陳文勝、向玉喬主編《鄉(xiāng)村振興藍(lán)皮書：湖南鄉(xiāng)村振興報(bào)告（2025）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2025，第72～100頁。

摘要：盤活閑置農(nóng)房是深化農(nóng)村改革、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的重要舉措。本文基于對(duì)汨羅市、嘉禾縣、汝城縣等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南以宅基地制度改革為牽引，通過“三權(quán)”分置破除產(chǎn)權(quán)流動(dòng)壁壘，打造多元業(yè)態(tài)，構(gòu)建政府引導(dǎo)、集體整合、農(nóng)戶參與、市場運(yùn)營的多元共治格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、鄉(xiāng)村功能延伸及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)壯大與農(nóng)民多元增收，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。但實(shí)踐中仍面臨制度協(xié)同不足、文化保護(hù)與開發(fā)失衡、資金與村民意愿錯(cuò)位、農(nóng)民主體作用發(fā)揮不充分、市場化運(yùn)營能力薄弱等挑戰(zhàn)。對(duì)此，需從深化制度創(chuàng)新、強(qiáng)化治理協(xié)同、推動(dòng)文化賦能、完善政策支持、推進(jìn)數(shù)字賦能入手，將閑置資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興有效動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：閑置農(nóng)房盤活；宅基地“三權(quán)”分置；城鄉(xiāng)融合；湖南省

盤活利用閑置農(nóng)房是深化農(nóng)村改革、激活鄉(xiāng)村資源的重要舉措，也是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵抓手。近年來，湖南立足省情實(shí)際，以宅基地制度改革試點(diǎn)為牽引，圍繞城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)與鄉(xiāng)村價(jià)值提升目標(biāo)，將閑置農(nóng)房作為連接城市需求與鄉(xiāng)村資源的核心紐帶，通過政策創(chuàng)新破除制度壁壘、市場運(yùn)作激活資源價(jià)值、群眾參與夯實(shí)治理基礎(chǔ)，逐步形成政府引導(dǎo)有方向、市場參與有活力、村民受益有保障的盤活模式，推動(dòng)農(nóng)村沉睡資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展動(dòng)能，為全國同類地區(qū)提供了湖南特色實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、湖南盤活利用閑置農(nóng)房的主要成效

湖南在盤活閑置農(nóng)房過程中，始終緊扣資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、農(nóng)民變股東的取向，著力推動(dòng)資源轉(zhuǎn)化、治理優(yōu)化與功能拓展，初步實(shí)現(xiàn)了閑置資產(chǎn)向發(fā)展動(dòng)能的有效轉(zhuǎn)變。從社會(huì)資源活化、社會(huì)主體協(xié)同、社會(huì)功能重構(gòu)三個(gè)維度來看，湖南閑置農(nóng)房盤活已從單一資源利用轉(zhuǎn)向多元價(jià)值創(chuàng)造，在打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)渠道、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、延伸鄉(xiāng)村功能、壯大集體經(jīng)濟(jì)、加快城鄉(xiāng)融合等方面取得顯著成效，為鄉(xiāng)村全面振興注入重要?jiǎng)幽堋?/span>

（一）閑置資源有效轉(zhuǎn)化，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)格局初步形成

從資源配置視角出發(fā)，湖南通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新打破閑置農(nóng)房流動(dòng)性壁壘，使其從單一居住載體轉(zhuǎn)變?yōu)槌休d城鄉(xiāng)要素互動(dòng)的復(fù)合型媒介，推動(dòng)沉睡物質(zhì)資源向經(jīng)濟(jì)資本、文化資本雙重轉(zhuǎn)化。通過制度設(shè)計(jì)、業(yè)態(tài)創(chuàng)新與要素對(duì)接構(gòu)建城鄉(xiāng)資源互通良性循環(huán)，讓閑置農(nóng)房成為破解鄉(xiāng)村發(fā)展資源約束的重要突破口。

1.以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新破除資源流動(dòng)壁壘

閑置農(nóng)房盤活的核心前提是明晰產(chǎn)權(quán)、釋放權(quán)能。湖南以宅基地制度改革為抓手，通過“三權(quán)”分置與房地一體確權(quán)構(gòu)建制度保障。汨羅市作為全國宅基地改革試點(diǎn)，率先推行宅基地“三權(quán)”分置改革，明確所有權(quán)歸集體、資格權(quán)屬農(nóng)戶、使用權(quán)可按規(guī)定流轉(zhuǎn)，從制度層面突破宅基地“村域封閉”限制，讓農(nóng)房資源具備市場化配置條件。

全省加快推進(jìn)房地一體確權(quán)頒證，采用“技術(shù)為主、村組配合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)作”模式開展權(quán)籍調(diào)查，建立不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房權(quán)屬“應(yīng)發(fā)盡發(fā)、能發(fā)盡發(fā)”，從法律層面明確權(quán)屬關(guān)系，為流轉(zhuǎn)、入股等盤活方式掃清障礙。在制度支撐下，汨羅市2023年1—11月累計(jì)審批宅基地1236宗，其中原址翻建880宗、改建103宗，既有效控制新增宅基地，又顯著提升存量閑置農(nóng)房流動(dòng)性。

2.“閑置農(nóng)房+”多元業(yè)態(tài)激活資源價(jià)值

依托產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新釋放的潛能，湖南各地結(jié)合資源稟賦，將閑置農(nóng)房轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體，形成“閑置農(nóng)房+文旅”“閑置農(nóng)房+康養(yǎng)”“閑置農(nóng)房+產(chǎn)業(yè)”等多元業(yè)態(tài)，激活沉睡資產(chǎn)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益。汨羅市立足屈原文化與端午習(xí)俗資源，依托閑置農(nóng)房打造“青獅村智峰山航空飛行基地”“汨羅端午人家”等文旅項(xiàng)目，其中屈子祠鎮(zhèn)“端午人家”民宿群將22棟閑置農(nóng)房改造為獨(dú)棟聯(lián)動(dòng)式民宿，保留“青磚黛瓦、飛檐翹角”的湘北民居特色，同步開發(fā)龍舟制作、包粽子等非遺體驗(yàn)項(xiàng)目，2023年獲評(píng)“湖南省四星級(jí)旅游民宿”，年接待游客超20萬人次，帶動(dòng)周邊農(nóng)戶通過經(jīng)營民宿、銷售特色農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)增收。

嘉禾縣聚焦產(chǎn)業(yè)需求，將閑置農(nóng)房與本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)相結(jié)合，晉屏鎮(zhèn)下車村將閑置學(xué)校租賃給農(nóng)業(yè)開發(fā)公司用于冷庫建設(shè)，不僅解決該村200余人就業(yè)問題，村集體每年還可獲得3.3萬元租金和11.9萬元企業(yè)分紅，實(shí)現(xiàn)閑置資源與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的精準(zhǔn)對(duì)接。汝城縣作為中國傳統(tǒng)古村落保護(hù)區(qū)，實(shí)施“老屋喚醒行動(dòng)”，堅(jiān)持“修舊如舊、微改造、精提升”原則，累計(jì)修繕273棟古民居并轉(zhuǎn)型為民宿、展陳館、文化體驗(yàn)空間，土橋鎮(zhèn)金山村通過開發(fā)2.11萬平方米老屋資源，年舉辦文化活動(dòng)120余場，接待游客3.86萬人次，在保護(hù)鄉(xiāng)土文化的同時(shí)帶動(dòng)200余戶農(nóng)戶就近創(chuàng)業(yè)增收，成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)。

3.城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)格局逐步形成

閑置農(nóng)房作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的要素媒介，有效打通了城市資本、人才、技術(shù)與鄉(xiāng)村土地、文化、勞動(dòng)力對(duì)接的通道，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素從單向虹吸向雙向賦能轉(zhuǎn)變。在資本下鄉(xiāng)方面，汨羅市通過農(nóng)房盤活吸引山東民生集團(tuán)、“五號(hào)山谷”等城市資本與運(yùn)營主體，打造文熙食品、天頤健養(yǎng)老等實(shí)體企業(yè)12家，帶動(dòng)800余人就業(yè)，人均年增收4萬元以上；汝城縣土橋鎮(zhèn)龍?zhí)稑虼鍫幦∪司迎h(huán)境整治資金320萬元、引入社會(huì)資本100萬元，大坪鎮(zhèn)隆興村整理閑置土地建設(shè)28宗宅基地并籌集195.7萬元用于基建與村集體發(fā)展，形成“財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、村民出一點(diǎn)、社會(huì)投一點(diǎn)”的協(xié)同投入模式。

在基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通方面，嘉禾縣以閑置農(nóng)房盤活為契機(jī)，構(gòu)建縣城集散中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分撥站、村級(jí)配送點(diǎn)三級(jí)物流體系，同時(shí)以創(chuàng)建省級(jí)“四好農(nóng)村路”示范縣為抓手，打造縣域1小時(shí)公路交通圈，目前該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級(jí)以上公路率達(dá)100%，行政村通暢率達(dá)100%，為城鄉(xiāng)物資流通與人員往來提供便利。以農(nóng)房為紐帶的要素流動(dòng)，不僅為鄉(xiāng)村注入發(fā)展資金與技術(shù)，也讓城市居民獲得鄉(xiāng)村休閑、康養(yǎng)、文化體驗(yàn)等需求滿足，推動(dòng)“城市反哺鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村服務(wù)城市”的共生型城鄉(xiāng)關(guān)系逐步形成。

（二）治理結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，多元協(xié)同共治格局基本構(gòu)建

鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)支撐，湖南在閑置農(nóng)房盤活過程中，始終注重發(fā)揮政府、村集體、農(nóng)戶、市場等多元主體的作用，通過構(gòu)建協(xié)同機(jī)制、強(qiáng)化組織紐帶、創(chuàng)新動(dòng)員方式，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理從“單一管理”向“多元共治”轉(zhuǎn)型，有效破解了分散農(nóng)戶與市場對(duì)接難、政策推行落地難、集體行動(dòng)組織難等問題，形成了權(quán)責(zé)清晰、分工合理、協(xié)同高效的治理格局。

