20年來(lái)，土地儲(chǔ)備工作對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)都起到了非常重要的作用。但近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，棚戶區(qū)改造和地方債管理體制改革等新政策出臺(tái)。這些變化都對(duì)土地儲(chǔ)備工作提出了新的要求，土地儲(chǔ)備工作在運(yùn)作模式、功能作用、融資方式及風(fēng)險(xiǎn)控制等多方面都需要進(jìn)一步探索和完善。

土地儲(chǔ)備工作的現(xiàn)狀

（一）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與職能

我國(guó)土地儲(chǔ)備制度起源于上海，1996年8月上海成立我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心。1997年8月，杭州土地儲(chǔ)備制度啟動(dòng)。1999年6月，國(guó)土資源部以內(nèi)部通報(bào)形式轉(zhuǎn)發(fā)《杭州市土地收購(gòu)儲(chǔ)備實(shí)施辦法》和《青島市人民政府關(guān)于建立土地儲(chǔ)備制度的通知》，并向全國(guó)推廣杭州、青島兩市開(kāi)展土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)。至2001年11月，全國(guó)已建土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)2000余家。

2007年國(guó)土資源部頒布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備的工作內(nèi)容進(jìn)行了定義，即土地儲(chǔ)備是指市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門為實(shí)現(xiàn)調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存，以備供應(yīng)土地的行為。

就各地的實(shí)踐來(lái)看，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置也不盡相同。例如，杭州市的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于市土地管理局的土地儲(chǔ)備中心；武漢市的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于市城市規(guī)劃國(guó)土資源管理局的市土地整理儲(chǔ)備供應(yīng)中心和市土地交易中心；南京市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是隸屬于南京市國(guó)土資源局的土地儲(chǔ)備中心等。

（二）土地儲(chǔ)備資金及融資管理

在土地征購(gòu)中，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要通過(guò)征用、收購(gòu)、置換、轉(zhuǎn)置、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來(lái)。征用農(nóng)地、收購(gòu)市地都需要儲(chǔ)備中心墊付大量資金。目前城市土地儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中，資金來(lái)源有以下渠道：政府撥款、銀行貸款、土地出讓金和合作開(kāi)發(fā)資金等。

由于土地儲(chǔ)備過(guò)程需要巨大資金，因此面臨較大的金融風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備的資金風(fēng)險(xiǎn)主要在三個(gè)方面：

1.儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資相關(guān)法律不完善。目前各地區(qū)都建立了土地儲(chǔ)備制度及相關(guān)規(guī)定，但還沒(méi)有一部具體的法律或行政法規(guī)來(lái)規(guī)范全國(guó)土地收購(gòu)儲(chǔ)備，導(dǎo)致當(dāng)前土地收購(gòu)儲(chǔ)備運(yùn)行缺乏統(tǒng)一性。由于沒(méi)有充分法律依據(jù)，一旦產(chǎn)生法律糾紛，對(duì)發(fā)放貸款的銀行將產(chǎn)生不利的后果。

2.土地貸款占銀行貸款的比重過(guò)大。銀行貸款在多數(shù)地區(qū)的土地儲(chǔ)備融資中的比例高達(dá)80%甚至更多；在銀行貸款中，短期債務(wù)又占了相當(dāng)大的比例。但儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地收儲(chǔ)、整理和出讓的工作周期卻很長(zhǎng)，資金投入量很大。這就使得土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)著沉重的利息負(fù)擔(dān)，也面臨著維持資金鏈的巨大壓力。

3.土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位，不是嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)主體。在財(cái)力方面，各地成立的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在名義上都是獨(dú)立法人，但能夠獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)是有限的。而《土地儲(chǔ)備管理辦法》對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理有嚴(yán)格規(guī)定，要求財(cái)政性資金依法不能用于土地儲(chǔ)備貸款擔(dān)保。

土地儲(chǔ)備工作中的問(wèn)題

（一）土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)已不能適應(yīng)實(shí)際需要

目前，我國(guó)的土地儲(chǔ)備工作的主要依據(jù)是《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國(guó)土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）和國(guó)土資源部等四部委聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕162號(hào)）等文件。但這仍屬于業(yè)務(wù)規(guī)范性文件，沒(méi)有達(dá)到法律規(guī)范性文件的層級(jí)。

2011年，《房屋征收條例》的頒布改變了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)“動(dòng)遷人”資格。在2014年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文），取消了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資資格。不僅如此，當(dāng)前城市土地儲(chǔ)備工作涉及的城中村改選、棚戶區(qū)改造、促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、重點(diǎn)項(xiàng)目土地整理等，都與城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，土地儲(chǔ)備的目的不再是單一的調(diào)控土地市場(chǎng)，規(guī)范土地市場(chǎng)運(yùn)行。現(xiàn)行土地儲(chǔ)備辦法已經(jīng)不能適應(yīng)城市建設(shè)的最新進(jìn)展。

