——脫貧攻堅(jiān)的經(jīng)驗(yàn)解釋及其對(duì)鄉(xiāng)村振興的啟示

摘要：當(dāng)前中國(guó)正處于從消除絕對(duì)貧困基礎(chǔ)性戰(zhàn)略向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興綜合性戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型階段。“什么樣的公共管理措施有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)”成為亟待解決的現(xiàn)實(shí)困惑。從公共管理視角出發(fā)對(duì)中國(guó)脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)的歸納分析發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)很好統(tǒng)籌了常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施，既強(qiáng)化了既有反貧困規(guī)則制度、常設(shè)機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)算等常規(guī)公共管理措施，也創(chuàng)設(shè)了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)第一責(zé)任人、駐村幫扶、跨科層協(xié)作、準(zhǔn)軍事化管理等非常規(guī)公共管理措施，為全面推進(jìn)更長(zhǎng)期的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)提供了公共管理理論和現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)參考。以上發(fā)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村振興的延伸啟迪包括：政府在鄉(xiāng)村振興階段應(yīng)把握好常規(guī)與非常規(guī)公共管理的關(guān)系，建立統(tǒng)籌思維，靈活選用恰當(dāng)?shù)墓补芾泶胧?；注重鄉(xiāng)村振興常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，研究脫貧攻堅(jiān)中非常規(guī)措施轉(zhuǎn)向常規(guī)化的條件；通過(guò)創(chuàng)設(shè)新的非常規(guī)公共管理措施自造壓力形成危機(jī)感，提高工作效率；提高應(yīng)急管理意識(shí)和能力，防控市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害和社會(huì)沖突。

關(guān)鍵詞：常規(guī)管理；非常規(guī)管理；應(yīng)急管理；脫貧攻堅(jiān)；鄉(xiāng)村振興

一、引言

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)乎全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的遠(yuǎn)景目標(biāo)，具有艱巨性、繁重性和復(fù)雜性特征。盡管中國(guó)鄉(xiāng)村減貧與發(fā)展實(shí)踐貫穿了國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的整個(gè)歷程，并在最近十年逐漸形成了以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的寶貴經(jīng)驗(yàn)，然而各級(jí)政府在實(shí)踐中依然面臨現(xiàn)實(shí)困惑：應(yīng)該用什么樣的公共管理措施接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作？脫貧攻堅(jiān)中的非常規(guī)公共管理措施是否還適合更具系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性和綜合性的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略？回答以上問(wèn)題有利于為公共管理帶來(lái)現(xiàn)實(shí)和學(xué)理層面的啟迪?，F(xiàn)實(shí)層面上，公共管理研究最終要廓清政府的功能、職能和作用范圍，回應(yīng)政府應(yīng)該做且能做什么的問(wèn)題。脫貧攻堅(jiān)具有強(qiáng)政府行為特征，系統(tǒng)梳理歸納其公共管理舉措，有利于為理解公共管理理論提供現(xiàn)實(shí)參考。學(xué)理層面上，對(duì)上述問(wèn)題的思考有利于系統(tǒng)梳理常規(guī)與非常規(guī)公共管理的理論特點(diǎn)、表現(xiàn)形式和轉(zhuǎn)化關(guān)系，建構(gòu)理解常規(guī)與非常規(guī)公共管理的統(tǒng)籌視角，實(shí)現(xiàn)常規(guī)與非常規(guī)公共管理范式的理論發(fā)展。

因此，本文首先對(duì)公共管理的常規(guī)和非常規(guī)理論范式進(jìn)行梳理，從理論層面歸納概括常規(guī)與非常規(guī)公共管理的內(nèi)涵與代表形式，并構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理屬性的分析框架，以此框架說(shuō)明常規(guī)與非常規(guī)公共管理并非相互對(duì)立，而是統(tǒng)籌一體、互為支撐的。本文進(jìn)一步聚焦脫貧攻堅(jiān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其中公共管理措施進(jìn)行歸納分析，提煉統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理代表屬性的具體內(nèi)容。這些措施蘊(yùn)含的公共管理理論邏輯不僅帶來(lái)學(xué)理層面的啟迪，而且也有利于政府推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)破除常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施一定對(duì)立的觀點(diǎn)，樹(shù)立統(tǒng)籌思想，在實(shí)踐工作層面統(tǒng)籌靈活運(yùn)用常規(guī)與非常規(guī)措施。

二、理論回顧與分析框架

常規(guī)公共管理與非常規(guī)公共管理都是公共管理的特殊形態(tài)，它們同為國(guó)家治理的重要組成部分。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要樹(shù)立統(tǒng)籌思想，做好對(duì)常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施的靈活選用。因此，本部分首先通過(guò)理論歸納，對(duì)常規(guī)與非常規(guī)公共管理的內(nèi)涵、形式和功能特性進(jìn)行梳理，并提出一個(gè)統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)管理的分析框架。

（一）常規(guī)公共管理

常規(guī)公共管理以科層和組織理論為基礎(chǔ)。韋伯提出了包括個(gè)體職業(yè)化、組織等級(jí)制、行為規(guī)則化等在內(nèi)的科層制的六個(gè)特征，古利克則提出管理的計(jì)劃、組織、人事、指揮、協(xié)調(diào)、報(bào)告、預(yù)算等七項(xiàng)職能，兩者奠定了西方早期政府管理的重要理論基礎(chǔ)。然而隨著傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式的轉(zhuǎn)型，融合經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科知識(shí)框架的公共管理學(xué)的出現(xiàn)，拓展了如制度選擇、公共服務(wù)供給等創(chuàng)新研究領(lǐng)域，需要對(duì)常規(guī)公共管理的理解作進(jìn)一步更新。已有研究從多維度對(duì)常規(guī)公共管理進(jìn)行闡釋?zhuān)瑢⑵湫螒B(tài)總結(jié)為常態(tài)事務(wù)管理、潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)前置管理、公共政策執(zhí)行規(guī)范化管理等。在內(nèi)容維度，常規(guī)公共管理主要是指除小概率突發(fā)事件之外的社會(huì)常見(jiàn)事件與事務(wù)。在時(shí)間維度，常規(guī)公共管理能夠?qū)崿F(xiàn)超期防范風(fēng)險(xiǎn)，降低社會(huì)突發(fā)事件的發(fā)生概率。在政策維度，常規(guī)管理是模糊公共政策向規(guī)范化管理轉(zhuǎn)變的結(jié)果產(chǎn)出。本文認(rèn)為，常規(guī)公共管理最具代表性的表現(xiàn)形式包括規(guī)則性公共管理和服務(wù)型公共管理。

