健康鄉(xiāng)村”建設(shè)與鄉(xiāng)村全面振興的重要支撐，作為系統(tǒng)性民生工程，涉及政府治理能力、農(nóng)民健康福祉與醫(yī)療體系協(xié)同發(fā)展。武岡市地處邵陽西部，被稱為“中國鹵菜之都”，是“全國農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)典型縣”、湖南第一批“鄉(xiāng)村振興示范縣（市）”，戶籍人口84.5萬人，常住人口61.63萬人，城鎮(zhèn)化率52.56%。在2019年前屬武陵山連片貧困地區(qū)，85%的為農(nóng)村人口，農(nóng)村醫(yī)療存三大矛盾，高達99%行政村無標準化衛(wèi)生室，醫(yī)療機構(gòu)各自為政、轉(zhuǎn)診與醫(yī)保銜接不暢，“看病遠、看病貴、看病難”制約民生改善。2019年成為湖南首批國家緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)試點后，武岡市以市、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)整合為抓手，構(gòu)建了硬件全覆蓋、機制破壁壘、數(shù)字強賦能的實踐體系。
一、武岡市緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)的主要成效
圍繞建成湘西南醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)中心的目標，武岡市在緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)領(lǐng)域取得突出成效。其中標準化村衛(wèi)生室建設(shè)工作經(jīng)驗獲中央深改辦、國務(wù)院醫(yī)改辦?？平?，2021年至2022年連續(xù)兩年在基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作年度考核中位列全省B類地區(qū)第一，2023年排名全省第二，2024年更獲省項目績效評價表彰獎勵，“武岡經(jīng)驗”正逐步成為縣域提升醫(yī)療資源可及性的重要參考范本。
（一）政府治理能力提升，民生回應(yīng)與公信力增強
在緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)進程中，政府作為主導者與協(xié)調(diào)者，治理能力的提升是改革順利推進的根本保障。這一改革實踐不僅是武岡市政府治理能力現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)，更通過協(xié)同整合各類資源、有效回應(yīng)長期存在的民生痛點，在公共服務(wù)滿意度、健康治理能力與政策執(zhí)行公信力等方面實現(xiàn)顯著突破，進一步鞏固了民眾對政府的信任基礎(chǔ)。
1.公共服務(wù)滿意度躍升，獲評全國改革典型
緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)以民眾需求為導向，以整體性改革方案直面“看病難、看病貴”這一核心民生問題，將提升民眾獲得感作為改革的出發(fā)點與落腳點。2024年，武岡市重點人群問卷調(diào)查滿意度高達99.89%，市人民醫(yī)院門診患者滿意度達94.8%、住院患者滿意度達93.21%，這些數(shù)據(jù)充分表明公共服務(wù)供給與民眾需求之間實現(xiàn)了精準匹配。在此基礎(chǔ)上，武岡醫(yī)改經(jīng)驗被中宣部評選為全國12個“群眾最有獲得感”改革線索之一，標志著武岡醫(yī)改從地方層面的實踐探索上升為全國范圍內(nèi)的改革典型，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的形象與群眾基礎(chǔ)得到進一步鞏固和提升。
2.健康治理能力增強，關(guān)鍵指標系統(tǒng)性改善
從整體性治理理論來看，武岡市打破了醫(yī)療服務(wù)與預防工作的條塊分割，推動健康治理模式從傳統(tǒng)“以疾病為中心”的碎片化模式，向“以健康為中心”的整合式模式轉(zhuǎn)型。通過醫(yī)共體建設(shè)，武岡市將公共衛(wèi)生服務(wù)與基本醫(yī)療服務(wù)深度融合，實現(xiàn)了“防、治、管”一體化的健康管理體系。從具體指標來看，居民健康素養(yǎng)水平提升至32.76%，孕產(chǎn)婦死亡率持續(xù)保持為零，5歲以下兒童死亡率、嬰兒死亡率與新生兒死亡率分別降至3.01‰、1.2‰和0.6‰，同時兒童健康、高血壓、糖尿病規(guī)范管理率也分別達到90.53%、73.78%和79.41%。這些關(guān)鍵健康指標的全面、系統(tǒng)性改善，清晰地標志著武岡市區(qū)域健康治理能力實現(xiàn)了質(zhì)的變化，為民眾健康提供了有力的保障。
3.政策執(zhí)行公信力提升，跨部門協(xié)同成效顯著
緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)涉及衛(wèi)健、醫(yī)保、財政等多個部門及不同利益主體，對政府的跨部門協(xié)同與資源整合能力提出了較高要求。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，武岡市采取高位推動策略，由市委、市政府主要領(lǐng)導牽頭組建工作專班，2024年累計組織召開8次專題會議，統(tǒng)一了衛(wèi)健、醫(yī)保、財政等核心部門的工作目標與推進步調(diào)。隨后，進一步調(diào)整成立三醫(yī)聯(lián)動、六醫(yī)協(xié)同集成改革工作專班，并經(jīng)市委批復成立“中共武岡市委衛(wèi)生健康工作委員會”作為市委派出機構(gòu)，通過體制機制創(chuàng)新，成功破解了醫(yī)保資金分配、藥品目錄統(tǒng)一等長期存在的歷史難題。通過打破部門壁壘、高效落實改革政策的執(zhí)行力，向社會公開展示了政府推進醫(yī)療改革的決心與實際效能，有效增強了政策執(zhí)行的公信力與政府的權(quán)威形象。
（二）增進農(nóng)民健康福祉，負擔減輕與服務(wù)可及
緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)的根本價值在于讓發(fā)展成果惠及民眾，尤其是農(nóng)村居民。針對長期以來困擾農(nóng)村居民的“看病貴、看病遠、看病難”三大痛點，武岡市通過推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉、重構(gòu)分級診療秩序、完善醫(yī)保支付方式與藥品供應(yīng)保障體系等綜合性改革舉措，在減輕就醫(yī)負擔、提升服務(wù)可及性、改善服務(wù)質(zhì)量三個維度同步發(fā)力，實現(xiàn)了農(nóng)民就醫(yī)體驗與健康保障水平的整體性提升。
1.就醫(yī)負擔切實減輕，“看病貴”問題有效緩解
降低居民醫(yī)療負擔是深化醫(yī)療體制改革的重要目標之一，武岡市在緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)過程中，通過多項精準舉措切實減輕了群眾的醫(yī)療開支壓力。其一，醫(yī)保報銷政策持續(xù)傾斜。武岡市對基本醫(yī)保、大病保險、醫(yī)療救助三項保障內(nèi)容進行“一站式”整合，并在全市所有村衛(wèi)生室實現(xiàn)醫(yī)保直接刷卡報銷，群眾最高可獲得420元費用減免，徹底解決了以往就醫(yī)過程中墊資、跑腿報銷的難題。在醫(yī)?！翱傤~包干、結(jié)余留用”的激勵相容機制驅(qū)動下，醫(yī)共體主動加強成本控制，2024年群眾門診費用直接支出同比下降23%，且縣域內(nèi)就診率高達93%，有效規(guī)避了異地就醫(yī)可能產(chǎn)生的額外交通、住宿等開支。其二，藥品價格管控成效突出。嚴格執(zhí)行國家基本藥物制度與藥品集中帶量采購政策，所有藥品實行零差率銷售，從源頭上擠壓藥品價格虛高空間。2024年，通過藥品集中采購等措施，累計為群眾減少看病支出2000余萬元，切實減輕了群眾的藥品費用負擔。其三，困難群體專項保障強化。通過打通衛(wèi)健、醫(yī)保、民政部門的數(shù)據(jù)接口，實現(xiàn)了對困難群體的精準識別與動態(tài)管理，醫(yī)療救助與基本醫(yī)保、大病保險實現(xiàn)“一站式”即時結(jié)算，為弱勢群體構(gòu)筑了抵御因病致貧、因病返貧的整體安全網(wǎng)，確保困難群眾“病有所醫(yī)”。
