一方面，農(nóng)民就近城鎮(zhèn)需求的旺盛、地方政府和市場主體的共識凝聚，使得“1億人進城”的國家戰(zhàn)略實施的條件日臻成熟，就近城鎮(zhèn)化迎來空前的“黃金時期”；另一方面，核心城市群對資本、人口和社會資源巨大的“虹吸效應(yīng)”，正在劇烈地侵蝕邊遠地區(qū)小城鎮(zhèn)，困擾中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化
日前，《瞭望》新聞周刊記者在湖南調(diào)研了解到，2015年，湖南省城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村人口，實現(xiàn)了全省城鎮(zhèn)化進程的歷史性的突破。與此同時，湖南城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡也成為突出問題。2015年，圍繞著省會長沙等核心城市的長株潭城市群的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到67.74%，而占全省總?cè)丝诘?0.86%的更廣大的71個縣的縣域城鎮(zhèn)化率剛剛接近40%。
“縣鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素?！辈稍L中，區(qū)域發(fā)展和城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的研究專家向本刊記者表示，湖南案例在全國尤其是中西部地區(qū)具有廣泛的代表性，“部分集鎮(zhèn)發(fā)展凋落，就近城鎮(zhèn)化受阻，加劇城鄉(xiāng)差距，影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，值得警惕?！?
在他們看來，對于廣大中西部地區(qū)農(nóng)民而言，大規(guī)模隱性存在的就近城鎮(zhèn)化需求只要被激發(fā)，會顯現(xiàn)驚人的力量，“如果各級政府部門能夠因勢利導(dǎo)、科學(xué)規(guī)劃，對于撬動發(fā)展內(nèi)需，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，是一個難得的著力點?！?
長沙、耒陽的“九天九地”
《瞭望》新聞周刊記者采訪中發(fā)現(xiàn)，“1億人進城”的就近城鎮(zhèn)化，緊靠大中城市周邊的發(fā)展勢頭都比較好。據(jù)湖南省長沙市住建部門干部介紹，2015年長沙被列為國家首批新型城鎮(zhèn)化試點地區(qū)后，大力推進15個小城市、中心鎮(zhèn)（特色鎮(zhèn)）建設(shè)，對重點城鎮(zhèn)在建設(shè)用地、資金投入、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、戶籍準入、社會保障、公共服務(wù)、體制機制創(chuàng)新等方面重點支持。目前，長沙城鎮(zhèn)化率達74.38%，比2012年提高5個百分點。
與此同時，就中西部大部分縣市而言更具代表性的耒陽市、安仁縣、新寧縣等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于與離省會城市乃至地級市所在地距離較遠，就近城鎮(zhèn)化的速度緩慢，某些地方出現(xiàn)停滯甚至倒退。
本刊記者在耒陽市調(diào)研了解到，該市是湖南市區(qū)面積最大、市區(qū)人口最多的縣級城市，人稱“一座‘野蠻生長’起來的城市”。2000年以來，隨著國內(nèi)房地產(chǎn)市場興起，耒陽掀起進城高潮，主力是進城農(nóng)民，城區(qū)70%的商品房被進城農(nóng)民購買。在一些鄉(xiāng)村，出現(xiàn)了幾乎整組、整村的農(nóng)民大規(guī)模進城買房的現(xiàn)象。
與耒陽城區(qū)加速發(fā)展相反，當?shù)匦〕擎?zhèn)則在衰落。本刊記者走訪的耒陽大義鎮(zhèn)、南陽鎮(zhèn)等地，街上人流稀少，學(xué)校萎縮，商貿(mào)不旺，“五無”現(xiàn)象尤其突出：無公廁，無下水道，無酒店，無停車場，無規(guī)范性市場……“環(huán)境這么差，我也想得通，誰愿意住這里？”南陽鎮(zhèn)當?shù)匾晃秽l(xiāng)鎮(zhèn)官員對本刊記者嘆息，“作為小城鎮(zhèn)，市里已出臺《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的實施意見》，但至今沒有一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在生血造血功能上有突破……”
大規(guī)模農(nóng)民進城，使耒陽的公共服務(wù)“壓力山大”，財政包袱不堪其重。進城擇校就讀學(xué)生驟增，學(xué)位嚴重不足。城市大規(guī)模擴張，但基礎(chǔ)設(shè)施卻難以迅速跟進。交通、垃圾處理、城區(qū)防洪等都有較大欠賬，尤其是房地產(chǎn)市場無序開發(fā)問題已經(jīng)成為耒陽社會矛盾的主要聚集點。
