2023年我國開始了新一輪的基層縣鄉(xiāng)機構改革。機構改革有一個很重要的方面是執(zhí)法權下沉，執(zhí)法權下沉也是治理重心下沉中很重要的構成部分。本文擬討論基層治理重心下沉問題，具體來說就是下沉到哪里和怎么下沉的問題。習近平總書記說，“要把精干力量下沉，完善有序流動的機制，推動服務和管理力量向基層傾斜?！笔艑萌腥珪舱f，推動治理重心下移，盡可能把資源服務和管理放在基層。但是如何下沉，中央并沒有具體闡發(fā)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層機構編制改革對問題的回應很簡單，就是機構放下去，編制、人員、機構、崗位職數(shù)放下去。但是在實踐中，下沉之后問題很多。
我們訪談過的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都支持執(zhí)法權下沉。基層實踐中有這么一句話，叫作“看得見的管不著，管得著的看不見”，也就是監(jiān)管分離或管執(zhí)分離。但是詳細地詢問鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，我們到底有哪些需要執(zhí)法的？講來講去，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記最多能舉出一兩個案例，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都差不多，一個說企業(yè)違章建筑的，要拆掉也拆不掉，因為人家投入幾十萬元、幾百萬元，另外一個是環(huán)保問題。除了這兩個，其他的就舉不出來了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記希望通過執(zhí)法權下沉，增加機構、增加人員。在基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兩個助力，一是派出所，一是執(zhí)法大隊。執(zhí)法機構下沉可以增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人力物力。
職能部門的權力從鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣一級，最近一次發(fā)生是在20世紀90年代末。在20世紀80年代國家有一個政策，就是能放下去的職權都盡量放下去，為促進和規(guī)范基層經(jīng)濟社會的發(fā)展起到了一定作用。但是，20世紀八九十年代基層也因此出了一些問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有權力之后，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門，因為它們遠離中央、縣市的監(jiān)管，而離社會卻很近，部門就可以很容易尋租，被社會所腐化，尤其是在有權管理路、水、河流、礦產(chǎn)、森林的部門，出現(xiàn)大量的管理和治理亂象。中央看到了之后就把這些職權收到縣級部門。這些職權由部門垂管之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不太好用這些職權了，違法違規(guī)用權的現(xiàn)象也就相對比較少了。
當前縣鄉(xiāng)機構改革的總體思路就是強鎮(zhèn)擴權。那么，強鎮(zhèn)擴權一說是怎么來的？我們?nèi)フ憬鶎诱{(diào)研，發(fā)現(xiàn)了強鎮(zhèn)擴權的提出和實踐，不是因為像浙江溫州、義烏這些地方的基層有執(zhí)法、審批等權力的需求，而是因為這些地方的基層社會有大量的富人、企業(yè)家，這些企業(yè)家需要在國土、環(huán)保、消防、工商、稅收等方面便利于自己。從游說領導的難易程度來說，游說縣委書記比游說鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記難多了，這些企業(yè)家就希望將這些職權最好下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣他們的工商審批就快得多、偷稅漏稅也便捷得多。全國其他地方都還在“吃拿卡要”，只有它這個地方“放水養(yǎng)魚”，它在全國競爭中就有很強的競爭力。也就是說，浙江基層社會的執(zhí)法需求、審批的需求，不是本地社會的真實需求，而是農(nóng)民企業(yè)家創(chuàng)造出來的需求，典型的如，不一定下面有真正的執(zhí)法、審批的需求，而是企業(yè)家有這個需求，他們要通過職權下放來更好地“俘獲”政府。這種需求正好契合了通過推動強鎮(zhèn)建設來推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的宏觀改革思路，于是把這個思路推廣到了全國。事實上，我們?nèi)ソ阊睾０l(fā)達地區(qū)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在已經(jīng)沒有多少事情做了，全國其他的鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就更沒有多少事情可以做了。在蘇州市全國排名前幾的百強縣，審批權下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，只有2%-3%的行權率，大量的權力用不著。因為發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村人口也在流出農(nóng)村、流出縣域。如張家港市，近年來有大量的人口流到省城去，主要與教育城鎮(zhèn)化有關。富人過去是在村里面的，現(xiàn)在都到省城、地市去了，因為那里的教育更發(fā)達，所以也是為了子女著想，于是，這些地方的農(nóng)村也空心化了，留守的也是老弱病殘的人口。東部發(fā)達地區(qū)是這樣的，中西部地區(qū)更加如此。面對空心化的農(nóng)村、留守人口，有什么需要執(zhí)法的呢？人都沒有了，事也就沒有了。