2.服務(wù)可及性大幅提升，“看病遠”困境根本破解
基于整體性治理對資源整合的要求，武岡市通過優(yōu)化公共醫(yī)療服務(wù)的地理布局，著力解決農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠村組居民就醫(yī)不便的問題。面對改革前偏遠村組村民前往鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就醫(yī)路途遙遠、耗時費力的困境，武岡市創(chuàng)新運用“健康按揭”模式，投入1.05億元資金，實現(xiàn)了全市299個行政村標準化村衛(wèi)生室的全覆蓋，并為每個村衛(wèi)生室配備常用醫(yī)療設(shè)備，村級醫(yī)療服務(wù)的“硬件”基礎(chǔ)得到根本性改善。
在“軟件”提升方面，對新建村衛(wèi)生室的從業(yè)人員開展為期兩周的集中培訓，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派出技術(shù)骨干定期到村衛(wèi)生室坐診帶班并提供現(xiàn)場指導，同時圍繞常見病、地方病診治及臨床見習等內(nèi)容開展定期培訓，持續(xù)提升村級醫(yī)療服務(wù)人員的專業(yè)能力。通過對基層醫(yī)療網(wǎng)點進行了戰(zhàn)略性重構(gòu)，12大類43小項基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目可在村里直接落地，使“小病不出村”從愿景變?yōu)楝F(xiàn)實，從根本上破解了農(nóng)村居民“看病遠”的地理壁壘。
3.基層服務(wù)質(zhì)量飛躍，“看病難”狀況明顯改善
為解決基層醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量不高導致的“看病難”問題，武岡市建立人才與技術(shù)雙下沉機制，將縣級優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源系統(tǒng)化、常態(tài)化輸送至基層醫(yī)療機構(gòu)，推動基層服務(wù)質(zhì)量實現(xiàn)質(zhì)的飛躍。2024年，武岡市從市級醫(yī)院下派主治醫(yī)師以上醫(yī)務(wù)人員37人，2025年進一步擴大下沉規(guī)模，安排常駐及巡診醫(yī)生82人，依托“傳幫帶”模式持續(xù)提升村醫(yī)的專業(yè)服務(wù)能力。建成了遠程影像、心電、會診等四大區(qū)域醫(yī)療資源共享中心，累計開展遠程診療2.5萬余例，使村民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級即可獲得市級專家的診斷服務(wù)。這一系列舉措顯著提升了群眾對基層醫(yī)療服務(wù)的信任度，村級首診率接近60%，基層醫(yī)療機構(gòu)診療量占比提升至67.11%。因此，不僅實現(xiàn)了醫(yī)療資源的優(yōu)化配置，更標志著群眾“看病難”問題得到實質(zhì)性緩解，基層醫(yī)療服務(wù)體系的功能得到充分發(fā)揮。
（三）醫(yī)療機構(gòu)協(xié)同發(fā)展，體系激活與效能釋放
在整體性治理框架下，緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)通過系統(tǒng)性的資源整合與制度重構(gòu)，有效破解了縣域內(nèi)醫(yī)療機構(gòu)長期存在的“碎片化”發(fā)展困局。武岡市的實踐表明，醫(yī)共體建設(shè)并非削弱各級醫(yī)療機構(gòu)的功能，而是通過資源下沉與能力共建，形成基層服務(wù)能力躍升、市級龍頭醫(yī)院能級提升與體系協(xié)同效能釋放的互動格局，推動縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系向分級分工、協(xié)作共贏的方向發(fā)展。
1.基層服務(wù)能力增強，網(wǎng)底功能全面夯實
基層服務(wù)能力增強，網(wǎng)底功能全面夯實。醫(yī)共體建設(shè)為基層醫(yī)療機構(gòu)注入了新的活力，推動其從以往“弱、散、差”的狀態(tài)向“強、合、優(yōu)”轉(zhuǎn)變。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，武岡市通過資源傾斜與精準幫扶，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的樞紐功能。以鄧家鋪分院為例，通過近4000萬元的資金投入進行升級改造后，該分院已具備開展二、三級手術(shù)的能力，服務(wù)水平達到二級綜合醫(yī)院標準。稠樹塘鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院的發(fā)展成效更為直觀，2024年其門診人次較2023年增加1918人次，增幅達5.65%，住院人次增加528人次，增幅高達30.34%。基層醫(yī)療機構(gòu)服務(wù)量的大為增長，直接反映出其服務(wù)能力得到群眾認可，基層醫(yī)療衛(wèi)生體系的活力被全面激活。
在村級層面，通過推行“鄉(xiāng)聘村用”制度與村醫(yī)等級評定制度，村醫(yī)隊伍的穩(wěn)定性與專業(yè)性得到雙重提升。對評定等級的村醫(yī)，由市財政按照一級800元/月、二級500元/月、三級300元/月的標準發(fā)放專項補貼，使2000人以上行政村的村醫(yī)年收入可達7萬元以上，全面增強了村醫(yī)職業(yè)的吸引力。通過系統(tǒng)性培訓，村醫(yī)群體中執(zhí)業(yè)助理醫(yī)師占比提升至53.05%，標志著村衛(wèi)生室這一醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)“網(wǎng)底”實現(xiàn)了從“破漏”到“穩(wěn)固”的根本性轉(zhuǎn)變。
2.縣級醫(yī)院輻射能力強化，引領(lǐng)作用日益凸顯
在賦能基層醫(yī)療機構(gòu)協(xié)同發(fā)展的過程中，市級龍頭醫(yī)院并未停滯不前，而是同步實現(xiàn)了自身能級的系統(tǒng)性提升，在市域醫(yī)療衛(wèi)生體系中的龍頭引領(lǐng)地位進一步鞏固。市人民醫(yī)院成功創(chuàng)建為三級乙等綜合醫(yī)院，并與省人民醫(yī)院共建緊密型醫(yī)聯(lián)體，目前已擁有4個省級重點專科、7個在建省級重點?？坪?2個邵陽市級重點?？?。市中醫(yī)醫(yī)院則建成三級中醫(yī)醫(yī)院，擁有6個省級重點專科，并成為“中醫(yī)優(yōu)勢病種按病種分值付費試點全省標桿機構(gòu)”。
在?？颇芰υ鰪姷幕A(chǔ)上，兩家市級醫(yī)院持續(xù)強化技術(shù)引領(lǐng)作用。市人民醫(yī)院累計建成10個名醫(yī)工作室，推廣應(yīng)用78項新技術(shù)與新項目，微創(chuàng)手術(shù)占比提升至26.26%。服務(wù)規(guī)模的擴大進一步彰顯了市級醫(yī)院的核心地位，2024年市人民醫(yī)院門急診量達57.44萬人次，出院量達5.73萬人次，充分體現(xiàn)了其在行政區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生體系中的“主心骨”功能，為基層醫(yī)療機構(gòu)提供了堅實的技術(shù)支撐與轉(zhuǎn)診保障。
3.醫(yī)共體機制日趨成熟，服務(wù)體系基本成型