1.閑置農(nóng)房盤活的多元共治網(wǎng)絡(luò)持續(xù)完善

湖南在閑置農(nóng)房盤活中構(gòu)建起政府引導(dǎo)方向、集體整合資源、農(nóng)戶主動(dòng)參與、市場賦能運(yùn)營的治理架構(gòu)，各主體權(quán)責(zé)明確、協(xié)同配合。政府層面主要承擔(dān)規(guī)劃引領(lǐng)和政策保障職能，如汝城縣出臺(tái)《進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住宅風(fēng)貌管理實(shí)施方案》，建立“農(nóng)村建房一件事”機(jī)制，通過差異化獎(jiǎng)補(bǔ)政策引導(dǎo)資源優(yōu)化配置。汨羅市制定《汨羅市規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理工作暫行辦法》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，顯著提升審批效率。

村集體充分發(fā)揮中介紐帶作用，汨羅市弼時(shí)鎮(zhèn)序賢村黨支部牽頭成立閑置房合作社，在2023年4月至2024年12月間成功流轉(zhuǎn)41棟閑置農(nóng)房，建立農(nóng)戶、合作社、企業(yè)三級(jí)流轉(zhuǎn)機(jī)制，有效降低交易成本。市場主體負(fù)責(zé)專業(yè)化運(yùn)營，汨羅市引入“五號(hào)山谷”等專業(yè)企業(yè)，創(chuàng)新租金保底、分紅、就業(yè)創(chuàng)收的利益聯(lián)結(jié)模式，盤活閑置農(nóng)房386棟。農(nóng)戶通過民主議事機(jī)制參與決策，汝城縣集益鄉(xiāng)司背自然村通過18場“夜談會(huì)”成功化解17起拆建矛盾，體現(xiàn)了基層民主協(xié)商的治理效能。

2.村集體與自治組織治理效能大幅提升

村集體與村民理事會(huì)等自治組織在閑置農(nóng)房盤活中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，通過賦權(quán)賦能顯著提升了基層治理能力。在動(dòng)員機(jī)制方面，各地充分發(fā)揮黨員帶頭作用。汝城縣塔林瑤族文化村黨員組長率先拆除自家舊房，帶動(dòng)村民拆除舊房39棟64間，無償提供閑置土地1300余平方米。汨羅市序賢村黨員帶頭流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)房，形成示范效應(yīng)，帶動(dòng)41戶村民積極參與。

在議事執(zhí)行機(jī)制方面，自治組織建立規(guī)范化運(yùn)作流程，汝城縣要求村民理事會(huì)全程參與決策實(shí)施監(jiān)督，采取先易后難、精準(zhǔn)施策的工作方法。嘉禾縣廣發(fā)鎮(zhèn)紅鷹村通過村民理事會(huì)民主協(xié)商，一個(gè)月內(nèi)完成90%征地合同簽訂，實(shí)現(xiàn)“零上訪”“零事故”。以自治組織為紐帶的治理模式避免了政府直接介入可能引發(fā)的矛盾，讓村民在參與中感受到“自己是決策者”，增強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村治理的認(rèn)同感與責(zé)任感。

3.熟人社會(huì)動(dòng)員與利益共享機(jī)制逐步形成

湖南在閑置農(nóng)房盤活中創(chuàng)新運(yùn)用熟人社會(huì)動(dòng)員與利益共享綁定的雙重機(jī)制，有效提升了鄉(xiāng)村治理的凝聚力和持續(xù)性。在熟人社會(huì)動(dòng)員方面，充分發(fā)掘鄉(xiāng)土社會(huì)資源，汝城縣依托“祠堂議事”傳統(tǒng)，用村民熟悉的語言解讀政策，消除信息傳播障礙。汨羅市三江鎮(zhèn)八景村邀請(qǐng)家族長輩參與村史陳列館建設(shè)，通過講述老屋歷史增強(qiáng)文化認(rèn)同。

在利益共享機(jī)制方面，建立多元化收益分配模式。汨羅市龍?zhí)链笪萃ㄟ^合作社運(yùn)營，農(nóng)戶可獲得租金、分紅等多重收益，村集體按比例提取管理費(fèi)。汝城縣土橋鎮(zhèn)龍?zhí)稑虼鍍?yōu)先雇傭本地勞動(dòng)力，帶動(dòng)313名村民務(wù)工，發(fā)放勞務(wù)報(bào)酬225萬元。將情感動(dòng)員與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合，有效破解了鄉(xiāng)村治理“內(nèi)卷化”問題，推動(dòng)村民從“被動(dòng)服從”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)投入”，鄉(xiāng)村社會(huì)組織凝聚力顯著提升。

（三）鄉(xiāng)村功能多元延伸，產(chǎn)業(yè)與文化融合效應(yīng)顯現(xiàn)

鄉(xiāng)村功能的多元性是鄉(xiāng)村振興的重要標(biāo)志，湖南在閑置農(nóng)房盤活過程中，突破農(nóng)房單一居住的傳統(tǒng)定位，推動(dòng)其向產(chǎn)業(yè)支撐、文化傳承、公益服務(wù)等多元功能延伸，不僅讓鄉(xiāng)村成為宜居的家園，更成為宜業(yè)的空間、有魂的載體，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)系統(tǒng)的再生產(chǎn)與可持續(xù)發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)支撐功能顯著拓展，鄉(xiāng)村新興業(yè)態(tài)不斷興起

閑置農(nóng)房作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要空間載體，為鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合提供基礎(chǔ)條件。湖南各地結(jié)合資源稟賦，將閑置農(nóng)房與特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合，形成“閑置農(nóng)房+文旅”“閑置農(nóng)房+農(nóng)業(yè)配套”“閑置農(nóng)房+新興業(yè)態(tài)”等多元模式，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)從傳統(tǒng)種養(yǎng)向復(fù)合經(jīng)營轉(zhuǎn)型。在文旅融合領(lǐng)域，嘉禾縣依托“湘菜之源”品牌，將閑置農(nóng)房改造為湘菜文化展示館、傳統(tǒng)菜體驗(yàn)工坊，2024年普滿鄉(xiāng)農(nóng)旅融合項(xiàng)目接待游客超5萬人次，綜合營收近1000萬元。汨羅市長樂街社區(qū)將特色舊房改造為甜酒文化館、非遺文創(chuàng)展示基地，年接待研學(xué)游客超5萬人次，帶動(dòng)甜酒銷售額增長30%。

在農(nóng)業(yè)配套領(lǐng)域，汨羅市桃林寺鎮(zhèn)拆除閑置農(nóng)房2633戶、總面積366764平方米，完成土地增減掛鉤964.15畝，部分騰退土地用于農(nóng)產(chǎn)品加工車間與倉儲(chǔ)設(shè)施建設(shè)。嘉禾縣普滿鄉(xiāng)利用拆危拆舊空間建設(shè)15個(gè)“四小園”共14000平方米，既改善村容，又為特色種植提供展示體驗(yàn)空間。

在新興業(yè)態(tài)領(lǐng)域，汨羅市青獅村將閑置多年、占地2000余平方米的智源小學(xué)租賃給滑翔傘基地作接待中心，年獲租金及分紅6萬元，帶動(dòng)周邊餐飲、民宿發(fā)展；汝城縣集益鄉(xiāng)利用閑置農(nóng)房發(fā)展電商直播基地，幫助農(nóng)戶銷售白蓮、茶葉等農(nóng)產(chǎn)品。這不僅創(chuàng)造就業(yè)崗位，更提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)附加值，緩解“空心化”壓力。

2.文化傳承功能不斷活化，鄉(xiāng)土文化認(rèn)同感持續(xù)增強(qiáng)

閑置農(nóng)房作為鄉(xiāng)土文化物質(zhì)載體，承載鄉(xiāng)村歷史記憶與民俗傳統(tǒng)。湖南在盤活中堅(jiān)持保護(hù)為先，適度開發(fā)，通過修舊如舊與業(yè)態(tài)植入，實(shí)現(xiàn)文化傳承與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共生，避免文化符號(hào)異化。

在傳統(tǒng)建筑保護(hù)方面，汝城縣在“老屋喚醒”行動(dòng)中，以原材料、原工藝修繕近千座古祠堂，土橋鎮(zhèn)金山村古祠堂采用傳統(tǒng)夯土技術(shù)與青磚灰瓦，保留飛檐翹角格局并轉(zhuǎn)型為文化展陳館，展示瑤族民俗與農(nóng)耕文化。汨羅市屈子祠鎮(zhèn)伏林村將閑置10余年、占地3300平方米的程林小學(xué)改造為藍(lán)墨水農(nóng)業(yè)發(fā)展公司，保留建筑風(fēng)貌并設(shè)置農(nóng)耕文化展示區(qū)，成為文化認(rèn)同與鄉(xiāng)愁體驗(yàn)場所。

在非遺與民俗活化方面，汨羅市以端午習(xí)俗世界非遺為核心，在屈子祠鎮(zhèn)新義村盤活22棟閑置農(nóng)房打造端午文化體驗(yàn)園，游客可參與龍舟制作、包粽子等活動(dòng)，年接待游客超10萬人次，帶動(dòng)村集體年增收80萬元。汝城縣塔林瑤寨利用閑置空地打造瑤族文化廣場，定期舉辦歌舞表演、長桌宴，每年為村民小組新增集體經(jīng)濟(jì)收入6萬元，傳承瑤族文化?？臻g活化與文化賦能讓閑置農(nóng)房成為“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的載體，村民鄉(xiāng)土文化認(rèn)同感與自豪感持續(xù)增強(qiáng)，為鄉(xiāng)村振興注入文化動(dòng)力。

3.公益服務(wù)功能逐步補(bǔ)齊，鄉(xiāng)村生活品質(zhì)明顯提升

湖南在閑置農(nóng)房盤活中兼顧經(jīng)濟(jì)收益與民生需求，將部分農(nóng)房改造為公共服務(wù)設(shè)施，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村養(yǎng)老、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等短板，讓鄉(xiāng)村既宜業(yè)更宜居。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，汨羅市神鼎山鎮(zhèn)鄉(xiāng)賢將閑置廠房改造為老年養(yǎng)護(hù)公司，提供日間照料、康復(fù)護(hù)理服務(wù)，解決留守老人養(yǎng)老難題。全省多地探索政府補(bǔ)貼、村集體運(yùn)營、村民互助模式，利用閑置農(nóng)房發(fā)展互助養(yǎng)老。

