摘要：黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，取得了一定效果，但亂占濫用耕地現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。本文通過介紹英國、美國、日本和加拿大的耕地保護(hù)政策，結(jié)合中國耕地保護(hù)政策的制定與實(shí)施，提出加強(qiáng)中國耕地保護(hù)的措施和建議。

與許多發(fā)達(dá)國家一樣，伴隨工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，中國城市人口迅速增加，城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，耕地?cái)?shù)量逐年減少、人地矛盾等問題日益突出。盡管世界各國的政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和自然資源不同，耕地保護(hù)政策也存在差異，但借鑒發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)政策，對落實(shí)中國“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”與“耕地保護(hù)責(zé)任制”政策，完善集體土地確權(quán)仍具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、國外耕地保護(hù)政策

1.英國耕地保護(hù)制度

英國國土面積24.42萬，人均耕地0.1。1830—1870年，英國在工業(yè)化時(shí)期根據(jù)《住宅法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)范和調(diào)整土地的開發(fā)利用，城市的快速發(fā)展使得土地區(qū)位發(fā)生變化，土地所有者損益明顯，進(jìn)而導(dǎo)致對土地過度開發(fā)，環(huán)境污染和耕地流失現(xiàn)象較為嚴(yán)重。1942年，英國政府出臺(tái)《斯考特報(bào)告》，提出對農(nóng)地實(shí)施分類利用。1947年又頒布新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，規(guī)定土地開發(fā)權(quán)歸國家所有，土地所有者變更土地用途或開發(fā)土地必須向政府提出申請并交納開發(fā)稅，否則只能按原有土地用途使用土地[1]。

1966年，英國農(nóng)業(yè)部對農(nóng)地質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，建立農(nóng)業(yè)土地分類系統(tǒng)，根據(jù)土地的作物適宜范圍、產(chǎn)量水平、持續(xù)性以及成本等因素，將農(nóng)業(yè)土地分為5個(gè)級別。1981年英國環(huán)境部制定《野生動(dòng)物、田園地域法》，提出將“科學(xué)研究指定地區(qū)”(多為劣質(zhì)地)轉(zhuǎn)為草地和林地，由政府支付補(bǔ)助金。1986年，農(nóng)業(yè)漁業(yè)和糧食部制定《農(nóng)業(yè)法》，指定“環(huán)保農(nóng)業(yè)地區(qū)”，通過實(shí)施鄉(xiāng)村發(fā)展綱要和國家發(fā)展規(guī)劃，保護(hù)優(yōu)等農(nóng)業(yè)用地。1987年，英國政府為保護(hù)農(nóng)地環(huán)境，制定環(huán)境敏感區(qū)規(guī)劃、守護(hù)田莊規(guī)劃、有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃、農(nóng)地造林規(guī)劃、能源作物規(guī)劃、坡地農(nóng)場補(bǔ)貼規(guī)劃、林地補(bǔ)助規(guī)劃等，目的是改善環(huán)境，增加生物多樣性。2004年以來的新規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更加重視耕地保護(hù)，耕地保護(hù)政策體現(xiàn)在各級相關(guān)的規(guī)劃中。2005—2006年，英國在歐盟率先實(shí)行以保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)生物多樣性發(fā)展為宗旨的農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)農(nóng)場主發(fā)展環(huán)保型農(nóng)業(yè)，保護(hù)農(nóng)田，防止過度耕種[2]。盡管目前英國處于后工業(yè)化階段，新增建設(shè)用地的壓力相對較小，但出于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，具有重要生態(tài)功能的耕地仍然受到保護(hù)。

2.美國土地發(fā)展權(quán)制度

美國對土地保護(hù)的重視源于1934年發(fā)生的黑風(fēng)暴，粗放墾種使土地資源被嚴(yán)重破壞，肥沃的表土變成沙漠。1935年美國國會(huì)通過《土壤保護(hù)法》，1936年通過《土壤保護(hù)和國內(nèi)配額法》[3]，1956年政府提出《土壤儲(chǔ)備計(jì)劃》，包括耕地和土壤保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃，目的是通過短期和長期休耕計(jì)劃減少對土壤、水、森林及野生生物的破壞，政府對農(nóng)場主的損失給予補(bǔ)貼。此外，美國設(shè)立土地銀行，發(fā)放長期低息貸款，幫助農(nóng)民改良土地[4]，對耕地保護(hù)起到了決定性作用。