經(jīng)過持續(xù)探索，武岡市醫(yī)共體內(nèi)部已從最初的形式聯(lián)合邁向?qū)嵸|(zhì)融合，構(gòu)建起緊密協(xié)作、利益共享的發(fā)展共同體。在技術(shù)協(xié)同方面，通過落實醫(yī)師晉升前下沉服務(wù)制度與建成覆蓋全醫(yī)共體的遠程心電、影像中心，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的精準下沉，保障了跨層級醫(yī)療合作的常態(tài)化開展。以市中醫(yī)院與稠樹塘鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院的合作為例，2024年雙方完成遠程心電診斷2376例、遠程影像診斷1886例，配合多學科專家團隊的駐點幫扶，有效推動了技術(shù)資源的定向輸送與基層特色科室的聯(lián)合建設(shè)。
在全域能力共建方面，牽頭醫(yī)院統(tǒng)籌推行包村服務(wù)模式與分片包干責任制，形成市級帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶村級的梯次培養(yǎng)體系。2024年通過線上線下相結(jié)合的方式培訓鄉(xiāng)村醫(yī)生669人次，2025年又組織開展“靜脈治療新技術(shù)”等5場專項培訓，覆蓋1100人次。通過全員參與、全周期覆蓋的能力建設(shè)機制，全面夯實了醫(yī)共體可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，保障了整個醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系協(xié)同效能的最大化與持續(xù)良性運轉(zhuǎn)，標志著武岡市緊密型縣域醫(yī)共體服務(wù)體系已基本成型。
二、武岡市緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)的實踐做法
武岡市緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)能夠取得的突出成效，關(guān)鍵在于構(gòu)建了一套系統(tǒng)化、精準化的實踐方案。在具體實踐中，以整體性治理理論為指導，圍繞醫(yī)療服務(wù)體系的物理基礎(chǔ)、運行邏輯與質(zhì)效提升三個核心維度發(fā)力，通過“上下互建”夯實硬件支撐，通過“分級診療”重塑協(xié)同機制，通過“數(shù)字醫(yī)療”強化技術(shù)賦能，三者環(huán)環(huán)相扣、相互支撐，共同破解了縣域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系長期存在的“碎片化”困境，形成了兼具理論支撐與實踐可行性的治理路徑。
（一）上下互建夯實“縣強鄉(xiāng)活村穩(wěn)”的硬件基礎(chǔ)
整體性治理理論的核心要義之一，就是通過對分散資源的系統(tǒng)性整合優(yōu)化公共服務(wù)供給。武岡市推行的“上下互建”策略，正是基于這一理論對縣域內(nèi)離散的醫(yī)療硬件資源進行戰(zhàn)略性重組與精準配置，以構(gòu)建層級功能清晰、資源配置均衡、覆蓋范圍全面的醫(yī)療服務(wù)物理網(wǎng)絡(luò)，為緊密型縣域醫(yī)共體的高效運行奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。
1.筑牢村級網(wǎng)底，實現(xiàn)服務(wù)全覆蓋
針對改革前村級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)底薄弱、覆蓋不足的現(xiàn)實問題，武岡市聚焦短板實施填補式建設(shè)。在標準化村衛(wèi)生室建設(shè)中，為破解資金短缺這一核心瓶頸，創(chuàng)新采用“健康按揭”模式，有效解決了初始投入難題。截至2017年底，全市299個行政村全部實現(xiàn)標準化村衛(wèi)生室全覆蓋，每所村衛(wèi)生室建筑面積控制在180至300平方米，統(tǒng)一配備健康一體機等4類77件基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)備，徹底改變了過去村醫(yī)“擺攤行醫(yī)”的落后狀況。
針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院長期存在的設(shè)備配置缺口，市級財政持續(xù)加大投入力度，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實際診療需求，精準配備DR、彩超等關(guān)鍵醫(yī)療設(shè)備，有力提升了基層醫(yī)療機構(gòu)的基礎(chǔ)診療能力。在此基礎(chǔ)上，武岡市進一步推動村級醫(yī)療服務(wù)功能升級，從單一的疾病診療向集預防、保健、康復、公共衛(wèi)生服務(wù)于一體的“健康管理前哨”轉(zhuǎn)型，通過在村衛(wèi)生室建設(shè)“中醫(yī)閣”推廣中醫(yī)適宜技術(shù)，不斷豐富服務(wù)內(nèi)涵，實現(xiàn)村級醫(yī)療服務(wù)功能的系統(tǒng)整合與全面拓展。
2.做強縣級龍頭，增強區(qū)域輻射力
在筑牢基層服務(wù)網(wǎng)底的同時，武岡市同步推進行政區(qū)域醫(yī)療服務(wù)“龍頭”建設(shè)，通過內(nèi)部能力提升與外部資源對接相結(jié)合的方式，全面增強市級醫(yī)院的區(qū)域引領(lǐng)與輻射帶動能力。在內(nèi)部建設(shè)方面，市級財政投入1.5億元建成市中醫(yī)醫(yī)院門診醫(yī)技綜合大樓，持續(xù)加大對市級醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與大型醫(yī)療設(shè)備的投入力度，確保市級醫(yī)院具備承擔行政區(qū)域內(nèi)急危重癥、疑難復雜疾病診療任務(wù)的能力，同時發(fā)揮技術(shù)攻關(guān)與人才培養(yǎng)的核心職能。
在外部資源對接方面，武岡市積極推動市級醫(yī)院與高端醫(yī)療資源深度合作，不僅與省人民醫(yī)院建立緊密型醫(yī)聯(lián)體合作關(guān)系，還與湘雅醫(yī)院共建遠程醫(yī)學分中心，截至目前已累計完成遠程會診230例，讓行政區(qū)域群眾無需外出即可享受到省級頂尖專家的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)，實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向區(qū)域基層的有效延伸與精準落地。
3.創(chuàng)新投入機制，保障可持續(xù)運行
穩(wěn)定的資金保障是資源整合落地的前提，也是整體性治理從理論走向?qū)嵺`的關(guān)鍵支撐。武岡市在實踐中構(gòu)建起“政府主導、金融輔助、財政兜底”的多元化、可持續(xù)投入格局，為緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)提供穩(wěn)定財力支持。其中“健康按揭”模式的創(chuàng)新應(yīng)用尤為關(guān)鍵，通過市城建投資公司融資1.05億元，采用財政分15年償還的方式，成功破解了標準化村衛(wèi)生室建設(shè)的初始資金瓶頸，確?！吧舷禄ソā边@一系統(tǒng)性工程能夠持續(xù)穩(wěn)步推進。
在醫(yī)保資金管理與使用方面，武岡市建立“總額管理、結(jié)余留用”的激勵約束機制，形成“按勞分配”與“按效分配”相結(jié)合的利益導向機制。將醫(yī)保資金的合理使用與醫(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員的績效收入直接掛鉤，充分調(diào)動了醫(yī)護人員提升服務(wù)質(zhì)量、控制醫(yī)療成本的積極性，通過經(jīng)濟杠桿引導醫(yī)療資源在行政區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置，為醫(yī)共體的長期穩(wěn)定運行提供了經(jīng)濟保障。
（二）分級診療建立“上下聯(lián)動”的服務(wù)協(xié)同機制