在文化教育領(lǐng)域，汨羅市三江鎮(zhèn)八景村將閑置村部改造成村史陳列館，展示農(nóng)耕工具與老照片，成為村民文化活動(dòng)及青少年鄉(xiāng)土教育場所；汝城縣利用閑置農(nóng)房建設(shè)村級(jí)文化活動(dòng)室，配備圖書、音響設(shè)備，定期組織電影放映、文藝演出。

在基礎(chǔ)設(shè)施配套領(lǐng)域，汝城縣大坪鎮(zhèn)隆興村拆舊建新時(shí)，同步新建通組公路800米、多功能曬谷坪2600平方米、生態(tài)停車場360平方米。汨羅市瞭家山社區(qū)建設(shè)集中式住房時(shí)，實(shí)現(xiàn)家家戶戶門前有花園、果園，還配套建設(shè)村級(jí)衛(wèi)生室與幼兒園。公益服務(wù)功能的拓展，讓鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平顯著提升，村民生活便利性與幸福感持續(xù)增強(qiáng)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村社會(huì)功能的整體提升。

（四）集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步壯大，農(nóng)民增收渠道有效拓寬

壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)與增加農(nóng)民收入是鄉(xiāng)村振興的核心目標(biāo)，湖南在閑置農(nóng)房盤活中，通過資源整合、業(yè)態(tài)培育、利益分配全鏈條設(shè)計(jì)，推動(dòng)村集體從“無錢辦事”向“有錢辦事”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民從單一務(wù)工增收向多元收益增收轉(zhuǎn)變，形成集體與農(nóng)戶利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)支撐。

1.村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)增收路徑不斷拓展

湖南各地以閑置農(nóng)房為造血載體，通過統(tǒng)一收儲(chǔ)、合作經(jīng)營、自主開發(fā)等方式拓寬增收渠道，改變依賴財(cái)政補(bǔ)貼的“輸血”模式。在統(tǒng)一收儲(chǔ)與合作經(jīng)營上，村集體整合分散農(nóng)房對(duì)接市場主體，汨羅市序賢村合作社整村收儲(chǔ)41棟農(nóng)房，對(duì)接山東民生集團(tuán)發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)，按流轉(zhuǎn)資產(chǎn)純收入提取5%～10%提成。嘉禾縣晉屏鎮(zhèn)下車村將閑置學(xué)校租賃給農(nóng)業(yè)開發(fā)公司建冷庫，村集體年獲租金3.3萬元、分紅11.9萬元。

在自主開發(fā)與業(yè)態(tài)運(yùn)營上，有條件的村集體自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)，汝城縣土橋鎮(zhèn)金山村主導(dǎo)開發(fā)2.11萬平方米老屋為文化體驗(yàn)空間與民宿，舉辦120余場文化活動(dòng)，既增收又提供就業(yè)。嘉禾縣普滿鄉(xiāng)統(tǒng)籌拆危拆舊空間建15個(gè)“四小園”，發(fā)展農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)，2024年全鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)收入達(dá)416萬余元，村均34.7萬元。

在資源盤活與資產(chǎn)增值上，村集體通過拆舊復(fù)墾、指標(biāo)置換變現(xiàn)，汨羅市羅江鎮(zhèn)將100多宗碎片化宅基地整合開發(fā)，部分土地發(fā)展新業(yè)態(tài)、部分通過增減掛鉤獲指標(biāo)收益。汝城縣集益鄉(xiāng)拆除9500平方米閑置用地，部分復(fù)墾獲補(bǔ)貼、部分建公共與產(chǎn)業(yè)設(shè)施，提升集體資產(chǎn)價(jià)值。增收路徑的拓展，讓村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)“筋強(qiáng)骨壯”，為鄉(xiāng)村公益事業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障，同時(shí)增強(qiáng)了村集體的凝聚力與號(hào)召力。

2.農(nóng)民多元收益模式逐步形成

湖南在盤活中保障農(nóng)民主體地位，構(gòu)建租金、分紅、就業(yè)、有償退出多元收益模式，改變單一增收格局。在租金收益方面，農(nóng)戶出租農(nóng)房或宅基地，汨羅市龍?zhí)链笪蒉r(nóng)戶每棟農(nóng)房年收租金2000～5000元；汝城縣對(duì)拆危舊房農(nóng)戶按50元/平方米給予補(bǔ)貼，讓農(nóng)戶通過騰退獲得收益。

在分紅收益方面，農(nóng)戶以農(nóng)房使用權(quán)入股，汨羅市文熙食品公司通過“合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”模式，帶動(dòng)村民入股享10%利潤分紅，年增收超4萬元。汝城縣金山村農(nóng)戶以老屋使用權(quán)入股村集體文旅項(xiàng)目，按經(jīng)營收益分紅。

在就業(yè)收益方面，新業(yè)態(tài)提供大量崗位，汨羅市“端午人家”民宿群帶動(dòng)200余人就業(yè)；汝城縣龍?zhí)稑虼灞P活農(nóng)房帶動(dòng)313名村民務(wù)工，發(fā)勞務(wù)報(bào)酬225萬元。嘉禾縣晉屏鎮(zhèn)下車村冷庫項(xiàng)目解決200余人就業(yè)。汨羅市推出宅基地有償退出政策，永久退出農(nóng)戶最高獲10萬元購房獎(jiǎng)勵(lì)，暫時(shí)退出（10年不申新）最高獲8萬元獎(jiǎng)勵(lì)，試點(diǎn)期134戶獲獎(jiǎng)勵(lì)952.62萬元。多元收益讓農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性、工資性收入占比提升，抗風(fēng)險(xiǎn)能力與獲得感增強(qiáng)。

3.利益分配機(jī)制持續(xù)完善

為確保集體經(jīng)濟(jì)增收與農(nóng)民增收同步推進(jìn)，湖南各地建立公開透明、公平合理的利益分配機(jī)制，明確集體與農(nóng)戶的收益分配比例，避免“富了集體、虧了農(nóng)戶”或“分了利潤、失了發(fā)展”的情況。在分配原則上，堅(jiān)持“誰投資、誰受益”“按勞分配與按要素分配相結(jié)合”，對(duì)自主出租模式，確保農(nóng)民按合同約定獲得穩(wěn)定租金收益；對(duì)合作盤活模式，依據(jù)房屋、勞動(dòng)力、資金等要素的邊際貢獻(xiàn)合理分成；對(duì)入股盤活模式，依照《中華人民共和國公司法》合理確定股權(quán)結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)民享有“同股同權(quán)”的合法權(quán)益。

在分配方式上，各地根據(jù)實(shí)際情況采取“保底收益+按股分紅”“固定租金+利潤分紅”等方式，保障農(nóng)戶基本收益的同時(shí)，讓農(nóng)戶共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利，汨羅市龍?zhí)链笪莶捎谩白饨鸨５?利潤分紅”模式，農(nóng)戶先獲得固定租金，再根據(jù)運(yùn)營情況獲得分紅，避免市場風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的收益波動(dòng)。嘉禾縣紅鷹村通過公開競拍農(nóng)房實(shí)現(xiàn)“收支平衡”，將競拍收益按一定比例用于村民分紅與集體公益事業(yè)。

在分配監(jiān)管上，各地通過村集體經(jīng)濟(jì)“村社分賬”、村務(wù)公開等方式，強(qiáng)化對(duì)利益分配的監(jiān)督，確保分配過程公開透明，汝城縣推行“陽光村務(wù)”，定期公開閑置農(nóng)房盤活的收益與分配情況，接受村民監(jiān)督。汨羅市建立村兩委、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、村民代表三級(jí)議事平臺(tái)，對(duì)利益分配方案進(jìn)行民主決策，化解分配中的矛盾糾紛。完善的利益分配機(jī)制保障了農(nóng)民合法權(quán)益，為集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展留存資金，實(shí)現(xiàn)集體與農(nóng)戶的“雙贏”。

（五）城鄉(xiāng)融合步伐加快，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)體系逐步健全

城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興的必由之路，湖南以閑置農(nóng)房盤活為紐帶，推動(dòng)城市人才、資本、技術(shù)等要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)，同時(shí)加快鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)建設(shè)，構(gòu)建縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊功能互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。

1.城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)規(guī)模大幅增長

閑置農(nóng)房盤活打破了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度壁壘與空間限制，讓城市要素“下得去”、鄉(xiāng)村資源“流得出”，形成“城市反哺鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村服務(wù)城市”的良性循環(huán)。在人才下鄉(xiāng)方面，湖南各地通過政策引導(dǎo)、環(huán)境吸引，鼓勵(lì)鄉(xiāng)賢、大學(xué)生、退役軍人、專業(yè)技術(shù)人才等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或服務(wù)鄉(xiāng)村。汨羅市實(shí)施“新村民計(jì)劃”，出臺(tái)“人才新政52條”，向沿線村派駐52支工作隊(duì)、188名科技特派員，吸引236名鄉(xiāng)賢返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，同時(shí)建立“鄉(xiāng)村CEO”培育庫，培育58名專業(yè)化運(yùn)營人才，為閑置農(nóng)房盤活與業(yè)態(tài)運(yùn)營提供人才支撐。嘉禾縣引導(dǎo)退役軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，盤活閑置農(nóng)房發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社、涉農(nóng)企業(yè)和家庭農(nóng)場。

在資本下鄉(xiāng)方面，城市工商資本通過租賃、合作、入股等方式參與閑置農(nóng)房盤活。汨羅市吸引山東民生集團(tuán)、“五號(hào)山谷”旅居企業(yè)等投資，形成企業(yè)開發(fā)、集體運(yùn)營、農(nóng)戶參與的共贏鏈條，通過市場化手段盤活56.5萬平方米閑置資源。汝城縣土橋鎮(zhèn)龍?zhí)稑虼逡肷鐣?huì)資本100萬元，大坪鎮(zhèn)隆興村引入社會(huì)資本參與宅基地整理與基建。