權力下沉之后會怎么樣？鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對于縣級領導及部門處于弱勢一方，權力抵達鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以做到公平公正行權執(zhí)法、按章辦事。用受訪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的話來說就是，“上面打招呼的，你聽不聽？”鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處弱勢地位，使得上面的單位和領導都可以插一桿子，比如審批沒有滿足條件、達到要求，上面縣級領導乃至部門領導打個電話下來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就不得不通過，執(zhí)法也是這樣的。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是合適的執(zhí)法行權的界面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是熟人社會，執(zhí)法對象大都屬于弱勢群體，真正按照法律執(zhí)法的時候面臨的問題很多，甚至不被社會認可。關于執(zhí)法的事項，現(xiàn)在要執(zhí)法的事項在過去都是農(nóng)民的日常生活，現(xiàn)在變成了法律不允許的問題，包括某些農(nóng)藥使用、秸稈焚燒、菜地上建房子等。對這些事項如果用強制執(zhí)法，肯定會引發(fā)鄉(xiāng)村社會的不解和反感。因此，在鄉(xiāng)村大量的執(zhí)法事項要通過管理、通過做思想工作來溝通和解決，而不需要執(zhí)法權力，即便有了執(zhí)法權也不可能嚴格執(zhí)法。而縣一級則可以成為一個真正執(zhí)法的界面，因為它稍微遠離社會，在一些事項上的強制執(zhí)法不太傷害基層社會的人情關系、鄰里關系、黨群干群關系。調(diào)查了解到，即使在縣域也只有20%的用于執(zhí)法，80%是做思想工作，在農(nóng)村更加是這樣的，所以權力下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有用。
調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法權下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)會破壞基層執(zhí)法生態(tài)。在縣鄉(xiāng)一線，權力的正常有效行使需要有穩(wěn)定的部門與部門、部門與社會的良好關系，這些關系構成了履職生態(tài)或執(zhí)法生態(tài)。履職生態(tài)的形成不是一朝一夕的事情，而是部門與部門、部門與社會在長期的博弈中達到的關系均衡狀態(tài)。比如說城管跟執(zhí)法對象之間，之前有大量的沖突，經(jīng)過十幾年的斗爭和磨合，現(xiàn)在平穩(wěn)了，我尊重你的工作，你尊重我的利益，相互尊重，就達成了一種平衡。如果機構改革將權力下放了，另外一個執(zhí)法單位再來的時候，原有的生態(tài)全部被破壞了，它跟執(zhí)法對象就得重復十幾年的博弈。在政府體制內(nèi)工作過的人知道，許多工作需要部門之間的合作，這種合作關系的形成就是一種沉淀成本，是職權理性的重要資源。職能劃轉(zhuǎn)之后，如果職能背后的一整套資源沒有劃轉(zhuǎn)過去，職能是履行不了。所以，在縣鄉(xiāng)一線治理進行機構改革，一定要考慮履職生態(tài)問題。在省級以上，職能劃轉(zhuǎn)如基層政權建設的職能從民政局劃到社工部，就是文件上一句話的問題，但是縣鄉(xiāng)是要具體做事的，就需要“一個籬笆三個樁，一個好漢三個幫”，一項職能的履行需要部門的其他科室、其他部門和社會資源的配合和協(xié)作。這些協(xié)作配合的機制需要相互之間磨合很長時間，是很重要的資源，不能隨便改掉。
執(zhí)法下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠干什么呢？因為沒有執(zhí)法事項，所以十幾個人下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后做的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中心工作。我們在東部某地調(diào)研的時候，看到城管下沉后都去撿垃圾、搞美麗鄉(xiāng)村、垃圾分類執(zhí)法去了。其中一個現(xiàn)象是，城管下沉到村里面，搞了三四百平方米的展覽館，展覽什么？展覽黨建的經(jīng)驗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權之后，還會出現(xiàn)其他問題，比如人家打了12345市長熱線，去不去執(zhí)法？過去沒有執(zhí)法權，可以說沒有執(zhí)法權而給搪塞過去，不用真正去管；現(xiàn)在有了執(zhí)法權，人家打12345，你不去執(zhí)法，人家就告你不執(zhí)法或給你打不滿意，你就必須去執(zhí)法；而一去執(zhí)法就會破壞黨群干群關系，破壞社會關系，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于兩難境地。
