——關(guān)于湖南省永州市回龍圩管理區(qū)“兩賬四單”權(quán)責(zé)清單制度的調(diào)研報告

湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組

編者按：基層權(quán)力是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其規(guī)范運(yùn)行直接關(guān)乎政治生態(tài)清朗與群眾切身利益。二十屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)權(quán)力配置與運(yùn)行的規(guī)范監(jiān)督。湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組陳文勝等調(diào)研發(fā)現(xiàn)，永州市回龍圩管理區(qū)的實(shí)踐給出了生動答卷。曾深陷“塌方式腐敗”的回龍圩，2014至2020年間查處36名黨員干部違紀(jì)違法案件，其區(qū)班子成員僅剩1人未被處理?；佚堐讌^(qū)直面過往權(quán)力失序的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，以“兩賬四單”權(quán)責(zé)清單制度為抓手，通過清單明權(quán)、流程鎖權(quán)、透明監(jiān)權(quán)，2021年以來實(shí)現(xiàn)了違紀(jì)違法新增“零處分”“零舉報”的顯著成效。這一創(chuàng)新不僅破解了基層權(quán)力邊界模糊、監(jiān)督被動等難題，更是在實(shí)踐中探索了完善一體推進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”工作機(jī)制。特別是從“治官”到“治權(quán)”的理念轉(zhuǎn)型，彰顯了制度反腐的深層價值，為縣級層面乃至更高層級的權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)提供了重要參考。

基層權(quán)力是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其規(guī)范運(yùn)行直接關(guān)乎政治生態(tài)清朗與群眾切身利益。在反腐敗高壓態(tài)勢常態(tài)化背景下，仍存在權(quán)力失序、腐敗增量難遏等現(xiàn)實(shí)問題。二十屆四中全會特別強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對權(quán)力配置、運(yùn)行的規(guī)范和監(jiān)督。永州市回龍圩區(qū)曾深陷“塌方式腐敗”困境，2014至2020年間查處36名黨員干部違紀(jì)違法案件，其區(qū)班子成員僅剩1人未被處理，80%的案件與權(quán)力濫用直接相關(guān)，遠(yuǎn)超同類區(qū)域平均水平。2021年權(quán)責(zé)清單制度實(shí)施以來，實(shí)現(xiàn)了違紀(jì)違法案件新增“零處分”“零舉報”，真正進(jìn)入了“不敢腐、不能腐、不想腐”的新常態(tài)。中央2024年起在全國3.8萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全面推行履職事項(xiàng)清單，但更高層級權(quán)力運(yùn)行仍缺乏規(guī)范化指南。在此背景下，回龍圩區(qū)創(chuàng)新推行權(quán)責(zé)清單制度，以清單化、流程化、透明化手段重構(gòu)權(quán)力運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)從“治官”到“治權(quán)”的治理范式轉(zhuǎn)型，為縣級層面破解基層權(quán)力監(jiān)督難題提供可借鑒的實(shí)踐樣本。

一、以“兩賬四單”為核心的權(quán)責(zé)清單制度推動基層治理實(shí)現(xiàn)“四重轉(zhuǎn)變”

回龍圩區(qū)直面過往權(quán)力失序的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，以“兩賬四單”為核心的權(quán)責(zé)清單制度帶來了治理效能的全方位提升，集中體現(xiàn)為案件從多發(fā)到遏制、權(quán)力從任性到理性、群眾從猜疑到信任、效能從低效到高效四個方面的深刻轉(zhuǎn)變。這些轉(zhuǎn)變不僅是數(shù)據(jù)上的改善，更是治理邏輯、政治生態(tài)和社會關(guān)系的系統(tǒng)性重構(gòu)。

（一）有效鏟除腐敗滋生土壤，實(shí)現(xiàn)從案件頻發(fā)到有效遏制的轉(zhuǎn)變

基層權(quán)力監(jiān)督往往側(cè)重于事后查處與懲戒，雖具震懾作用，但難以從根本上消除權(quán)力運(yùn)行的模糊空間與尋租機(jī)會。回龍圩區(qū)曾因權(quán)力邊界模糊、審批流程不透明，導(dǎo)致工程建設(shè)等領(lǐng)域成為腐敗重災(zāi)區(qū)。權(quán)責(zé)清單制度的實(shí)施，通過清單明權(quán)、流程鎖權(quán)，構(gòu)建起“不能腐”的剛性約束網(wǎng)絡(luò)，推動反腐敗從被動懲戒走向主動防控。

以制度控權(quán)替代人格化控權(quán)，腐敗高發(fā)態(tài)勢根本扭轉(zhuǎn)。制度的核心在于以權(quán)責(zé)“兩賬四單”為載體，將抽象的依法行政轉(zhuǎn)化為具體的操作規(guī)范。其中，“四單”指權(quán)力清單、風(fēng)險清單、防控清單、責(zé)任清單：“權(quán)力清單”對全區(qū)33個獨(dú)立核算單位職權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，形成20條共性清單與923條個性清單，明確各項(xiàng)權(quán)力的法律依據(jù)、行使主體與規(guī)范流程，消除“法無授權(quán)卻可為”的模糊地帶；“風(fēng)險清單”通過多元參與方式，排查出工程建設(shè)、三資管理、民生補(bǔ)貼等重點(diǎn)領(lǐng)域2589個廉潔風(fēng)險點(diǎn)，并按社會關(guān)注度與危害程度劃分高、中、低等級進(jìn)行分級管理；“防控清單”針對風(fēng)險點(diǎn)制定“前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置”的具體措施，同步推動1729項(xiàng)制度“立改廢”，形成風(fēng)險識別與制度應(yīng)對的聯(lián)動機(jī)制；“責(zé)任清單”構(gòu)建從經(jīng)辦人員到區(qū)黨委、紀(jì)委的五級責(zé)任鏈條，確保權(quán)責(zé)一致、問責(zé)到人?！皟少~”即財務(wù)專賬與資料臺賬，對資金流向與決策執(zhí)行過程全程留痕，為監(jiān)督提供客觀依據(jù)。這種清單化規(guī)制將權(quán)力邊界具體化，從源頭上壓縮了濫用空間。數(shù)據(jù)印證了制度效力：2021年制度實(shí)施以來，區(qū)內(nèi)干部實(shí)現(xiàn)新增“零立案”，與2014-2020年間的36起案件形成鮮明對比。