在技術(shù)下鄉(xiāng)方面，城市的規(guī)劃設(shè)計(jì)、運(yùn)營管理、電商直播等技術(shù)向鄉(xiāng)村延伸，汨羅市邀請(qǐng)專業(yè)團(tuán)隊(duì)設(shè)計(jì)集中建房點(diǎn)，采用規(guī)范建、標(biāo)準(zhǔn)建、內(nèi)涵建、安全建的宅基地模式，使400多戶村民住進(jìn)統(tǒng)規(guī)統(tǒng)管、村民自建的集中建房點(diǎn)。汝城縣引入專業(yè)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)，對(duì)古民居進(jìn)行“微改造、精提升”，在保留傳統(tǒng)風(fēng)貌的同時(shí)，滿足現(xiàn)代居住與經(jīng)營需求。要素雙向流動(dòng)為鄉(xiāng)村注入發(fā)展動(dòng)力，讓城市獲得鄉(xiāng)村的生態(tài)、文化、農(nóng)產(chǎn)品等資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)優(yōu)勢互補(bǔ)。

2.鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平持續(xù)提升

湖南以閑置農(nóng)房盤活為契機(jī)，同步推進(jìn)鄉(xiāng)村交通、水利、電力、通信、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板，為城鄉(xiāng)融合提供硬件支撐。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，各地加快“四好農(nóng)村路”建設(shè)，打通城鄉(xiāng)交通“最后一公里”，嘉禾縣以創(chuàng)建省級(jí)“四好農(nóng)村路”示范縣為契機(jī)，大力推進(jìn)等級(jí)公路建設(shè)，目前該縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)通三級(jí)以上公路率達(dá)100%，行政村通暢率達(dá)100%，打造縣域1小時(shí)公路交通圈。汨羅市在集中建房點(diǎn)建設(shè)中，同步修建通組公路、生態(tài)停車場等，如大坪鎮(zhèn)隆興村新建800米通組公路、360平方米生態(tài)停車場等配套交通設(shè)施，以改善村民出行交通體驗(yàn)。

在市政基礎(chǔ)設(shè)施方面，各地推進(jìn)農(nóng)村供水、供電、通信、污水垃圾處理等設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，汝城縣集益鄉(xiāng)兩村組拆除騰地后，投入數(shù)百萬元鋪設(shè)排污管道與安裝路燈，每平方米盤活成本達(dá)274元。汨羅市在集中建房點(diǎn)建設(shè)中，同步實(shí)現(xiàn)供水、供電、通信、排污“四通”，改善村民生活條件。

在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，各地依托閑置農(nóng)房盤活，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)、物流等設(shè)施，服務(wù)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，嘉禾縣晉屏鎮(zhèn)下車村將閑置學(xué)校改造為冷庫，為周邊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供倉儲(chǔ)保鮮服務(wù)。汨羅市歸義鎮(zhèn)通過閑置校舍改造建成“歸義坊文化街”，同時(shí)配套建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品物流設(shè)施，構(gòu)建縣城集散中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分撥站、村級(jí)配送點(diǎn)三級(jí)物流體系?；A(chǔ)設(shè)施的完善不僅提升了鄉(xiāng)村的宜居性，也降低了城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的成本，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展奠定硬件基礎(chǔ)。

3.城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化進(jìn)程持續(xù)加快

湖南在閑置農(nóng)房盤活中，注重推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，通過資源下沉、模式創(chuàng)新等方式，縮小城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、文化、養(yǎng)老等公共服務(wù)差距，讓鄉(xiāng)村居民享受與城市居民同等的公共服務(wù)。

在教育服務(wù)方面，各地通過“縣管校聘”“集團(tuán)化辦學(xué)”等模式，推動(dòng)城市優(yōu)質(zhì)教育資源向鄉(xiāng)村輻射，同時(shí)利用閑置農(nóng)房建設(shè)村級(jí)幼兒園或教學(xué)點(diǎn)，解決農(nóng)村兒童“入學(xué)難”問題。嘉禾縣通過盤活閑置農(nóng)房承載教育資源下沉，創(chuàng)新“縣管校聘”模式，有效縮小城鄉(xiāng)教育差距。汨羅市在集中建房點(diǎn)配套建設(shè)幼兒園，方便農(nóng)村兒童就近入學(xué)。

在醫(yī)療服務(wù)方面，各地推進(jìn)縣域醫(yī)共體建設(shè)，利用閑置農(nóng)房改造村級(jí)衛(wèi)生室，提升鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)能力。嘉禾縣通過盤活閑置農(nóng)房建設(shè)村級(jí)衛(wèi)生室，推動(dòng)縣域醫(yī)共體向鄉(xiāng)村延伸，實(shí)現(xiàn)“小病不出村、大病不出縣”。汨羅市在瞭家山社區(qū)集中建房點(diǎn)配套建設(shè)村級(jí)衛(wèi)生室，配備專業(yè)醫(yī)護(hù)人員與基本醫(yī)療設(shè)備。

在文化服務(wù)方面，各地利用閑置農(nóng)房建設(shè)村級(jí)文化站、村史陳列館、非遺展示基地等，豐富鄉(xiāng)村文化生活。汨羅市三江鎮(zhèn)八景村將閑置村部改造成村史陳列館，屈子祠鎮(zhèn)伏林村將閑置小學(xué)改造為農(nóng)業(yè)發(fā)展公司并設(shè)置文化展示區(qū)。汝城縣將古民居改造為文化體驗(yàn)空間，舉辦傳統(tǒng)民俗活動(dòng)。

在養(yǎng)老服務(wù)方面，各地利用閑置農(nóng)房發(fā)展鄉(xiāng)村養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市養(yǎng)老資源向鄉(xiāng)村延伸。汨羅市引入社會(huì)資本將閑置農(nóng)房改造為老年養(yǎng)護(hù)中心，提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。全省多地探索城市老人下鄉(xiāng)康養(yǎng)與農(nóng)村老人互助養(yǎng)老模式，利用閑置農(nóng)房建設(shè)康養(yǎng)院落，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源互補(bǔ)。公共服務(wù)的均等化推進(jìn)讓鄉(xiāng)村居民的生活品質(zhì)顯著提升，增強(qiáng)了鄉(xiāng)村的吸引力與凝聚力，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供軟件支撐。

二、湖南盤活利用閑置農(nóng)房面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

盡管湖南在閑置農(nóng)房盤活中取得了資源轉(zhuǎn)化、治理優(yōu)化、功能延伸等階段性成效，但從實(shí)踐推進(jìn)來看，仍面臨制度協(xié)同不足、文化保護(hù)與開發(fā)失衡、資金與意愿錯(cuò)位、農(nóng)民主體作用發(fā)揮不充分、市場化運(yùn)營能力薄弱等多重現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

（一）制度協(xié)同不足，跨部門治理效能多重受限

閑置農(nóng)房管理涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建、林業(yè)、文旅等多個(gè)部門，各部門在權(quán)責(zé)劃分、流程銜接、信息共享等方面的協(xié)同性仍有欠缺，導(dǎo)致制度層面存在產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、治理效率偏低、監(jiān)管覆蓋不足等問題，要素流動(dòng)的制度性成本居高不下，部分政策落地面臨程序繁、效率低的困境，整體盤活效能受到制約。

從產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制來看，部分地區(qū)仍存在流轉(zhuǎn)限制與標(biāo)準(zhǔn)缺失，導(dǎo)致農(nóng)房資源難以高效配置。汨羅市雖作為全國宅基地改革試點(diǎn)推行跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)機(jī)制，但部分偏遠(yuǎn)村莊因與國土空間規(guī)劃沖突，仍出現(xiàn)“有地批不了”的情況，村民合理建房需求難以快速滿足。同時(shí)，“隱性流轉(zhuǎn)”如長期租賃、以房抵債等行為缺乏細(xì)化界定標(biāo)準(zhǔn)，《中華人民共和國土地管理法》雖明確“一戶一宅”原則，但對(duì)這類非典型流轉(zhuǎn)的法律邊界、操作流程未作具體規(guī)定，基層在實(shí)際處理中易出現(xiàn)“不敢管、不會(huì)管”的困境。農(nóng)戶建房審批流程繁瑣，汝城縣農(nóng)戶反映，建房需向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門提交資格審查材料、向自然資源部門申請(qǐng)用地規(guī)劃、向住建部門辦理建設(shè)許可，多部門跑、材料重復(fù)提交的情況普遍存在，農(nóng)轉(zhuǎn)用辦理耗時(shí)長、資格審批難成為常態(tài)，制度性壁壘增加了農(nóng)房盤活的時(shí)間成本與溝通成本。

從跨部門協(xié)同來看，權(quán)責(zé)交叉與信息壁壘導(dǎo)致九龍治水格局，治理效能難以提升。汝城縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)農(nóng)房盤活中的資格審查，自然資源部門審核用地規(guī)劃，住建部門審批建設(shè)許可，權(quán)責(zé)雖有劃分但銜接不暢，如農(nóng)戶因規(guī)劃調(diào)整應(yīng)變更審批事項(xiàng)時(shí)，需重新向多部門提交材料，流程重復(fù)且耗時(shí)。汨羅市雖建立了宅基地管理信息系統(tǒng)，整合了部分農(nóng)房數(shù)據(jù)，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建等部門的數(shù)據(jù)仍未完全打通，信息孤島現(xiàn)象依然存在，如農(nóng)房權(quán)屬信息與規(guī)劃審批信息無法實(shí)時(shí)共享，導(dǎo)致工作人員需手動(dòng)核對(duì)數(shù)據(jù)，既增加工作量又易出錯(cuò)。部分政策間存在銜接漏洞，如文旅部門的三十米區(qū)域保護(hù)紅線與自然資源部門的村莊建設(shè)規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌，汝城縣部分古民居因處于保護(hù)紅線內(nèi)無法改造，又因村莊建設(shè)規(guī)劃未預(yù)留新宅基地，陷入拆建兩難的僵局。

