摘要：“十四五”時期中國糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但持續(xù)向好發(fā)展的基礎(chǔ)仍不牢固，增產(chǎn)潛力有限且面臨資源、動員、行政、貿(mào)易以及地緣政治等多重壓力?？紤]到中國“三量齊增”“三本齊升”的現(xiàn)實情境與風險交織的國際環(huán)境，中國糧食安全體系應(yīng)具備多維性、韌性及可持續(xù)性等特征，糧食安全戰(zhàn)略應(yīng)從產(chǎn)量最大化向風險最小化和安全最大化轉(zhuǎn)型。具體而言，中國應(yīng)以產(chǎn)品安全為主線、以資源安全為紅線、以社會安全為底線，著力實施穩(wěn)量與提質(zhì)并重、保護與增效協(xié)同、兜底與調(diào)控結(jié)合的糧食安全策略，推動構(gòu)建中國糧食安全治理體系。

關(guān)鍵詞：糧食安全；藏糧于民；資源安全

當前，世界百年未有之大變局加速演進，氣候惡化、地緣政治沖突和公共衛(wèi)生安全事件等多重不確定性事件頻發(fā)，逆全球化與貿(mào)易保護主義再次抬頭，嚴重沖擊了傳統(tǒng)國際糧食體系，引發(fā)系統(tǒng)性風險。事實上，2007—2008年的全球糧食危機已充分暴露傳統(tǒng)國際糧食體系在價格傳導(dǎo)、金融投機以及貿(mào)易干預(yù)政策下的極端脆弱性，對中國在內(nèi)的發(fā)展中國家造成較大沖擊。反觀中國，歷史饑荒記憶下形塑的“藏糧于民”傳統(tǒng)在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程中不斷被削弱，進一步加劇潛在的糧食安全隱患。在新發(fā)展階段，中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展遭遇瓶頸，物質(zhì)成本、人工成本和土地成本“三本齊升”，糧食安全問題日趨復(fù)雜。在此背景下，糧食安全已超越一般經(jīng)濟議題范疇，成為事關(guān)國計民生、國家主權(quán)和自主發(fā)展的核心戰(zhàn)略要素。本文從國際與國內(nèi)、歷史與現(xiàn)實關(guān)照的雙重視角，重新審視和建構(gòu)“十五五”時期中國糧食安全的戰(zhàn)略取向，具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

一、判斷：對中國糧食安全問題的總體把握

“十四五”時期，中國糧食安全體系得到進一步健全，糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。從總量上看，一方面，中國糧食及谷物產(chǎn)量常年保持高位且穩(wěn)中有升。2024年，中國糧食總產(chǎn)量首次突破7億噸，谷物產(chǎn)量也首次超6.5億噸。從人均水平看，2023年中國糧食和谷物人均產(chǎn)量位居全球前五分之一。另一方面，盡管中國糧食及主要農(nóng)產(chǎn)品凈進口規(guī)模有所擴大，但稻谷、小麥和玉米的自給率均超過90%，牢牢堅守住了口糧絕對安全的底線。從結(jié)構(gòu)上看，一方面，中國糧食供給結(jié)構(gòu)順應(yīng)了消費者日益增長的消費品質(zhì)需求，例如，綠色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給量和品種明顯增加，2023年全國累計有效用標綠色農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量為63653個，較2022年增加3399個，同比增長8.3%；另一方面，糧食產(chǎn)業(yè)逐步從以原糧銷售為主的傳統(tǒng)模式向精深加工延伸，產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，價值鏈水平穩(wěn)步提升。

然而，中國糧食安全持續(xù)向好發(fā)展的基礎(chǔ)仍不穩(wěn)固，增產(chǎn)潛力受限、多重壓力加大，使得糧食安全戰(zhàn)略亟須向更具韌性和可持續(xù)性的方向調(diào)整。從生產(chǎn)能力看，中國耕地和水資源剛性約束持續(xù)增強。在邊際報酬遞減規(guī)律的作用下，依靠傳統(tǒng)要素投入以增加產(chǎn)量的擴張模式難以為繼，糧食增產(chǎn)潛力遭遇瓶頸。從需求結(jié)構(gòu)看，居民生活水平的提高使其對肉蛋奶等高附加值農(nóng)產(chǎn)品的需求日益增長，飼料糧消費快速增加，“人畜爭糧”矛盾加劇。在有限的耕地資源下，中國正面臨?？诩Z與保飼料、保產(chǎn)量與保收益間的艱難權(quán)衡。從多維壓力看，一是資源環(huán)境壓力日益凸顯。中國耕地資源、水資源總量有限，且部分地塊質(zhì)量不佳、資源時空分布不均。同時，化肥、農(nóng)藥過量施用問題仍然存在，其引發(fā)的農(nóng)業(yè)面源污染問題對生態(tài)環(huán)境可持續(xù)構(gòu)成威脅。二是動員壓力長期存在。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格和勞動力成本持續(xù)上漲使得農(nóng)業(yè)比較收入明顯偏低，挫傷了農(nóng)民的種糧積極性。同時，在青壯年勞動力持續(xù)外流的背景下，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化問題凸顯，“誰來種地（糧）”成為亟待解決的現(xiàn)實難題。三是行政壓力加大。在穩(wěn)產(chǎn)、增收以及保護生態(tài)環(huán)境等多維目標下，不同政策間存在張力和協(xié)調(diào)難度。這要求各級政府在政策制定和落實過程中，全面統(tǒng)籌各項目標并精準施策。四是國際貿(mào)易與地緣政治壓力增加。地緣政治沖突和公共衛(wèi)生安全事件等多重不確定性交織疊加，逆全球化與貿(mào)易保護主義勢頭加劇，使得全球糧食市場波動明顯且供應(yīng)鏈風險增加，中國用好國際市場和資源的難度隨之升高。