（二）跨地區(qū)土地儲(chǔ)備工作協(xié)調(diào)難度大

目前的土地儲(chǔ)備是以市縣政府為單位進(jìn)行決策，同一省份內(nèi)鄰近的市縣之間協(xié)調(diào)并不容易，跨省份的高層次協(xié)調(diào)難度更大。跨地區(qū)的產(chǎn)業(yè)分布、人口流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要相關(guān)土地政策的有力支撐。

以北京、天津、河北之間的關(guān)系為例，在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，京津冀許多城市之前自己制定的規(guī)劃需要進(jìn)行調(diào)整，也涉及成本和收益之間的分配和協(xié)調(diào)問(wèn)題。

就北京而言，其部分功能要疏解，北京市的總建設(shè)用地不是要增加而是減少，正在進(jìn)行的很多工業(yè)和商業(yè)項(xiàng)目受到影響。一些大的功能區(qū)，比如麗澤，過(guò)去規(guī)劃是重點(diǎn)發(fā)展區(qū)，已經(jīng)大量投入資金建設(shè)了公共服務(wù)設(shè)施，成本收回就會(huì)出現(xiàn)困難。北京市的東城西城是拆遷力度很大的地區(qū)，但很多土地只能作為公共設(shè)施，成本也難以收回來(lái)。

一些鄰近北京和天津、有條件承接產(chǎn)業(yè)和人口疏解的中小城市，亟須調(diào)整城市規(guī)劃適應(yīng)新的發(fā)展階段。以廊坊市為例，其中心城區(qū)發(fā)展空間已近枯竭，現(xiàn)在已經(jīng)面臨無(wú)地可征的局面。廊坊需要盡快結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和北京新機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目調(diào)整城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。

（三）市和區(qū)縣兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)缺乏協(xié)作

目前，在很多地級(jí)以上城市，市級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)和下屬區(qū)縣的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立地運(yùn)行，缺乏協(xié)作，容易導(dǎo)致城市建設(shè)無(wú)序進(jìn)行，連片土地開(kāi)發(fā)困難，土地價(jià)值不能充分開(kāi)發(fā)。 天津的土地儲(chǔ)備就屬于“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的工作模式：城市發(fā)展控制區(qū)以內(nèi)，由天津市土地整理中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)；城市發(fā)展控制區(qū)以外，由各區(qū)（縣）土地行政主管部門按行政轄區(qū)統(tǒng)籌管理土地儲(chǔ)備具體業(yè)務(wù)。各土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施土地儲(chǔ)備工作。這樣的分工機(jī)制使得市和縣區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)互相協(xié)作不夠，在城市整體建設(shè)中缺乏統(tǒng)籌。

（四）編制土地儲(chǔ)備計(jì)劃的某些工作環(huán)節(jié)不銜接

首先，按照國(guó)土資源部的要求，各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)于每年第三季度編制下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。但實(shí)際工作中，由于新增建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)間較晚，第三季度往往無(wú)法編制出較準(zhǔn)確的土地儲(chǔ)備計(jì)劃。

除此之外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)每年編制儲(chǔ)備計(jì)劃，把儲(chǔ)備計(jì)劃編號(hào)之后，財(cái)政部門始終不能確定支持的資金數(shù)量，需要先報(bào)給全國(guó)人大，也需要報(bào)到財(cái)政部統(tǒng)一平衡。這個(gè)程序比較復(fù)雜。在資金不確定的情況下，儲(chǔ)備計(jì)劃的編制不確定性增加。未來(lái)的土地儲(chǔ)備計(jì)劃是否還需要長(zhǎng)期編制、及計(jì)劃需要細(xì)化到什么程度，這些問(wèn)題都需要明確。

（五）地方債政策變化對(duì)土地儲(chǔ)備融資提出新要求

在國(guó)務(wù)院出臺(tái)43號(hào)文，取消土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資職能以后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)職能定位尚未明確。過(guò)去，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面發(fā)揮了重要作用，其根本原因之一就在于融資職能，企業(yè)的土地融資量與土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)相比都是有限的。但43號(hào)文出臺(tái)后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)沒(méi)有融資職能了，機(jī)構(gòu)面臨轉(zhuǎn)型。

