何虹雨.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村基層形式主義的表象與治理之策[J].中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn),2025,(03):151-155.

近期據(jù)央視財(cái)經(jīng)《財(cái)經(jīng)調(diào)查》欄目組報(bào)道，山西運(yùn)城某村投入不少資金建成的新公廁常年掛著鎖、關(guān)著門，無法使用。一邊是拒絕開放的嶄新公廁，一邊是“臟亂差”的老舊旱廁，村里的形式主義早已為村民們所不滿。然而基層的形式主義遠(yuǎn)非此一類，諸如北方某縣城的“交通勸導(dǎo)員”崗位、“道德銀行”、村里花高價(jià)聘請(qǐng)卻不知是誰的“法律顧問”等。這樣的形式主義嚴(yán)重阻礙了基層減負(fù)工作的進(jìn)行，不僅加重了基層工作與財(cái)政人力負(fù)擔(dān)，更容易損害群眾利益，進(jìn)而引發(fā)矛盾和糾紛，影響農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定性。

一、基層形式主義生成的客觀邏輯

一方面以規(guī)范化、制度化和程序化為表征的鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，沒有轉(zhuǎn)化為治理能力的同比例提升，這一問題的典型表現(xiàn)是在基層工作中出現(xiàn)了形式主義。也就是說，盡管鄉(xiāng)村治理體系本身在規(guī)范化、制度化和程序化方面取得了顯著進(jìn)展，但體系本身進(jìn)步并沒有同步地帶來為治理能力的提升，反而使得基層工作“被動(dòng)”生成了形式主義。由于制度和能力的脫節(jié)，現(xiàn)代化的治理框架成為了基層工作的“枷鎖”。

另一方面客觀上來說，我國是一個(gè)巨型國家，要治理好廣袤的農(nóng)村地區(qū)必然需要多層級(jí)的管理和國家宏觀上的監(jiān)督。同時(shí)近年來國家治理理念越來越強(qiáng)調(diào)制度化、法治化。而制度和法律都是由人來執(zhí)行的，由各級(jí)機(jī)構(gòu)逐級(jí)執(zhí)行的，因此這一執(zhí)行過程能否順利完成需要過程監(jiān)督，需要強(qiáng)化國家的監(jiān)管能力。此外，取消農(nóng)業(yè)稅后，國家資源下鄉(xiāng)加上當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，國家對(duì)于農(nóng)村的資源供給和扶持能否被合理合規(guī)的應(yīng)用，也需要進(jìn)行監(jiān)督管理。同時(shí)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的很多任務(wù)都是難以用數(shù)字指標(biāo)進(jìn)行衡量的，“新的責(zé)任體系并不依賴確定性目標(biāo)也不以指標(biāo)體系為具體形態(tài)……問責(zé)實(shí)施主體對(duì)政府運(yùn)作進(jìn)行的是全流程、持續(xù)性的綜合監(jiān)管，過程和手段的合法性、合理性、創(chuàng)新性構(gòu)成其新的核心關(guān)切”，因此傳統(tǒng)的“結(jié)果管理”無法繼續(xù)使用，進(jìn)而產(chǎn)生了“過程管理”。盡管“過程管理”在很大程度上實(shí)現(xiàn)了權(quán)力上收、責(zé)任下壓和對(duì)執(zhí)行過程的精準(zhǔn)化要求，也強(qiáng)化了國家對(duì)農(nóng)村基層治理工作的介入，但隨著政策執(zhí)行所涉及主體多樣化和執(zhí)行過程復(fù)雜化，所謂“過程管理”產(chǎn)生了形式主義。學(xué)者田先紅認(rèn)為“過程管理”就是重在監(jiān)督干部的行政行為”，將基層干部嚴(yán)格遵守程序和規(guī)章制度作為監(jiān)管對(duì)象。簡言之，國家對(duì)基層的治理成效要求太緊太高，催生基層的形式主義。