從基層監(jiān)管能力來看，執(zhí)法力量薄弱與監(jiān)管手段單一，難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)房動(dòng)態(tài)管控。汝城縣共有217個(gè)行政村，分散在2400平方公里的山區(qū)，縣規(guī)建辦雖組建了巡查工作組，但人員多為農(nóng)經(jīng)站、自然資源中心所的兼職人員，缺乏專業(yè)法律培訓(xùn)與執(zhí)法設(shè)備，難以覆蓋所有村莊。汨羅市雖嘗試引入無人機(jī)巡查與衛(wèi)星遙感技術(shù)，但基層執(zhí)法人員對(duì)數(shù)字化工具的操作能力不足，且部分偏遠(yuǎn)地區(qū)信號(hào)較弱，技術(shù)監(jiān)管難以發(fā)揮實(shí)效，導(dǎo)致未批先建、超面積建設(shè)等違規(guī)行為難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，往往在房屋封頂后才介入處置，拆除易引發(fā)干群矛盾，最終多以罰款后補(bǔ)辦證件解決，形成違法事實(shí)合法化的惡性循環(huán)。同時(shí)違建查處流程復(fù)雜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無強(qiáng)制拆除權(quán)，需申請(qǐng)法院執(zhí)行，耗時(shí)長達(dá)數(shù)月，進(jìn)一步降低了監(jiān)管的時(shí)效性與權(quán)威性。

（二）文化保護(hù)與開發(fā)矛盾突出，傳統(tǒng)與現(xiàn)代適配難題待解

湖南擁有豐富的傳統(tǒng)古村落與歷史建筑資源，如汝城縣有近千座古祠堂，汨羅市有大量承載端午文化的傳統(tǒng)民居，這些資源是鄉(xiāng)村文化的重要載體。但在閑置農(nóng)房盤活中，文化保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾日益凸顯，主要表現(xiàn)為保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)模糊、傳統(tǒng)工藝與現(xiàn)代需求脫節(jié)、保護(hù)資金不足等問題。這些問題導(dǎo)致部分歷史建筑保護(hù)難、開發(fā)更難，文化傳承與經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以平衡。

在保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)劃銜接方面，分類管控缺失與多規(guī)沖突，導(dǎo)致歷史建筑改造陷入兩難。當(dāng)前全省尚未出臺(tái)統(tǒng)一的歷史建筑分類保護(hù)名錄，對(duì)哪些建筑需嚴(yán)格保護(hù)、哪些可適度開發(fā)缺乏清晰界定，汝城縣因此出現(xiàn)不敢改與過度改并存的現(xiàn)象。部分干部與村民因擔(dān)心破壞文物或違反政策，對(duì)老屋修繕持保守態(tài)度，即使房屋存在安全隱患也不敢動(dòng)工。個(gè)別項(xiàng)目為追求短期經(jīng)濟(jì)效益，將古民居改造為網(wǎng)紅打卡點(diǎn)，擅自拆除原有墻體、改變?cè)郝涓窬?，?dǎo)致歷史街區(qū)風(fēng)貌喪失。同時(shí)多類規(guī)劃間的沖突進(jìn)一步加劇矛盾，如耕地保護(hù)紅線、文旅部門30米區(qū)域保護(hù)紅線與村莊發(fā)展需求難以協(xié)調(diào)，汝城縣部分古民居因位于保護(hù)紅線內(nèi)無法增設(shè)衛(wèi)生設(shè)施，不具備現(xiàn)代居住條件，村民只能搬離并申請(qǐng)新宅基地，而村落建設(shè)用地有限，舊房廢棄又加劇用地緊張，形成保護(hù)限制開發(fā)、開發(fā)沖擊保護(hù)的僵局。

在傳統(tǒng)工藝與現(xiàn)代功能適配方面，技術(shù)斷層與改造成本高，制約歷史建筑實(shí)用價(jià)值提升。古民居保護(hù)應(yīng)遵循“修舊如舊”原則，要求使用原材料、原工藝，如汝城縣古祠堂修繕需采用傳統(tǒng)夯土技術(shù)、青磚灰瓦，這類工藝不僅成本高，比現(xiàn)代工藝高30%～50%，且掌握傳統(tǒng)技藝的工匠數(shù)量有限，修繕周期長達(dá)6-12個(gè)月。更關(guān)鍵的是，傳統(tǒng)建筑的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)難以滿足現(xiàn)代需求，汨羅市屈子祠鎮(zhèn)部分改造后的古民居，因無法配套獨(dú)立衛(wèi)浴、集中供暖等設(shè)施，導(dǎo)致游客入住體驗(yàn)差，民宿入住率不足40%。歷史建筑改造還需滿足產(chǎn)權(quán)清晰、符合多規(guī)合一等前置條件，汝城縣部分古民居因涉及多戶共有產(chǎn)權(quán)，協(xié)調(diào)難度大，且部分建筑因建設(shè)年代久遠(yuǎn)，無原始規(guī)劃圖紙，需額外投入資金開展測繪與評(píng)估，進(jìn)一步抬高了改造成本與門檻。

在保護(hù)資金支撐方面，財(cái)政壓力與社會(huì)資本參與有限，難以覆蓋大量歷史建筑的保護(hù)需求。歷史建筑保護(hù)依賴持續(xù)的資金投入，僅靠地方財(cái)政與村民力量難以承擔(dān)，汝城縣每年用于古民居修繕的財(cái)政資金約500萬元，但全縣需保護(hù)的未定級(jí)或保護(hù)等級(jí)較低的古民居超過500棟，平均每棟可獲得的補(bǔ)貼不足1萬元。盡管部分地區(qū)嘗試引入社會(huì)資本，如汝城縣金山村通過文旅項(xiàng)目吸引企業(yè)投資，但社會(huì)資本更傾向于選擇區(qū)位優(yōu)越、開發(fā)潛力大的古民居，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的低級(jí)別建筑興趣不高，導(dǎo)致這類建筑因缺乏資金支持，逐漸淪為危房，甚至面臨倒塌風(fēng)險(xiǎn)，鄉(xiāng)村文化傳承面臨斷檔危機(jī)。

（三）資金投入與村民意愿錯(cuò)位，可持續(xù)運(yùn)營面臨瓶頸

閑置農(nóng)房盤活不僅需要對(duì)農(nóng)房本身進(jìn)行改造，還需配套建設(shè)水、電、路、排污、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，資金投入規(guī)模大。但當(dāng)前縣鄉(xiāng)村三級(jí)財(cái)政支撐能力有限，村民自籌能力弱，加之部分村民因傳統(tǒng)觀念、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低等因素參與意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致部分項(xiàng)目建得起、運(yùn)營難，可持續(xù)性面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

從資金投入來看，縣級(jí)財(cái)政壓力大與基建成本高，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后。閑置農(nóng)房盤活的基礎(chǔ)設(shè)施投入遠(yuǎn)超縣鄉(xiāng)財(cái)政承載能力，汝城縣集益鄉(xiāng)兩個(gè)村組拆除騰地后，僅鋪設(shè)排污管道與安裝路燈就投入數(shù)百萬元，每平方米盤活成本達(dá)274元，而該鄉(xiāng)全年涉農(nóng)整合資金不足1000萬元，難以支撐多個(gè)盤活項(xiàng)目。嘉禾縣縣級(jí)財(cái)政整合的農(nóng)房盤活資金，平均每行政村僅能獲得26.7萬元支持，而一個(gè)中等規(guī)模的集中建房點(diǎn)，僅通組公路、曬谷坪、生態(tài)停車場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就需投入300萬元以上，財(cái)政資金“杯水車薪”。傳統(tǒng)村落“依山而建、居住分散”的格局，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施難以形成規(guī)模效應(yīng)，進(jìn)一步推高單位成本。汨羅市羅江鎮(zhèn)部分閑置農(nóng)房分散在丘陵地帶，戶均宅基地面積約100平方米，為實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)全覆蓋，需額外鋪設(shè)管道3～5公里，成本比集中居住點(diǎn)高40%以上，部分項(xiàng)目因資金不足，只能暫緩基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，影響農(nóng)房后續(xù)利用。

從村民意愿來看，傳統(tǒng)觀念與利益預(yù)期差異，導(dǎo)致參與盤活的積極性不高。部分村民受“鄉(xiāng)愁”“宗族情感”“風(fēng)水”等觀念影響，對(duì)閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)或退出存在抵觸情緒，汝城縣集益鄉(xiāng)部分村民即使政府承擔(dān)全部改造費(fèi)用，仍不愿拆除祖?zhèn)骼衔荩瑩?dān)心破壞“宗族風(fēng)水”。同時(shí)，宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足村民利益預(yù)期，嘉禾縣部分村民反映，閑置宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝約2萬元，遠(yuǎn)低于國有土地征收價(jià)每畝約15萬元和耕地占補(bǔ)平衡費(fèi)用每畝約8萬元，補(bǔ)償不足以覆蓋新房建設(shè)成本，導(dǎo)致多數(shù)村民選擇保留閑置農(nóng)房而非自愿退出。部分村民對(duì)盤活收益存在疑慮，擔(dān)心企業(yè)賺大錢、自己得小錢，汝城縣土橋鎮(zhèn)部分農(nóng)戶因擔(dān)心租金無法按時(shí)兌現(xiàn)，拒絕將農(nóng)房流轉(zhuǎn)給企業(yè)，寧愿讓房屋閑置。

從運(yùn)營可持續(xù)性來看，市場化運(yùn)營能力薄弱與業(yè)態(tài)同質(zhì)化，導(dǎo)致項(xiàng)目收益不穩(wěn)定。多數(shù)閑置農(nóng)房盤活項(xiàng)目由村集體或小農(nóng)戶自主運(yùn)營，缺乏專業(yè)的策劃、營銷與管理能力，汨羅市部分民宿因缺乏線上推廣渠道，客源主要依賴本地熟人介紹，旺季入住率不足60%，淡季更低至20%左右，年均凈利潤不足10萬元。同時(shí)，業(yè)態(tài)同質(zhì)化問題突出，汝城縣多個(gè)古村落盤活項(xiàng)目均以“民宿+餐飲”為主，缺乏差異化體驗(yàn)，游客停留時(shí)間平均不足1天，人均消費(fèi)低于200元，難以形成持續(xù)吸引力。而部分項(xiàng)目過度依賴政府補(bǔ)貼，一旦補(bǔ)貼到期，因運(yùn)營收益無法覆蓋成本，只能暫停運(yùn)營，如嘉禾縣某“農(nóng)房+康養(yǎng)”項(xiàng)目，在政府補(bǔ)貼結(jié)束后，因客源不足、運(yùn)營成本高，僅維持3個(gè)月就停止?fàn)I業(yè)。