在完成醫(yī)療硬件資源整合的基礎(chǔ)上，武岡市進一步聚焦服務(wù)運行機制的深層變革。分級診療機制的構(gòu)建，是運用整體性治理理念對縣域內(nèi)碎片化的醫(yī)療服務(wù)流程進行系統(tǒng)性重塑，通過明確權(quán)責邊界、打通轉(zhuǎn)診通道、重構(gòu)利益聯(lián)結(jié)，建立起激勵相容、運行有序的醫(yī)療服務(wù)共同體，確保醫(yī)療資源能夠在市、鄉(xiāng)、村三級機構(gòu)間高效流動。
1.分層定責，明確三級機構(gòu)服務(wù)邊界
清晰的功能定位，是醫(yī)療服務(wù)體系協(xié)同高效運行的基礎(chǔ)。武岡市通過制定并實施《醫(yī)共體分級診療目錄指南》，從制度層面明確劃分市、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療機構(gòu)的功能與服務(wù)范圍。其中市級醫(yī)院主要承擔行政區(qū)域內(nèi)大病、重病及疑難復雜疾病的診療工作，同時肩負技術(shù)輻射與人才培養(yǎng)的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院聚焦常見病、多發(fā)病的診療，發(fā)揮承上啟下的轉(zhuǎn)診樞紐作用，銜接市級醫(yī)院與村衛(wèi)生室的服務(wù)。村衛(wèi)生室則負責常見病初診、基本公共衛(wèi)生服務(wù)及居民健康管理工作?；趯I(yè)化分工的功能整合，從源頭上避免了不同層級醫(yī)療機構(gòu)間的無序競爭與資源內(nèi)耗，為構(gòu)建“小病在基層、大病到醫(yī)院、康復回基層”的有序就醫(yī)格局奠定了制度基礎(chǔ)。
2.雙向轉(zhuǎn)診，打通“上下銜接”綠色通道
流程整合是整體性治理實現(xiàn)“以公民需求為中心”解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。武岡市通過出臺《醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)轉(zhuǎn)診管理實施方案》，建立起制度化、信息化的雙向轉(zhuǎn)診通道。各醫(yī)共體牽頭醫(yī)院普遍設(shè)立“一站式”轉(zhuǎn)診服務(wù)中心，同時明確要求建立專門的轉(zhuǎn)診綠色通道，用于高效接收基層醫(yī)療機構(gòu)轉(zhuǎn)診的患者。
針對急危重癥患者，武岡市進一步優(yōu)化轉(zhuǎn)診流程，實現(xiàn)院前急救車載監(jiān)護系統(tǒng)與市級醫(yī)院信息平臺的實時數(shù)據(jù)對接，大幅縮短了患者從基層轉(zhuǎn)運到市級醫(yī)院后的救治響應(yīng)時間。因此，將以往因機構(gòu)割裂而阻滯、低效的轉(zhuǎn)診過程，重塑為統(tǒng)一、連續(xù)、便捷的服務(wù)流程，真正實現(xiàn)了患者在不同層級醫(yī)療機構(gòu)間縱向流動的“無縫銜接”。
3.利益共享，激發(fā)分級診療內(nèi)生動力
從整體性治理理論視角來看，只有通過構(gòu)建激勵相容機制，才能保障治理網(wǎng)絡(luò)的可持續(xù)運行。武岡市在推進分級診療過程中，創(chuàng)造性地將醫(yī)保支付方式改革與分級診療機制建設(shè)相結(jié)合，對醫(yī)共體實行醫(yī)?；稹翱傤~管理、結(jié)余留用”的管理模式。這一模式將控制醫(yī)療成本、提升服務(wù)效率、促進居民健康的總體目標，與醫(yī)共體及內(nèi)部各成員單位的核心經(jīng)濟利益緊密綁定，讓各級醫(yī)療機構(gòu)在推進分級診療過程中能夠獲得實實在在的收益。
武岡市還建立了與分級診療相配套的績效激勵機制，將醫(yī)共體牽頭醫(yī)院領(lǐng)導班子30%的績效收入與幫扶基層醫(yī)療機構(gòu)的成效掛鉤，將醫(yī)務(wù)人員下沉基層服務(wù)的時長與質(zhì)量，與個人績效收入、職稱晉升直接關(guān)聯(lián)。通過組合式激勵措施，使分級診療推進與醫(yī)療資源下沉從外部行政指令，轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷夅t(yī)療機構(gòu)及醫(yī)務(wù)人員基于自身利益的理性選擇，為分級診療機制的持續(xù)運轉(zhuǎn)注入了內(nèi)生動力
（三）數(shù)字醫(yī)療突破“地理與質(zhì)量”的雙重限制
信息技術(shù)是整體性治理實現(xiàn)跨部門協(xié)同與資源深度整合的重要賦能工具。武岡市將數(shù)字醫(yī)療作為緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)的“神經(jīng)中樞”與“效能倍增器”，通過推動醫(yī)療數(shù)據(jù)共享與服務(wù)流程在線化，不僅突破了醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的時空約束，更重塑了醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管與體系運行的模式，為實現(xiàn)縣域醫(yī)療治理的精準化與智能化提供了有力支撐。
1.遠程診療實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源下沉，打破空間壁壘
遠程診療實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源下沉，打破空間壁壘。遠程醫(yī)療是借助信息技術(shù)實現(xiàn)醫(yī)療資源高效整合與普惠供給的重要形態(tài)。武岡市統(tǒng)籌建設(shè)了覆蓋醫(yī)共體所有成員單位的檢驗檢測、遠程影像、遠程會診、遠程心電4個區(qū)域醫(yī)療資源共享中心，相當于將市級醫(yī)院的優(yōu)質(zhì)診斷能力虛擬化、實時化部署到每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，構(gòu)建起“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查、縣（市）級診斷”的新型醫(yī)療服務(wù)模式。
以市人民醫(yī)院為例，截至目前已累計完成遠程影像診斷16685例、遠程心電診斷43104例、遠程會診194例。這些數(shù)據(jù)不僅體現(xiàn)了遠程診療服務(wù)數(shù)量的增長，更標志著優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源可及性的質(zhì)的飛躍，是整體性治理借助信息技術(shù)消弭地域鴻溝、讓基層群眾共享優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)的典型實踐。
2.數(shù)字服務(wù)提升就醫(yī)便利性，優(yōu)化就醫(yī)流程
武岡市以“讓群眾少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路”為目標，通過數(shù)字化手段整合醫(yī)療服務(wù)流程，打造以患者為中心的便捷就醫(yī)體驗。2023年7月，全市315家村衛(wèi)生室全部實現(xiàn)醫(yī)?！耙徽臼健奔磿r結(jié)算，徹底解決了農(nóng)村居民在村級就醫(yī)后需到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城報銷的麻煩。2024年3月，武岡市完成醫(yī)療收費電子票據(jù)與醫(yī)保平臺的對接工作，成為湖南省首家上線醫(yī)療收費電子票據(jù)的縣級醫(yī)院，實現(xiàn)了就醫(yī)票據(jù)的電子化管理與便捷獲取；2025年8月，武岡市又率先在邵陽市行政區(qū)內(nèi)縣級醫(yī)院中推行住院病人床旁結(jié)算試點，患者在病床邊即可完成出院結(jié)算手續(xù)，無需再到結(jié)算窗口排隊。
這些舉措將原本分散在不同窗口、不同部門的繳費、報銷、結(jié)算等流程，整合為在指尖或病床邊即可完成的簡單操作，深刻體現(xiàn)了整體性治理“以公民為中心”的理念，通過數(shù)字化手段將極致便利性嵌入醫(yī)療服務(wù)全流程，顯著降低了群眾的就醫(yī)時間成本與事務(wù)性負擔。