1.規(guī)則性公共管理

規(guī)則性公共管理是以規(guī)則制定和執(zhí)行為主的管理方式，構(gòu)成治理乃至公共管理過(guò)程的一個(gè)部分。規(guī)則性公共管理主要具有創(chuàng)造系統(tǒng)秩序、維持政治穩(wěn)定、延伸科層體系三個(gè)方面的功能特性。首先，規(guī)則性公共管理以生產(chǎn)和維護(hù)系統(tǒng)秩序?yàn)橹饕康?。制度、法?guī)內(nèi)涵的規(guī)則創(chuàng)造了秩序，進(jìn)而維持了整個(gè)公共管理系統(tǒng)各部門(mén)之間的協(xié)同關(guān)系。其次，規(guī)則性公共管理具備較強(qiáng)穩(wěn)定性和可預(yù)期性。規(guī)則形成重在制度生產(chǎn)，往往以具體法律法規(guī)形式呈現(xiàn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)整體國(guó)家政治穩(wěn)定目標(biāo)有著巨大貢獻(xiàn)。從創(chuàng)造秩序與穩(wěn)定的機(jī)制看，由政治暴力、政治權(quán)力、政治權(quán)威構(gòu)成的“秩序力”維持了政治秩序存續(xù)，保證了國(guó)家政治穩(wěn)定。因此，規(guī)則性公共管理穩(wěn)定性和可預(yù)期性的來(lái)源是國(guó)家權(quán)威及其合法性。最后，規(guī)則性公共管理是科層體系的自然延伸。規(guī)則性公共管理能維系科層體制內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)，具有強(qiáng)穩(wěn)定性的正式管理制度、結(jié)構(gòu)、規(guī)則，是鏈接科層體系內(nèi)部硬件的軟件。規(guī)則性公共管理是由國(guó)家政治權(quán)威支撐，能有力地作用于市場(chǎng)、社會(huì)。規(guī)則性管理還要求突出公共管理中政府主導(dǎo)作用，因而其“規(guī)則”一般不包括市場(chǎng)與社會(huì)中非正式的部分。

2.服務(wù)型公共管理

服務(wù)型公共管理是以公共服務(wù)生產(chǎn)和供給為主要職責(zé)的管理，也包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護(hù)，其特性主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是更突出公共管理客戶(hù)的重要性。西方學(xué)者如登哈特提出“新公共服務(wù)”理論，認(rèn)為政府核心作用是服務(wù)而非駕馭社會(huì)，營(yíng)造共同滿(mǎn)意的社會(huì)價(jià)值觀。國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)一步將政府類(lèi)型區(qū)分為“服務(wù)型”政府和“管制型”政府，認(rèn)為政府是“公器”或“公仆”，即使有管制功能，也服務(wù)于更大的社會(huì)公益。二是以增進(jìn)社會(huì)福利為主要目標(biāo)。經(jīng)歷了“守夜人”政府、“福利國(guó)家”政府、“企業(yè)家”政府、“服務(wù)型”政府的轉(zhuǎn)變，政府職能逐漸聚焦通過(guò)公共服務(wù)滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的公共利益訴求。三是要求政府與市場(chǎng)、社會(huì)產(chǎn)生更多互動(dòng)。當(dāng)管理與服務(wù)結(jié)合，管理就已具備向治理話(huà)語(yǔ)轉(zhuǎn)向的潛力。政府要提供使客戶(hù)滿(mǎn)意并能增進(jìn)社會(huì)整體福利的公共服務(wù)，就要求其公共服務(wù)供給具有多中心性、參與性、互動(dòng)性。這也進(jìn)一步使政府將部分公共服務(wù)外包，引出政府與市場(chǎng)、社會(huì)主體共同生產(chǎn)和管理公共服務(wù)，共創(chuàng)公共價(jià)值。

（二）非常規(guī)公共管理

非常規(guī)公共管理是產(chǎn)生于后工業(yè)社會(huì)背景下的管理形態(tài)，其管理目標(biāo)是幫助國(guó)家完成內(nèi)生的社會(huì)變遷任務(wù)，應(yīng)對(duì)外生的危機(jī)沖擊和突發(fā)事件。已有研究主要從國(guó)家運(yùn)動(dòng)、危機(jī)管理等角度定義了非常規(guī)公共管理。如有研究提出“運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制”概念，認(rèn)為其具有應(yīng)對(duì)常規(guī)機(jī)制失敗、制造聲勢(shì)、全面動(dòng)員等特點(diǎn)。此外，非常規(guī)公共管理也是針對(duì)社會(huì)突發(fā)性事件的管理形態(tài)，非常規(guī)事件特征包括前兆不明、時(shí)間緊迫、后果嚴(yán)重、發(fā)生概率小等。無(wú)論從何種角度出發(fā)，非常規(guī)公共管理都呈現(xiàn)出較強(qiáng)的政治性和制度性。本文認(rèn)為，非常規(guī)公共管理的代表性形式包括任務(wù)型公共管理和應(yīng)急公共管理。

1.任務(wù)型公共管理

任務(wù)型公共管理是以完成特定任務(wù)為核心目標(biāo)的管理形態(tài)，在功能上呈現(xiàn)以下特征：一是其與國(guó)家運(yùn)動(dòng)息息相關(guān)。國(guó)家運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生原因之一是其對(duì)社會(huì)改造有強(qiáng)烈抱負(fù)。在后工業(yè)社會(huì)，各國(guó)面臨社會(huì)系統(tǒng)轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)帶來(lái)的合法性壓力，改造社會(huì)抱負(fù)尤其強(qiáng)烈。后發(fā)國(guó)家尤其需要采取強(qiáng)軍事化特征的任務(wù)型公共管理手段，破壞原有社會(huì)系統(tǒng)完成舊發(fā)展任務(wù)的核心能力，由政治精英借社會(huì)危機(jī)構(gòu)建具有合法性的新轉(zhuǎn)型任務(wù)。二是發(fā)展管理（發(fā)展型國(guó)家）將其作為常用管理手段?！鞍l(fā)展型國(guó)家理論”認(rèn)為國(guó)家自主性與能力、適度市場(chǎng)干預(yù)是引致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡的主要因素。發(fā)展型國(guó)家設(shè)定宏大的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，帶來(lái)非常規(guī)、超復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型任務(wù)，因而也更加重視任務(wù)型公共管理。