重點(diǎn)領(lǐng)域權(quán)力濫用、利益輸送問題實(shí)現(xiàn)“零舉報”。針對以往腐敗高發(fā)的項(xiàng)目建設(shè)、資源處置等領(lǐng)域，制度設(shè)計了全周期防控措施。在防控清單中，針對每個風(fēng)險點(diǎn)按照前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置三個階段制定具體措施，如明確資格審查標(biāo)準(zhǔn)、過程公開要求、審計監(jiān)督流程。在責(zé)任清單中，依據(jù)管理層級構(gòu)建從工作人員到區(qū)黨委和紀(jì)委的完整責(zé)任鏈條，確?！皺?quán)力運(yùn)行到哪里，責(zé)任就跟進(jìn)到哪里”。2020年以來，該區(qū)組織實(shí)施的22個市、區(qū)級鄉(xiāng)村振興、城市更新等重點(diǎn)項(xiàng)目，截至2025年6月底未收到一起涉及權(quán)力濫用或利益輸送的舉報投訴。這標(biāo)志著廉政風(fēng)險防控已從被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動干預(yù)，從事后處置轉(zhuǎn)向全程管控。

干部違紀(jì)違法立案數(shù)大幅下降，“不能腐”的剛性約束初步形成。制度的預(yù)防性功能通過“干部照單操作、群眾按單監(jiān)督、紀(jì)委依單檢查”的工作機(jī)制得以發(fā)揮。財務(wù)專賬精確記錄每一筆資金流向，資料臺賬匯集權(quán)力行使全過程的決策記錄、執(zhí)行憑證，為監(jiān)督問責(zé)提供了客觀依據(jù)。同時，“臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制”的內(nèi)部管控閉環(huán)，確保任何偏離清單的行為都會被納入問題臺賬并嚴(yán)肅整改。2022年以來，共有5名干部因未按清單履職被問責(zé)。這種“過單必留痕、失職必追責(zé)”的機(jī)制，讓科層邏輯從被動的事后整改轉(zhuǎn)向主動的事前預(yù)防與事中管控，“不能腐”逐漸成為干部履職的內(nèi)心敬畏和行為習(xí)慣。

（二）持續(xù)凈化優(yōu)化政治生態(tài)，實(shí)現(xiàn)從權(quán)力任性到制度理性的轉(zhuǎn)變

權(quán)力監(jiān)督不僅在于懲治腐敗，更在于營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。權(quán)責(zé)清單制度通過清單化、臺賬化工具，對基層科層體系進(jìn)行全方位再造，重塑了權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，推動政治生態(tài)從權(quán)力任性向制度理性轉(zhuǎn)變。

權(quán)力運(yùn)行從“模糊化”轉(zhuǎn)向“標(biāo)準(zhǔn)化”，權(quán)力濫用空間大幅壓縮。在基層治理中，自由裁量權(quán)過大、“標(biāo)準(zhǔn)不明、時限不清”是普遍問題，既導(dǎo)致行政效率低下，也為權(quán)力尋租留下隱患?；佚堐讌^(qū)實(shí)踐通過為自由裁量權(quán)設(shè)置流程邊界，將權(quán)力濫用空間大幅壓縮。例如在學(xué)校食堂管理中，從食材招標(biāo)的資質(zhì)審查、驗(yàn)收的雙人簽字，到資金支付的三級審批，每一個環(huán)節(jié)都有明確規(guī)范；在項(xiàng)目建設(shè)中，流程被細(xì)分為前期準(zhǔn)備、中期建設(shè)、后期驗(yàn)收3個階段共20項(xiàng)程序清單，每項(xiàng)均明確操作步驟、所需資料和風(fēng)險防控。這種標(biāo)準(zhǔn)化流程讓干部履職從憑經(jīng)驗(yàn)、靠感覺辦事變?yōu)椤罢諉尾僮鳌保?020年以來該區(qū)項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域未收到一起“索拿卡要”舉報，正是流程規(guī)范產(chǎn)生的直接成果。

權(quán)力監(jiān)督納入考核體系，形成大膽行權(quán)與規(guī)范用權(quán)的正向?qū)颉?/span>制度能否落地，關(guān)鍵在于契合干部的行為激勵邏輯。回龍圩區(qū)將權(quán)責(zé)清單執(zhí)行情況納入全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考核，并實(shí)行“一票否決”。同時，將權(quán)力監(jiān)督成效作為單位及其黨政主要負(fù)責(zé)人評先評優(yōu)、績效考核、執(zhí)行力考核的重要依據(jù)。這種考核設(shè)計傳遞出清晰信號，規(guī)范用權(quán)不僅是約束，更是保護(hù)；在清單范圍內(nèi)“大膽行權(quán)”、積極履職，不僅不會被追責(zé)，反而會獲得正向激勵。明確的權(quán)力運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)與清晰的考核要求，反而促使基層干部卸下思想包袱，在制度軌道上主動作為、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)。