3.數(shù)字監(jiān)管保障服務(wù)質(zhì)量，規(guī)范醫(yī)療行為
整體性治理強調(diào)通過信息透明化強化監(jiān)督管理、構(gòu)建多元信任關(guān)系。武岡市充分利用信息化平臺，構(gòu)建起全流程、智能化的醫(yī)療服務(wù)監(jiān)管體系。在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域，通過公衛(wèi)3.0系統(tǒng)實時監(jiān)控家庭醫(yī)生簽約服務(wù)、慢性病管理等工作的數(shù)量與質(zhì)量，確保公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范落地。在基層醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域，將AI處方系統(tǒng)接入所有村衛(wèi)生室，同時結(jié)合專家季度處方點評工作，有效提升了基層醫(yī)務(wù)人員處方開具的規(guī)范性與合理性。在醫(yī)?；鸨O(jiān)管領(lǐng)域，醫(yī)保部門通過信息平臺對醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療行為進行智能審核，實時識別并防范欺詐騙保行為，保障醫(yī)保基金安全運行。
通過數(shù)據(jù)的全方位監(jiān)管整合，將傳統(tǒng)被動、事后、抽樣的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?、事中、全覆蓋的監(jiān)管模式，不僅有效規(guī)范了醫(yī)療服務(wù)行為，更通過數(shù)據(jù)公開透明構(gòu)建起患者對醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)保部門對醫(yī)療機構(gòu)、政府對醫(yī)療體系的多元信任機制。
三、緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)的武岡啟示
整體性治理理論指出，公共服務(wù)要打破碎片化壁壘，通過多元主體協(xié)同實現(xiàn)系統(tǒng)效能最大化。緊密型縣域醫(yī)共體正是這一理論在醫(yī)療領(lǐng)域的具體實踐，也是破解縣域醫(yī)療資源分散、基層服務(wù)能力弱、群眾就醫(yī)獲得感不足的有效路徑。武岡市作為國家緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)試點，立足本地作為欠發(fā)達地區(qū)的資源稟賦和醫(yī)療實際需求，探索出一套既符合當?shù)厍闆r、又具備可借鑒的改革做法，不僅為同類地區(qū)推進醫(yī)共體建設(shè)提供了具體參考，更從制度設(shè)計、機制創(chuàng)新層面提煉出具有普遍意義的經(jīng)驗。
（一）以協(xié)調(diào)為驅(qū)動，構(gòu)建多元主體協(xié)同機制
緊密型縣域醫(yī)共體不是簡單把幾家醫(yī)療機構(gòu)“湊在一起”，而是要形成功能互補、運轉(zhuǎn)順暢的“有機整體”。對于武岡這樣的欠發(fā)達縣域來說，醫(yī)療資源總量有限、治理能力相對薄弱，單靠增加資源投入很難突破發(fā)展瓶頸。而協(xié)同效應(yīng)理論提出，通過構(gòu)建多層次、多主體的協(xié)調(diào)機制，能實現(xiàn)整體價值大于各部分價值之和，既可以解決縣域醫(yī)療服務(wù)體系“碎片化”“孤島化”的問題，又能在有限資源條件下實現(xiàn)效益最優(yōu)。因此，以協(xié)調(diào)為核心驅(qū)動力，成為武岡推進緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)的一個重要經(jīng)驗。
1.凝聚價值共識，統(tǒng)合改革目標方向
整體性治理理論認為，公共服務(wù)碎片化的根源在于多元主體的目標分歧和利益割裂，過度分工和惡性競爭會使這個問題更加突出。緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)涉及的主體很多，包括政府部門、縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、醫(yī)務(wù)人員還有普通群眾，改革剛開始的時候，各方的訴求差異很大。政府關(guān)心民生改善和醫(yī)?；鹉懿荒艹掷m(xù)運轉(zhuǎn)，醫(yī)院在意運營效益和學科能不能發(fā)展好，醫(yī)務(wù)人員看重職業(yè)發(fā)展和待遇保障，群眾則最關(guān)心看病方不方便、花不花錢。如果這些價值訴求不能統(tǒng)一，改革很容易方向分散、推進乏力。
武岡市通過高位推動和政策引導，構(gòu)建了自上而下統(tǒng)籌與自下而上呼應(yīng)的價值協(xié)同機制。一方面，把醫(yī)共體建設(shè)和健康中國、鄉(xiāng)村振興這些國家戰(zhàn)略緊密結(jié)合，納入全市經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，明確醫(yī)共體在保障民生、促進公共服務(wù)均等化中的核心作用，通過市委、市政府專題部署、相關(guān)部門聯(lián)動推進，強化政策引領(lǐng)和共識凝聚。另一方面，調(diào)整了考核體系，不再像過去那樣只看醫(yī)院的業(yè)務(wù)量和營收，而是把上級醫(yī)院對基層的援建效果、優(yōu)質(zhì)資源下沉的力度、群眾健康指標的改善情況，都納入市級龍頭醫(yī)院的績效考核。通過這一利益導向機制，促使各主體摒棄局部利益，主動將資源向基層傾斜。這種價值協(xié)同機制，讓大家從“各算各的賬”變成“一起算大賬”，為醫(yī)共體建設(shè)凝聚了共識、定準了方向。
2.打通信息壁壘，促進組織協(xié)同共治
信息不對稱、傳遞不及時，是導致組織協(xié)同出問題的重要原因。在縣域醫(yī)療體系里，縣級醫(yī)院和基層醫(yī)療機構(gòu)之間的技術(shù)斷層、數(shù)據(jù)壁壘，常常造成診療標準不統(tǒng)一、重復檢查多、轉(zhuǎn)診銜接不暢等問題。要讓醫(yī)共體各個主體高效協(xié)同，必須以信息共享為基礎(chǔ)，打通數(shù)據(jù)流通的“堵點”，為組織協(xié)作提供精準的數(shù)據(jù)支撐。
武岡市著力推進信息共享能力建設(shè)，搭建了覆蓋全市的區(qū)域醫(yī)療資源共享平臺，把檢驗檢測、遠程影像、遠程心電、遠程會診這四項核心功能整合進去。市級龍頭醫(yī)院通過這個平臺，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室開放技術(shù)支持，基層機構(gòu)上傳的檢查數(shù)據(jù)能實時同步到市級醫(yī)院，由專家遠程診斷，形成“基層采樣、縣級出報告”的模式。這樣一來，群眾不用來回跑，也避免了重復檢查，基層機構(gòu)也有了技術(shù)兜底。同時，武岡市還全力推進基層醫(yī)療機構(gòu)信息化全覆蓋，確保所有村衛(wèi)生室都接入寬帶網(wǎng)絡(luò)和醫(yī)保、公共衛(wèi)生數(shù)據(jù)系統(tǒng)，村民的就診信息、健康檔案、用藥記錄能實時上傳到醫(yī)共體信息平臺，從“診前預防”到“診中治療”再到“診后康復”，整個流程的信息都能貫通。這種信息共享機制，有效消除了醫(yī)共體內(nèi)部的組織分歧，讓各級醫(yī)療機構(gòu)在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺上協(xié)同運轉(zhuǎn)，整體服務(wù)效率顯著提升。
3.強化動員激勵，激活各方參與動力
在推進初期，醫(yī)共體建設(shè)面臨的一個突出問題是部門和機構(gòu)的參與積極性不高。政府部門擔心改革突破現(xiàn)有體制、增加財政負擔，醫(yī)療機構(gòu)顧慮資源下沉會影響自身效益，醫(yī)務(wù)人員對去基層服務(wù)也有抵觸情緒。整體性治理理論強調(diào)，解決這類協(xié)同難題，需要通過利益整合和組織動員，構(gòu)建有效的誘導與動員機制，讓各個主體從“被動參與”變成“主動作為”。
