一、
眾所周知，鄉(xiāng)村干部十分繁忙。有所謂5+2，白加黑之說(shuō)。2023年底我們到湖北B鎮(zhèn)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村干部的確很忙，其中一個(gè)重要原因就是鄉(xiāng)村干部在體制內(nèi)的弱勢(shì)地位，導(dǎo)致上級(jí)各個(gè)部門(mén)都將任務(wù)壓到鄉(xiāng)村兩級(jí)。不僅是“上面千條線，下面一根針”，而且“上面千把刀”，刀刀都可以砍向鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村干部自然就會(huì)忙亂不堪了。
具體而言，鄉(xiāng)村兩級(jí)責(zé)任大，權(quán)力小；事情多，人員少；上級(jí)要求高，治理資源少。當(dāng)前國(guó)家也試圖通過(guò)將地方治理資源向基層下沉來(lái)緩解當(dāng)前基層治理的困境，比如執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制和干部向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜，以及增加鄉(xiāng)村工作經(jīng)費(fèi)。不過(guò)，如果當(dāng)前體制中存在的深層機(jī)制性問(wèn)題不解決，即使治理資源下沉，基層治理的困境也是無(wú)解的。
當(dāng)前影響基層治理的深層次機(jī)制性問(wèn)題是，上級(jí)部門(mén)普遍存在推卸責(zé)任和擴(kuò)大權(quán)力的本能，將本來(lái)應(yīng)當(dāng)由部門(mén)完成的工作安排到了基層，且為了卸責(zé)，往往以最嚴(yán)要求、最高標(biāo)準(zhǔn)和最廣范圍甚至十分任性地向基層下達(dá)任務(wù)，并且動(dòng)輒通報(bào)問(wèn)責(zé)，而基層既沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)，更沒(méi)有談判權(quán)，只能按上級(jí)部門(mén)要求開(kāi)展工作，結(jié)果當(dāng)然是忙亂不堪。因?yàn)樯霞?jí)要求太嚴(yán)任務(wù)太多，基層治理資源不夠且上級(jí)很多要求與基層實(shí)際并不相符，基層只能用形式主義去應(yīng)付上級(jí)部門(mén)的官僚主義。
二、
有一個(gè)形容當(dāng)前基層治理悖論的說(shuō)法看起來(lái)特別有道理，就是“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”，意思是，基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離治理現(xiàn)場(chǎng)近，了解基層情況，卻沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，縣里（包括各個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)）有執(zhí)法權(quán)，卻往往遠(yuǎn)離基層，對(duì)基層情況不了解，由此造成了基層治理中的執(zhí)法困境，因此就普遍出現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下沉的訴求。
執(zhí)法權(quán)下沉實(shí)際上有兩種不同的模式：一種是北京平谷區(qū)首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”，即街鄉(xiāng)在治理工作中遇到需要執(zhí)法的事務(wù)，就可以通過(guò)與區(qū)縣部門(mén)聯(lián)動(dòng)，由區(qū)縣部門(mén)執(zhí)法力量介入執(zhí)法，從而保一方平安?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門(mén)報(bào)到”較好地解決了基層治理執(zhí)法力量不足的難題，特別是北京郊區(qū)往往有巨大利益，各種帶有黑灰性質(zhì)的勢(shì)力摻雜其中，就尤其需要有區(qū)縣部門(mén)執(zhí)法力量介入，以徹底清除黑灰勢(shì)力的利益鏈。
不過(guò)，當(dāng)前全國(guó)正在推進(jìn)的執(zhí)法權(quán)下沉采取了與北京平谷相當(dāng)不同的另外一種模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立綜合執(zhí)法大隊(duì)，由縣級(jí)部門(mén)將部分執(zhí)法人員和執(zhí)法權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從理論上講，執(zhí)法權(quán)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理中遇到難題，不必與縣級(jí)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己就可以動(dòng)用執(zhí)法力量來(lái)清理各種不合法不合規(guī)問(wèn)題。手中有權(quán)好辦事，這是幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的想法。而實(shí)際上，真正下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)可能是燙手山芋，因?yàn)閳?zhí)法權(quán)并不是想做什么就做什么，既然是執(zhí)法，就必須要嚴(yán)格地依法依規(guī)，整個(gè)程序不能有任何瑕疵。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理事務(wù)瑣碎，利益比較稀薄，標(biāo)的小，時(shí)間急，熟人社會(huì)，以及幾乎每件事情背后都有獨(dú)特原因的情況下面，綜合執(zhí)法可能會(huì)成為最不好用的治理手段?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)已經(jīng)建立了，隊(duì)伍已經(jīng)配齊了，很可能難以使用。我們?cè)诮K、河南和湖北調(diào)研，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法大隊(duì)一年了，卻幾乎沒(méi)有執(zhí)過(guò)法，因?yàn)閳?zhí)法必須合規(guī)，執(zhí)法程序要求嚴(yán)，成本高，時(shí)間長(zhǎng)，執(zhí)法一次，得罪一批人，這群人就成了之后鄉(xiāng)村治理中的反對(duì)派。因此，執(zhí)法權(quán)到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)在是不好用。反過(guò)來(lái)，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法權(quán)，本來(lái)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記用來(lái)解決治理難題的重要手段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)，上級(jí)各個(gè)部門(mén)卻反過(guò)來(lái)利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)來(lái)限制約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，看起來(lái)鄉(xiāng)村治理手段增多了，實(shí)際上鄉(xiāng)村治理可以選擇的空間更小了。