二、回顧：2007—2008年全球糧食危機及其深層影響

歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)值得汲取。2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機是“二戰(zhàn)”以來最為嚴重的一次糧食安全事件，引發(fā)糧食價格劇烈波動，并造成全球性恐慌。在此次危機中，糧價波動呈現(xiàn)品種全面性、空間全球性、時間持續(xù)性等典型特征。從波及品種看，此次全球糧食危機導(dǎo)致谷物和大豆等在內(nèi)的主要農(nóng)產(chǎn)品價格全面大幅上漲。根據(jù)國際貨幣基金組織的數(shù)據(jù)，小麥、大米、玉米和大豆的價格依次在2008年3月、4月、6月和7月升至歷史最高水平，較2005年1月分別上漲286%、352%、299%和283%。從地域分布看，此次糧食危機爆發(fā)使得全球40多個國家面臨糧食短缺問題，超1億人因糧價劇增而陷入赤貧境地，營養(yǎng)不良人數(shù)增至9.23億人,部分國家甚至因此發(fā)生了嚴重的社會動亂和政治危機。從時間范圍看，該輪全球糧價上漲自2005年初便已啟動，在2008年3月達到高峰，并持續(xù)較長時間。

（一）全球糧食危機爆發(fā)的內(nèi)在成因

與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性波動不同，2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機導(dǎo)致的糧食價格全面快速上漲，是石油價格高位運行、金融市場動蕩、貿(mào)易干預(yù)政策等多重因素共同作用的結(jié)果。

第一，石油價格上漲和生物燃料發(fā)展推高糧食價格。一方面，石油價格高位運行增加農(nóng)藥、化肥、運輸?shù)绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本。2008年上半年，國際原油價格超120美元/桶，為20世紀80年代中期至2004年價格的3~6倍。若按能源使用占糧食生產(chǎn)總成本的30%計算，油價翻一番將導(dǎo)致糧食生產(chǎn)成本提高30%。另一方面，石油價格上漲推動生物燃料產(chǎn)能擴張，糧食能源化問題凸顯。具體而言，高昂的石油價格促使各國紛紛尋求生物燃料等替代能源，玉米等傳統(tǒng)糧食作物被廣泛用于乙醇生產(chǎn)，由此造成“工業(yè)與人爭糧”的局面，扭曲了糧食消費結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，全球用于非食物用途的谷物消費增長遠超食品用途，生產(chǎn)一定量生物燃料所消耗的糧食甚至可滿足一個人一年的基本熱量需求。在此背景下，各國糧食儲備量明顯減少，糧價成倍上漲。

第二，金融投機行為放大糧食價格波動。2000年以來，伴隨全球經(jīng)濟與金融一體化進程的加快，糧食市場逐漸與貨幣、外匯、期貨以及金融衍生品市場緊密關(guān)聯(lián)，具有明顯的糧食金融化趨勢。與此同時，全球糧食生產(chǎn)、銷售和加工等多個環(huán)節(jié)逐漸被少數(shù)資本集團和跨國企業(yè)所主導(dǎo)。例如，以美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚為代表的跨國企業(yè)，掌控全球近70%的糧食貿(mào)易量，并在糧食生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)機械、種子與生物技術(shù)等多領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)實質(zhì)性壟斷。2007年美國次貸危機爆發(fā)后，尋求高回報的投機資本逐漸從房地產(chǎn)和金融市場撤離，并大量涌入大宗商品市場，此時糧食被視為可炒作的投資資產(chǎn)。在此背景下，大規(guī)模的糧食期貨交易和投機活動顯著加劇農(nóng)產(chǎn)品市場的價格波動，使其價格脫離實體供需基本面。

第三，貿(mào)易干預(yù)政策加劇全球糧食貿(mào)易恐慌。面對日益上漲的糧食價格，部分主要糧食出口國為保障國內(nèi)糧食供應(yīng)和糧價穩(wěn)定，采取出口限制或禁止等貿(mào)易干預(yù)政策。例如，柬埔寨和埃及曾發(fā)布大米出口禁令，作為全球第二、第三大稻米出口國的越南和印度也曾宣布減少出口并全面上調(diào)出口價格。這種自我保護導(dǎo)向的政策并未達到預(yù)期效果，反而加劇全球貿(mào)易恐慌，促使更多國家采取類似措施，最終形成惡性循環(huán)。為穩(wěn)定主要農(nóng)產(chǎn)品價格，中國從2007年底開始取消部分主要農(nóng)產(chǎn)品的出口退稅，并于2008年起征收出口關(guān)稅。根據(jù)國際糧食政策研究所（IFPRI）相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，出口限制政策是此次全球大米價格暴漲的重要原因之一。