（六）征地與補(bǔ)償工作難度越來(lái)越大

在土地收儲(chǔ)過(guò)程中，“先評(píng)估后協(xié)商”的補(bǔ)償價(jià)格確定機(jī)制不能適應(yīng)實(shí)際工作需要。評(píng)估機(jī)構(gòu)因無(wú)法考慮地塊各方面因素，出具的評(píng)估價(jià)格往往比協(xié)商談判的價(jià)格要低很多，依據(jù)評(píng)估價(jià)格根本無(wú)法與地塊原權(quán)利人達(dá)成協(xié)議。

此外，在目前的工作流程中，融資條件、資金撥付條件與資金實(shí)際需求有脫節(jié)。例如，新增建設(shè)用地項(xiàng)目融資，融資的主要目的就是為了撥付征地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，而上述費(fèi)用不撥付就無(wú)法取得省政府新增建設(shè)用地批復(fù)文件，而該文件是銀行貸款的必要條件，這個(gè)連鎖反應(yīng)常常導(dǎo)致貸款無(wú)法審批。

對(duì)土地儲(chǔ)備工作的建議

（一）完善土地儲(chǔ)備相關(guān)法律法規(guī)

加快開(kāi)展土地儲(chǔ)備立法研究工作，盡快將土地儲(chǔ)備納入國(guó)家法制體系。明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位和職能，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為國(guó)土資源管理部門一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，是下屬的事業(yè)單位，并明確其應(yīng)該在整個(gè)城市發(fā)展中的職能和職責(zé)。由于目前的城市開(kāi)發(fā)和改造主要以棚戶區(qū)改造的方式進(jìn)行，新的法律法規(guī)也需要明確土地一級(jí)開(kāi)發(fā)與棚戶區(qū)改造的關(guān)系究竟是什么，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)什么樣的責(zé)任和義務(wù)。

（二）編制土地儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃

一些城市已經(jīng)通過(guò)土地儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃提升土地儲(chǔ)備工作的前瞻性。南京市的土地儲(chǔ)備中長(zhǎng)期規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。2003年，南京市土地儲(chǔ)備中心會(huì)同市規(guī)劃局共同編制《南京市土地儲(chǔ)備規(guī)劃（2003-2007）》。2007年，南京市土地儲(chǔ)備中心會(huì)同市規(guī)劃局、游旅局、地鐵指揮部等單位，編制完成第二輪《南京市土地儲(chǔ)備規(guī)劃（2007-2020）》，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)城市軌道交通大網(wǎng)絡(luò)發(fā)展規(guī)劃和城市旅游資源發(fā)展規(guī)劃，引入“專項(xiàng)儲(chǔ)備”概念，同步完成了《軌道交通沿線土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃》《旅游資源土地儲(chǔ)備專項(xiàng)規(guī)劃》，引導(dǎo)土地儲(chǔ)備向?qū)ｍ?xiàng)儲(chǔ)備發(fā)展，為城市中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）加強(qiáng)市和區(qū)縣兩級(jí)土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)籌、完善土地收益分享機(jī)制

很多城市的市和縣區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了比較成熟的合作工作機(jī)制，并取得了不錯(cuò)的效果。

廣州市的做法是堅(jiān)持市區(qū)兩級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，提高儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)效率。對(duì)大型成片儲(chǔ)備項(xiàng)目、重大戰(zhàn)略性發(fā)展平臺(tái)、軌道交通沿線、珠江兩岸三帶等重要區(qū)域，由市作為主體統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)建設(shè)，實(shí)施市區(qū)聯(lián)合收儲(chǔ)的新模式。廣州市的市、區(qū)兩級(jí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)共同作為收儲(chǔ)主體、共同投資。市本級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌土地儲(chǔ)備計(jì)劃、資金籌措和出讓等工作，區(qū)級(jí)政府具體實(shí)施土地征收、開(kāi)展補(bǔ)償?shù)裙ぷ?，土地出讓收入原則上按市區(qū)投資比例分配，并優(yōu)先用于項(xiàng)目滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

以廣州金融城為例，項(xiàng)目由廣州市土地開(kāi)發(fā)中心作為儲(chǔ)備主體，并負(fù)責(zé)國(guó)有舊廠收儲(chǔ)，屬地區(qū)政府具體負(fù)責(zé)集體土地和國(guó)有土地上房屋征收，僅用1年時(shí)間基本完成起步區(qū)1.32平方公里土地的整體收儲(chǔ)。同時(shí)，為加快推進(jìn)廣州市軌道交通建設(shè)，按照“以地?fù)Q路”思路，加大軌道交通沿線土地儲(chǔ)備工作力度，廣州市制定了沿線土地儲(chǔ)備工作實(shí)施細(xì)則和工作機(jī)制，增加區(qū)在一級(jí)開(kāi)發(fā)收益中的分成比例，并通過(guò)市區(qū)政府簽訂責(zé)任書(shū)等激勵(lì)機(jī)制，推進(jìn)沿線儲(chǔ)備效率大幅提高。