獲評多項(xiàng)省級以上榮譽(yù)，治理認(rèn)可度與公信力顯著提升。政治生態(tài)的優(yōu)化最終體現(xiàn)為治理成效和社會認(rèn)可。制度實(shí)施以來，回龍圩區(qū)成功獲評“省鄉(xiāng)村治理先進(jìn)縣區(qū)”、“省信訪工作示范縣區(qū)”、“省信訪三無縣區(qū)”等榮譽(yù)稱號，下轄的回龍村更是入選“全國鄉(xiāng)村治理示范村”。這些榮譽(yù)不僅是上級政府的肯定，更是社會認(rèn)同的體現(xiàn)。這表明，通過制度規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，能夠有效凈化政治生態(tài)，重塑政府形象，贏得群眾信任，最終轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的治理效能和發(fā)展優(yōu)勢。

（三）顯著改善增強(qiáng)干群關(guān)系，實(shí)現(xiàn)從群眾猜疑到雙向信任的轉(zhuǎn)變

基層治理的根基在于民心。如果權(quán)力運(yùn)行“黑箱化”，群眾“不知權(quán)、難監(jiān)督”自然容易引發(fā)猜疑和隔閡?；佚堐讌^(qū)的權(quán)責(zé)清單制度將權(quán)力曬在陽光下，暢通群眾參與監(jiān)督渠道，構(gòu)建起基于制度信任的新型干群關(guān)系。

權(quán)力運(yùn)行全程公開透明，實(shí)現(xiàn)“群眾明白、干部清白”。信息公開是信任建立的前提?；佚堐讌^(qū)將全區(qū)923條個性權(quán)力、20條共性權(quán)力及2589個風(fēng)險點(diǎn)，通過線上“三湘e監(jiān)督”平臺、線下屋場公示欄等渠道全面公開。在具體事項(xiàng)如鄉(xiāng)村振興“六小園”建設(shè)中，材料采購的供應(yīng)商資質(zhì)、資金使用的明細(xì)臺賬、項(xiàng)目驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)流程均實(shí)時向群眾公開。風(fēng)險清單與防控清單的公示，意味著政府主動公開權(quán)力運(yùn)行的“薄弱環(huán)節(jié)”，邀請群眾重點(diǎn)關(guān)注高風(fēng)險領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督。一位名叫伍全旺的清廉監(jiān)督員，正是通過查閱公開的風(fēng)險清單，發(fā)現(xiàn)“六小園”建設(shè)材料供應(yīng)商虛報紅磚500塊，從而推動問題查處并促成制度修訂，將“群眾現(xiàn)場核查”納入必經(jīng)流程。2024年，群眾對村級事務(wù)的知曉率較改革前提升60%，這種透明化讓群眾從“不知如何監(jiān)督”變?yōu)椤懊靼妆O(jiān)督什么”。

政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)，業(yè)務(wù)辦結(jié)率與滿意度均達(dá)百分之百。權(quán)責(zé)清單制度規(guī)范和明確了權(quán)力運(yùn)行的程序、環(huán)節(jié)、過程和責(zé)任，并載明群眾辦事的具體程序、所需資料、辦理人員和時限。群眾只要依照規(guī)定就能一次性辦好，避免了“一直在路上”的無奈。2020年以來，該區(qū)共受理涵蓋476個業(yè)務(wù)事項(xiàng)的9862個辦件，辦結(jié)率100%，群眾反饋滿意度100%，實(shí)現(xiàn)了零投訴。這一成效不僅源于科層邏輯下的流程優(yōu)化，更得益于社會邏輯的參與監(jiān)督。群眾在辦事過程中成為積極的體驗(yàn)者和反饋者，推動了服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)提升。標(biāo)準(zhǔn)化、透明化的服務(wù)，讓群眾切身感受到治理改進(jìn)帶來的獲得感，從而增強(qiáng)對政府的信任。

群眾從“被動管理”轉(zhuǎn)為“主動監(jiān)督”，基層民主有效提升。制度通過建立線上線下相結(jié)合的監(jiān)督平臺，降低了群眾參與門檻。線下設(shè)立投訴箱、召開“屋場說事”會；線上開發(fā)“掃碼監(jiān)督”系統(tǒng)；組織層面成立“村務(wù)監(jiān)督委員會”、“學(xué)校膳食委員會”等，賦予群眾“否決權(quán)”。據(jù)統(tǒng)計，村務(wù)監(jiān)督委員會2023年以來共否決63筆不合理開支、16項(xiàng)不合理決策。這種“事中參與”的機(jī)制，改變了以往“事后抱怨”的被動局面。權(quán)責(zé)清單改革通過公開透明機(jī)制，將群眾從“被動管理對象”轉(zhuǎn)化為“主動監(jiān)督主體”，提升了基層民主有效性。群眾通過制度化渠道參與治理，不僅遏制了權(quán)力濫用，還培養(yǎng)了公民意識，為基層提供了民主治理的可持續(xù)路徑。

（四）系統(tǒng)性提升治理效能，實(shí)現(xiàn)從低效內(nèi)耗到高效協(xié)同的轉(zhuǎn)變

規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的最終目的，是提升治理效能、釋放發(fā)展活力。權(quán)責(zé)清單制度通過構(gòu)建清朗的治理環(huán)境，極大地釋放了基層的社會活力和發(fā)展?jié)撃?，形成了治理?yōu)化與發(fā)展提速的良性循環(huán)。