（二）全球糧食危機隱含的結(jié)構(gòu)性失衡與長期教訓(xùn)

2007—2008年爆發(fā)的全球糧食危機是國際糧食體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)性矛盾激化的結(jié)果，主要包括

供需、金融和貿(mào)易三方面的系統(tǒng)性失衡。其本質(zhì)在于，糧食已超越傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品屬性，成為融合金融投機和市場壟斷行為的特殊商品，是國際地緣政治博弈和各國爭奪國際話語權(quán)的重要戰(zhàn)略工具。

第一，供需結(jié)構(gòu)性失衡。從供給端看，美國等發(fā)達國家通過提供高額農(nóng)業(yè)補貼以促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，并憑借低價傾銷策略及其大力推行的“綠色革命”“轉(zhuǎn)基因革命”，沖擊發(fā)展中國家自給自足的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。而發(fā)展中國家，尤其是最不發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)部門長期未得到充分重視，公共和私人投資均嚴重不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下甚至逐年下降。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展組織（UNCTAD）報告數(shù)據(jù)，1961—2003年，最不發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率年均下降0.1%，其他發(fā)展中國家僅有0.6%的增長率。從需求端看，生物燃料產(chǎn)業(yè)的快速擴張顯著增加了對糧食的需求，引發(fā)“工業(yè)與人爭糧”的局面，進而加劇糧食供給壓力。

第二，金融與實體市場的結(jié)構(gòu)性失衡。糧食固有的價格波動性日益受到金融市場的關(guān)注，糧食金融化趨勢日趨凸顯。這一轉(zhuǎn)變促使糧食具備資本屬性，其價格形成機制逐漸脫離實體供需的基本面，轉(zhuǎn)而更多受到資本流動、美元匯率波動以及市場投機情緒等因素的影響。這不僅扭曲了資源配置信號，而且削弱了農(nóng)產(chǎn)品市場的價格發(fā)現(xiàn)和風險管理功能。例如，在寬松的貨幣環(huán)境中，投機資本大量涌入大宗商品市場，促使糧價提高，而在流動性收緊時大量撤離，造成糧價劇烈波動。

第三，貿(mào)易結(jié)構(gòu)性失衡。近70%的全球糧食貿(mào)易被美國ADM、邦吉、嘉吉和法國路易達孚等少數(shù)跨國企業(yè)和資本所壟斷，利潤分配向資本與上游高度集中。相較而言，小規(guī)模生產(chǎn)者和消費者由于議價能力薄弱和風險緩沖本領(lǐng)欠缺，成為糧食價格波動的被動承受者。在此壟斷結(jié)構(gòu)下，高度的貿(mào)易依存度與部分國家糧食自給自足戰(zhàn)略之間的矛盾凸顯。一旦發(fā)生全球糧食危機，主要糧食出口國往往會率先實施利于本國的貿(mào)易保護主義政策，導(dǎo)致全球市場調(diào)節(jié)機制失靈，從而對糧食進口國產(chǎn)生嚴重沖擊。

這場危機也為國際社會，特別是發(fā)展中國家留下了深刻教訓(xùn)。糧食作為不可替代的消費品，其價格上漲通常會迅速引發(fā)其他各類商品價格的全面上揚，表現(xiàn)出敏感性、傳導(dǎo)性和放大性等典型特征。特別是在國際地緣政治動蕩和貿(mào)易保護主義再次抬頭的背景下，過度依賴外部市場是一種危險的戰(zhàn)略選擇。作為人口大國，中國必須將糧食安全作為底線，并將其提升至國家安全的戰(zhàn)略高度，努力提升糧食自給水平并增強抗風險能力。

三、反思：中國“藏糧于民”模式弱化與應(yīng)急體系構(gòu)建

（一）“藏糧于民”模式及其弱化

中國是人口大國，糧食安全是維護社會穩(wěn)定的重要支撐。為應(yīng)對自然災(zāi)害和突發(fā)性社會事件，中國自古便有“藏糧于民”的傳統(tǒng)。這一模式最早可追溯至新石器時代，在半坡遺址中便有先民利用窖穴儲糧的證據(jù)，主要用于緩解糧食生產(chǎn)季節(jié)性與消費持續(xù)性之間的矛盾。春秋戰(zhàn)國時期，民間儲糧功能開始向社會治理與國家調(diào)控延伸。例如，管仲在齊國推行“常平倉”制度，鼓勵百姓自建糧倉，以平抑物價、安定民生。漢唐時期，統(tǒng)治者將糧食視為國家管控的戰(zhàn)略物資，開創(chuàng)官營與民間并行的儲糧體系。在當時，各類儲糧設(shè)施遍布全國，在維護政權(quán)穩(wěn)定和實施救荒賑濟中發(fā)揮了重要作用。