二、基層形式主義的表現(xiàn)形式

第一，基層工作形式化?；鶎痈刹亢凸ぷ魅藛T在工作中過于注重形式和表面，而忽視實(shí)質(zhì)和內(nèi)容，導(dǎo)致行政效能下降、資源浪費(fèi)以及群眾利益受損。其典型表現(xiàn)包括假數(shù)據(jù)、面子工程、文山會(huì)海、層層加碼等，如湖北棗陽市的一項(xiàng)調(diào)查顯示，2023年該市平均每個(gè)村年度需填報(bào)表數(shù)量達(dá)341項(xiàng)，其中臨時(shí)性報(bào)表就有208項(xiàng)，村里填過的各類報(bào)表擺滿了文件柜。這些現(xiàn)象大致可以分為三類：一種是沒做完的實(shí)際工作用書面工作去應(yīng)付；一種是強(qiáng)行把軟性工作改造成為可考核、可量化和可視化的工作形式，如鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)；還有一種是迎合上級(jí)要求包裝自己的實(shí)際工作。這三張形式主義嚴(yán)重浪費(fèi)了農(nóng)村基層本就不豐富的資源，也嚴(yán)重破壞了干群關(guān)系。

第二是基層工作的內(nèi)卷化。各地進(jìn)行鄉(xiāng)村振興考核時(shí)，不僅要求基層完成所有指標(biāo)，而且還進(jìn)行橫向排名來決定干部的任免升降。在治理過程中，基層干部要自我加壓，主動(dòng)創(chuàng)新，來迎合上級(jí)政策要求的“模式探索”“理念創(chuàng)新”等。但實(shí)際上大部分鄉(xiāng)村干部能力難以達(dá)到“創(chuàng)新治理模式”的要求，即使具備這樣的能力，鄉(xiāng)村振興本身治理資源也是有限的，因此在大部分地區(qū)這樣的“內(nèi)卷”其實(shí)是無意義的，不切實(shí)際的。由此帶來鄉(xiāng)村治理過程中的諸多問題，比如強(qiáng)行將特殊地區(qū)特別做法升級(jí)為普遍經(jīng)驗(yàn)、對(duì)實(shí)際工作過度宣傳和美化以此迎合“探索、創(chuàng)新”的要求。

第三是基層工作的懸浮化。農(nóng)村是農(nóng)民的農(nóng)村，鄉(xiāng)村振興是以農(nóng)民群眾為主體，但有些時(shí)候政策的指標(biāo)管理最終會(huì)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)脫節(jié)。基層按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)開展鄉(xiāng)村振興工作，結(jié)果卻無法回應(yīng)農(nóng)民的實(shí)際需求，比如鄉(xiāng)村建設(shè)的“景觀化”和“盆景化”，比如在部分地區(qū)建設(shè)的“農(nóng)家書屋”，全然不顧村民實(shí)際需求和村莊實(shí)際情況，上級(jí)任務(wù)要建多少個(gè)就建多少個(gè)，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。此外在鄉(xiāng)村振興過程中一些干部本是“先富帶后富”的原則發(fā)展工作，但為了完成上級(jí)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)選擇在工作中回應(yīng)“先富”群體的要求，變成了“先富忘后富”。

三、農(nóng)村基層形式主義的治理之策

近年來，中央層面推動(dòng)整治形式主義為基層減負(fù)工作成效顯著，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入實(shí)施提供了強(qiáng)大的保障，但在實(shí)踐層面不僅需廣泛推進(jìn)，還仍存在較深層次的問題，比如對(duì)形式主義的本質(zhì)認(rèn)知偏差，甚至減負(fù)工作在執(zhí)行時(shí)也異化成了形式主義、權(quán)責(zé)體系不匹配與考核機(jī)制不科學(xué)等結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出等。因此，要治理基層形式主義需要從思維觀念和體系變革兩方面入手，才能真正減輕基層負(fù)擔(dān)，消除形式主義。