公共服務(wù)效率量級突破，基層政府執(zhí)行力明顯增強(qiáng)。權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化和流程化，直接推動了政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的提升。干部“照單操作”，做到“服務(wù)事項(xiàng)依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦”，極大提升了辦事效率。這種標(biāo)準(zhǔn)化操作不僅顯著提高了行政效率，更有力遏制了“索拿卡要”“推諉扯皮”等突出問題。在科層邏輯層面，這種設(shè)計將權(quán)力運(yùn)行從依賴個人操守與經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱鞔_規(guī)則流程，降低了自由裁量權(quán)濫用的風(fēng)險；在政治邏輯層面，則通過“陽光行權(quán)”重塑了政府公信力，使干部在透明環(huán)境中“清白做事”。高效的公共服務(wù)增強(qiáng)了市場主體的信心，也為群眾帶來了實(shí)實(shí)在在的便利。

治理成本結(jié)構(gòu)性降低，財政資金引導(dǎo)效能大幅提升。回龍圩區(qū)創(chuàng)新“財政引導(dǎo)、社會參與、群眾自籌”的可持續(xù)投入模式，形成“政府撬動、市場運(yùn)作、村民共建”的資金閉環(huán)。2024年該區(qū)財政投入1100萬元，撬動社會及民間資本超6000萬元，較傳統(tǒng)“政府包攬式”投入效率顯著提升，實(shí)現(xiàn)了“花小錢辦大事”的可持續(xù)治理。在“六小園”建設(shè)中，群眾通過監(jiān)督確保資金使用透明、項(xiàng)目質(zhì)量可靠，進(jìn)而主動自籌資金800萬元，占總投入45%，戶均投工20天以上，建成“六小園”6821處，46個自然村實(shí)現(xiàn)“一戶一景、一屋場一特色”，人居環(huán)境顯著改善。這種模式的成功，根植于權(quán)力規(guī)范運(yùn)行帶來的公信力，群眾相信資金不會被濫用，項(xiàng)目能真正惠及自身，因此愿意投資投勞參與共建。

營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效與人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)態(tài)勢良好。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行有效降低了制度性交易成本，營造了穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境。權(quán)力清單明確了市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，使市場主體能夠形成穩(wěn)定預(yù)期、安心經(jīng)營。在風(fēng)清氣正的環(huán)境下，回龍圩區(qū)圍繞柑橘主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將權(quán)責(zé)清單融入網(wǎng)棚搭建、苗木調(diào)運(yùn)、產(chǎn)業(yè)獎補(bǔ)等環(huán)節(jié)，建成2萬畝高標(biāo)準(zhǔn)示范基地，打造“九分甜”高端品牌，柑橘年產(chǎn)值達(dá)13億元。良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和看得見的公平正義，吸引了327名青年人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興注入了源源不斷的內(nèi)生動力。截至目前，管理區(qū)66個自然村實(shí)施的6821個小微項(xiàng)目，全部實(shí)現(xiàn)“村民零信訪、村組干部零違紀(jì)、項(xiàng)目零投訴、不合規(guī)支出零入賬”，連續(xù)兩年榮獲省信訪“三無”縣區(qū)稱號。這充分表明，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行不僅不會束縛發(fā)展，反而能通過凈化環(huán)境、穩(wěn)定預(yù)期，釋放出更強(qiáng)大的市場活力和社會創(chuàng)造力。

二、“兩賬四單”的權(quán)責(zé)清單制度實(shí)現(xiàn)基層權(quán)力有效監(jiān)督的主要做法

回龍圩區(qū)權(quán)責(zé)清單制度的成功，關(guān)鍵在于構(gòu)建了設(shè)計系統(tǒng)化、執(zhí)行協(xié)同化、轉(zhuǎn)型效能化的完整體系，既解決了“制度怎么建”的問題，更破解了“制度怎么落地”的難題，確保權(quán)力監(jiān)督真正落到實(shí)處。

（一）系統(tǒng)化制度設(shè)計，構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的權(quán)力運(yùn)行框架

回龍圩區(qū)立足基層權(quán)力運(yùn)行實(shí)際，兼顧政治監(jiān)督要求、科層運(yùn)行特點(diǎn)與群眾參與需求，以權(quán)責(zé)清單為核心載體，構(gòu)建“權(quán)責(zé)界定、風(fēng)險防控、監(jiān)督閉環(huán)、動態(tài)調(diào)適”的全鏈條制度框架，讓權(quán)力運(yùn)行有規(guī)可依、有跡可循。

清單化確權(quán)明責(zé)，破解“權(quán)力邊界模糊”難題。權(quán)責(zé)清單是“兩賬四單”的基礎(chǔ)，回龍圩區(qū)按照“于法有據(jù)、于事有效”原則，對全區(qū)所有獨(dú)立核算單位的職權(quán)進(jìn)行全面梳理，既明確共性權(quán)力，更細(xì)化個性權(quán)力，確保“一項(xiàng)權(quán)力一張清單、一個流程”。在區(qū)級層面，覆蓋行政審批、黨務(wù)管理、日常管理等7大類60余項(xiàng)權(quán)力；在村級層面，梳理村級小微權(quán)力清單26條、屋場理事會小微權(quán)力清單5條，涵蓋“三資”管理、項(xiàng)目建設(shè)、惠民補(bǔ)貼等關(guān)鍵事項(xiàng)；在行業(yè)層面，針對學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)等不同主體制定個性化清單，如學(xué)校梳理37條主要權(quán)力，涵蓋招生錄取、職稱評定、食堂管理等環(huán)節(jié)。所有權(quán)力清單均繪制成工作流程圖，直觀呈現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行全鏈條，讓干部“一圖看懂、按圖辦事”，群眾“一圖看清、按圖監(jiān)督”。