1949年后，中國在構(gòu)建以國營糧食企業(yè)為主導(dǎo)的儲備體系的同時，仍未忽視對民間儲糧機制的延續(xù)和創(chuàng)新，將其視為國家糧食安全體系的重要補充。新中國成立初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高導(dǎo)致國內(nèi)物資相對匱乏，政府利用統(tǒng)購統(tǒng)銷等政策維持糧食價格的基本穩(wěn)定。然而，1959—1961年，受嚴重自然災(zāi)害影響，中國遭遇大饑荒，對農(nóng)村和農(nóng)民產(chǎn)生了較大沖擊。一方面，由于糧食嚴重短缺，人民身體健康受損、預(yù)期壽命降低；另一方面，饑荒的集體記憶深刻影響農(nóng)民心理與行為模式的塑造和轉(zhuǎn)變。通過增強農(nóng)民風險規(guī)避偏好，強化了農(nóng)民對土地的情感，進一步鞏固了農(nóng)民對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的信心。可見，這種對糧食自給的堅持和“藏糧于民”傳統(tǒng)的形塑絕非偶然，而是與歷史饑荒記憶相互印證。糧食是國家穩(wěn)定和社會安定的戰(zhàn)略性公共物品，在國際形勢復(fù)雜或外部環(huán)境動蕩背景下，堅守口糧絕對安全底線成為中國近乎本能的戰(zhàn)略反應(yīng)。

然而，城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程的穩(wěn)步推進，使傳統(tǒng)的“藏糧于民”模式趨于弱化。一方面，由農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移誘發(fā)的人戶分離，特別是小農(nóng)自給自足模式的衰落，使得傳統(tǒng)的以家庭為單位的儲糧意愿和能力均呈下降趨勢；另一方面，現(xiàn)代商品化的糧食流通體系日益發(fā)達，市場供應(yīng)充足且物流便捷，家庭不需要通過大量儲糧來應(yīng)對潛在糧食短缺風險。在此背景下，民間儲糧量明顯降低，其中，長三角地區(qū)的降幅甚至達到約三分之一。進一步地，糧食市場存在的“共振效應(yīng)”，易加劇糧食價格波動。具體而言，農(nóng)戶的儲糧行為存在同群效應(yīng)。糧食價格上漲時，農(nóng)戶普遍惜售，期待糧價持續(xù)上升；糧價下跌時，農(nóng)戶爭相拋售以避免潛在的更大損失，進而導(dǎo)致糧價持續(xù)走低。

（二）系統(tǒng)性風險顯現(xiàn)與應(yīng)急體系重構(gòu)

傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易格局長期由政治和經(jīng)濟等因素主導(dǎo)。例如，2007—2008年的全球糧食危機是糧食供需結(jié)構(gòu)性失衡、金融投機資本滲透以及貿(mào)易干預(yù)政策引發(fā)的輸入性糧食危機。但近年來，生態(tài)失衡所引發(fā)的自然災(zāi)害，以及公共衛(wèi)生安全事件，正持續(xù)沖擊原有國際糧食貿(mào)易體系。與因雙邊政治關(guān)系惡化導(dǎo)致的貿(mào)易中斷不同，此類由公共安全事件和生態(tài)危機所引發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易失衡具有全球性和普遍性，使得尋找替代伙伴的空間有限。

在此新形勢下，“藏糧于民”傳統(tǒng)的式微，不僅在微觀上削弱了民間自主的糧食風險緩沖機制，還在宏觀層面催生了新的系統(tǒng)性風險，突出表現(xiàn)為糧食安全風險高度集中與區(qū)域調(diào)控韌性顯著下降。一方面，糧食安全風險高度集中?！安丶Z于民”傳統(tǒng)的式微意味著民間儲糧能力的弱化。原本由千家萬戶共同承擔的分散式儲糧風險，向國家主導(dǎo)的“藏糧于庫”體系集中。在面對極端公共安全事件時，若將全部風險加注在國家行政調(diào)控體系之上，行政層級引發(fā)的信息滯后可能影響其效能發(fā)揮，且分散的民間應(yīng)急能力不足易引發(fā)供應(yīng)中斷。另一方面，區(qū)域調(diào)控韌性顯著下降。國家統(tǒng)一收儲模式會對財政構(gòu)成巨大壓力，且易因長期貯存造成糧食貶值和浪費，加劇資源配置的效率損失。同時，在應(yīng)對區(qū)域性災(zāi)害時，這一模式容易受物流能力和行政協(xié)調(diào)效率影響，缺乏應(yīng)急處理的靈活性且成本高昂。相較而言，“藏糧于民”傳統(tǒng)則可依托村社鄉(xiāng)鄰的社會網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)快速響應(yīng)和就地調(diào)劑，兼顧高效率和低成本。