1968年美國各州建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，受限制開發(fā)區(qū)的供給方將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給可開發(fā)區(qū)的需求方，需求方購入土地發(fā)展權(quán)后與自己原有土地發(fā)展權(quán)合并進(jìn)行土地開發(fā)。1974年建立土地發(fā)展權(quán)征購制度，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和征購的目的在于保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地[5]。美國政府利用公共資金，按照市場價(jià)格向土地所有者征購?fù)恋匕l(fā)展權(quán)，土地所有者保留耕地，但不能改變土地用途。

1981年美國國會(huì)通過《美國農(nóng)地保護(hù)政策法》，限制將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地；1985年在《食物安全法》中提出實(shí)施土壤保護(hù)，使受侵蝕的土地退出耕種，改良土壤。1996年通過《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)發(fā)展與改革法》，提出備用地保護(hù)計(jì)劃，農(nóng)場主根據(jù)市場情況，將符合耕作條件的土地作為保護(hù)地，可獲得備用地保護(hù)補(bǔ)貼。2000年提出《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》，限制農(nóng)田的非農(nóng)化利用。為強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地，美國出臺(tái)《2002年農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》，提出保護(hù)安全計(jì)劃、土壤保護(hù)儲(chǔ)備計(jì)劃、耕作土地計(jì)劃、農(nóng)地保護(hù)計(jì)劃、小流域復(fù)原計(jì)劃和其他保護(hù)計(jì)劃[6]。

3.日本耕地利用制度

日本耕地改革始于1946年，國家強(qiáng)制收購地主的土地賣給佃農(nóng)耕作，創(chuàng)立自耕農(nóng)制度，形成土地規(guī)模在3町以內(nèi)(1町約等于0.992)的小規(guī)模家庭經(jīng)營耕作模式，戶均耕地0.877町[7]。1949年，日本制定《土地改良法》，個(gè)人或團(tuán)體均可申請參加土地改良，主要圍繞耕地設(shè)施、排水設(shè)施、整理地塊、開墾耕地、填海開墾、修復(fù)受災(zāi)的耕地或設(shè)施，以及其他為保護(hù)耕地所需要的改良，《土地改良法》先后被修改11次。1952年，日本制定《農(nóng)地法》，確立土地的農(nóng)民所有制，認(rèn)為只有耕作者擁有土地，才能提高農(nóng)地生產(chǎn)力。為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，設(shè)定良田保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格管制農(nóng)地向非農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)。1962年修改《農(nóng)地法》，增設(shè)“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人”和“農(nóng)地信托事業(yè)”條款，將1961年《農(nóng)業(yè)基本法》的相關(guān)規(guī)定具體化和規(guī)范化，為制定《農(nóng)協(xié)法》提供了制度基礎(chǔ)。后又進(jìn)行多次修改，2000年在修改的《農(nóng)地法》中，對土地權(quán)利轉(zhuǎn)移和用途管制涉及的土地面積作出了彈性規(guī)定，排除以保存資產(chǎn)和投機(jī)為目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)移，以及不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的個(gè)人或團(tuán)體轉(zhuǎn)移農(nóng)地的可能。

隨著日本工業(yè)化和城市化的發(fā)展，農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營普遍，棄耕現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程加快，耕地面積銳減。1968年日本出臺(tái)《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》，明確農(nóng)村土地利用劃分，保持足夠的農(nóng)地不受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的侵蝕；1999年，修改《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》，增設(shè)農(nóng)地變更的基本標(biāo)準(zhǔn)，再次明確保護(hù)農(nóng)地的基本目標(biāo)。此外，日本農(nóng)地法律和政策鼓勵(lì)通過土地流轉(zhuǎn)保護(hù)農(nóng)地，1980年制定《農(nóng)地利用增進(jìn)法》，鼓勵(lì)農(nóng)民之間相互合作利用土地，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營者給予稅收和融資優(yōu)惠，并提供經(jīng)營管理培訓(xùn)和進(jìn)修機(jī)會(huì)等。1993年《農(nóng)地利用增進(jìn)法》更名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)以及促進(jìn)農(nóng)地利用的手段包括在內(nèi)，保持優(yōu)質(zhì)農(nóng)地用于生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)地改良和經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，提高農(nóng)地利用效率，排除耕種以外目的獲取農(nóng)地的權(quán)利，使日本農(nóng)地制度向強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營變遷[8]。