作為市級(jí)政府統(tǒng)一管理的土地儲(chǔ)備模式的代表，杭州市土地儲(chǔ)備中心統(tǒng)一管控全市土地儲(chǔ)備，引導(dǎo)城市建設(shè)用地整理的發(fā)展方向。杭州市統(tǒng)一安排15家國(guó)有企業(yè)參與土地整理和開(kāi)發(fā)，既保持了杭州市土地市場(chǎng)的統(tǒng)籌高效，又保持了土地市場(chǎng)的開(kāi)放性、公平性。

（四）完善土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體的合作機(jī)制

在取消融資職能之后，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可以通過(guò)“抓兩頭放中間”的方式，即抓住土地收儲(chǔ)計(jì)劃、辦理土地前期報(bào)批手續(xù)和土地開(kāi)發(fā)整理完成后的入庫(kù)管理兩個(gè)環(huán)節(jié)，放開(kāi)土地開(kāi)發(fā)整理的中間環(huán)節(jié)，采用PPP等各種方式委托第三方（主要是地方國(guó)有企業(yè)）實(shí)施土地開(kāi)發(fā)工作，土地開(kāi)發(fā)整理過(guò)程中的征收和建設(shè)資金由受托單位通過(guò)市場(chǎng)手段解決，保障土地收儲(chǔ)和開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)的資金需求。

（五）鼓勵(lì)多種機(jī)制籌措土地儲(chǔ)備資金

未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地儲(chǔ)備依然需要大量的資金。在現(xiàn)有的財(cái)政撥款、銀行貸款之外，土地儲(chǔ)備的融資方式必須進(jìn)行創(chuàng)新。一個(gè)可探索的方式是土地債券，即利用漸趨成熟的資本市場(chǎng)，創(chuàng)新融資工具，如建立土地儲(chǔ)備基金、發(fā)行土地儲(chǔ)備債券等，大量吸納社會(huì)資金參與土地儲(chǔ)備，以降低土地儲(chǔ)備成本、分散土地儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)。

另外，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)還可以嘗試搭建土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，通過(guò)該平臺(tái)來(lái)負(fù)責(zé)土地開(kāi)發(fā)整理與運(yùn)營(yíng)，開(kāi)展市場(chǎng)化融資業(yè)務(wù)。南京市的做法是建立城市建設(shè)發(fā)展基金。南京市土地儲(chǔ)備中心以國(guó)有土地收益基金中撥付的啟動(dòng)資本金等為基金主要來(lái)源，以土地儲(chǔ)備股權(quán)投資基金形式，廣泛吸納各類社會(huì)資金參與土地開(kāi)發(fā)整理。同時(shí)，創(chuàng)立開(kāi)放式、滾動(dòng)化的儲(chǔ)備地塊“資產(chǎn)池”，建立儲(chǔ)備地塊“資產(chǎn)池”的入池標(biāo)準(zhǔn)，只有“資產(chǎn)池”中的儲(chǔ)備項(xiàng)目可以使用基金，部分土地上市變現(xiàn)后，繼續(xù)向“資產(chǎn)池”注入新的地塊，相關(guān)回籠資金在基金到期前可滾動(dòng)使用于“資產(chǎn)池”。

（六）加強(qiáng)儲(chǔ)備地塊深度開(kāi)發(fā)整理

隨著一線城市和越來(lái)越多的二線城市的城市邊界劃定，城市發(fā)展的重點(diǎn)從新增建設(shè)用地轉(zhuǎn)到存量地的整理和高效利用。為更加高效合理地利用土地資源，必須加強(qiáng)儲(chǔ)備土地的深度開(kāi)發(fā)整理。

以杭州為例，2015年杭州市主城區(qū)內(nèi)的出讓地塊在落實(shí)了水、電、氣、道路、通訊等基本設(shè)施到位基礎(chǔ)上，還落實(shí)教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等設(shè)施。針對(duì)出讓住宅地塊配套教育問(wèn)題較為集中的情況，杭州市設(shè)置了1千米的保障半徑，要求土地整理單位和城區(qū)政府在土地出讓前落實(shí)幼兒園、小學(xué)和中學(xué)，尚未建設(shè)的全部落實(shí)開(kāi)竣工時(shí)間，確保出讓地塊建設(shè)與教育配套建設(shè)同步落實(shí)。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)發(fā)展觀察》，2016年第14期

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