新時代構(gòu)建中國糧食安全體系，不能僅著眼于應(yīng)對國際糧價波動、貿(mào)易干預(yù)政策等外部風險，還應(yīng)聚焦糧食收儲主體分配等核心要件。需要說明的是，重新關(guān)注并重視“藏糧于民”傳統(tǒng)并非簡單的延續(xù)，而是要基于國內(nèi)外現(xiàn)實，構(gòu)建一個具有多維性、韌性和可持續(xù)性的國家糧食安全體系。這意味著不能單純依靠擴大中央儲備規(guī)模以防范糧食安全風險，而應(yīng)推動實現(xiàn)“國家—市場—社會”等多元主體協(xié)同參與的風險共擔機制，將糧食生產(chǎn)、儲備與應(yīng)急響應(yīng)融為一體，實現(xiàn)風險分散、響應(yīng)前置和資源優(yōu)化。

四、調(diào)整：中國糧食安全的本質(zhì)要求與邏輯轉(zhuǎn)換

（一）中國糧食安全的本質(zhì)要求

中國糧食安全的內(nèi)涵已遠超傳統(tǒng)解決溫飽的單一邏輯，成為集產(chǎn)品安全、資源安全和社會安全于一體的多層次、系統(tǒng)性戰(zhàn)略工程。其本質(zhì)在于，中國資源稀缺但消費需求規(guī)模龐大，加之復(fù)雜多變、風險交織的國際環(huán)境，新發(fā)展階段下中國糧食安全需具備多維性、韌性、可持續(xù)性三大核心特征。這意味著將打破以往“以產(chǎn)量論英雄”的單一邏輯，進而轉(zhuǎn)向更加注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化、風險可控、資源可持續(xù)的新型糧食安全體系。

第一，中國糧食安全的多維性根植于國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)升級與國際風險交織的宏觀背景。隨著居民消費需求由數(shù)量滿足向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，糧食安全不僅需要實現(xiàn)總量平衡，更須兼顧供給多樣、品質(zhì)安全、營養(yǎng)合理等高層次要求。與此同時，逆全球化趨勢抬頭、地緣政治沖突加劇以及國際貿(mào)易體系動蕩，進一步凸顯糧食安全領(lǐng)域的系統(tǒng)性風險，并易引發(fā)社會問題。因此，中國糧食安全必須統(tǒng)籌產(chǎn)品安全、資源安全和社會安全三大核心目標，保障糧食自給，避免以犧牲生態(tài)環(huán)境換取短期糧食產(chǎn)量增長，并防范糧食安全問題引發(fā)的社會失序。

第二，中國糧食安全的韌性特征要求糧食安全體系具備應(yīng)對沖擊和不確定性的能力。在極端氣候頻發(fā)和國際糧價劇烈波動的背景下，以效率至上和成本優(yōu)化為核心的農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈顯得異常脆弱。同時，依然趨緊的資源硬約束和長期存在的結(jié)構(gòu)性缺口，要求中國突破傳統(tǒng)“保產(chǎn)量”思維，將安全韌性置于更核心位置。換言之，中國必須構(gòu)建具備冗余容錯、動態(tài)調(diào)節(jié)和快速恢復(fù)能力的糧食系統(tǒng)，提升對突發(fā)事件的響應(yīng)速度和處置效能，實現(xiàn)糧食供給在不確定環(huán)境中的整體穩(wěn)定和動態(tài)平衡。

第三，中國糧食安全的可持續(xù)性構(gòu)成應(yīng)對資源緊缺和生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)的核心導(dǎo)向。傳統(tǒng)高投入農(nóng)業(yè)模式在實現(xiàn)產(chǎn)量增長的同時，也帶來土壤退化、地下水超采與農(nóng)業(yè)面源污染等環(huán)境問題，阻礙農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在保障糧食安全的同時，需協(xié)調(diào)好短期消費需求與長期資源可持續(xù)性之間的矛盾，將生態(tài)效益、資源利用效率等多維度指標納入綜合評價體系，充分保障資源代際公平與農(nóng)業(yè)發(fā)展的持久穩(wěn)固。

（二）中國糧食安全邏輯轉(zhuǎn)換的現(xiàn)實動因

在新發(fā)展階段，以“保產(chǎn)量”為核心的傳統(tǒng)政策體系已難以適應(yīng)“保能力、控風險、可持續(xù)”的復(fù)雜要求。具體而言，糧食產(chǎn)量、進口量和庫存量同步攀升的“三量齊增”現(xiàn)象，凸顯現(xiàn)行政策框架與新發(fā)展要求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面，部分國產(chǎn)糧食品種受成本、品質(zhì)和價格等多因素制約，國際競爭力較弱，處于“國產(chǎn)糧進倉、進口糧入市”的被動局面。這會增加倉儲成本，反映出農(nóng)業(yè)成本結(jié)構(gòu)扭曲與市場機制失靈的現(xiàn)實。另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源向低效品種過度集中，不僅加劇了資源環(huán)境壓力，而且使得糧食系統(tǒng)整體效率和市場響應(yīng)能力不斷下降。這種依靠高成本、高損耗所帶來的產(chǎn)量提升，已難以應(yīng)對開放環(huán)境下國際市場波動和國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)升級所帶來的雙重挑戰(zhàn)。