閉環(huán)化風(fēng)險防控，破解監(jiān)督被動滯后難題。在明確權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，回龍圩區(qū)構(gòu)建風(fēng)險清單與防控清單的閉環(huán)防控體系。通過“自己找、群眾提、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)、集體評、班子定”的多元方式，全面排查權(quán)力運(yùn)行各環(huán)節(jié)的廉潔風(fēng)險點(diǎn)，累計梳理2589個風(fēng)險隱患，其中項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域45個、村級集體經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域736個。針對每個風(fēng)險點(diǎn)，按照前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置三個階段制定防控措施，如項(xiàng)目建設(shè)中明確資格審查標(biāo)準(zhǔn)、過程公開要求、審計監(jiān)督流程；村級財務(wù)中實(shí)行“村財鎮(zhèn)管”“三簽字一審批一審核”制度。這種“風(fēng)險識別—防控執(zhí)行—責(zé)任落實(shí)”的閉環(huán)，讓監(jiān)督從“事后追責(zé)”轉(zhuǎn)向“事前預(yù)防、事中管控”，實(shí)現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸。

動態(tài)化制度調(diào)適，破解制度滯后空轉(zhuǎn)難題。制度的生命力在于適應(yīng)實(shí)踐需求，回龍圩區(qū)建立“立改廢”動態(tài)調(diào)適機(jī)制，根據(jù)基層實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題及時優(yōu)化制度。截至目前，共完成1729項(xiàng)制度的立改廢工作，針對群眾反映的項(xiàng)目驗(yàn)收不規(guī)范問題，修訂防控清單將“群眾代表參與驗(yàn)收”納入必經(jīng)流程；針對村級財務(wù)不透明問題，完善“鄉(xiāng)村振興月例會”公示制度，每月公開收支明細(xì)。在執(zhí)行層面，建立臺賬制、交辦制、銷號制、通報制、倒查制“五制”配套機(jī)制，對制度執(zhí)行中出現(xiàn)的問題做到及時發(fā)現(xiàn)、快速交辦、跟蹤整改，對整改不力的實(shí)行“一案雙查”，確保制度始終貼合治理實(shí)際，避免“紙上談兵”。

（二）協(xié)同化落地推進(jìn)，形成多元聯(lián)動的執(zhí)行監(jiān)督體系

制度的生命力在于執(zhí)行，回龍圩區(qū)推動政治層面推動力、科層體系執(zhí)行力、群眾層面參與力的三重制度邏輯深度融合，構(gòu)建“干部照單干、監(jiān)督跟著走、責(zé)任層層傳”的執(zhí)行機(jī)制，確保權(quán)責(zé)清單制度不是擺樣子，而是真正融入日常治理。

以標(biāo)準(zhǔn)化操作推動干部照單履職。為了讓干部清楚知道“怎么干”，回龍圩區(qū)通過編制《兩賬四單操作手冊》和《崗位廉潔風(fēng)險防控明白卡》，將復(fù)雜的權(quán)力運(yùn)行流程簡化為清晰的標(biāo)準(zhǔn)化操作程序。手冊詳細(xì)載明了每項(xiàng)權(quán)力的行使程序、所需材料、辦理時限和責(zé)任人員，干部只需照單操作，就能實(shí)現(xiàn)“服務(wù)事項(xiàng)依法辦、辦理要求告知辦、符合條件必須辦、資料齊全馬上辦”的工作目標(biāo)。這種標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，將權(quán)力運(yùn)行從依賴個人操守與經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)變?yōu)樽裱鞔_規(guī)則流程，極大地降低了自由裁量權(quán)濫用的風(fēng)險。在學(xué)校食堂管理、項(xiàng)目建設(shè)等領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)化操作帶來的效率提升和腐敗風(fēng)險下降尤為明顯。干部履職有了明確的“路線圖”和“說明書”，減少了因規(guī)則不清導(dǎo)致的猶豫和錯誤，更壓縮了權(quán)力尋租的灰色空間。

以多元化監(jiān)督構(gòu)建立體防控網(wǎng)絡(luò)。監(jiān)督能否跟上，直接關(guān)系制度執(zhí)行的效果。回龍圩區(qū)構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合、線上線下聯(lián)動的立體化監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保權(quán)力運(yùn)行全程處于監(jiān)督之下。內(nèi)部監(jiān)督上，紀(jì)委依托“每月例行查、隨機(jī)暗訪查、依據(jù)責(zé)任查”等方式，對制度執(zhí)行情況開展常態(tài)化監(jiān)督檢查，形成明責(zé)、履責(zé)、督責(zé)、考責(zé)、問責(zé)的完整鏈條。外部監(jiān)督上，通過全面公開權(quán)力清單和運(yùn)行流程，設(shè)立線下投訴點(diǎn)和線上掃碼監(jiān)督平臺，建立“評價必聽、建議必接、投訴必查、違紀(jì)必懲、結(jié)果必復(fù)”的反饋機(jī)制，有效激發(fā)了群眾監(jiān)督積極性。這種監(jiān)督格局既發(fā)揮了政治監(jiān)督的威懾作用，又激活了社會監(jiān)督的約束功能，使監(jiān)督從“少數(shù)人盯多數(shù)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸鄶?shù)人盯多數(shù)人”，形成了“干部清正、政府清廉”的倒逼機(jī)制。