“離開田地來城市生活，對于平均學(xué)歷和素質(zhì)都處于劣勢的農(nóng)民來說并不容易?！币晃获珀栢l(xiāng)鎮(zhèn)基層干部一口氣向《瞭望》新聞周刊記者提出諸多農(nóng)民進城后面臨的問題，比如，就業(yè)和生活問題怎么解決？醫(yī)療、保險、文娛生活如何保障？在他看來，這些問題要盡快解決，以免引起新的社會問題，預(yù)防產(chǎn)生新的困難群體。
就近城鎮(zhèn)化的“黃金機遇期”
在湖南基層走訪中，《瞭望》新聞周刊記者感受到，推進中西部就近城鎮(zhèn)化迎來前所未有的“黃金機遇期”。
其一，這種就近城鎮(zhèn)化需求來源主要有四：一是有利于子女到鎮(zhèn)上學(xué)校讀書，現(xiàn)在很多村級小學(xué)都撤銷或縮減規(guī)模，鎮(zhèn)上學(xué)校辦學(xué)條件相對較好，上學(xué)也比較安全；二是為了開門店創(chuàng)業(yè)做生意，在外打工的“70后”、“80后”不少開始回鄉(xiāng)，希望在小城鎮(zhèn)上尋找田土之外的生計出路；三是相對較為便利和豐富的公共服務(wù)設(shè)施集中在城鎮(zhèn)，比如到商場消費，到廣場、影院參與文化活動，有病方便到醫(yī)院就診；四是小城鎮(zhèn)可以讓農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)、工、商兼業(yè)。
相比于縣城，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力在于這里距離鄉(xiāng)村更近，周邊的農(nóng)民可以過一種“不離土、不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化生活。隨著勞動密集型企業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移，近年來，在湖南省新寧縣、安仁縣這樣湖南地理位置并不優(yōu)越的地方，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始出現(xiàn)了不少工廠。農(nóng)民可以在鎮(zhèn)上開店，也可以在鎮(zhèn)上的工廠打工，還可以在農(nóng)忙時節(jié)兼顧種田。
其二，農(nóng)民的現(xiàn)金收入大幅增加，增強了就近城鎮(zhèn)化的能力。由于有在外打工為主、本地勞務(wù)收入為輔的收入支撐，大多數(shù)農(nóng)戶的現(xiàn)金收入大大超過以往。小城鎮(zhèn)的房價，要比縣城便宜；在村里建房，換為到小城鎮(zhèn)購房，目前相當部分農(nóng)民有這個實力。
其三，農(nóng)民開始改變傳統(tǒng)的住房觀念，有利于就近城鎮(zhèn)化。習慣于自己蓋樓建房，上有天下有地，這是幾千年來中國農(nóng)村頑強延續(xù)的居住觀念。然而，1980年代出生的農(nóng)村青年一代，絕大部分的工作地點已經(jīng)不在鄉(xiāng)村，已經(jīng)接受城市生活，愿意在城鎮(zhèn)居住生活。
其四，就近城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定回報預(yù)期開始吸引開發(fā)商的投資目光。安仁縣是湖南縣市當中地理區(qū)位極其普通的一個縣，開發(fā)商雄森公司于2009年進入鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場。該公司總經(jīng)理李成彬告訴《瞭望》新聞周刊記者，位于該縣安平鎮(zhèn)的安平新城預(yù)期建設(shè)4期共3000多套商品房，已建成1500多套，其中70%的房子已經(jīng)銷售出去，“我們公司在地級市、縣城的房產(chǎn)項目近年受到的沖擊大，但在安平鎮(zhèn)的銷售比預(yù)想的還要好?！边@也成為其近年來扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場的主要原因。
其五，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府，對就近城鎮(zhèn)化有了深刻的理解。面對縣城臃腫不堪、學(xué)校人滿為患、就業(yè)機會難以提供、公共設(shè)施配套“壓力山大”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展卻停滯不前的被動局面，許多縣鄉(xiāng)主官都向《瞭望》新聞周刊記者表示，已經(jīng)深刻意識到縣城和小城鎮(zhèn)平衡發(fā)展的重要性。
四個方面發(fā)力近城鎮(zhèn)化
采訪中，多位村民、開發(fā)商、基層政府官員都向《瞭望》新聞周刊記者表示了自己的共識，“推進一億人就近城鎮(zhèn)化的政策，富有前瞻性，符合實際。各級政府當把握抓住目前的黃金機遇期，找準突破口，實施相關(guān)政策，建設(shè)好一批小城鎮(zhèn)，同時為小城鎮(zhèn)長遠管理好、發(fā)展好打下基礎(chǔ)?！?