與此同時，中國農(nóng)業(yè)正面臨物質(zhì)成本、人工成本和土地成本“三本齊升”的嚴峻挑戰(zhàn)，這在一定程度上影響了農(nóng)民的種糧積極性。務(wù)農(nóng)機會成本上升導(dǎo)致農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量和質(zhì)量降低，由此推高人工成本并使得邊際產(chǎn)出效率下降。1990—2015年，水稻、小麥和玉米三大主糧作物畝均成本增加183.26元，年均增長3.64%，其中土地成本占總成本的比重從7.40%上升至20.34%；2000—2020年，糧食生產(chǎn)總成本上升3.14倍。其中，物資與服務(wù)費用占比下降，人工成本占比略有上升，土地成本占比則從13.18%大幅提升至21.33%。進一步地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的持續(xù)上升引致國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價格高于國際市場價格30%~50%。此時，為穩(wěn)定糧食產(chǎn)量并保障農(nóng)民收益，政府開始實施保護價收購與生產(chǎn)補貼政策。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增速持續(xù)高于補貼力度，上述政策預(yù)期效果有所削弱。同時，國內(nèi)高糧價刺激糧食進口，進一步擠壓國內(nèi)市場份額，形成“補貼支持—價格倒掛—進口增加—庫存積壓”的惡性循環(huán)。

（三）中國糧食安全邏輯轉(zhuǎn)換的根本內(nèi)涵

在資源硬約束收緊、公眾對食品安全和生態(tài)環(huán)境要求提高以及國際市場不確定性風險增加的背景下，原有以產(chǎn)量為中心的邏輯不僅難以保障新發(fā)展階段下的糧食安全，還可能引發(fā)系統(tǒng)性危機。為此，中國糧食安全戰(zhàn)略的核心目標需從追求產(chǎn)量最大化向以風險最小化和安全最大化轉(zhuǎn)變。

具體而言，中國須將糧食安全提升至國家安全戰(zhàn)略高度，將其首要職能定位為維護社會穩(wěn)定和保障基本民生，而非片面追求產(chǎn)量增長。中國須秉持安全優(yōu)先原則，通過承擔一定的經(jīng)濟效率損失以換取更高層級的系統(tǒng)安全。上述權(quán)衡構(gòu)成“十五五”時期中國糧食安全政策的基本出發(fā)點和落腳點，也反映出中國農(nóng)業(yè)選擇自主保障而非對外競爭的防御型產(chǎn)業(yè)范式的必然性。需要說明的是，這種防御型導(dǎo)向并不意味著消極保守，而是一種積極主動的風險治理策略，強調(diào)通過提高韌性生產(chǎn)能力、健全儲備體系和完善市場干預(yù)機制等多維舉措，以有效應(yīng)對各類外部沖擊和不確定性風險。在堅守口糧絕對安全底線的基礎(chǔ)上，靈活利用國際資源進行品種和余缺調(diào)劑，將國內(nèi)農(nóng)業(yè)資源集中配置于最具戰(zhàn)略性的生產(chǎn)領(lǐng)域，以實現(xiàn)安全和效率的動態(tài)再平衡。

五、選擇：“十五五”時期保障中國糧食安全的戰(zhàn)略方向與核心策略

（一）保障中國糧食安全的戰(zhàn)略方向

基于從“追求產(chǎn)量”向“風險最小化、安全最大化”的邏輯轉(zhuǎn)換，中國糧食安全的戰(zhàn)略體系亟須跳出單一的數(shù)量保障框架，選擇涵蓋產(chǎn)品安全、資源安全和社會安全“三位一體”的系統(tǒng)性戰(zhàn)略方向，以有效應(yīng)對國內(nèi)外日益復(fù)雜的各類風險和挑戰(zhàn)。

第一，產(chǎn)品安全構(gòu)成糧食安全戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)，其核心在于建立兼顧效率和穩(wěn)定的糧食供給體系。具體而言，必須在堅守口糧絕對安全底線的前提下，全面提升糧食供給體系的效率、質(zhì)量和韌性。中國糧食安全既要保障糧食供給數(shù)量的充足，又要重視農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)安全、結(jié)構(gòu)多元和營養(yǎng)適配，以滿足消費升級背景下人民群眾從“吃飽”向“吃好”轉(zhuǎn)變的更高層次需求。實現(xiàn)這一目標，需立足國內(nèi)需求與實際，持續(xù)提升糧食生產(chǎn)能力、儲備調(diào)控和應(yīng)急響應(yīng)能力，同時合理統(tǒng)籌國際市場和國際資源，構(gòu)建多元穩(wěn)定的供給渠道。

第二，資源安全是糧食安全可持續(xù)發(fā)展的根本保障，其核心在于建立農(nóng)業(yè)與自然資源之間的良性互動關(guān)系。該方向強調(diào)糧食生產(chǎn)必須兼顧水土資源的可持續(xù)利用和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定健康。中國糧食安全的實現(xiàn)需從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放型資源利用方式，確保糧食產(chǎn)能提升不以犧牲資源安全為代價，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境保護協(xié)同發(fā)展。具體而言，通過耕地保護、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)等途徑，提升資源利用效率，增強農(nóng)業(yè)系統(tǒng)抗逆能力，從而實現(xiàn)資源代際公平和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