以協(xié)同化推進(jìn)凝聚各方合力。回龍圩區(qū)構(gòu)建了“四責(zé)協(xié)同”的責(zé)任體系，即區(qū)委承擔(dān)主體責(zé)任、區(qū)委書記承擔(dān)第一責(zé)任人責(zé)任、班子成員履行“一崗雙責(zé)”、紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督責(zé)任，并通過“區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)點(diǎn)包片工作責(zé)任制”將責(zé)任壓力下沉至一線。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，由組織、教育、衛(wèi)健、財政等部門分別牽頭機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、企業(yè)等七大清廉單元的制度落實(shí)工作，形成“系統(tǒng)主抓、單位主建”的推進(jìn)格局。這種協(xié)同化推進(jìn)，不僅確保了政治邏輯的強(qiáng)勢驅(qū)動能夠轉(zhuǎn)化為科層體系的具體行動，避免了“中層梗阻”，更通過責(zé)任共擔(dān)、績效聯(lián)動，激發(fā)了各部門的內(nèi)生動力。

（三）效能化治理轉(zhuǎn)型，推動權(quán)力運(yùn)行向?yàn)槊穹?wù)聚焦

權(quán)責(zé)清單制度并非單純的權(quán)力約束工具，而是以“治權(quán)”促成“善治”，推動基層治理從“圍著權(quán)力轉(zhuǎn)”轉(zhuǎn)向“圍著服務(wù)轉(zhuǎn)”，從政府單向管控轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同治理，讓制度成果真正惠及群眾。

以透明化用權(quán)重建干群信任。過去權(quán)力運(yùn)行“暗箱化”導(dǎo)致群眾猜疑，而權(quán)責(zé)清單將權(quán)力運(yùn)行置于陽光之下，權(quán)力清單讓群眾清楚各部門的職權(quán)范圍和工作流程，風(fēng)險清單展現(xiàn)政府自我加壓的決心，防控清單讓社會監(jiān)督有的放矢。在“六小園”建設(shè)中，群眾通過參與監(jiān)督、自籌資金、投工投勞，從治理的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c者；在村級小微項(xiàng)目實(shí)施中，全區(qū)66個自然村的6821個項(xiàng)目全部實(shí)現(xiàn)“村民零信訪、干部零違紀(jì)、項(xiàng)目零投訴、不合規(guī)支出零入賬”。這種透明用權(quán)徹底改變了以往暗箱操作造成的隔閡，推動干群關(guān)系從緊張對立走向密切合作，回龍圩區(qū)連續(xù)獲得全省信訪“三無”縣區(qū)榮譽(yù)稱號，正是干群關(guān)系改善的最好證明。

以規(guī)范化運(yùn)行優(yōu)化營商環(huán)境。權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范曾是制約發(fā)展的突出瓶頸，權(quán)責(zé)清單通過明確權(quán)力邊界、規(guī)范運(yùn)行流程，有效降低了制度性交易成本，營造了穩(wěn)定、公平、透明的營商環(huán)境。權(quán)力清單明確了市場準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)和時限，防控清單阻斷了吃拿卡要等亂作為行為，讓市場主體能夠形成穩(wěn)定預(yù)期、安心經(jīng)營。在柑橘產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)資金獎補(bǔ)、苗木采購、網(wǎng)棚搭建等環(huán)節(jié)全程規(guī)范，確保補(bǔ)貼精準(zhǔn)發(fā)放到種植戶手中；良好的營商環(huán)境吸引了327名青年返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。2020年以來，回龍圩區(qū)組織實(shí)施的22個市區(qū)級重點(diǎn)項(xiàng)目均順利推進(jìn)，未發(fā)生一起因權(quán)力濫用導(dǎo)致的糾紛，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

以常態(tài)化調(diào)適構(gòu)建長效治理機(jī)制。回龍圩區(qū)通過構(gòu)建“社會發(fā)現(xiàn)、政治執(zhí)紀(jì)、科層糾錯”的動態(tài)調(diào)適機(jī)制，讓制度能夠持續(xù)吸收社會反饋、回應(yīng)治理需求。社會監(jiān)督和群眾反饋成為制度優(yōu)化的信息源，如群眾反映學(xué)校食堂食材采購不透明，推動修訂防控清單，引入家長代表全程參與采購驗(yàn)收；政治問責(zé)和紀(jì)律約束成為糾偏整改的推動力，對制度執(zhí)行不力的單位和個人嚴(yán)肅問責(zé)；科層體系的立改廢工作則將個別經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為普遍規(guī)范，累計完成1729項(xiàng)制度的優(yōu)化。這種常態(tài)化調(diào)適機(jī)制避免了運(yùn)動式治理的短期效應(yīng)，確保制度能夠隨著實(shí)踐發(fā)展不斷創(chuàng)新，持續(xù)回應(yīng)治理的新要求新挑戰(zhàn)，從而始終保持生機(jī)活力。

三、從“治官”到“治權(quán)”：基層治理現(xiàn)代化路徑探索的啟示

回龍圩區(qū)權(quán)責(zé)清單制度的創(chuàng)新實(shí)踐，不僅是一套基層權(quán)力監(jiān)督的具體方案，更是對如何通過制度建構(gòu)將權(quán)力真正關(guān)進(jìn)籠子這一時代命題的基層回答。其深刻價值在于從歷史與時代兩個維度回應(yīng)了反腐敗的根本命題，為構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的長效機(jī)制提供了實(shí)踐范本，也為在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中推進(jìn)權(quán)力監(jiān)督體系改革提供了有益啟示。