任務(wù)型公共管理會(huì)在一定條件下轉(zhuǎn)化為常規(guī)公共管理，其在科層制內(nèi)部能夠突破部門(mén)制度化、流程化工作，在科層之外構(gòu)建政府主導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)輔助的治理結(jié)構(gòu)。這一過(guò)程呈現(xiàn)階段化特征，各部門(mén)各主體形成制度化合作機(jī)制后會(huì)轉(zhuǎn)向常規(guī)公共管理。任務(wù)型公共管理與項(xiàng)目制管理、運(yùn)動(dòng)式治理、集中管理等也具有一定的相似之處，其共性是集中時(shí)間和資源在給定的時(shí)間內(nèi)達(dá)成某個(gè)既定目標(biāo)。

2.應(yīng)急公共管理

應(yīng)急公共管理是以短時(shí)間有效應(yīng)對(duì)特大重大災(zāi)害、沖突和事故，并減緩、消除其危害性影響為目標(biāo)的管理形態(tài)，呈現(xiàn)多形態(tài)、多領(lǐng)域、多階段的功能特性。一是應(yīng)急公共管理應(yīng)對(duì)形態(tài)各異且未知程度較高的小概率事件。中國(guó)早已進(jìn)入突發(fā)性事件高發(fā)期，會(huì)有更多未知性高、非常規(guī)、超復(fù)雜的突發(fā)問(wèn)題沖擊既有應(yīng)急公共管理體系能力的界限，而若應(yīng)急體系“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換機(jī)制”不順暢則可能導(dǎo)致響應(yīng)緩慢和應(yīng)對(duì)滯后問(wèn)題。二是應(yīng)急公共管理與任務(wù)型公共管理共同應(yīng)對(duì)多領(lǐng)域轉(zhuǎn)型危機(jī)。轉(zhuǎn)型期國(guó)家需要具有應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中突發(fā)事件的能力，這些突發(fā)事件的誘因則多為在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間各種矛盾長(zhǎng)期積累形成的慢性問(wèn)題。三是廣義的應(yīng)急管理可劃分成多個(gè)階段，包括社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、突發(fā)事件處置、公共危機(jī)應(yīng)對(duì)等。未能被合理預(yù)防并消除的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)可能引致突發(fā)事件，而其不當(dāng)處置又有可能引起公共危機(jī)，而應(yīng)急管理則是對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件、公共危機(jī)的綜合管理應(yīng)對(duì)體系。國(guó)外較成熟的應(yīng)急管理一般包括四個(gè)維度，即預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)，其中更注重應(yīng)急“關(guān)口前移”。然而當(dāng)前中國(guó)比較重視救援和處置，不太重視預(yù)防。

（三）常規(guī)與非常規(guī)公共管理的統(tǒng)籌分析框架

基于歸納性的理論回顧，本文認(rèn)為常規(guī)與非常規(guī)公共管理同為正式公共管理的范式，區(qū)別于社會(huì)慣習(xí)構(gòu)成的非正式制度。因此公共管理者可以樹(shù)立統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理的思維，在把握好兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)其包含的具體措施進(jìn)行靈活選用。

時(shí)間層面上，非常規(guī)公共管理可能由于時(shí)間長(zhǎng)期延續(xù)而面臨資源投入的可持續(xù)性問(wèn)題，進(jìn)而轉(zhuǎn)向規(guī)則化、制度化。而常規(guī)公共管理的規(guī)則也有可能隨著時(shí)間延續(xù)面臨難回應(yīng)新問(wèn)題、新需求的困境，倒逼行政體系通過(guò)非常規(guī)方式突破現(xiàn)有規(guī)則?？臻g層面上，由于所處發(fā)展階段不同，在一個(gè)行政區(qū)域或部門(mén)已經(jīng)規(guī)則化、制度化的公共管理措施，在另外一個(gè)行政區(qū)域或部門(mén)會(huì)被視為任務(wù)化、應(yīng)急化的非常規(guī)公共管理措施。因而常規(guī)公共管理與非常規(guī)公共管理存在時(shí)空相對(duì)轉(zhuǎn)化關(guān)系。不同情境下，當(dāng)公共管理體系長(zhǎng)期處于規(guī)則化狀態(tài)，公共管理者可能受限于既有規(guī)程，對(duì)政治任務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)應(yīng)對(duì)不及時(shí)，使公共管理體系進(jìn)入危急情境，轉(zhuǎn)向非常規(guī)公共管理；進(jìn)入危急情境后，常規(guī)公共管理下分散到不同領(lǐng)域的決策者注意力會(huì)重新配置，向出現(xiàn)急難險(xiǎn)重情況的領(lǐng)域集中；隨著公共管理體系受危急情境影響時(shí)間延長(zhǎng)，公共管理組織和人員為避免陷入資源投入的不可持續(xù)狀態(tài)，逐漸從非常規(guī)任務(wù)中總結(jié)規(guī)律，提升自身對(duì)危急情境下關(guān)鍵規(guī)則、制度的掌控與執(zhí)行能力，最終回歸常規(guī)公共管理。

因此，隨著公共管理問(wèn)題復(fù)雜性不斷提升，公共管理理論與實(shí)踐界應(yīng)對(duì)常規(guī)與非常規(guī)公共管理在不同時(shí)間、空間和情境條件下呈現(xiàn)的規(guī)律有更深認(rèn)識(shí)，以便靈活有效選用具體公共管理措施。為實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，本文進(jìn)一步提煉出常規(guī)與非常規(guī)公共管理的特征（表1），并將在下一部分對(duì)脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行歸納分析，進(jìn)而對(duì)理論進(jìn)行延伸思考，提出鄉(xiāng)村振興常規(guī)與非常規(guī)公共管理措施選擇的啟示與建議。