第三，社會安全是糧食安全的價值歸宿，其核心在于維護糧食領(lǐng)域的分配公平、價格穩(wěn)定和社會和諧。該方向凸顯糧食作為一種公共產(chǎn)品和社會穩(wěn)定器的重大意義，強調(diào)糧食安全不僅是生產(chǎn)問題，更是分配和承受力問題。中國糧食安全需重視包容性、抗逆性和可及性，通過穩(wěn)定糧食市場和價格、減少糧食損失和浪費、倡導(dǎo)食物營養(yǎng)和健康等綜合性措施，確保所有群體在任何情況下都能獲得安全、營養(yǎng)和經(jīng)濟的食物供給，避免將糧食安全問題轉(zhuǎn)化為社會矛盾。

（二）保障中國糧食安全的核心策略

基于中國糧食安全以產(chǎn)品安全為主線、以資源安全為紅線、以社會安全為底線的戰(zhàn)略選擇，“十五五”時期保障中國糧食安全應(yīng)統(tǒng)籌利用好國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，重視并協(xié)調(diào)好效率與公平的矛盾，將穩(wěn)量與提質(zhì)并重、保護與增效協(xié)同、兜底與調(diào)控結(jié)合作為核心策略。

第一，產(chǎn)品安全堅持穩(wěn)量與提質(zhì)并重。在穩(wěn)量方面，一方面，要堅守口糧絕對安全的底線，通過實施嚴格的耕地保護制度保障糧食供給數(shù)量基本穩(wěn)定。例如，完善耕地保護區(qū)域補償性機制，對承擔永久基本農(nóng)田保護任務(wù)的地區(qū)給予適當?shù)呢斦С趾图?；借助衛(wèi)星遙感等科技手段，對耕地數(shù)量和利用情況進行動態(tài)監(jiān)測，堅決遏制“非農(nóng)化”“非糧化”行為。另一方面，要高度重視“藏糧于民”的傳統(tǒng)及其價值，鼓勵并支持種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)自有倉儲設(shè)施，增加自主儲糧量。在提質(zhì)方面，應(yīng)全面保障“從農(nóng)田到餐桌”的食品安全，以順應(yīng)人民群眾對更高品質(zhì)生活的追求。例如，可通過推行農(nóng)業(yè)標準化生產(chǎn)，強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系和市場監(jiān)管，進而降低不安全風險。同時，注重農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，積極培育一批區(qū)域公用品牌和具有市場競爭力的農(nóng)產(chǎn)品品牌，借助聲譽機制和溢價預(yù)期倒逼農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)質(zhì)量提升。

第二，資源安全堅持保護與增效協(xié)同。在保護方面，注重強化生態(tài)保護和修復(fù)。持續(xù)推進高標準農(nóng)田建設(shè)，全面落實耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護制度。同時，面對“北糧南運”格局與水資源時空分布不均的現(xiàn)實問題，可通過深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革、發(fā)展節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)、推廣水肥一體化、選育抗旱作物品種等多項舉措，以保障農(nóng)業(yè)用水的可持續(xù)性。在增效方面，應(yīng)結(jié)合各地差異化資源稟賦，因地制宜拓展農(nóng)業(yè)功能，增加農(nóng)業(yè)附加值。例如，在農(nóng)業(yè)資源稟賦有限且交通相對不便地區(qū)，可借助其獨特的民俗傳統(tǒng)，開發(fā)民俗體驗服務(wù)或特色產(chǎn)品生產(chǎn)銷售；在耕地資源集中且景觀條件優(yōu)越的區(qū)域，可依托規(guī)?；r(nóng)田景觀，發(fā)展觀賞型農(nóng)業(yè)旅游項目。同時，支持以數(shù)字技術(shù)激活農(nóng)村資源要素，鼓勵農(nóng)民借助電商平臺等新型渠道拓展銷售途徑，增強其在農(nóng)產(chǎn)品市場中的議價能力和價值增值中的分配能力。

第三，社會安全堅持兜底與調(diào)控結(jié)合。在兜底方面，應(yīng)在推動“藏糧于民”模式的基礎(chǔ)上，進一步健全多層次糧食安全保障網(wǎng)，充分發(fā)揮中央與各級地方政府的糧食儲備應(yīng)急動用機制，以有效應(yīng)對自然災(zāi)害、公共危機等突發(fā)情況，特別是要強化對貧困地區(qū)和災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)人口的基本糧食供應(yīng)保障。同時，要持續(xù)完善現(xiàn)代糧食倉儲物流體系，有效降低糧食在倉儲、運輸和中轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)中的損耗和成本，確保在應(yīng)急中能靈活、快速調(diào)配。在調(diào)控方面，構(gòu)建防御型農(nóng)業(yè)體系，即在確保口糧絕對自給的基礎(chǔ)上，適當放開飼料糧等產(chǎn)品的進口，并運用關(guān)稅、配額等工具對進口規(guī)模進行合理調(diào)控，降低市場波動風險，維護農(nóng)民利益。