縣鄉(xiāng)機構改革或者說基層治理重心下沉，是變體制還是變機制的問題？現(xiàn)在政府和學界更多的思維是改變體制，改變機構或權力的隸屬關系。其實，還有一種思路就是變機制的思路。變體制就是把機構、編制、職數(shù)都下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；變機制的思路就是通過某種制度設計，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)有執(zhí)法權需求的時候，就可以下去，沒有需求的時候執(zhí)法權還留在縣里做其他的本職工作。比較著名的變機制的改革是北京市平谷區(qū)創(chuàng)造的“街巷吹哨、部門報到”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道有執(zhí)法權、審批權等職權需求的時候，通過吹哨的機制，相關職能部門就要定時定點下去，不下去就會受到縣里的處罰；當鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道沒有相關職權需求的時候，職能部門就不需要待在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道浪費資源，就可以到其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)或其他有需要的地方履行職權。這就是變機制。但是，現(xiàn)在機構編制改革的總的思路是變體制，治理重心下沉也是變體制。
在多個縣鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，變體制的改革一般會帶來體制的膨脹，以及資源的浪費、無事可做等問題。原本一個縣城管局的政策法規(guī)股就兩三個人，全縣的案件都由他們來審，現(xiàn)在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建一個執(zhí)法機構，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞一個案審部門，也得配備兩三個人。也就是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法機構都要復刻縣級城管局的設置，這樣必然會有大量人員被浪費，機構出現(xiàn)膨脹。比如，在東部沿海某鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立城管局之后，原先城管中隊有27個人，現(xiàn)在這27人被分在了新成立的監(jiān)管組、執(zhí)法輔助組、機動組、內(nèi)勤組，全部搞內(nèi)勤了。外勤誰來搞？一年幾千萬元聘第三方來搞。本來以前他們隸屬縣一級的時候，外勤是他們自己搞的，現(xiàn)在聘請第三方來搞，而且關鍵是外勤也沒事可干，造成大量人力物力財力資源的浪費?，F(xiàn)在機構編制部門的思路是變體制的思路，把全部機構下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級又沒有什么事，全部搞形式主義去了。
所以，鄉(xiāng)村治理要有效，一是要轉(zhuǎn)變職能，而不是機構下沉?，F(xiàn)在都說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“小馬拉大車”拉不動，拉不動就要機構下沉。其實不對，拉不動是因為職能設置不合理，要拉得動就要轉(zhuǎn)變職能。二是要簡約治理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是接觸群眾的一線，群眾工作最重要，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都坐在辦公室搞行政事務，整個體制就變得很僵化。三是要有不變體制變機制的思維，一線治理的體制應該相對固定，要完善的是治理機制和工作機制，尤其是在機構改革上，要通過機制變革來使得機構更完善，使機構背后的履職生態(tài)更好地發(fā)揮作用。四是以縣域為基本的履職單元，把治理重心放在縣域。中國的城鎮(zhèn)化會繼續(xù)加強，農(nóng)村空心化會愈加嚴重，大量村莊會消失，城鎮(zhèn)基層的工作會越來越重要，而農(nóng)村只要保持穩(wěn)定就行了。所以，職能放在縣一級一般不要動，動就需要有一個長遠的規(guī)劃。
作者系武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授；來源:《鄉(xiāng)村治理評論》2025年1期
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