三、脫貧攻堅(jiān)的公共管理解釋

脫貧攻堅(jiān)是中國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中反貧困公共管理措施的集中體現(xiàn)。一方面，脫貧攻堅(jiān)以長(zhǎng)期反貧困過(guò)程中形成的常規(guī)措施為背景，通過(guò)強(qiáng)化既有常規(guī)反貧困措施，提升整個(gè)科層體系消除貧困的效率和能力。另一方面，脫貧攻堅(jiān)也采取許多非常規(guī)公共管理措施，這些非常規(guī)措施是中國(guó)為解決貧中之貧、困中之困問(wèn)題所采取的一系列創(chuàng)新性措施。通過(guò)對(duì)中國(guó)反貧困治理經(jīng)驗(yàn)的系統(tǒng)歸納發(fā)現(xiàn)，在面對(duì)貧困這一棘手的公共管理問(wèn)題時(shí)，政府能靈活設(shè)計(jì)具體可行的政策措施，使其呈現(xiàn)出對(duì)常規(guī)與非常規(guī)公共管理屬性的統(tǒng)籌，既為理解公共管理的常規(guī)與非常規(guī)范式提供現(xiàn)實(shí)參考，也為鄉(xiāng)村振興提供理論指導(dǎo)與經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）脫貧攻堅(jiān)對(duì)常規(guī)公共管理措施的強(qiáng)化

脫貧攻堅(jiān)首先依賴(lài)對(duì)常規(guī)反貧困公共管理措施的強(qiáng)化，以保證在規(guī)則、組織、人力和信息層面獲得穩(wěn)定的行政資源支撐。對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的歸納發(fā)現(xiàn)，脫貧攻堅(jiān)主要從四個(gè)維度強(qiáng)化常規(guī)公共管理措施，包括：規(guī)則制度建設(shè)、科層常設(shè)機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)算投入、部門(mén)責(zé)任主流化。

1.強(qiáng)化反貧困規(guī)則制度建設(shè)

國(guó)家規(guī)劃是最具基礎(chǔ)性的規(guī)則制度之一。中國(guó)通過(guò)三個(gè)反貧困規(guī)劃文件設(shè)定舉國(guó)反貧困工作規(guī)則，為反貧困事業(yè)框定常規(guī)管理制度的基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為三個(gè)核心文件：《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011—2020年）》。三份制度文件逐步完善，一方面設(shè)定“兩不愁三保障”總目標(biāo)，細(xì)化反貧困任務(wù)底線(xiàn)原則，另一方面將義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全等基本公共服務(wù)內(nèi)容嵌入反貧困規(guī)則制度，使公共服務(wù)上升為全國(guó)扶貧工作的一條重要路徑，增強(qiáng)了脫貧攻堅(jiān)的成就水平和含金量。

2013年后，中國(guó)賦予消除絕對(duì)貧困任務(wù)以極強(qiáng)的政治屬性，驅(qū)動(dòng)了既有反貧困規(guī)則升級(jí)增效，主要體現(xiàn)為：一是規(guī)范反貧困工作話(huà)語(yǔ)，形成一套科層體系認(rèn)可的話(huà)語(yǔ)體系[25]。核心概念，如“精準(zhǔn)扶貧，精準(zhǔn)脫貧”“貧困縣”“貧困村”“貧困人口”“兩不愁三保障”等，深入人心，成為公共管理者口頭語(yǔ)，發(fā)揮了凝聚共識(shí)作用。二是通過(guò)基礎(chǔ)話(huà)語(yǔ)引導(dǎo)政府反貧困政策資源。中國(guó)圍繞脫貧攻堅(jiān)中的特定話(huà)語(yǔ)進(jìn)一步豐富反貧困規(guī)范性文件體系。僅圍繞“精準(zhǔn)扶貧”這一話(huà)語(yǔ)，中央層面和行業(yè)部門(mén)層面就出臺(tái)了約100項(xiàng)政策，而各省出臺(tái)文件更是接近500項(xiàng)。三是強(qiáng)化科層體系反貧困工作的規(guī)范水平。反貧困的規(guī)則與制度對(duì)扶貧工作者的行為產(chǎn)生規(guī)范，塑造了科層體系反貧困工作機(jī)制，如各類(lèi)文件中的反貧困指標(biāo)強(qiáng)化了反貧困工作體系中對(duì)致貧、返貧因素的常態(tài)化監(jiān)測(cè)。

2.增能科層反貧困常設(shè)機(jī)構(gòu)

“領(lǐng)導(dǎo)小組+辦公室”是貫穿反貧困實(shí)踐歷史的常設(shè)機(jī)構(gòu)形式。1986年，中國(guó)成立國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，后更名為國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)小組日常事務(wù)，承擔(dān)與扶貧項(xiàng)目相關(guān)的職能部門(mén)之間的協(xié)調(diào)工作。隨著扶貧工作進(jìn)入深水區(qū)，扶貧辦逐漸正式融入各級(jí)政府行政體系，有些地方稱(chēng)“扶貧局”或“扶貧開(kāi)發(fā)局”，成為承擔(dān)全國(guó)扶貧任務(wù)的正式政府部門(mén)。

消除絕對(duì)貧困的政治任務(wù)進(jìn)一步為反貧困常設(shè)機(jī)構(gòu)增能。扶貧辦通過(guò)生產(chǎn)反貧困規(guī)則制度，持續(xù)組織調(diào)動(dòng)龐大的行政人、財(cái)、物資源，對(duì)反貧困目標(biāo)展開(kāi)攻堅(jiān)，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)行力、效率性?xún)蓚€(gè)方面的提升。在執(zhí)行力方面，反貧困常設(shè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行力來(lái)源于扶貧行政人員?？h級(jí)政府啟動(dòng)精準(zhǔn)扶貧這一艱巨工作前，首先需進(jìn)行科層力量整合，最顯著特征是對(duì)行政體系人力資源的整合，通過(guò)部門(mén)人員抽調(diào)充實(shí)縣級(jí)扶貧辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作站行政人員，使其數(shù)量達(dá)到原有的2～3倍。在效率性方面，任務(wù)清單、銷(xiāo)號(hào)清單等政策執(zhí)行工具具有了更強(qiáng)的政治勢(shì)能，各級(jí)反貧困常設(shè)機(jī)構(gòu)經(jīng)常借助其快速推動(dòng)扶貧工作，減少各層級(jí)反貧困常設(shè)機(jī)構(gòu)之間信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，提升貧困治理體系資源配置、部門(mén)協(xié)同和信息傳播效率。