武岡市從制度保障與激勵引導兩方面入手，構(gòu)建了誘導與動員的協(xié)調(diào)機制。在制度層面，市政府出臺了《緊密型縣域醫(yī)共體建設(shè)實施方案》，明確了財政、醫(yī)保、衛(wèi)健等部門的職責，建立了跨部門聯(lián)席會議制度，定期協(xié)調(diào)解決改革中的難點問題；同時設(shè)立了醫(yī)共體建設(shè)專項基金，對資源下沉、基層能力提升等項目給予財政兜底，為可能出現(xiàn)的效益損失提供保障，打消了部門和機構(gòu)的后顧之憂。在激勵層面，重點打通了醫(yī)務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展通道，規(guī)定市級醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員晉升高級職稱前，必須有基層服務(wù)經(jīng)歷；優(yōu)秀村醫(yī)可以通過考核納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制管理；對下沉到基層的專家，給予額外的績效補貼。這些舉措讓參與醫(yī)共體建設(shè)的主體，既能獲得制度上的保障，又能實現(xiàn)個人利益和職業(yè)發(fā)展的雙贏，有效激發(fā)了各方的參與熱情，形成了政府推動、醫(yī)院主動、醫(yī)務(wù)人員積極的良好局面。
（二）以整合為路徑，實現(xiàn)資源與流程系統(tǒng)優(yōu)化
整體性治理理論的核心要義之一，就是通過整合治理效率與人文關(guān)懷、政策剛性與治理柔性、體制內(nèi)資源與社會力量，實現(xiàn)公共服務(wù)效能最大化。對緊密型縣域醫(yī)共體來說，只靠協(xié)調(diào)機制還不夠，要完全釋放系統(tǒng)效能，還需要從組織、資源、流程、功能等多個維度進行系統(tǒng)整合，把分散的醫(yī)療資源變成整體優(yōu)勢，把碎片化的服務(wù)變成全周期保障，這樣才能真正提升縣域醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量和效率。武岡市正是圍繞“整合”這一核心，推動醫(yī)共體建設(shè)從“形式聯(lián)合”走向“實質(zhì)融合”。
1.重構(gòu)組織網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)縱向貫通與橫向聯(lián)動
縣域醫(yī)療服務(wù)體系長期存在縱向割裂、橫向孤立的問題，縣級醫(yī)院和基層機構(gòu)缺乏有效聯(lián)動，政府部門之間的政策銜接不順暢，導致服務(wù)網(wǎng)絡(luò)存在“斷點”。整體性治理理論要求打破行政層級和部門壁壘，構(gòu)建縱向貫通、橫向聯(lián)動的治理結(jié)構(gòu)。武岡市以組織整合為突破口，著力構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的醫(yī)療協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。
在縱向整合上，武岡市明確了市級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室三級聯(lián)動體系的功能定位。市級龍頭醫(yī)院作為“龍頭”，承擔急危重癥救治、?？平ㄔO(shè)、人才培養(yǎng)等核心職能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院作為“樞紐”，負責常見病多發(fā)病診療、轉(zhuǎn)診銜接、基層技術(shù)指導；村衛(wèi)生室作為“網(wǎng)底”，提供基本醫(yī)療、健康監(jiān)測、政策宣傳等服務(wù)。通過簽訂協(xié)同服務(wù)協(xié)議、建立雙向轉(zhuǎn)診機制、推行專家下沉駐點等方式，實現(xiàn)三級機構(gòu)的資源互通、技術(shù)互補。如市級醫(yī)院定期向鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院派駐專家坐診、開展手術(shù)帶教，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為村衛(wèi)生室提供藥品配送和設(shè)備維護，形成龍頭帶樞紐、樞紐保網(wǎng)底的縱向協(xié)同格局。
在橫向整合上，武岡市推動醫(yī)共體與醫(yī)保、民政、財政等部門深度協(xié)同：醫(yī)保部門推行按病種分值付費改革，把醫(yī)共體作為一個整體進行醫(yī)?；鸫虬顿M，激勵醫(yī)共體主動控制醫(yī)療費用、提升服務(wù)效率；民政部門把醫(yī)療救助和醫(yī)共體服務(wù)對接，為困難群眾提供“先診療后付費”服務(wù)；財政部門統(tǒng)籌醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村振興等資金，向醫(yī)共體傾斜支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，武岡市推行家庭醫(yī)生簽約服務(wù)和包村服務(wù)模式，每個家庭醫(yī)生團隊負責一定區(qū)域內(nèi)群眾的健康管理，推動醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)向社區(qū)、村組延伸，形成縱向“貫通三級、橫向覆蓋全域”的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)。
2.統(tǒng)籌資源配置，推動人才技術(shù)下沉基層
欠發(fā)達縣域醫(yī)療資源分布不均的問題特別突出，優(yōu)質(zhì)資源都集中在縣級醫(yī)院，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設(shè)備陳舊、人才短缺，村衛(wèi)生室服務(wù)能力薄弱，導致群眾小病不愿去基層、大病去不了縣城。要破解這個難題，必須通過資源整合，推動優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層傾斜，實現(xiàn)資源跟著需求走。武岡市從硬件、人才、技術(shù)三個維度推進資源整合，全面提升縣域醫(yī)療資源的配置效率。
在硬件資源整合上，武岡市按照“分級賦能、補齊短板”的思路，統(tǒng)籌推進各級醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)施建設(shè)。對市級龍頭醫(yī)院，重點升級急危重癥救治中心、?？圃\療中心，新增CT、核磁共振等高端設(shè)備；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，重點改造門診樓、住院樓，配備DR、超聲、檢驗等基礎(chǔ)設(shè)備；對村衛(wèi)生室，推行標準化建設(shè)，確保每個村衛(wèi)生室都有固定場所、基本設(shè)備、合格村醫(yī)。尤其是針對村級醫(yī)療設(shè)施薄弱的問題，武岡市創(chuàng)新采用“健康按揭”模式解決建設(shè)資金難題，建成299個標準化村衛(wèi)生室，還統(tǒng)一配備了健康一體機，村民在家門口就能享受基礎(chǔ)檢查服務(wù)。
在人才資源整合上，武岡市建立了“下沉、培養(yǎng)、引進”三位一體的人才流動機制。一方面，市級醫(yī)院每年選派一定數(shù)量的專家下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，開展坐診、教學、科研等工作，解決基層“缺醫(yī)生”的問題。另一方面，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)務(wù)人員到市級醫(yī)院進修學習，村醫(yī)參加市級培訓，提升專業(yè)能力。同時，通過放寬招聘條件、提供住房補貼等政策，吸引醫(yī)學專業(yè)畢業(yè)生到基層工作。這種人才整合機制，既緩解了基層人才短缺的燃眉之急，又為縣域醫(yī)療培養(yǎng)了本土化的人才隊伍。