（一）理念轉(zhuǎn)型：從“治官”追責(zé)到“治權(quán)”全程管控

基層反腐敗工作往往側(cè)重于對腐敗分子的查處和懲處，這是一種必要的“治官”手段。然而，如果僅僅停留在“治官”層面，就容易陷入“前腐后繼”的被動循環(huán)——查處一批，又滋生一批?；佚堐讌^(qū)的實(shí)踐深刻表明，權(quán)力監(jiān)督的治本之策，在于推動治理思維從“管住官員”向“管住權(quán)力”轉(zhuǎn)變。

跳出“治官”追責(zé)局限，轉(zhuǎn)向全程“治權(quán)”邏輯。“治官”是事后救濟(jì)手段，而“治權(quán)”是事前預(yù)防、事中管控的根本之策?；佚堐讌^(qū)通過權(quán)責(zé)清單將監(jiān)督嵌入權(quán)力運(yùn)行的每一個節(jié)點(diǎn)，權(quán)力被置于制度軌道上運(yùn)行。單位“照單控權(quán)”，干部“照單操作”，群眾“照單監(jiān)督”，紀(jì)委“照單檢查”，形成了一個權(quán)責(zé)清晰、程序嚴(yán)密、制約有效的規(guī)范用權(quán)體系。這就使得腐敗行為難以發(fā)生，即使發(fā)生也能被及時察覺和制止，從而實(shí)現(xiàn)了從依賴事后懲處轉(zhuǎn)向過程監(jiān)控與多元監(jiān)督并重的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

以制度理性替代人格信任，強(qiáng)化“不能腐”的制度約束。基層治理中，群眾對干部的信任不應(yīng)依賴個人品行，而應(yīng)建立在規(guī)范的制度基礎(chǔ)上。權(quán)責(zé)清單是一套權(quán)力分解、流程規(guī)范、責(zé)任鎖定的制度技術(shù)，通過清單化、流程化手段，將集中、模糊的裁量權(quán)分解為具體、公開的流程節(jié)點(diǎn)，使權(quán)力運(yùn)行變得可視化、可追溯、可監(jiān)督，任何一項(xiàng)權(quán)力的行使都處在多層級監(jiān)督之中，形成“用權(quán)必留痕、行權(quán)即負(fù)責(zé)”的制度化壓力。這種基于制度的“系統(tǒng)信任”，避免了“干部犯錯、組織追責(zé)、新的干部再犯錯”的惡性循環(huán)，真正建立“不敢腐、不能腐、不想腐”的治理生態(tài)。

兼顧制度剛性與實(shí)踐彈性，確保制度適配性。權(quán)力清單不僅是權(quán)力更是責(zé)任，權(quán)責(zé)對等才能讓制度落地?；佚堐讌^(qū)在制度設(shè)計中既明確剛性要求，如權(quán)力運(yùn)行的必經(jīng)流程、風(fēng)險防控的必守底線，又預(yù)留實(shí)踐彈性，如賦予基層黨委一定的處分事務(wù)處置空間，允許在協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村糾紛等特殊場景下的靈活處置，避免“一刀切”導(dǎo)致制度“水土不服”。這種“剛?cè)岵?jì)”的設(shè)計，讓制度既具嚴(yán)肅性，又貼合基層實(shí)際，提高了制度的適配性和執(zhí)行力。

（二）體系構(gòu)建：政治、科層、社會三重邏輯的有機(jī)契合

權(quán)責(zé)清單制度的成功，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)了政治邏輯、科層邏輯、社會邏輯的深度融合與協(xié)同發(fā)力，形成了可持續(xù)的“對抗性合作”格局，避免了單一邏輯推進(jìn)制度創(chuàng)新的局限性。

以政治邏輯定方向，依托黨委主導(dǎo)與“四責(zé)協(xié)同”注入改革勢能。黨的領(lǐng)導(dǎo)是制度創(chuàng)新的根本保證，政治邏輯為制度推行提供了強(qiáng)大的組織動員力和執(zhí)行剛性。回龍圩區(qū)的實(shí)踐鮮明體現(xiàn)了“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一根本政治原則。面對嚴(yán)峻的腐敗形勢，區(qū)黨委將權(quán)責(zé)清單制度定位為“清廉回龍圩”建設(shè)的核心工具，通過將其納入全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考核并實(shí)行“一票否決”，賦予了制度極高的政治優(yōu)先級。構(gòu)建的“四責(zé)協(xié)同”機(jī)制（區(qū)委主體責(zé)任、書記第一責(zé)任、班子成員“一崗雙責(zé)”、紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任），形成了責(zé)任層層傳導(dǎo)的閉環(huán)，為制度構(gòu)建與執(zhí)行注入了強(qiáng)大的政治勢能。正是這種政治邏輯的勢能，打破了基層治理的路徑依賴和科層惰性，讓制度推行從“選答題”變?yōu)椤氨卮痤}”。