3.充實(shí)財(cái)政反貧困預(yù)算投入

財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金是國(guó)家財(cái)政預(yù)算安排用于支持貧困地區(qū)開(kāi)展一系列反貧困工作、促進(jìn)消除農(nóng)村貧困現(xiàn)象的專(zhuān)項(xiàng)資金，是政府財(cái)政直接投入，最能體現(xiàn)常規(guī)公共管理穩(wěn)定性特質(zhì)。2011—2014年，中央預(yù)算安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金累計(jì)約1430.77億元，年均穩(wěn)定增長(zhǎng)16.87%。隨著脫貧攻堅(jiān)不斷深入，財(cái)政部進(jìn)一步加大對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金的投入力度，2015年中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金為465億元，此后中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金投入每年穩(wěn)定新增200億元，到2020年已經(jīng)高達(dá)1461億元。

脫貧攻堅(jiān)期間，中國(guó)通過(guò)提升財(cái)政扶貧項(xiàng)目精細(xì)化管理水平，使其從三個(gè)方面提升反貧困公共財(cái)政資源的利用效果：一是保障資源下沉有效。專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金往往配套完善的第三方監(jiān)督考核，保證扶貧資金使用效率提升，實(shí)現(xiàn)資金有效下沉。二是引導(dǎo)正確資源流向。專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金作為國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)撥款，代表中央資源配置和政策傾斜的方向，為地方財(cái)政資金投向提供參考，使資金流入民生保障、基本公共服務(wù)等領(lǐng)域。三是激勵(lì)基層創(chuàng)新。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金與項(xiàng)目制相結(jié)合，能有效激勵(lì)基層通過(guò)爭(zhēng)創(chuàng)示范獲取領(lǐng)導(dǎo)注意力和扶貧資源分配，激活地方治理體系運(yùn)轉(zhuǎn)活力。

4.推動(dòng)部門(mén)反貧困責(zé)任主流化

常規(guī)公共管理下，行業(yè)部門(mén)一般以分工明確的方式向貧困人口供給公共服務(wù)。這使中國(guó)反貧困曾面臨“雙重扶貧悖論”，難以兼顧普遍扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)和個(gè)體特殊脫貧需求。而行業(yè)扶貧是中國(guó)合理使用政治制度優(yōu)勢(shì)以調(diào)動(dòng)科層積極性，引導(dǎo)各部門(mén)建立反貧困工作主流化意識(shí)，整合扶貧公共服務(wù)資源，共同服務(wù)貧困人口這一公共管理“客戶(hù)”的反貧困模式。行業(yè)扶貧將傳統(tǒng)“支援式扶貧”轉(zhuǎn)化為多部門(mén)共同參與的“職業(yè)化包容性扶貧”，其在脫貧攻堅(jiān)中具象表現(xiàn)為“五個(gè)一批”工程，即將反貧困目標(biāo)融入發(fā)展生產(chǎn)、易地搬遷、生態(tài)保護(hù)、發(fā)展教育、社會(huì)保障等行業(yè)部門(mén)核心任務(wù)，使部門(mén)在制定政策時(shí)避免對(duì)貧困人口的非主觀排斥，增強(qiáng)政策對(duì)貧困人口包容性。

行業(yè)扶貧最大優(yōu)勢(shì)在于驅(qū)動(dòng)行業(yè)部門(mén)資源整體下沉，解決資源碎片化問(wèn)題。在資金方面，涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合機(jī)制實(shí)現(xiàn)了縣域?qū)χ醒?、省?jí)財(cái)政資金整合使用。一項(xiàng)縣域案例研究發(fā)現(xiàn)，受益于財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合試點(diǎn)，案例縣匯聚10部門(mén)20類(lèi)涉農(nóng)資金約4.8億元，是上一年財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金（4512萬(wàn)元）的10.7倍。在人力方面，行業(yè)部門(mén)在幫扶人員配置上突破“條條”限制。在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)驅(qū)動(dòng)下，全國(guó)累計(jì)選派300多萬(wàn)名政府機(jī)關(guān)干部參加駐村幫扶工作。在同一個(gè)行政村，有來(lái)自不同政府部門(mén)的幫扶人員直接代表部門(mén)回應(yīng)村莊發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)行業(yè)部門(mén)幫扶責(zé)任人這一社會(huì)資本對(duì)村莊發(fā)展的支持。

（二）脫貧攻堅(jiān)對(duì)非常規(guī)公共管理措施的創(chuàng)設(shè)

脫貧攻堅(jiān)的非常規(guī)公共管理舉措并非孤立的，其聚焦常規(guī)公共管理難以回應(yīng)新挑戰(zhàn)、新需求的困境，以問(wèn)題導(dǎo)向創(chuàng)設(shè)非常規(guī)措施。具體包括：黨政“一把手”擔(dān)任脫貧攻堅(jiān)任務(wù)第一責(zé)任人，向貧困村派出第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)，構(gòu)建跨區(qū)域跨系統(tǒng)跨層級(jí)的脫貧攻堅(jiān)協(xié)作治理網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用準(zhǔn)軍事化話(huà)語(yǔ)體系和管理舉措、在關(guān)鍵階段營(yíng)造脫貧攻堅(jiān)危機(jī)感與緊迫感。

1.任命黨政“一把手”擔(dān)任脫貧攻堅(jiān)第一責(zé)任人

公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量和優(yōu)先序取決于政府注意力配置。常規(guī)公共管理下，政府基本公共服務(wù)注意力仍呈現(xiàn)水平較低且聚焦不足狀態(tài)。盡管20世紀(jì)80年代中期中國(guó)已針對(duì)扶貧開(kāi)發(fā)工作設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)小組，但當(dāng)時(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人往往由分管黨政的副職擔(dān)任，其行政權(quán)威對(duì)其他政府部門(mén)反貧困公共服務(wù)資源的調(diào)動(dòng)能力有限。2015年11月29日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》文件發(fā)布，提出“要層層簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)重的省（自治區(qū)、直轄市）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要向中央簽署脫貧責(zé)任書(shū)，每年要向中央作扶貧脫貧進(jìn)展情況的報(bào)告”，使“一把手”負(fù)責(zé)制成為脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中重要的非常規(guī)公共管理機(jī)制。