4.加拿大耕地保護(hù)計(jì)劃

20世紀(jì)70年代初，加拿大耕地保護(hù)進(jìn)入國家政策議程，各省制定耕地保護(hù)計(jì)劃，目的是阻止或減緩城市土地開發(fā)占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)地。加拿大耕地保護(hù)以省為單位，1973年不列顛哥倫比亞省頒布《農(nóng)地委員會(huì)法》，保護(hù)農(nóng)田不被損害，至1978年農(nóng)田儲(chǔ)量達(dá)到470萬，占全省農(nóng)田總量的80％。1978年魁北克省頒布《農(nóng)地保護(hù)和農(nóng)業(yè)活動(dòng)法》，劃定650萬農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，其中包含大量林地，對土地進(jìn)行分割控制。20世紀(jì)90年代，魁北克省對農(nóng)地保護(hù)區(qū)進(jìn)行修編，確定農(nóng)地保護(hù)區(qū)的范圍和界限，明確農(nóng)地要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)地。至1998年，魁北克省農(nóng)地保護(hù)區(qū)面積達(dá)到634萬[9]。

加拿大各省在保護(hù)耕地的同時(shí)，制定了《土地利用規(guī)劃和發(fā)展法》，確定城市發(fā)展邊界和合理的土地利用，強(qiáng)調(diào)在現(xiàn)有城市區(qū)域充分利用存量土地，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)和其他利用方式共存。20世紀(jì)90年代末，加拿大實(shí)施國家水土保持計(jì)劃，制定土壤保持和河岸管理方案，鼓勵(lì)農(nóng)民休耕，推廣保護(hù)性耕作技術(shù)，培肥地力。

二、中國耕地保護(hù)政策的制定與實(shí)施

中國人均耕地面積少，后備土地資源不足，亂占濫用耕地現(xiàn)象比較嚴(yán)重，因此有效保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展對中國具有更深遠(yuǎn)的意義。目前中國耕地保護(hù)政策主要分為3個(gè)方面。

1.農(nóng)村建設(shè)用地占用耕地的保護(hù)政策

1978年，中國實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，農(nóng)民生產(chǎn)積極性高漲，農(nóng)地利用率提高，隨著農(nóng)民收入增長，農(nóng)村建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均占用大量耕地。1981年的《政府工作報(bào)告》提出要嚴(yán)格限制基本建設(shè)占用耕地，禁止農(nóng)村建房亂占濫用耕地，同年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村侵占耕地建房的通知》。1982年國務(wù)院設(shè)立土地管理局，頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》。1986年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，同年6月頒布《中華人民共和國土地管理法》，編制耕地利用規(guī)劃。1998年對《土地管理法》進(jìn)行修訂后提出“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)”的管控目標(biāo)。1992年全國人大常委通過《農(nóng)業(yè)法》，要求各地區(qū)劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)以保護(hù)耕地。2003年修訂《農(nóng)業(yè)法》提出建立耕地保護(hù)制度，對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)。