其一，當務(wù)之急是要把辦好鄉(xiāng)村教育作為支撐就近城鎮(zhèn)化的頭等大事來抓。
當前中西地區(qū)農(nóng)村反映最突出的民生難題，是鄉(xiāng)村教育日益艱難。讓子女接受城里的教育，成了農(nóng)民離開鄉(xiāng)村、拋棄小城鎮(zhèn)、蜂擁進城居住的“最大公約數(shù)”。耒陽基層干部向本刊記者分析，“農(nóng)村做父母的，有些寧愿在城里擦皮鞋買套房子，也要到城里培養(yǎng)小孩子讀書。推進就近城鎮(zhèn)化，首要之處并非一定要辦工廠、興產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟，而是先穩(wěn)定鄉(xiāng)村教育，建好一批學(xué)校?！?
在縣鄉(xiāng)干部看來，對于絕大部分中西部地區(qū)的小城鎮(zhèn)而言，希望其在產(chǎn)業(yè)方面有多大作為不太現(xiàn)實，“實事求是地說，小城鎮(zhèn)可適當引進勞動密集型中小企業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、商貿(mào)，提供部分就業(yè)崗位，但更重要的功能還是服務(wù)于農(nóng)民休養(yǎng)生息，比如讓老人安度晚年、讓小孩正常上學(xué)，同時為年紀較大、難以融入大中城市的進城農(nóng)民工建立一個后方基地。”
其二，就近推進城鎮(zhèn)化，需要做好規(guī)劃引導(dǎo)，分步實施，不能一哄而上。
本刊記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，郴州市安仁縣在較為成功地推進安平鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)之后，目前又選擇了三到四個條件相對便利的鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進建設(shè)。這種適當超前引領(lǐng)、分步推進的“梯度建設(shè)”小城鎮(zhèn)建設(shè)模式，很適合中西部地區(qū)的就近城鎮(zhèn)化現(xiàn)實。
其三，各級政府應(yīng)該多渠道加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入。
目前，縣級政府的投入主要在縣城，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)則寥寥無幾，成為一些地方小城鎮(zhèn)近年加速凋敝的直接因素。而且，專門針對小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的支持政策尤其缺乏。比如，安平鎮(zhèn)獲得的政策扶持資金，只有湖南省發(fā)改委給的100多萬元小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，以及市縣相關(guān)單位的少量幫扶資金。而小城鎮(zhèn)建設(shè)的污水處理、地下管網(wǎng)等因成本回收周期長，沒有社會資本愿意投入，亟待上級財政給予專項支持。作為開發(fā)商的李成彬向本刊記者表示，參與小城鎮(zhèn)開發(fā)的民營企業(yè)，幾乎得不到國家和地方的政策扶持。
其四，小城鎮(zhèn)建設(shè)的管理與長遠發(fā)展統(tǒng)籌要跟上。
隨著小城鎮(zhèn)面積擴大和人口增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)和管理往往能力不足，出現(xiàn)“小馬拉大車”現(xiàn)象。安仁縣安平鎮(zhèn)安平居委會支部書記陽柏茂告訴本刊記者，安平居委會戶籍人口只有3300多人，常住人口達到1萬人以上。社區(qū)每年的環(huán)衛(wèi)支出就達到60多萬元，安平居委會小學(xué)的維修費用要10萬元，這些公共支出責任都落到了村級組織，成為了難以承受之重。
本刊記者了解到，現(xiàn)在小城鎮(zhèn)的規(guī)劃一般局限于單個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還缺乏更大空間范圍和更長時間維度的規(guī)劃。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路、管網(wǎng)等建設(shè)要有一定前瞻性，為未來的發(fā)展留足空間，避免“野蠻生長”造成城鎮(zhèn)環(huán)境臟、亂、差；另一方面，一個小城鎮(zhèn)的興起可能伴隨著周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相對衰落，所以要從縣級層面統(tǒng)籌規(guī)劃，提升“重點鎮(zhèn)”的輻射帶動能力。
（作者：《瞭望》新聞周刊記者）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瞭望》新聞周刊 2017-02-11
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