這一機(jī)制通過(guò)創(chuàng)設(shè)以“急”（時(shí)間緊急）、“戰(zhàn)”（事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)與國(guó)家長(zhǎng)治久安）為特征的政策情境，驅(qū)動(dòng)各級(jí)黨政“一把手”將注意力集中在脫貧攻堅(jiān)上。橫向上，各級(jí)黨政“一把手”能充分發(fā)揮政治魄力，克服既有責(zé)任分工對(duì)公共服務(wù)資源整體配置帶來(lái)的阻滯，開(kāi)辟整合多部門(mén)資源的公共服務(wù)供給路徑。縱向上，第一責(zé)任人推動(dòng)政治權(quán)威與壓力在行政層級(jí)中擴(kuò)散，使“五級(jí)書(shū)記抓扶貧”成為現(xiàn)象級(jí)事件，這充分表明脫貧攻堅(jiān)第一責(zé)任人制度能夠引導(dǎo)各級(jí)黨委書(shū)記的注意力充分聚焦脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，最終匯聚到村一級(jí)。在脫貧攻堅(jiān)的任務(wù)與應(yīng)急情境下，黨政“一把手”擔(dān)任脫貧攻堅(jiān)第一責(zé)任人實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)決策者注意力的橫向與縱向整合。

2.向貧困村派出第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)

街頭官僚的服務(wù)動(dòng)機(jī)與能力也直接影響公共服務(wù)的供給質(zhì)量，面對(duì)棘手問(wèn)題的挑戰(zhàn)能夠激發(fā)公共管理者的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)。棘手問(wèn)題包括外源性和內(nèi)源性棘手問(wèn)題兩種，前者以公共資源、職能碎片化為特點(diǎn)，后者以問(wèn)題本身具有模糊復(fù)雜性為特征。常規(guī)公共管理下，貧困問(wèn)題兼具外源性和內(nèi)源性棘手問(wèn)題的特征：一方面，解決貧困問(wèn)題的公共資源以碎片化的形式分散在各個(gè)部門(mén)；另一方面，貧困問(wèn)題本身具有模糊性和復(fù)雜性，需要強(qiáng)公共價(jià)值偏好的公共管理者推動(dòng)解決。因此村一級(jí)反貧困公共服務(wù)供給由村干部負(fù)責(zé)時(shí)，就呈現(xiàn)出村干部公共服務(wù)價(jià)值偏好不足，抱怨行政資源碎片化問(wèn)題的現(xiàn)象。為解決這一問(wèn)題，中國(guó)通過(guò)設(shè)置應(yīng)急情境，動(dòng)員更高層級(jí)的公共管理者下沉鄉(xiāng)村擔(dān)任第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)員，對(duì)公共價(jià)值偏好和人力資源進(jìn)行再配置。

2015年4月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》。一方面，其明確了擔(dān)任第一書(shū)記的優(yōu)秀干部標(biāo)準(zhǔn)，為基層鄉(xiāng)村注入更多有強(qiáng)公共服務(wù)價(jià)值偏好的公共管理者。另一方面，文件還制訂了干部們要完成的任務(wù)，包括：加強(qiáng)基層組織建設(shè)；推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、幫助所駐村選準(zhǔn)發(fā)展道路，促進(jìn)其“造血”“致富”；開(kāi)展為民辦事服務(wù)；提升村莊治理水平。這些職責(zé)使貧困作為內(nèi)源性棘手問(wèn)題的模糊性和復(fù)雜性減少，在公共管理者的感知中變得具象化和清晰化?？梢?jiàn)，中國(guó)通過(guò)動(dòng)員公共管理者下沉基層，為他們清晰界定棘手問(wèn)題，激發(fā)其公共服務(wù)動(dòng)機(jī)，為脫貧攻堅(jiān)提供了重要的人力資源支持。

3.建立跨區(qū)域跨系統(tǒng)跨層級(jí)的東西部扶貧協(xié)作機(jī)制

常規(guī)公共管理下，各行政區(qū)域只需要完成本轄區(qū)的脫貧攻堅(jiān)任務(wù)。然而，由于東、中、西部地區(qū)發(fā)展存在空間位差，欠發(fā)達(dá)地區(qū)在產(chǎn)業(yè)支撐、資源稟賦方面的劣勢(shì)導(dǎo)致其反貧困資源匱乏。因此，常規(guī)公共管理下欠發(fā)達(dá)地區(qū)的反貧困公共服務(wù)在方式、質(zhì)量上的提升均面臨阻力，與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距不斷拉大。聚焦此問(wèn)題，脫貧攻堅(jiān)將20世紀(jì)70年代以試點(diǎn)形式存在的東西部省份對(duì)口幫扶向全國(guó)推廣。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出“健全東西部扶貧協(xié)作機(jī)制”。2016年，中共中央出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“要進(jìn)一步提高東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援工作水平”。2015—2020年，東部9省共向扶貧協(xié)作地區(qū)投入財(cái)政援助和社會(huì)幫扶資金約1005億元。

東西部扶貧協(xié)作體現(xiàn)了國(guó)家治理權(quán)力網(wǎng)絡(luò)化延伸對(duì)發(fā)展資源的整體性治理，具體功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是宏觀層面的資源溢出性流動(dòng)。中央通過(guò)每年向東部發(fā)達(dá)地區(qū)下達(dá)扶貧協(xié)作考核指標(biāo)，引導(dǎo)東部發(fā)達(dá)省份資源以扶貧協(xié)作項(xiàng)目為載體向西部省份流動(dòng)，有研究也將這種資源流動(dòng)稱(chēng)為“政治饋贈(zèng)”。二是中觀層面的資源跨系統(tǒng)匹配。東西部扶貧協(xié)作中發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)省份之間土地、人力等方面存在資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)關(guān)系。在新冠疫情沖擊東部發(fā)達(dá)地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)時(shí)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的勞務(wù)輸出解決了東部企業(yè)復(fù)工用工難題。三是微觀層面的“條塊”資源縣級(jí)聚焦。東西部扶貧協(xié)作注重項(xiàng)目資源的縣級(jí)對(duì)接，因此激活了欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的積極性。在縱向上，其向上爭(zhēng)取資金，并增加與鎮(zhèn)村之間的積極互動(dòng)；在橫向上，其對(duì)標(biāo)協(xié)作單位開(kāi)展學(xué)習(xí)考察，提升資源使用效率。