以科層邏輯強(qiáng)執(zhí)行，通過標(biāo)準(zhǔn)化、留痕化規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程。回龍圩區(qū)權(quán)責(zé)清單制度深度融合了現(xiàn)代科層治理的理性化、程序化內(nèi)核，通過系統(tǒng)梳理權(quán)力事項(xiàng)、精準(zhǔn)排查風(fēng)險點(diǎn)、劃分風(fēng)險等級、配以前中后期防控措施，構(gòu)建了一個標(biāo)準(zhǔn)化、流程化的內(nèi)部控制機(jī)制?！百Y料臺賬”與“財務(wù)專賬”的要求，體現(xiàn)了全過程留痕、可追溯的科層管理原則?！罢諉温穆殹笔沟脧?fù)雜的權(quán)力運(yùn)行變得程序清晰、責(zé)任到崗，極大地提升了內(nèi)部管理的規(guī)范性與效率。這種設(shè)計是對傳統(tǒng)科層制弊病的精細(xì)化改良，用明確的規(guī)則替代模糊的經(jīng)驗(yàn)，用穩(wěn)定的流程替代隨意的裁量，從根本上壓縮了權(quán)力濫用的制度空間。

以社會邏輯增活力，形成“多數(shù)人監(jiān)督少數(shù)人”的格局。基層治理的現(xiàn)代化，離不開群眾從被動管理對象向主動監(jiān)督主體的轉(zhuǎn)變。社會邏輯的核心是通過信息賦能、渠道保障與激勵引導(dǎo)，激活群眾參與的積極性?；佚堐讌^(qū)通過清單化公開徹底打破權(quán)力“黑箱”，讓群眾“明白監(jiān)督什么”；通過線上線下平臺暢通訴求渠道，讓群眾“方便進(jìn)行監(jiān)督”；通過建立“評價必聽、建議必接、投訴必查”的反饋承諾，讓群眾“監(jiān)督有效果”。當(dāng)群眾切實(shí)感受到參與帶來的治理改善時，參與意愿會顯著增強(qiáng)，形成“參與、成效、再參與”的正向循環(huán)。社會邏輯的融入使制度超越了內(nèi)部控制的范疇，成為構(gòu)建“群眾明白、干部清白”新型干群關(guān)系的橋梁，為權(quán)力監(jiān)督贏得了廣泛的社會認(rèn)同與信任基礎(chǔ)。

（三）實(shí)踐導(dǎo)向：縣域是權(quán)責(zé)清單制度創(chuàng)新的關(guān)鍵場域

縣級層面作為連接宏觀政策與微觀實(shí)踐的樞紐，是探索權(quán)責(zé)清單制度的關(guān)鍵層級?；佚堐讌^(qū)的實(shí)踐表明，以縣域?yàn)閱卧菩袡?quán)責(zé)清單制度，既具有操作可行性，又能為更高層級制度建設(shè)提供實(shí)踐樣本，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵場域。

縣域?qū)用婢哂袠屑~性與可操作性，是系統(tǒng)梳理和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的最佳層級。縣域在國家治理體系中處于承上啟下的關(guān)鍵位置，上承接省市政策，向下直接領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊；既有相對完整的黨政機(jī)構(gòu)和權(quán)力體系，又直面基層社會的具體治理問題。在縣域?qū)用嫦到y(tǒng)梳理權(quán)責(zé)清單，能夠有效覆蓋基層治理的主要權(quán)力事項(xiàng)和風(fēng)險點(diǎn)，具備系統(tǒng)性改革的操作空間?？h域的尺度使得制度設(shè)計既能保持一定的統(tǒng)一性和規(guī)范性，又能結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行必要的調(diào)適，避免“一刀切”帶來的水土不服。回龍圩區(qū)梳理出33個單位的943條權(quán)力清單和2589個風(fēng)險點(diǎn)，正是這種系統(tǒng)性和操作性在縣域?qū)用娴木唧w體現(xiàn)。

“回龍圩實(shí)踐”為更高層級權(quán)力規(guī)范提供技術(shù)參考與方法論啟示。雖然目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職清單已全面推行，但更高層級的政府部門權(quán)力運(yùn)行仍缺乏類似的“規(guī)范化指南”?；佚堐讌^(qū)權(quán)責(zé)清單制度所體現(xiàn)的清單化、流程化、透明化、留痕化的技術(shù)路徑，以及政治、科層、社會三重邏輯協(xié)同的推進(jìn)方法，對于在更高層級、更廣領(lǐng)域推行權(quán)責(zé)清單制度具有重要的參考價值。權(quán)責(zé)清單制度是一套將宏大政治要求轉(zhuǎn)化為具體治理技術(shù)、將原則性規(guī)定轉(zhuǎn)化為可操作流程、將內(nèi)部監(jiān)督拓展為社會共同參與的系統(tǒng)性方案。這套方案的核心，在于通過技術(shù)工具實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分解、公開與制約，其方法論意義超越了基層治理的范疇。

回龍圩區(qū)的案例不會因其地域小而價值小，其實(shí)踐意義的重大性恰如小崗村改革拉開了中國改革開放大幕之意義的重大性。這就啟示我們，鏟除腐敗滋生的土壤和條件，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，應(yīng)在總結(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職清單和類似回龍圩區(qū)這樣的縣級實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，科學(xué)評估、穩(wěn)妥推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度向地方各級政府工作部門、乃至更廣的公共權(quán)力領(lǐng)域延伸。通過逐級梳理權(quán)力、公開流程、防控風(fēng)險、壓實(shí)責(zé)任，逐步編織一張覆蓋各級各類權(quán)力運(yùn)行全過程的監(jiān)督制度網(wǎng)絡(luò)，從根本上壓縮腐敗增量空間，為打贏反腐敗斗爭攻堅戰(zhàn)、持久戰(zhàn)、總體戰(zhàn)提供堅實(shí)的制度支撐，最終實(shí)現(xiàn)海晏河清、朗朗乾坤的政治生態(tài)，確保黨和國家的長治久安。

課題組成員：陳文勝，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師；謝宗藩，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授；張寧，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生;

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