2.耕地占補(bǔ)平衡和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的保護(hù)政策

1997年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求維持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，提高耕地質(zhì)量和土地利用率，將占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾相掛鉤，嚴(yán)格控制占用耕地。1998年國土資源部修訂《土地管理法》，出臺(tái)占用耕地補(bǔ)償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地，按占用面積開墾，不能開墾的土地需繳納耕地開墾費(fèi)。2004年國務(wù)院針對土地市場中圈占土地、亂占濫用耕地的現(xiàn)象，出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，提出按照“控制總量、合理布局、節(jié)約用地、保護(hù)耕地”的原則，鼓勵(lì)調(diào)整農(nóng)村建設(shè)用地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。2006—2009年，全國各地區(qū)積極實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和耕地占補(bǔ)平衡政策，取得了較好成效，但仍有一些地區(qū)片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，擅自開展增減掛鉤試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，跨區(qū)域掛鉤、占優(yōu)補(bǔ)劣、圈占農(nóng)地，對耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量造成嚴(yán)重?fù)p害。為此2008年國土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，2009年國土資源部、農(nóng)業(yè)部又下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》，對補(bǔ)充耕地的質(zhì)量、數(shù)量、土壤改良以及后期管護(hù)等方面作出具體規(guī)定。2010年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》，提出以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標(biāo)，以維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

3.土地流轉(zhuǎn)與集體土地確權(quán)的保護(hù)政策

針對大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，黨的十七屆三中全會(huì)提出按照“依法、自愿、有償”的原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，但土地流轉(zhuǎn)不得改變土地用途；堅(jiān)決守住18億畝(1畝等于1/15)耕地紅線，劃定永久基本農(nóng)田，確?；巨r(nóng)田總量不減少、質(zhì)量提高；搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作，保障農(nóng)民承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。2009年、2010年、2012年和2013年中央1號文件都強(qiáng)調(diào)開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，落實(shí)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，完善耕地保護(hù)補(bǔ)償辦法；統(tǒng)籌安排土地整理復(fù)墾開發(fā)，改造中低產(chǎn)田，開展保護(hù)性耕作，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比重，推進(jìn)沃土工程；鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，采取互利互換方式，解決承包地塊細(xì)碎化問題。

三、國內(nèi)外耕地保護(hù)政策比較

通過對國內(nèi)外耕地保護(hù)政策的比較分析，可以看出大多數(shù)國家都是在耕地被破壞或在城市化進(jìn)程中耕地減少后才開始制定耕地保護(hù)政策，而且因國情差異，耕地保護(hù)政策的側(cè)重點(diǎn)也有所不同(表1)。

從國內(nèi)外耕地保護(hù)政策的側(cè)重點(diǎn)看，①英國通過授予土地發(fā)展權(quán)管制土地用途，緩解了耕地流失，通過提供土地改良補(bǔ)貼和貸款提高了土地質(zhì)量，使小農(nóng)場向大型化、規(guī)?；l(fā)展。②美國耕地保護(hù)政策主要針對土地質(zhì)量，目的是改良土壤，把保護(hù)耕地限制在提供安全食品的范疇內(nèi)，土地發(fā)展權(quán)制度確保了耕地所有者獲得支配耕地的權(quán)利。③日本涉及土地和農(nóng)業(yè)的法律多達(dá)130多個(gè)，構(gòu)成縱橫交織的法律制度體系，相互銜接，互為支撐，條款翔實(shí)，可操作性強(qiáng)，在耕地保護(hù)和利用過程中形成比較系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，綜合配套，結(jié)構(gòu)科學(xué)，執(zhí)行嚴(yán)格。關(guān)于耕地法律的不斷修訂，使日本耕地制度與時(shí)俱進(jìn)，能夠適應(yīng)不同時(shí)期的社會(huì)發(fā)展需要，引導(dǎo)和促進(jìn)耕地利用和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向良性發(fā)展。④加拿大主要以省為單位制定耕地保護(hù)計(jì)劃，目的是保護(hù)優(yōu)質(zhì)耕地免于開發(fā)，強(qiáng)調(diào)利用城市現(xiàn)有存量土地，保持耕地集中連片。⑤中國耕地保護(hù)政策的重點(diǎn)是遏制耕地面積減少，與其他政策的銜接或交叉較少，耕地保護(hù)政策多以辦法、通知的形式頒布，集中于宏觀層面，可操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)村耕地糾紛頗多。