（四）農(nóng)民主體作用未充分發(fā)揮，參與機(jī)制仍需優(yōu)化

農(nóng)民是閑置農(nóng)房的所有權(quán)人，也是盤活工作的直接參與者與受益者，其主體作用的發(fā)揮直接影響盤活成效。但當(dāng)前部分地區(qū)存在政策宣傳不到位、村民參與渠道不暢、權(quán)益保障不充分等問題，導(dǎo)致農(nóng)民被動(dòng)參與甚至不愿參與，難以形成共建共治共享的良好局面。

在政策認(rèn)知與規(guī)劃告知方面，信息傳遞不及時(shí)與解讀不透徹，導(dǎo)致村民對(duì)盤活政策理解偏差。部分偏遠(yuǎn)村莊因交通不便、信息閉塞，政策宣傳難以覆蓋，嘉禾縣廣發(fā)鎮(zhèn)部分村民不清楚村莊建設(shè)區(qū)范圍，仍傾向在村莊外緣或公路沿線新建住房，導(dǎo)致老舊農(nóng)房閑置加劇，與拆舊建新的政策導(dǎo)向沖突。政策解讀方式單一，多以張貼公告、召開大會(huì)為主，缺乏通俗易懂的案例講解與互動(dòng)交流，汝城縣集益鄉(xiāng)部分村民對(duì)宅基地三權(quán)分置、租金分紅等政策術(shù)語理解模糊，擔(dān)心流轉(zhuǎn)后失去房屋所有權(quán)，對(duì)盤活工作持觀望態(tài)度。規(guī)劃告知不充分，部分項(xiàng)目規(guī)劃方案未充分征求村民意見，汨羅市序賢村在農(nóng)房流轉(zhuǎn)過程中，因未提前告知村民后續(xù)產(chǎn)業(yè)布局，導(dǎo)致村民對(duì)引入的文旅項(xiàng)目存在疑慮，三戶村民臨時(shí)拒絕流轉(zhuǎn)，影響項(xiàng)目整體推進(jìn)。

在參與渠道與組織化程度方面，村民話語權(quán)不足與組織載體薄弱，導(dǎo)致集體行動(dòng)難以形成。部分地區(qū)農(nóng)房盤活方案由政府或企業(yè)主導(dǎo)制定，村民意見未被充分吸納，汨羅市某農(nóng)房加研學(xué)項(xiàng)目，企業(yè)最初計(jì)劃將10棟農(nóng)房改造為研學(xué)宿舍，但村民希望保留部分農(nóng)房用于自住，因意見未被重視，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)延遲2個(gè)月。村民參與的組織化程度低，多數(shù)村莊依賴村民理事會(huì)開展動(dòng)員，但理事會(huì)成員多為村干部兼職，缺乏專業(yè)培訓(xùn)，協(xié)調(diào)能力有限，汝城縣塔林瑤寨在農(nóng)房拆除過程中，因理事會(huì)未能及時(shí)收集村民訴求，導(dǎo)致2戶村民與施工隊(duì)發(fā)生沖突。村民缺乏專業(yè)技能支撐，在農(nóng)房改造、業(yè)態(tài)運(yùn)營等環(huán)節(jié)難以參與，汨羅市文熙食品公司雖優(yōu)先雇傭本地村民，但因村民缺乏食品加工技能，需額外投入10萬元開展培訓(xùn)，增加了企業(yè)成本，也降低了村民就業(yè)穩(wěn)定性。

在收益分配與權(quán)益保障方面，分配規(guī)則不透明與監(jiān)督機(jī)制缺失，導(dǎo)致村民利益難以保障。部分項(xiàng)目收益分配比例未明確約定，或約定后未公開公示，汝城縣金山村的一個(gè)民宿項(xiàng)目，村集體與企業(yè)約定“企業(yè)占股60%、村集體占股40%”，但村民不清楚村集體分紅如何再分配，擔(dān)心村干部截留收益，多次到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反映訴求。部分地區(qū)存在“重流轉(zhuǎn)、輕保障”現(xiàn)象，汨羅市龍?zhí)链笪蓦m建立了“租金保底+分紅”機(jī)制，但因未簽訂長期合同，企業(yè)在運(yùn)營不佳時(shí)擅自降低租金，村民維權(quán)困難。糾紛調(diào)解機(jī)制不完善，村民與企業(yè)、村集體之間的矛盾難以快速化解，嘉禾縣晉屏鎮(zhèn)下車村因冷庫項(xiàng)目分紅延遲，村民與企業(yè)產(chǎn)生糾紛，因缺乏專業(yè)調(diào)解力量，糾紛持續(xù)3個(gè)月才解決，影響村民參與積極性。

（五）市場化運(yùn)營能力不足，資源整合與品牌建設(shè)滯后

市場化運(yùn)營是閑置農(nóng)房盤活從短期試點(diǎn)轉(zhuǎn)向長期可持續(xù)的關(guān)鍵。但當(dāng)前湖南部分地區(qū)缺乏專業(yè)運(yùn)營主體，項(xiàng)目同質(zhì)化嚴(yán)重，區(qū)域資源整合不足，品牌影響力有限，導(dǎo)致農(nóng)房盤活的經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以充分釋放，難以形成持續(xù)的市場吸引力。

從運(yùn)營主體與能力來看，專業(yè)團(tuán)隊(duì)缺乏與運(yùn)營水平低，導(dǎo)致項(xiàng)目效益不佳。多數(shù)閑置農(nóng)房盤活項(xiàng)目由村集體或小農(nóng)戶自主運(yùn)營，缺乏專業(yè)的策劃、營銷、管理能力。汝城縣土橋鎮(zhèn)多個(gè)文旅項(xiàng)目，因未設(shè)計(jì)沉浸式體驗(yàn)業(yè)態(tài)，游客僅參觀古民居后即離開，人均停留時(shí)間不足2小時(shí)，消費(fèi)集中在餐飲，人均消費(fèi)不足150元，項(xiàng)目年均凈利潤不足5萬元。汨羅市部分民宿因服務(wù)不規(guī)范，如衛(wèi)生條件差、接待流程混亂，回頭客比例不足10%，遠(yuǎn)低于行業(yè)30%以上的平均水平。運(yùn)營人才短缺問題突出，鄉(xiāng)村難以吸引專業(yè)的策劃、營銷人才，嘉禾縣普滿鄉(xiāng)“農(nóng)旅”融合項(xiàng)目，因缺乏線上運(yùn)營人才，僅能通過微信朋友圈推廣，線上訂單占比不足5%，客源局限于本地及周邊城市。部分運(yùn)營主體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力弱，2024年汨羅市因暴雨天氣影響，多個(gè)民宿項(xiàng)目停業(yè)1個(gè)月，因未購買保險(xiǎn)且缺乏應(yīng)急方案，直接損失超20萬元，難以恢復(fù)運(yùn)營。

從資源整合來看，區(qū)域聯(lián)動(dòng)不足與產(chǎn)業(yè)結(jié)合不緊，導(dǎo)致集群效應(yīng)難以形成。部分地區(qū)閑置農(nóng)房盤活項(xiàng)目各自為戰(zhàn)，未與周邊資源形成聯(lián)動(dòng)，汝城縣土橋鎮(zhèn)金山村、塔林瑤寨均發(fā)展文旅項(xiàng)目，但未整合為古村落旅游線路，游客需分別規(guī)劃行程，增加了出行成本，難以形成規(guī)模效應(yīng)。項(xiàng)目與本地特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合不緊密，未能借力產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢提升競爭力，嘉禾縣作為湘菜之源，擁有豐富的食材資源，但部分農(nóng)房加餐飲項(xiàng)目未與本地預(yù)制菜產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，僅提供普通農(nóng)家菜，未能形成湘菜體驗(yàn)特色，市場競爭力不足?？绱逵蛸Y源整合困難，汨羅市屈子祠鎮(zhèn)與長樂鎮(zhèn)均有端午文化資源，但因分屬不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)，未能聯(lián)合開發(fā)端午文化旅游帶，各自運(yùn)營導(dǎo)致資源分散，不能吸引跨區(qū)域客源。

從品牌建設(shè)來看，區(qū)域公用品牌缺失與推廣力度弱，導(dǎo)致市場輻射力有限。當(dāng)前湖南閑置農(nóng)房盤活項(xiàng)目多以“小眾特色”為主，缺乏統(tǒng)一的區(qū)域公用品牌，汨羅市“端午人家”、汝城縣“老屋喚醒”等品牌雖在區(qū)域內(nèi)有一定知名度，但未形成“湘”字號(hào)整體品牌，難以吸引省外客源。品牌推廣渠道單一，多依賴地方政府舉辦的推介會(huì)，缺乏市場化的營銷推廣，嘉禾縣“農(nóng)房+康養(yǎng)”項(xiàng)目雖具備溫泉資源優(yōu)勢，但因未與主流旅游平臺(tái)合作，線上搜索曝光量不足1萬次，遠(yuǎn)低于同類競品。品牌內(nèi)涵挖掘不足，部分項(xiàng)目僅注重“外觀改造”，未深入挖掘文化內(nèi)涵，如汝城縣部分古民居改造項(xiàng)目，僅保留建筑外觀，未展示瑤族民俗、農(nóng)耕文化等內(nèi)容，導(dǎo)致品牌缺乏文化支撐，無法形成持續(xù)吸引力。

三、湖南進(jìn)一步盤活利用閑置農(nóng)房的對(duì)策建議

針對(duì)當(dāng)前湖南閑置農(nóng)房盤活面臨的制度協(xié)同不足、文化保護(hù)失衡、資金意愿錯(cuò)位等突出矛盾，要從制度創(chuàng)新、治理協(xié)同、文化賦能、政策支持、數(shù)字賦能五個(gè)方面系統(tǒng)發(fā)力，聚焦城鄉(xiāng)要素流動(dòng)、治理共同體構(gòu)建、文化傳承等目標(biāo)，推動(dòng)閑置農(nóng)房盤活從破局起勢向提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型，切實(shí)將沉睡資源轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村全面振興的有效動(dòng)能。