（一）形式主義整治的成果

自 2018 年中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》以來，中央層面陸續(xù)出臺(tái)一系列重要文件形成了系統(tǒng)化的減負(fù)格局，各地政府積極推進(jìn)“六減”工作：減會(huì)議、減文件、減督查考核、減報(bào)表、減掛牌、減政務(wù) APP?；鶎有问街髁x得到了很大的緩解，基層工作人員的工作壓力相應(yīng)減少，加上削減了從前許多與本職工作無關(guān)的事情，其工作積極性也得到了很大提高，必然帶來了村民幸福感的提升。此外數(shù)字形式主義的治理也通過減負(fù)工作得到了緩解。從前在政策評(píng)估環(huán)節(jié)的形式主義——通過在微信、各種政務(wù) APP 上“打卡留痕”來評(píng)價(jià)政策落實(shí)情況的問題也通過減app的要求發(fā)生了變化。

（二）形式主義整治存在的問題

但必須看到基層形式主義治理目前存在一個(gè)根源性的認(rèn)知問題——認(rèn)為只要整治好上級(jí)部門的形式主義要求，基層負(fù)擔(dān)自然減輕，基層形式主義也就消失了。從過程管理的視角來看，這樣的觀點(diǎn)確實(shí)是合理的，因?yàn)榛鶎有问街髁x本身就是應(yīng)付上級(jí)部門考核的，因此通過減少上級(jí)部門的要求來解決基層的問題是合乎邏輯的。但實(shí)際上，形式主義問題具有系統(tǒng)性特征。過程管理這一視角之所以看似合理是因?yàn)橹豢吹搅恕罢咴u(píng)估”這一環(huán)節(jié)，實(shí)際上形式主義問題是多個(gè)因素相互作用的結(jié)果。它涉及政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)，以及不同層級(jí)的政府部門和基層組織。

基層而言，一些村干部對(duì)形式主義的理解存在偏差，將其視為一種工作方式和手段，而非一種需要糾正的問題。還有一些基層干部自身業(yè)務(wù)能力不足，缺乏有效的執(zhí)行能力和問題解決能力，導(dǎo)致工作難以高效推進(jìn)。即使是正常的工作指標(biāo)也難以完成，不得不使用過度美化或宣傳的方式假裝完成目標(biāo)。在工作理念上仍然守舊，仍然依賴傳統(tǒng)的會(huì)議和文件傳達(dá)工作，缺乏有效的溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。此外基層缺乏足夠的資金、人力和技術(shù)支持，也限制了完成上級(jí)任務(wù)指標(biāo)的能力，無法有效落實(shí)上級(jí)的制度和程序。

從管理技術(shù)上而言，盡管處于數(shù)字化時(shí)代但是部分貧困地區(qū)基層治理的技術(shù)手段依然較為落后，信息化程度低，需要手動(dòng)填寫大量報(bào)表，以及部門間的數(shù)據(jù)共享機(jī)制不完善，存在“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象，導(dǎo)致基層干部需要重復(fù)錄入數(shù)據(jù)，增加了工作量，共同形成了“形式主義”的典型表現(xiàn)。

（三）形式主義的整治措施

因此在整治形式主義的過程中，應(yīng)該避免單一歸因思維，從系統(tǒng)的角度多方面入手，做好頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)考慮地方特殊情況，因地制宜才能避免“整治形式主義”異化為了“形式主義”。

1.建設(shè)高素質(zhì)的基層干部隊(duì)伍

“高素質(zhì)”不僅要求基層干部隊(duì)伍治理能力過硬，還要求基層干部樹立正確的政績觀念。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“真正的政績應(yīng)是‘為官一任、造福一方’的實(shí)績，是經(jīng)得起群眾、實(shí)踐和歷史檢驗(yàn)的實(shí)績?！睘楣僖龀鲆环煽兪紫染鸵蟹e極正確的政績觀念?；鶎痈刹恳宄榱苏l做政績？是只為了自身提拔還是為了基層群眾？因此基層干部必須把實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益作為衡量干部政績觀正確與否的根本標(biāo)尺，自覺踐行以人民為中心的發(fā)展思想，始終把群眾利益擺在首位而不是把迎合上級(jí)檢查放在第一。同時(shí)基層干部要明白優(yōu)秀的政績?cè)谟趯?shí)干。形式主義最致命的問題就是脫離了實(shí)事求是的思想路線。因此基層干部要講實(shí)話、出實(shí)招、辦實(shí)事、務(wù)實(shí)效，以扎扎實(shí)實(shí)的行動(dòng)為人民群眾帶來實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠。馬克思主義認(rèn)為，“為什么人”的問題是政績觀的核心問題，所以應(yīng)對(duì)形式主義首先要引導(dǎo)基層干部充分認(rèn)識(shí)到為民造福才是最大的政績，數(shù)據(jù)指標(biāo)只是形式。