從公眾參與耕地保護(hù)的程度看，發(fā)達(dá)國家除政府外，還有耕地所有者、專家、非營利私人組織、民間耕地保護(hù)組織、農(nóng)業(yè)資源協(xié)會(huì)等共同參與保護(hù)耕地，而中國多停留在中央政府和省、市級政府層面，即使有大眾媒體和專家學(xué)者參與和監(jiān)督，力量仍然薄弱，農(nóng)戶和地方政府出于追求土地的短期利益，保護(hù)耕地的意識(shí)淡薄。

從耕地所有權(quán)制度看，發(fā)達(dá)國家農(nóng)地屬于私人所有，權(quán)責(zé)明晰，政府干預(yù)不多；主要依靠法律手段保護(hù)耕地，有法可依；政府采取經(jīng)濟(jì)手段，如稅收、貸款優(yōu)惠、補(bǔ)貼等措施，激勵(lì)農(nóng)場主的耕地保護(hù)意識(shí)。中國耕地屬于集體所有，所有權(quán)主體缺位，權(quán)責(zé)不明晰，耕地非農(nóng)化的高收益誘使地方政府放棄保護(hù)耕地。目前部分地區(qū)除宅基地外，農(nóng)村土地確權(quán)仍停留在村集體層面，耕地沒有確權(quán)到戶，因此農(nóng)村集體仍然有較大的權(quán)利支配耕地，農(nóng)民對耕地保護(hù)缺乏積極性，處于被動(dòng)地位。

四、國外耕地保護(hù)政策對中國的啟示

1.嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

盡管中國一再強(qiáng)調(diào)“劃定永久基本農(nóng)田，實(shí)行永久保護(hù)，確保耕地總量不減少、質(zhì)量有提高”的耕地保護(hù)政策，但農(nóng)民為獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變基本農(nóng)田用途，地方政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為獲取土地增值收益侵占耕地的現(xiàn)象仍屢禁不止。因此應(yīng)根據(jù)中國土地質(zhì)量適宜性評價(jià)結(jié)果，對不同等級的集體土地進(jìn)行分類，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，將優(yōu)質(zhì)或質(zhì)量較好的耕地，設(shè)為永久性保護(hù)耕地，任何部門或個(gè)人不得改變土地性質(zhì)，違者依法追究責(zé)任。

2.設(shè)立土地發(fā)展權(quán)或農(nóng)地保護(hù)專項(xiàng)基金

中國耕地屬于集體所有，耕地所有權(quán)主體缺位使耕地資源配置效率較低，因此必須加快集體土地使用權(quán)的確認(rèn)工作，根據(jù)農(nóng)業(yè)功能區(qū)劃和土地利用規(guī)劃，對適宜發(fā)展區(qū)設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，既能有效地保護(hù)耕地，激發(fā)農(nóng)民種地?zé)崆?，還能限制政府或村鎮(zhèn)強(qiáng)制征用土地，保持耕地的總量平衡。

3.鼓勵(lì)公眾和政府共同參與耕地保護(hù)

耕地的數(shù)量和質(zhì)量關(guān)系到中國的糧食安全，更關(guān)系到生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展，因此保護(hù)耕地不僅是政府的職責(zé)，也是每個(gè)公民應(yīng)盡的義務(wù)。應(yīng)著手建立耕地保護(hù)群眾隊(duì)伍，加大宣傳培訓(xùn)力度，鼓勵(lì)公眾和政府共同參與耕地保護(hù)，公眾與政府相互制約、相互監(jiān)督，從而吸收新觀點(diǎn)、新思路，形成各利益群體共同保護(hù)耕地的良性循環(huán)機(jī)制。

4.設(shè)立土地銀行和土地復(fù)墾基金

針對中國農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾資金不足的現(xiàn)狀，國家應(yīng)加大資金支持力度，由中央政府和地方政府共同出資，設(shè)立股份制土地銀行，建立土地復(fù)墾基金；創(chuàng)新土地金融制度，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，采取多種經(jīng)營方式，多渠道籌措資金，確保復(fù)墾耕地?cái)?shù)量不減少，質(zhì)量不下降。

來源：《世界農(nóng)業(yè)》2013年第6期

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 農(nóng)村土地和鄉(xiāng)村發(fā)展

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