（一）深化制度創(chuàng)新，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素配置體系

制度創(chuàng)新是破除城鄉(xiāng)要素流動(dòng)壁壘的核心抓手，只有通過完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制、健全跨部門協(xié)同制度，才能降低要素流動(dòng)的制度性成本，讓閑置農(nóng)房真正成為連接城鄉(xiāng)資源的紐帶。

1.細(xì)化宅基地“三權(quán)”分置實(shí)施規(guī)則，規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序

進(jìn)一步明確宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)能邊界，制定使用權(quán)流轉(zhuǎn)的具體管理辦法，對(duì)流轉(zhuǎn)期限、適用范圍、收益分配比例作出明確規(guī)定，避免因規(guī)則模糊導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)糾紛。針對(duì)跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)需求，探索建立“宅基地指標(biāo)縣域周轉(zhuǎn)池”，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)間調(diào)劑使用閑置農(nóng)房對(duì)應(yīng)的宅基地指標(biāo)，且優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，破解“村域封閉”限制。針對(duì)長期租賃、以房抵債等“隱性流轉(zhuǎn)”行為，制定統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)與操作流程，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同簽訂、備案管理等環(huán)節(jié)，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)，保障農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)過程中的合法權(quán)益，避免出現(xiàn)“流轉(zhuǎn)后失權(quán)”風(fēng)險(xiǎn)。

2.健全跨部門協(xié)同機(jī)制，提升審批效能

閑置農(nóng)房盤活涉及多部門職責(zé)，要打破“九龍治水”格局，組建縣級(jí)閑置農(nóng)房盤活聯(lián)席會(huì)議，整合農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建、文旅等部門職能，明確各部門在農(nóng)房確權(quán)、規(guī)劃審批、流轉(zhuǎn)監(jiān)管等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)清單。推行“一窗受理、并聯(lián)審批”模式，將農(nóng)房盤活涉及的審批事項(xiàng)整合至一個(gè)窗口辦理，公開審批流程、材料清單與辦理時(shí)限，避免農(nóng)戶“多頭跑、重復(fù)交材料”。建立跨部門信息共享平臺(tái)，整合農(nóng)房權(quán)屬、規(guī)劃紅線、執(zhí)法記錄等數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”，同時(shí)推動(dòng)該平臺(tái)與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)對(duì)接，為農(nóng)房流轉(zhuǎn)提供線上撮合、合同鑒證、資金結(jié)算等一站式服務(wù)，提升要素配置效率。

3.強(qiáng)化基層執(zhí)法保障，嚴(yán)格使用監(jiān)管

基層執(zhí)法能力薄弱是導(dǎo)致違規(guī)建設(shè)、超面積使用等問題的重要原因，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，定期組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員培訓(xùn)《土地管理法》《民法典》及農(nóng)房流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，重點(diǎn)提升對(duì)“隱性流轉(zhuǎn)”“違規(guī)改建”等復(fù)雜問題的處置能力。為基層執(zhí)法隊(duì)伍配備測繪儀、錄像機(jī)等設(shè)備，規(guī)范執(zhí)法流程與文書制作，確保執(zhí)法過程留痕可溯。創(chuàng)新監(jiān)管方式，推廣汨羅市“無人機(jī)巡查+遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)”的監(jiān)管模式，對(duì)農(nóng)房使用狀態(tài)進(jìn)行周期性掃描，在違規(guī)行為初始階段及時(shí)介入處置，避免“房屋封頂后才查處”的被動(dòng)局面，防止“違法事實(shí)合法化”的惡性循環(huán)

（二）強(qiáng)化治理協(xié)同，構(gòu)建多元主體共建共治機(jī)制

治理協(xié)同是激發(fā)多元主體參與動(dòng)力的關(guān)鍵，通過賦能村集體、激活村民參與、保障各方權(quán)益，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、集體統(tǒng)籌、農(nóng)戶參與、市場運(yùn)營”的共治格局，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理共同體的凝聚力，讓閑置農(nóng)房盤活成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理升級(jí)的重要載體。

1.賦能村集體，發(fā)揮中介紐帶作用

村集體與村民理事會(huì)、合作社是連接分散農(nóng)戶與市場主體的核心力量，要進(jìn)一步賦予其資源整合、利益協(xié)調(diào)、項(xiàng)目對(duì)接的職能。支持村集體成立強(qiáng)村公司或?qū)I(yè)合作社，統(tǒng)一收儲(chǔ)農(nóng)戶閑置農(nóng)房，通過標(biāo)準(zhǔn)化改造后對(duì)接市場主體，降低農(nóng)戶與企業(yè)的交易成本。推廣汝城縣“村民理事會(huì)+黨員帶頭”的動(dòng)員模式，由理事會(huì)成員上門宣講政策、收集群眾訴求、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，黨員率先流轉(zhuǎn)自家農(nóng)房形成示范效應(yīng)，帶動(dòng)更多農(nóng)戶參與。賦予村集體規(guī)劃參與權(quán)與收益分配建議權(quán)，在引入市場主體前，由村集體組織村民協(xié)商確定業(yè)態(tài)方向、收益分成比例，平衡各方利益訴求。

2.創(chuàng)新村民參與機(jī)制，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

村民是閑置農(nóng)房的所有權(quán)人，主動(dòng)參與是盤活工作可持續(xù)的基礎(chǔ)。設(shè)計(jì)“行為積分”與“實(shí)物兌換”的激勵(lì)體系，對(duì)參與拆舊建新、閑置農(nóng)房流轉(zhuǎn)的村民給予資金補(bǔ)貼或建材獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)參與農(nóng)房管護(hù)、環(huán)境整治的村民給予積分獎(jiǎng)勵(lì)，積分可兌換生活用品或集體收益分紅，增強(qiáng)村民參與的獲得感。發(fā)揮“熟人社會(huì)”優(yōu)勢，由老黨員、家族長輩、鄉(xiāng)賢組成“勸導(dǎo)隊(duì)”，通過“夜談會(huì)”“祠堂議事”等非正式場合解讀政策，用村民易懂的語言講清盤活收益與風(fēng)險(xiǎn)，縮小政策認(rèn)知鴻溝。建立村民參與式規(guī)劃機(jī)制，在制定本村農(nóng)房盤活規(guī)劃時(shí)，組織村民通過村民代表會(huì)議、屋場會(huì)等形式發(fā)表意見，明確建設(shè)范圍、業(yè)態(tài)類型等關(guān)鍵內(nèi)容，讓村民真正成為“主人翁”。

3.完善利益聯(lián)結(jié)與糾紛調(diào)解，保障各方權(quán)益

公平合理的利益分配與高效的糾紛調(diào)解是維持共治格局的關(guān)鍵。要明確不同盤活模式下的利益分配規(guī)則，自主出租模式確保農(nóng)戶按合同約定獲得穩(wěn)定租金；合作經(jīng)營模式依據(jù)房屋、資金、勞動(dòng)力等要素的邊際貢獻(xiàn)合理分成；入股模式依照《公司法》確定股權(quán)結(jié)構(gòu)，保障農(nóng)戶“同股同權(quán)”。村集體收益提取比例控制在10%以內(nèi)，且主要用于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善與公益事業(yè)發(fā)展，定期公開收支情況接受村民監(jiān)督。建立“村理事會(huì)調(diào)解+鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所仲裁”的兩級(jí)糾紛調(diào)解機(jī)制，及時(shí)化解農(nóng)房流轉(zhuǎn)、改造中的矛盾，避免糾紛升級(jí)影響項(xiàng)目推進(jìn)，維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序穩(wěn)定。

（三）推動(dòng)文化賦能，建立分級(jí)分類的保護(hù)開發(fā)機(jī)制

文化賦能是實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)與現(xiàn)代平衡的核心，要通過分類保護(hù)、技術(shù)適配、多元投入，讓閑置農(nóng)房成為鄉(xiāng)土文化傳承的物質(zhì)載體，避免文化符號(hào)異化，在保護(hù)鄉(xiāng)愁記憶的同時(shí)激活經(jīng)濟(jì)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)文化保護(hù)與鄉(xiāng)村發(fā)展的共生共贏。

1.制定分級(jí)分類保護(hù)名錄，明確差異化管控要求

依據(jù)歷史價(jià)值、建筑年代、保存狀況，將閑置農(nóng)房劃分為“重點(diǎn)保護(hù)類”“適度開發(fā)類”“一般利用類”，實(shí)施差異化管控?！爸攸c(diǎn)保護(hù)類”主要包括國保單位、承載重大歷史記憶的古建筑，禁止商業(yè)開發(fā)，僅允許開展搶險(xiǎn)修繕，維護(hù)建筑原貌與歷史格局；“適度開發(fā)類”指結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、具有地域建筑特色的傳統(tǒng)民居，可改造為民宿、文創(chuàng)空間、非遺工坊等業(yè)態(tài)，但要保留主體結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)工藝與風(fēng)貌特征，改造方案需經(jīng)文化和旅游部門審核；“一般利用類”為普通老舊農(nóng)房，可根據(jù)實(shí)際需求增設(shè)現(xiàn)代設(shè)施，但應(yīng)符合村莊整體風(fēng)貌協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)，避免與鄉(xiāng)土風(fēng)格脫節(jié)。要同步制定“開發(fā)禁止事項(xiàng)清單”，明確嚴(yán)禁拆除主體結(jié)構(gòu)、改變傳統(tǒng)格局等行為，確保文化傳承不跑偏。

2.推動(dòng)傳統(tǒng)與現(xiàn)代適配，平衡保護(hù)與實(shí)用需求

傳統(tǒng)建筑的現(xiàn)代功能適配是盤活的難點(diǎn)，應(yīng)創(chuàng)新改造模式，推廣“核心區(qū)原貌保護(hù)+周邊配套新建”的思路。在古民居保護(hù)紅線內(nèi)嚴(yán)格保留建筑原貌，不進(jìn)行功能性改造；在周邊規(guī)劃建設(shè)衛(wèi)生設(shè)施、停車場、倉儲(chǔ)空間等配套用房，滿足現(xiàn)代居住與經(jīng)營需求，避免直接改造古民居破壞歷史風(fēng)貌。制定傳統(tǒng)建筑修繕技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推薦使用本地傳統(tǒng)材料與工藝，如汝城的夯土技術(shù)、湘南的青磚灰瓦，同時(shí)鼓勵(lì)采用環(huán)保節(jié)能的新型材料替代稀缺傳統(tǒng)材料，降低修繕成本。支持引入本地工匠參與修繕工作，既傳承傳統(tǒng)技藝，又為村民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化村民對(duì)鄉(xiāng)土文化的認(rèn)同。