4.運(yùn)用準(zhǔn)軍事化話(huà)語(yǔ)體系和管理舉措，在關(guān)鍵階段營(yíng)造脫貧攻堅(jiān)危機(jī)感與緊迫感

隨著非常規(guī)公共管理措施的應(yīng)用頻次增加，脫貧攻堅(jiān)同時(shí)面臨資源持續(xù)投入和回應(yīng)能力兩方面的困境。中國(guó)依靠政策話(huà)語(yǔ)持續(xù)宣傳，在關(guān)鍵階段營(yíng)造危急情境，將消除絕對(duì)貧困目標(biāo)進(jìn)一步任務(wù)化、應(yīng)急化?！肮?jiān)戰(zhàn)”“軍令狀”“掛牌督戰(zhàn)”“決戰(zhàn)”“倒計(jì)時(shí)”等話(huà)語(yǔ)在政策宣傳中的出現(xiàn)頻次增加，持續(xù)增強(qiáng)公共管理決策者、執(zhí)行者對(duì)危急情境的感知，引導(dǎo)其將反貧困工作責(zé)任與危急情境緊密聯(lián)系起來(lái)。在2020年決勝脫貧攻堅(jiān)重要節(jié)點(diǎn)到來(lái)前，新聞宣傳工作也頻繁使用“決勝”“決戰(zhàn)”“倒計(jì)時(shí)”等話(huà)語(yǔ)。如2020年10月17日是第七個(gè)國(guó)家扶貧日，新華社發(fā)布了《沖鋒號(hào)響起，為脫貧攻堅(jiān)的勝利倒計(jì)時(shí)》報(bào)道。高頻的應(yīng)急情境宣傳創(chuàng)造了跨越科層的危機(jī)緊迫感，驅(qū)動(dòng)上下級(jí)政府在組織與個(gè)體層面加強(qiáng)對(duì)反貧困規(guī)則的遵循和落實(shí)。

在組織層面，上下級(jí)政府在危急緊迫情境下整體更加注重對(duì)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的研究探索和效果評(píng)估。如縣級(jí)政府在倒計(jì)時(shí)壓力下會(huì)與上級(jí)政府進(jìn)行更高頻次的工作試探和反饋，省級(jí)政府也積極向下推進(jìn)試驗(yàn)，共同探知政策空間，打破信息不對(duì)稱(chēng)。此外，各級(jí)政府組織在脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中開(kāi)展圍繞規(guī)則落實(shí)、指標(biāo)完成等情況的考核評(píng)估頻次也在不斷提升。在個(gè)體層面，各行政區(qū)域黨政“一把手”既是反貧困政策的制定者，也是本行政區(qū)域脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的第一責(zé)任人。受應(yīng)急情境與層級(jí)壓力影響，其關(guān)注的核心問(wèn)題是在限定時(shí)間內(nèi)完成反貧困指標(biāo)，并通過(guò)行政權(quán)威將任務(wù)壓力向下傳達(dá)。因此，基層第一書(shū)記和駐村工作隊(duì)員同樣會(huì)加強(qiáng)對(duì)反貧困規(guī)則的理解和認(rèn)知。其開(kāi)展反貧困工作時(shí)經(jīng)常會(huì)使用工作筆記、“一口清”記錄規(guī)則要點(diǎn)，輔助自己掌握反貧困治理制度，同時(shí)調(diào)節(jié)應(yīng)急情境下的考核壓力。

四、對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的啟示

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一個(gè)更長(zhǎng)期的過(guò)程，既需要借助常規(guī)公共管理持續(xù)穩(wěn)定的力量，又要借助非常規(guī)公共管理應(yīng)對(duì)資源持續(xù)投入和回應(yīng)能力的困境。在鄉(xiāng)村振興階段，政府需要進(jìn)一步吸取脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)籌常規(guī)與非常規(guī)公共管理的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上建立兩種公共管理范式的理論思維，在把握好兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上建設(shè)鄉(xiāng)村振興常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制，也注重自造壓力以提高工作效率和應(yīng)急能力。

（一）把握好常規(guī)與非常規(guī)公共管理的關(guān)系

從中國(guó)反貧困經(jīng)驗(yàn)中可以發(fā)現(xiàn)，常規(guī)與非常規(guī)公共管理互為支撐。首先，規(guī)則性公共管理是反貧困工作順暢開(kāi)展的基礎(chǔ)，服務(wù)型、任務(wù)型、應(yīng)急公共管理都需要依賴(lài)規(guī)則的力量實(shí)現(xiàn)資源調(diào)配。其次，規(guī)則性、服務(wù)型公共管理也需要以任務(wù)形式出現(xiàn)，以驅(qū)動(dòng)政府組織、人員對(duì)特定規(guī)則、服務(wù)的整體響應(yīng)。最后，在社會(huì)不同發(fā)展階段，可以看到常規(guī)與非常規(guī)公共管理交互主導(dǎo)的現(xiàn)象。如在脫貧攻堅(jiān)階段，非常規(guī)公共管理處于主導(dǎo)地位，任務(wù)化、應(yīng)急化情境提高了政府對(duì)人力、資金的調(diào)配勢(shì)能。但隨著絕對(duì)貧困的消除，中國(guó)又進(jìn)入以防返貧監(jiān)測(cè)與低收入人口常態(tài)化幫扶為主的常規(guī)公共管理階段。在更長(zhǎng)遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村振興階段，政府應(yīng)把握好常規(guī)與非常規(guī)公共管理互為支撐、交互主導(dǎo)的規(guī)律，慎重比較常規(guī)與非常規(guī)公共管理具體措施，選擇合適的政策工具推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