六、結(jié)論與討論

本文結(jié)合2007—2008年全球糧食危機與中國饑荒記憶的成因及其暗含的傳統(tǒng)糧食安全戰(zhàn)略邏輯，深入探討“十五五”時期中國糧食安全的本質(zhì)要求及其邏輯轉(zhuǎn)換，并提出與之相適應(yīng)的策略。第一，“十四五”時期中國糧食產(chǎn)量穩(wěn)中有升且結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，但持續(xù)向好發(fā)展的基礎(chǔ)仍不牢固，未來增產(chǎn)潛力有限且資源、動員、行政、貿(mào)易以及地緣政治等多重壓力可能進一步加大。第二，2007—2008年全球糧食危機是全球糧食體系中供需、金融與貿(mào)易結(jié)構(gòu)性失衡的必然結(jié)果。具體而言，能源價格上漲和生物燃料發(fā)展推高糧食價格，金融投機行為放大糧食價格波動，貿(mào)易干預(yù)政策進一步加劇全球糧食貿(mào)易恐慌。第三，中國饑荒記憶形塑的以“藏糧于民”為代表的民間分散化風險應(yīng)對機制，在城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化進程中逐漸被削弱。與2007—2008年的輸入性糧食危機不同，當前中國糧食安全挑戰(zhàn)更具內(nèi)生性，尤其是糧食安全風險高度集中與區(qū)域調(diào)控韌性顯著下降使得國家應(yīng)急體系在應(yīng)對復(fù)雜公共安全事件時存在結(jié)構(gòu)性缺陷。第四，在新發(fā)展階段，中國面臨“三量齊增”“三本齊升”的現(xiàn)實國情與錯綜復(fù)雜的國際環(huán)境，使得以往單純“保產(chǎn)量”的政策范式已難以適應(yīng)“保能力、控風險、可持續(xù)”的綜合目標。中國糧食安全需具備多維性、韌性及可持續(xù)性，其核心目標應(yīng)從追求產(chǎn)量最大化轉(zhuǎn)向風險最小化和安全最大化。第五，基于上述邏輯轉(zhuǎn)換，“十五五”時期中國應(yīng)著力建設(shè)涵蓋產(chǎn)品安全、資源安全和社會安全的“三位一體”系統(tǒng)安全體系，并將穩(wěn)量與提質(zhì)并重、保護與增效協(xié)同、兜底與調(diào)控結(jié)合作為核心策略。

基于上述結(jié)論，可引申出值得進一步關(guān)注的兩方面問題。

一是強調(diào)糧食生產(chǎn)所需關(guān)鍵資源的可保障性。在土地和勞動力等傳統(tǒng)要素優(yōu)勢弱化的背景下，必須將科技創(chuàng)新應(yīng)用于糧食安全領(lǐng)域，推動農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展，以此增強農(nóng)產(chǎn)品供給韌性，有效應(yīng)對國際市場波動和各類外部不確定性風險。其中，“藏糧于技”是推動糧食安全體系可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵路徑，其核心在于依托現(xiàn)代科學技術(shù)突破種子、耕地和水資源等核心要素的稟賦約束。例如，在種子方面，要進一步加大生物育種技術(shù)的推廣和應(yīng)用，加快選育并推廣應(yīng)用一批高產(chǎn)高效、抗逆抗病和營養(yǎng)優(yōu)良的新品種，進而從源頭上提高作物產(chǎn)量、提升作物品質(zhì)；在耕地方面，進一步推廣科學施肥、土壤保育技術(shù)，通過測土配方、有機肥替代等措施提升耕地質(zhì)量，降低農(nóng)業(yè)面源污染，實現(xiàn)“藏糧于地”；在水資源方面，進一步發(fā)展高效節(jié)水灌溉技術(shù)和水肥一體化系統(tǒng)，以此提高農(nóng)業(yè)用水效率，緩解農(nóng)業(yè)用水壓力。

二是強調(diào)糧食應(yīng)急與調(diào)控體系的可動員性。在中國糧食需求剛性增長和國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)日益加大的背景下，必須始終堅持農(nóng)戶家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，并在此基礎(chǔ)上以“大食物觀”為引領(lǐng)，不斷強化國家儲備體系的供給、協(xié)調(diào)能力。其核心在于，通過全方位、多途徑開發(fā)各類食物資源，以更好滿足人民日益增長的美好生活需要。具體而言，在儲備體系方面，要進一步強化中央和地方各級政府在國家儲備體系建設(shè)中的重要作用，同時也不能忽視“藏糧于民”傳統(tǒng)的優(yōu)越性和當代適用性。要優(yōu)化糧食等重要戰(zhàn)略物資的儲備規(guī)模及其空間分布格局，依托物流設(shè)施的完善，進一步提升資源利用效率和應(yīng)急協(xié)調(diào)效度。在經(jīng)營基礎(chǔ)方面，要進一步鞏固農(nóng)戶家庭經(jīng)營的主體地位，通過健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以促進小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。在食物來源方面，進一步踐行“大食物觀”，推動食物供給由單一向多元轉(zhuǎn)變。例如，通過發(fā)展食用菌、藻類、替代蛋白等新型食品，增強食物系統(tǒng)的多樣性和應(yīng)急替代能力。

（參考文獻略）

作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2025年第10期

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