3.構(gòu)建多元投入機(jī)制，保障文化保護(hù)可持續(xù)

文化保護(hù)需長期資金支撐，要整合政府、社會(huì)、集體、農(nóng)戶多方力量。政府層面，整合文保專項(xiàng)基金、涉農(nóng)資金，對(duì)“重點(diǎn)保護(hù)類”農(nóng)房修繕給予全額或差額補(bǔ)貼；對(duì)引入社會(huì)資本參與“適度開發(fā)類”農(nóng)房盤活的項(xiàng)目，給予稅收減免、貸款貼息等政策支持。社會(huì)層面，設(shè)立“鄉(xiāng)土文化保護(hù)公益基金”，吸引企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人捐贈(zèng)，資金專項(xiàng)用于傳統(tǒng)建筑修繕與文化傳承活動(dòng)。集體與農(nóng)戶層面，鼓勵(lì)村集體從農(nóng)房盤活收益中提取一定比例資金，用于本地文化保護(hù)；引導(dǎo)農(nóng)戶在農(nóng)房改造中自愿保留文化元素，對(duì)主動(dòng)保護(hù)傳統(tǒng)構(gòu)件的農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，形成政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、集體補(bǔ)充、農(nóng)戶響應(yīng)的多元投入格局。

（四）完善政策支持，構(gòu)建可持續(xù)的投入與收益分配機(jī)制

政策支持是保障閑置農(nóng)房盤活長效推進(jìn)的基礎(chǔ)，通過拓寬籌資渠道、優(yōu)化收益分配、培育運(yùn)營主體，破解資金短缺與可持續(xù)運(yùn)營難題，讓農(nóng)戶、集體、企業(yè)在盤活中各得其所，形成投入有保障、收益有預(yù)期、運(yùn)營能持續(xù)的良性循環(huán)。

1.拓寬多元籌資渠道，破解資金約束

打破“政府獨(dú)投”模式，構(gòu)建政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、集體自籌、農(nóng)戶自愿的多元投融資格局。政府層面，設(shè)立省級(jí)閑置農(nóng)房盤活專項(xiàng)扶持資金，對(duì)驗(yàn)收通過的重點(diǎn)村和企業(yè)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)房達(dá)到一定規(guī)模的給予專項(xiàng)補(bǔ)貼；整合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、文旅融合等涉農(nóng)資金，優(yōu)先向農(nóng)房盤活項(xiàng)目傾斜。社會(huì)資本層面，出臺(tái)激勵(lì)政策，鼓勵(lì)工商資本以合作經(jīng)營、產(chǎn)權(quán)入股等形式參與，對(duì)投資規(guī)模大、帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的項(xiàng)目給予稅收減免、用地指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)；引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)“農(nóng)房盤活貸”，政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保增信，降低融資成本。集體與農(nóng)戶層面，支持村集體通過市場化運(yùn)作拓寬收入渠道，如公開競拍閑置農(nóng)房使用權(quán)；鼓勵(lì)農(nóng)戶自愿自籌部分資金參與農(nóng)房改造，或通過有償退出獲得補(bǔ)償收益，減輕財(cái)政壓力。

2.優(yōu)化收益分配機(jī)制，保障各方共贏

建立保底收益、按股分紅、就業(yè)創(chuàng)收的多元收益模式，確保農(nóng)戶穩(wěn)定增收、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、企業(yè)獲得合理回報(bào)。對(duì)農(nóng)戶，自主出租的按合同約定收取租金，入股合作的享受保底租金與利潤分紅，參與項(xiàng)目服務(wù)的優(yōu)先獲得就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)租金、分紅、工資三重收益。對(duì)村集體，從農(nóng)房流轉(zhuǎn)或合作經(jīng)營中提取收益，主要用于完善基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)展公益事業(yè)，部分用于村民二次分紅。對(duì)企業(yè)，在保障農(nóng)戶與集體基本收益的前提下，獲得運(yùn)營利潤，同時(shí)可享受政策補(bǔ)貼，降低經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。建立收益動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營效益、物價(jià)上漲情況適時(shí)調(diào)整租金與分紅比例，讓農(nóng)戶持續(xù)分享資產(chǎn)增值紅利。

3.培育專業(yè)化運(yùn)營能力，提升項(xiàng)目競爭力

運(yùn)營能力薄弱是部分項(xiàng)目“建得起、運(yùn)營難”的主要原因，應(yīng)加強(qiáng)運(yùn)營主體培育與品牌建設(shè)。開展“鄉(xiāng)村CEO”“農(nóng)房運(yùn)營管家”培訓(xùn)，培養(yǎng)一批懂策劃、會(huì)營銷、善管理的專業(yè)化人才，為項(xiàng)目提供業(yè)態(tài)設(shè)計(jì)、品牌推廣、客戶服務(wù)等支撐。支持運(yùn)營主體與高校、科研院所合作，引入專業(yè)團(tuán)隊(duì)打造特色業(yè)態(tài)，避免同質(zhì)化發(fā)展，如結(jié)合地域文化開發(fā)“農(nóng)房+非遺體驗(yàn)”“農(nóng)房+紅色研學(xué)”等項(xiàng)目。推動(dòng)區(qū)域品牌建設(shè)，整合各地特色農(nóng)房盤活項(xiàng)目，打造“湘村農(nóng)房”等省級(jí)公用品牌，通過農(nóng)博會(huì)、農(nóng)民豐收節(jié)等平臺(tái)集中推介，提升市場影響力與客源吸引力。

（五）推進(jìn)數(shù)字賦能，提升農(nóng)房盤活管理效能與服務(wù)能力

數(shù)字賦能是提升閑置農(nóng)房盤活精準(zhǔn)度與效率的重要手段，通過建設(shè)一體化管理平臺(tái)、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管、優(yōu)化數(shù)字服務(wù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)房“全生命周期”智能化管理，打破信息壁壘，降低交易成本，讓數(shù)字技術(shù)成為城鄉(xiāng)要素高效配置的助推器。

1.建設(shè)全省統(tǒng)一的閑置農(nóng)房管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資源信息集成

由省級(jí)統(tǒng)籌、縣級(jí)具體實(shí)施，搭建覆蓋全省的閑置農(nóng)房全生命周期管理平臺(tái)，整合房屋權(quán)屬、位置坐標(biāo)、結(jié)構(gòu)狀況、流轉(zhuǎn)記錄、運(yùn)營數(shù)據(jù)等信息，建立標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫。平臺(tái)應(yīng)具備“一圖統(tǒng)覽”功能，直觀展示閑置農(nóng)房分布與利用狀態(tài)。開發(fā)“一鍵匹配”功能，根據(jù)需求方的業(yè)態(tài)方向、面積要求等，智能推薦適配房源。對(duì)接農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，提供線上掛牌、合同簽訂、資金結(jié)算等服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“線上撮合+線下交割”閉環(huán)。推動(dòng)平臺(tái)與宅基地管理信息系統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)數(shù)據(jù)互通，避免信息重復(fù)錄入，提升管理效率。

2.運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)強(qiáng)化監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)管控

融合衛(wèi)星遙感、無人機(jī)巡查、地理信息系統(tǒng)等技術(shù)，對(duì)閑置農(nóng)房使用狀態(tài)進(jìn)行周期性監(jiān)測，自動(dòng)識(shí)別“未批先建”“超面積改造”“破壞歷史建筑”等違規(guī)行為，實(shí)時(shí)推送預(yù)警信息至鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員，確保及時(shí)現(xiàn)場核查處置，避免“事后補(bǔ)救”。建立農(nóng)房盤活效能評(píng)估模型，通過大數(shù)據(jù)分析項(xiàng)目運(yùn)營收益、就業(yè)帶動(dòng)、文化傳承等指標(biāo)，為后續(xù)政策調(diào)整與項(xiàng)目優(yōu)化提供數(shù)據(jù)支撐。推行“電子圍欄”管理，對(duì)“重點(diǎn)保護(hù)類”農(nóng)房劃定電子保護(hù)紅線，一旦監(jiān)測到違規(guī)施工立即預(yù)警，強(qiáng)化文化保護(hù)力度。

3.拓展平臺(tái)公共服務(wù)功能，提升便民服務(wù)水平

平臺(tái)要兼顧管理與服務(wù)功能，增設(shè)政策解讀、項(xiàng)目申報(bào)、技能培訓(xùn)、糾紛調(diào)解等模塊，為農(nóng)戶、村集體、運(yùn)營主體提供一站式服務(wù)。對(duì)農(nóng)戶，提供流轉(zhuǎn)合同范本下載、政策咨詢問答、收益查詢等服務(wù)。對(duì)村集體，提供項(xiàng)目申報(bào)入口、收益公示模板、村民意見征集通道。對(duì)運(yùn)營主體，提供市場需求分析、客源對(duì)接、行業(yè)培訓(xùn)等支持?？紤]到農(nóng)村老年群體較多，推進(jìn)平臺(tái)“適老化”改造，簡化操作流程，同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)大廳設(shè)立線下代辦點(diǎn)，安排專人協(xié)助老年人使用平臺(tái)，避免數(shù)字鴻溝，確保所有群體都能共享數(shù)字賦能成果。

參考文獻(xiàn)：略

作者簡介：湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院課題組成員：陳文勝，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院院長、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)槿r(nóng)問題與鄉(xiāng)村振興；陸福興，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院教授，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)政策法律、農(nóng)業(yè)安全；胡揚(yáng)名，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院教授，研究方向?yàn)楣卜?wù)、城鄉(xiāng)治理；瞿理銅，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院副教授，研究方向?yàn)閰^(qū)域發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃；謝宗藩，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院碩導(dǎo)，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村治理；程中培，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院教師；張寧，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理；胡澤平，湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院博士研究生，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村治理。來源：陳文勝、向玉喬主編《鄉(xiāng)村振興藍(lán)皮書：湖南鄉(xiāng)村振興報(bào)告（2025）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2025，第72～100頁。

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