在技術(shù)資源整合上，武岡市以遠程醫(yī)療為紐帶，推動市級醫(yī)院的先進技術(shù)向基層輻射。建立遠程會診中心，基層遇到疑難病例能實時對接市級專家；推廣適宜技術(shù)，把市級醫(yī)院成熟的常見病診療技術(shù)簡化后教給村醫(yī)；開展?？乒步?，市級醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院共建內(nèi)科、外科等專科，通過技術(shù)指導幫助基層提升?？品?wù)能力。如針對高血壓、糖尿病等慢性病，市級醫(yī)院制定了標準化診療方案，并培訓基層醫(yī)務(wù)人員對其規(guī)范管理，讓群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能享受和縣城同質(zhì)的慢性病服務(wù)。
3.優(yōu)化服務(wù)流程，保障體系運行順暢高效
服務(wù)流程繁瑣、銜接不暢，是影響醫(yī)共體運行效率的重要因素，也是群眾就醫(yī)體驗不好的主要原因。武岡市圍繞轉(zhuǎn)診、醫(yī)保、藥品等核心環(huán)節(jié)，推進全流程再造和無縫銜接，讓醫(yī)共體運行更順暢、群眾就醫(yī)更便捷。
在轉(zhuǎn)診流程整合上，武岡市制定了明確的分級診療指南，劃分了各級醫(yī)療機構(gòu)的診療范圍，明確了轉(zhuǎn)診標準和程序。建立了雙向轉(zhuǎn)診綠色通道?；鶎佑龅揭呻y重癥患者，能通過醫(yī)共體信息平臺直接預約市級醫(yī)院專家號，優(yōu)先安排就診；市級醫(yī)院患者病情穩(wěn)定后，及時轉(zhuǎn)回鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院或村衛(wèi)生室進行康復治療，同時由市級專家提供后續(xù)指導。針對急危重癥患者，還建立了“120急救+醫(yī)共體銜接”機制，急救車在轉(zhuǎn)運途中就能通過信息平臺提前通知接收醫(yī)院做好準備，縮短了救治時間。
在醫(yī)保流程整合上，武岡市推行“一站式”即時結(jié)算服務(wù)，在各級醫(yī)療機構(gòu)都設(shè)立了醫(yī)保結(jié)算窗口，群眾就診后只需要支付自付部分，醫(yī)保報銷金額由醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)保部門直接結(jié)算，不用群眾往返跑腿。同時，推進醫(yī)共體內(nèi)醫(yī)保政策統(tǒng)一，實行統(tǒng)一的起付線、報銷比例、用藥目錄，避免群眾因轉(zhuǎn)診導致醫(yī)保待遇不一樣。如群眾在村衛(wèi)生室就診能享受較高的報銷比例，轉(zhuǎn)診到市級醫(yī)院后，醫(yī)保報銷政策能無縫銜接，減輕了群眾的費用負擔。
在藥品流程整合上，武岡市嚴格執(zhí)行基本藥物制度，推進醫(yī)共體內(nèi)用藥目錄統(tǒng)一，市級醫(yī)院和基層醫(yī)療機構(gòu)共享藥品采購平臺，由市級醫(yī)院統(tǒng)一為基層配送藥品，保障基層藥品供應(yīng)。針對基層急需的慢性病藥品、常見病藥品，建立了“按需申領(lǐng)、及時配送”機制，確保群眾在基層能取到藥、用好藥。加強藥品使用監(jiān)管，通過醫(yī)共體信息平臺監(jiān)測各級醫(yī)療機構(gòu)的藥品使用情況，避免不合理用藥，保障用藥安全。
4.融合服務(wù)功能，提供全周期健康管理
健康中國戰(zhàn)略要求醫(yī)療服務(wù)從以治病為中心向以健康為中心轉(zhuǎn)變，這就需要醫(yī)共體突破單一醫(yī)療服務(wù)的局限，整合預防、診療、康復、健康管理等功能，構(gòu)建覆蓋全生命周期的健康服務(wù)體系。武岡市以功能整合為抓手，推動醫(yī)共體從“治病”向“健康”轉(zhuǎn)型，為群眾提供全周期的健康保障。
在醫(yī)防融合功能整合上，武岡市把基本公共衛(wèi)生服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)深度結(jié)合。家庭醫(yī)生團隊既負責為群眾提供常見病診療服務(wù)，又承擔健康檔案建立、慢性病管理、疫苗接種等公共衛(wèi)生職責。市級醫(yī)院設(shè)立了健康管理中心，開展健康體檢、疾病篩查服務(wù)，同時把篩查結(jié)果反饋到基層，由基層開展后續(xù)的健康干預。針對高血壓、糖尿病等慢性病，建立了“市級醫(yī)院診療、基層管理、家庭自我監(jiān)測”的全流程管理模式，通過定期隨訪、用藥指導、健康宣教，降低了并發(fā)癥發(fā)生率。
在重點人群服務(wù)功能整合上，武岡市針對老年人、兒童、孕產(chǎn)婦、殘疾人等重點人群，開展了專項健康服務(wù)。為老年人提供免費健康體檢、慢性病篩查、上門醫(yī)療服務(wù)；為兒童提供預防接種、生長發(fā)育監(jiān)測、常見病診療服務(wù)。為孕產(chǎn)婦提供孕期保健、分娩指導、產(chǎn)后隨訪服務(wù)；為殘疾人提供康復訓練、輔具適配、醫(yī)療救助服務(wù)。通過整合各級醫(yī)療機構(gòu)的資源，為重點人群提供“個性化、全周期”的健康服務(wù)，提升了健康管理的精準性和覆蓋面。
在中醫(yī)藥服務(wù)功能整合上，武岡市依托中醫(yī)藥的特色優(yōu)勢，把中醫(yī)藥服務(wù)融入健康管理全過程。市級醫(yī)院設(shè)立了中醫(yī)科、中藥房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)了中醫(yī)館，村衛(wèi)生室配備了中醫(yī)適宜技術(shù)設(shè)備。推廣針灸、推拿、中藥調(diào)理等中醫(yī)藥適宜技術(shù)，用于常見病治療和慢性病康復。開展“中醫(yī)藥治未病”服務(wù)，通過中醫(yī)體質(zhì)辨識、食療指導、養(yǎng)生宣教，幫助群眾預防疾病。中醫(yī)藥服務(wù)的融入，既豐富了醫(yī)共體的服務(wù)內(nèi)涵，又滿足了群眾對傳統(tǒng)醫(yī)藥的需求，提升了居民健康素養(yǎng)。
（三）以信任為根本，筑牢醫(yī)共體運行社會基礎(chǔ)
信任是公共服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展的社會基礎(chǔ)和心理保障，對于緊密型縣域醫(yī)共體來說，如果不能獲得群眾的信任，就算機制設(shè)計得再好、資源投入得再多，也難以實現(xiàn)長效運行。武岡市深刻認識到信任的重要性，把增強民眾信任作為醫(yī)共體建設(shè)的核心目標之一，通過提升服務(wù)可及性、降低就醫(yī)成本、規(guī)范服務(wù)行為、強化公共價值等多重舉措，不斷增強民眾對醫(yī)共體的認同感和信任感，形成“政府信、醫(yī)院信、群眾信”的良性治理生態(tài)。
1.提升服務(wù)可及性與質(zhì)量，夯實民眾信任根基
民眾對醫(yī)共體的信任，來自實實在在的就醫(yī)獲得感。武岡市從可及性、經(jīng)濟性、質(zhì)量性三個維度發(fā)力，使群眾在醫(yī)共體建設(shè)中切實獲益，從而建立起對政府和醫(yī)療機構(gòu)的公共信任。
在提升服務(wù)可及性上，武岡市通過標準化村衛(wèi)生室建設(shè)、專家下沉駐點、遠程醫(yī)療覆蓋等舉措，使群眾在家門口即可享受到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。如299個標準化村衛(wèi)生室實現(xiàn)了全覆蓋，村民步行15分鐘內(nèi)就能到達村衛(wèi)生室；市級專家定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院坐診，部分偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)還開通了“專家巡回醫(yī)療車”，為群眾提供上門服務(wù)；遠程醫(yī)療覆蓋了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能接受市級專家的診斷，不用往返縣城。有效解決了群眾“看病遠、看專家難”的問題，提升了服務(wù)的可及性。