能力本領(lǐng)是基層干部的立身之本、成事之基、創(chuàng)業(yè)之源。不僅要把好新干部的選人用人關(guān)，還應(yīng)對(duì)現(xiàn)有干部進(jìn)行針對(duì)性培訓(xùn)，使其能充分了解國家的大政方針政策，綜合運(yùn)用各種方式為基層干部的成長搭建平臺(tái)、提供保障，讓他們真正具備完成上級(jí)任務(wù)的治理能力，進(jìn)而避免形式主義問題。

2.推動(dòng)基層治理體制機(jī)制改革

首先要以簡約治理的價(jià)值理念引領(lǐng)基層治理改革。簡約治理以權(quán)責(zé)對(duì)等、職責(zé)明確、機(jī)構(gòu)精簡、程序簡化、協(xié)作互動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、成本低廉等為特點(diǎn)，通過精簡辦事機(jī)構(gòu)、明確任務(wù)的基本方式，來減少基層治理資源的浪費(fèi)。從前單以指標(biāo)評(píng)價(jià)干部成績的方式是造成形式主義的重要原因，因此還需建立科學(xué)合理的干部考核制度。這就要求優(yōu)化干部考核的指標(biāo)設(shè)置。指標(biāo)設(shè)置既要全面，實(shí)現(xiàn)對(duì)干部綜合考核，又要結(jié)合地方特色突出重點(diǎn)，細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)。還要堅(jiān)持定期考核與平時(shí)考核并重、臺(tái)賬考核與實(shí)績考核并重、業(yè)績考核與能力考核并重，尊重群眾在考核過程中的知情權(quán)、發(fā)言權(quán)等，讓群眾滿意度成為根本的考核指標(biāo)。山西的“百萬廁所”是因?yàn)橛醒胍暶襟w的報(bào)道才得到上級(jí)部門的重視，由此可見農(nóng)村地區(qū)的反饋制度是不夠完善的。因此必須健全暢通基層群眾的反饋機(jī)制，搭建多種形式的溝通對(duì)話平臺(tái)，拓寬表達(dá)渠道，真正發(fā)揮基層干部群眾的監(jiān)督作用。當(dāng)然基層干部的向上表達(dá)也是必要的，上級(jí)部門制定考核任務(wù)時(shí)需要真正了解下級(jí)的情況，才能制定切合實(shí)際的目標(biāo)，否則又會(huì)帶來形式主義的問題。

3.激活基層治理能量

基層治理終歸是基層干部來做，因此激發(fā)他們的工作積極性是必須的。為充分激發(fā)基層干部的創(chuàng)新活力與工作熱情，應(yīng)著力推動(dòng)治理重心向基層下沉，促使人才、資金、技術(shù)等關(guān)鍵資源要素加速匯聚于基層一線，切實(shí)提升基層干部的待遇水平，拓展其職業(yè)發(fā)展空間，提高基層干部的獲得感與成就感，進(jìn)而更加積極主動(dòng)地投身于改革創(chuàng)新實(shí)踐之中。

與此同時(shí)要激發(fā)基層治理能量還離不開黨建引領(lǐng)。積極探索并推廣“區(qū)域化大黨建”等創(chuàng)新性黨建模式，不斷鞏固黨的基層組織體系，確保黨的基層組織在基層治理中充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨建引領(lǐng)基層治理的全面升級(jí)，發(fā)揮凝聚起基層社會(huì)多元治理力量，為基層治理注入活力，最終實(shí)現(xiàn)基層治理的高質(zhì)量發(fā)展。

作者系湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院碩士研究生；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2025年3期

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