（二）注重常態(tài)化長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

鄉(xiāng)村振興將貫穿中國(guó)實(shí)現(xiàn)建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)全過(guò)程，具有長(zhǎng)期性、歷史性。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要建立一系列常態(tài)化、長(zhǎng)效化機(jī)制（表2）。一方面，這些機(jī)制可以是增強(qiáng)既有規(guī)則和服務(wù)的結(jié)果。如強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的規(guī)則制度建設(shè)，建立鄉(xiāng)村振興工作指標(biāo)體系，并將升級(jí)版公共服務(wù)指標(biāo)嵌入其中；增能鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)，提高其在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作中的資源協(xié)調(diào)能力；充實(shí)鄉(xiāng)村振興財(cái)政預(yù)算投入，提升鄉(xiāng)村振興資金、項(xiàng)目管理精細(xì)化水平；推動(dòng)鄉(xiāng)村振興責(zé)任主流化，提高行業(yè)部門(mén)鄉(xiāng)村振興服務(wù)整體性水平。另一方面，這些機(jī)制也可以是對(duì)非常規(guī)公共管理措施進(jìn)行常規(guī)轉(zhuǎn)化的結(jié)果。包括將涉農(nóng)資金縣級(jí)整合轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興資金整合制度，將第一書(shū)記和駐村幫扶隊(duì)伍轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興服務(wù)隊(duì)伍，將貧困人口精準(zhǔn)識(shí)別工作轉(zhuǎn)化為低收入人口常態(tài)化幫扶制度，將小額貸款政策轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興普遍金融服務(wù)，將社會(huì)保障兜底政策轉(zhuǎn)化為更普遍的社會(huì)保障服務(wù)，將教育幫扶、健康扶貧政策拓展為鄉(xiāng)村振興教育和健康公共服務(wù)等。

（三）自造壓力形成危機(jī)感，提高工作效率

相較于脫貧攻堅(jiān)，鄉(xiāng)村振興將在政策內(nèi)容、執(zhí)行尺度等方面呈現(xiàn)多元復(fù)雜特征，容易導(dǎo)致基層政策的常規(guī)執(zhí)行陷入“反復(fù)整改”困境。因此，在鄉(xiāng)村振興階段依然需要通過(guò)創(chuàng)設(shè)新的非常規(guī)公共管理措施，將其與準(zhǔn)軍事話(huà)語(yǔ)體系和管理方式結(jié)合，營(yíng)造應(yīng)急情境，在關(guān)鍵時(shí)期制造壓力，提高工作效率。一是建立鄉(xiāng)村振興責(zé)任落實(shí)機(jī)制。任命黨政“一把手”擔(dān)任鄉(xiāng)村振興第一責(zé)任人，通過(guò)明確其在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，壓實(shí)各級(jí)黨政一把手工作責(zé)任，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興任務(wù)傳導(dǎo)到邊到底，實(shí)現(xiàn)科層體系內(nèi)部高效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而帶動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)和社區(qū)組織、農(nóng)民等主體共同參與鄉(xiāng)村振興事業(yè)。二是建立鄉(xiāng)村振興成效整體考核機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展鄉(xiāng)村振興整體考核，并將其與各級(jí)干部績(jī)效掛鉤。通過(guò)一次集中考核，打破脫貧攻堅(jiān)時(shí)期多層級(jí)、多部門(mén)、多次單項(xiàng)考核“碎片化”狀態(tài)。三是建立鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目考核機(jī)制。在鄉(xiāng)村振興各類(lèi)項(xiàng)目實(shí)施后，設(shè)計(jì)聚焦項(xiàng)目可持續(xù)性的第三方考核，并將考核績(jī)效納入政府鄉(xiāng)村振興整體性考核結(jié)果，對(duì)考核不合格的項(xiàng)目進(jìn)行掛牌督戰(zhàn)，提高項(xiàng)目執(zhí)行效率以及項(xiàng)目可持續(xù)性。

（四）注意應(yīng)急管理意識(shí)和能力建設(shè)

鄉(xiāng)村振興意味著鄉(xiāng)村將進(jìn)一步融入時(shí)空壓縮的現(xiàn)代化進(jìn)程，現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)也將同時(shí)沖擊鄉(xiāng)村振興工作。在鄉(xiāng)村振興新的歷史階段，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村振興與應(yīng)急管理融合，在防止發(fā)生規(guī)模性返貧基礎(chǔ)上，預(yù)防管控不斷增加的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害和社會(huì)沖突，增強(qiáng)宣傳頻次，塑造政府組織和公共管理者對(duì)于此類(lèi)應(yīng)急情境的認(rèn)知和理解。首先，建立應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急管理意識(shí)和能力。在振興鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)過(guò)程中，應(yīng)警惕農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與農(nóng)民需求脫靶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；c品種單一化路徑依賴(lài)、市場(chǎng)供求失衡導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)失敗，通過(guò)產(chǎn)業(yè)選擇前風(fēng)險(xiǎn)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)多元化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)政策保險(xiǎn)規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。其次，建立應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興過(guò)程中突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)或自然災(zāi)害的應(yīng)急管理意識(shí)和能力。在新冠疫情沖擊和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速背景下，鄉(xiāng)村振興需要通過(guò)構(gòu)建網(wǎng)格結(jié)構(gòu)的響應(yīng)體系、群眾參與的防控體系、平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換順暢的應(yīng)急措施，完善應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)和自然災(zāi)害公共應(yīng)急管理體系。最后，建立應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村振興中社會(huì)沖突和突發(fā)事件的應(yīng)急管理意識(shí)和能力。隨著鄉(xiāng)村振興進(jìn)程深化和農(nóng)民生計(jì)的多樣化發(fā)展，潛在受到風(fēng)險(xiǎn)威脅的人、財(cái)、物資源存量越大，風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損害以及轉(zhuǎn)化為大規(guī)模突發(fā)社會(huì)矛盾、危機(jī)的可能性就越大，因而需要在不斷完善社會(huì)保險(xiǎn)體系基礎(chǔ)上，構(gòu)建鄉(xiāng)村振興社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)前置應(yīng)急管理模式，圍繞鄉(xiāng)村振興涉及的人、財(cái)、物資源，構(gòu)建社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)現(xiàn)和預(yù)警機(jī)制，通過(guò)鄉(xiāng)村振興工作統(tǒng)合醫(yī)保、民政、公安、住建、應(yīng)急等部門(mén)數(shù)據(jù)，充分應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)，不斷提升鄉(xiāng)村振興應(yīng)急管理智慧化水平和工作效能。

（作者左停系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；趙澤宇系中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士生；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第4期）

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