在降低就醫(yī)成本上，武岡市通過檢驗檢查結(jié)果互認、藥品集采、醫(yī)保報銷優(yōu)化等措施，切實減輕了群眾的醫(yī)療負擔。如醫(yī)共體內(nèi)各級醫(yī)療機構(gòu)實現(xiàn)了檢驗檢查結(jié)果互認，群眾在基層做的檢查，轉(zhuǎn)診到市級醫(yī)院不用重復做，減少了不必要的費用支出；通過藥品集中采購，有效降低了藥品價格；群眾在村衛(wèi)生室就診能享受較高的報銷比例，大大減少了門診負擔。通過切實的減負措施，使群眾享受到醫(yī)共體帶來的經(jīng)濟實惠，增強了對政府和醫(yī)院的信任。
在保障服務(wù)質(zhì)量上，武岡市加強了醫(yī)療服務(wù)行為規(guī)范和行業(yè)作風整治。建立了醫(yī)共體內(nèi)部質(zhì)量控制體系，定期開展醫(yī)療質(zhì)量檢查，規(guī)范診療行為；加強醫(yī)務(wù)人員職業(yè)道德教育，杜絕過度醫(yī)療、收受紅包等現(xiàn)象；通過醫(yī)共體信息平臺公開醫(yī)療服務(wù)價格、藥品價格、診療流程等信息，提升了服務(wù)透明度。開展“群眾滿意度調(diào)查”，定期收集群眾對醫(yī)共體服務(wù)的意見建議，及時整改存在的問題。服務(wù)質(zhì)量的提升和透明度的增加，進一步增強了民眾對醫(yī)共體的信任。
2.彰顯公益屬性與價值，強化體系公信力量
公立醫(yī)院和醫(yī)保體系是醫(yī)共體建設(shè)的重要支撐，其公共價值能否彰顯，直接影響民眾對醫(yī)共體的信任。武岡市通過強化公立醫(yī)院公益屬性、優(yōu)化醫(yī)保體系功能，提升了兩者的公共價值，為醫(yī)共體運行筑牢了信任基礎(chǔ)。
在提升公立醫(yī)院公共價值上，武岡市推動市級公立醫(yī)院向區(qū)域醫(yī)療中心轉(zhuǎn)型，強化了其公共服務(wù)職能。市級醫(yī)院不再以追求營收為目標，而是把急危重癥救治、專科建設(shè)、人才培養(yǎng)、基層幫扶作為核心任務(wù)；設(shè)立了公益性服務(wù)考核指標，把基層援建成效、公共衛(wèi)生服務(wù)貢獻、群眾滿意度等納入醫(yī)院考核，與績效掛鉤；針對貧困群眾、殘疾人等特殊群體，提供減免醫(yī)療費用、優(yōu)先診療等公益服務(wù)。如市級醫(yī)院設(shè)立了“健康扶貧門診”，為貧困群眾提供“一免三減”（免掛號費，減檢查費、治療費、藥品費）服務(wù)，彰顯了公立醫(yī)院的公益屬性。通過加強醫(yī)院管理與提升診療能力，確保群眾在公立醫(yī)院能看好病、享受到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而提升公立醫(yī)院的公共價值與公信力。
在提升醫(yī)保體系公共價值上，武岡市從保障范圍、報銷便利、基金安全三個方面優(yōu)化了醫(yī)保政策。擴大醫(yī)保覆蓋范圍，實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?；優(yōu)化醫(yī)保報銷流程，推行“一站式”即時結(jié)算、異地就醫(yī)直接結(jié)算，讓群眾報銷更便捷；加強醫(yī)?；鸨O(jiān)管，通過大數(shù)據(jù)監(jiān)測、現(xiàn)場檢查等方式，打擊欺詐騙保行為，確?；鸢踩沙掷m(xù)。如群眾在醫(yī)共體內(nèi)就診，無論是在村衛(wèi)生室還是市級醫(yī)院，都能享受統(tǒng)一的醫(yī)保報銷服務(wù)，不用因轉(zhuǎn)診重新辦理醫(yī)保手續(xù)；醫(yī)保部門定期公開基金收支情況，接受社會監(jiān)督，增強了群眾對醫(yī)保體系的信任。公立醫(yī)院與醫(yī)保體系的公共價值提升，為醫(yī)共體建設(shè)提供了堅實的信任支撐。
3.深化能力共建與共享，鞏固協(xié)同發(fā)展基礎(chǔ)
醫(yī)共體的生命力在于實質(zhì)性的合作與協(xié)同，如果各級醫(yī)院之間只停留在“名義聯(lián)合”，缺乏真正的能力共建和利益共享，民眾的信任也難以持久。武岡市通過強化龍頭醫(yī)院帶動作用、推動各級醫(yī)院能力共建、完善合作利益機制，提升了醫(yī)院服務(wù)能力與合作效能，讓醫(yī)共體從“形式聯(lián)合”走向“實質(zhì)融合”，進一步鞏固了民眾信任。
在強化龍頭醫(yī)院帶動作用上，武岡市把市級龍頭醫(yī)院作為醫(yī)共體建設(shè)的“核心引擎”，支持其提升服務(wù)能力。投入專項資金支持市級醫(yī)院建設(shè)專科診療中心、急危重癥救治中心，引進新技術(shù)、新項目；鼓勵市級醫(yī)院與省市級醫(yī)院建立協(xié)作關(guān)系，通過遠程會診、專家指導、人才進修等方式，提升市級醫(yī)院的診療水平。如市級醫(yī)院與長沙多家三級醫(yī)院建立了醫(yī)療協(xié)作關(guān)系，通過遠程會診和專家下沉，提升了急危重癥救治能力，讓群眾在區(qū)域內(nèi)就能看好大病，增強了群眾對醫(yī)共體的信任。
在推動各級醫(yī)院能力共建上，武岡市建立了“縣級醫(yī)院帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶村級”的能力提升機制。市級醫(yī)院定期為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院開展技術(shù)培訓、手術(shù)帶教、病例討論，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院提升常見病診療能力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為村衛(wèi)生室提供藥品配送、設(shè)備維護、業(yè)務(wù)指導，幫助村醫(yī)提升服務(wù)水平。醫(yī)共體內(nèi)部建立了“人才共享、技術(shù)共享、設(shè)備共享”機制，市級醫(yī)院的專家可到基層坐診，基層的疑難病例可轉(zhuǎn)診至市級醫(yī)院，實現(xiàn)資源互通、能力互補。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院遇到復雜的外科手術(shù)，可邀請市級醫(yī)院專家前來指導或協(xié)助手術(shù)，提升了基層的服務(wù)能力，讓群眾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能享受到優(yōu)質(zhì)醫(yī)療服務(wù)。
在完善合作利益機制上，武岡市建立了醫(yī)共體內(nèi)部利益共享與風險共擔機制。把醫(yī)?；鸫虬顿M給醫(yī)共體，醫(yī)共體內(nèi)部根據(jù)各級醫(yī)療機構(gòu)的服務(wù)量、服務(wù)質(zhì)量、群眾滿意度等因素，合理分配醫(yī)?；?；對醫(yī)共體建設(shè)中表現(xiàn)突出的醫(yī)療機構(gòu)與個人給予獎勵，對服務(wù)不力的進行約談?wù)摹＿@種利益共享機制，讓各級醫(yī)療機構(gòu)從“各自為戰(zhàn)”轉(zhuǎn)向“協(xié)同發(fā)展”，形成了“一榮俱榮、一損俱損”的利益共同體。通過提升醫(yī)院服務(wù)能力與合作效能，醫(yī)共體的整體服務(wù)水平不斷提高，民眾的信任度也持續(xù)增強，為醫(yī)共體的長期穩(wěn)定運行奠定了堅實基礎(chǔ)。
參考文獻:略
作者簡介：陳文勝，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博導，研究方向為三農(nóng)問題與鄉(xiāng)村振興；張寧，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院博士生，研究方向為鄉(xiāng)村治理；王鵬瑞，湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士生，研究方向為鄉(xiāng)村治理。來源：陳文勝、向玉喬主編《鄉(xiāng)村振興藍皮書：湖南鄉(xiāng)村振興報告（2025）》，社會科學文獻出版社，2025，第132～154頁。
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