執(zhí)法權(quán)下沉的這種反轉(zhuǎn)，可以說(shuō)是當(dāng)前基層治理難題的典型表現(xiàn)。
三、
以我們調(diào)研的B鎮(zhèn)為例，B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊(duì)是在我們調(diào)研前兩個(gè)月，從縣直各部門(mén)抽調(diào)事業(yè)編制人員組成的，目前共有5人，大多數(shù)并無(wú)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，也無(wú)執(zhí)法資格。但是，在執(zhí)法大隊(duì)建立后不久，上級(jí)自然資源部門(mén)就給執(zhí)法大隊(duì)下達(dá)了拆違執(zhí)法任務(wù)，并且要求追究當(dāng)事人的責(zé)任。
具體地，依據(jù)上級(jí)要求，有一個(gè)山上村建森林防火值班室，大概占地10m2，占了林地，被衛(wèi)片發(fā)現(xiàn)，判定違法，要求B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊(duì)去執(zhí)法，拆除違建并處罰責(zé)任人。因?yàn)槭前瓷霞?jí)要求建的森林防火值班室，也很簡(jiǎn)陋，村干部也并沒(méi)有砍樹(shù)，違法主要原因是沒(méi)有提前申報(bào)批準(zhǔn)。問(wèn)題是，上級(jí)要求建值班室，任務(wù)很緊，限期完成，申報(bào)審批需要比較長(zhǎng)周期。僅僅在本村路邊公地用預(yù)制板搭建的臨時(shí)值班室，嚴(yán)格按林地占用及土地轉(zhuǎn)用手續(xù)報(bào)批，花費(fèi)時(shí)間多不說(shuō)，還不一定能得到批準(zhǔn),小事小辦，先建再說(shuō)。
如果沒(méi)有衛(wèi)片執(zhí)法，上級(jí)部門(mén)沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，這樣的事情就不成為問(wèn)題。現(xiàn)在上級(jí)發(fā)現(xiàn)了違法事實(shí)，有了違法記錄，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正好有執(zhí)法大隊(duì)，執(zhí)法大隊(duì)就必須要嚴(yán)格按照法律要求執(zhí)法。而嚴(yán)格按照法律要求執(zhí)法，時(shí)間上最少就得一個(gè)多月，程序更是復(fù)雜無(wú)比。一件小事變成了一件大麻煩事。這也就成為B鎮(zhèn)執(zhí)法大隊(duì)成立以來(lái)第一例也是唯一一例執(zhí)法。
本來(lái)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有執(zhí)法大隊(duì)，上級(jí)主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)這樣的小微違法，也沒(méi)有能力伸手過(guò)來(lái)處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有自主權(quán)，就讓違建村補(bǔ)辦報(bào)批手續(xù)?，F(xiàn)在嚴(yán)格執(zhí)法，必須先拆違，再報(bào)再審批再建，浪費(fèi)了資源，影響了村干部的積極性，小事變成了麻煩事。
也就是說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本來(lái)指望借執(zhí)法權(quán)下沉來(lái)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)對(duì)基層事務(wù)的能力，卻沒(méi)有預(yù)料到兩個(gè)問(wèn)題：第一，執(zhí)法必須要合規(guī)合法，其中任何一個(gè)程序都不能有瑕疵，本來(lái)很容易解決的各種小微治理事務(wù)一旦用上執(zhí)法程序就會(huì)變得成本高昂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法用不起，也不好用，更不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記隨便就可以用的。第二，正是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)有了執(zhí)法大隊(duì)，上級(jí)各個(gè)業(yè)務(wù)主管部門(mén)都可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)執(zhí)法任務(wù)，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以用行政命令、說(shuō)服教育以及群眾工作來(lái)解決的問(wèn)題，卻已被上級(jí)部門(mén)納入記錄，而再難使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法權(quán)反過(guò)來(lái)束縛和限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在治理事務(wù)瑣碎的基層，殺雞用牛刀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力進(jìn)一步被削弱了。
四、
2023年自然資源部通過(guò)衛(wèi)片向地方反饋耕地違法占用圖斑，要求地方限期清理，并對(duì)地方消除圖斑進(jìn)度排名，對(duì)排名靠后的地方進(jìn)行通報(bào)和約談。消除圖斑就是將違法占用耕地恢復(fù)。得益于技術(shù)進(jìn)步，衛(wèi)片可以發(fā)現(xiàn)哪怕10平方米耕地的被占用，并形成需要整改的問(wèn)題圖斑。從我們調(diào)研來(lái)看，一個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2023年需要整理的問(wèn)題圖斑就有數(shù)百上千個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須要在限期內(nèi)（通常為三個(gè)月）整改完畢，這個(gè)過(guò)程中，上級(jí)部門(mén)對(duì)地方整改進(jìn)度進(jìn)行排名，整改進(jìn)度排名可以包括消除圖斑比例和恢復(fù)耕地面積的比例。
衛(wèi)片執(zhí)法產(chǎn)生的問(wèn)題在于，衛(wèi)片形成的問(wèn)題圖斑本身可能存在問(wèn)題，包括但不限于的以下情況：三調(diào)不準(zhǔn)確，其他部門(mén)有政策，衛(wèi)片誤判，以及各種復(fù)雜情況，等等，存在問(wèn)題的問(wèn)題圖斑比例不高，數(shù)量卻不少且很多都是相當(dāng)麻煩無(wú)解的問(wèn)題。比如將本來(lái)是幾十年水塘誤判為耕地，要求恢復(fù)耕地，將之前的林地誤判為耕地，以及更普遍將宅基地誤判為耕地，等等。此外，有一些土地因?yàn)榇迕穸家寻嵯律剑瑹o(wú)人種植，耕地上種果樹(shù)還有收成，卻也要恢復(fù)耕地，砍果樹(shù)后無(wú)人種地，只能長(zhǎng)草。
理論上地方發(fā)現(xiàn)問(wèn)題圖斑存在問(wèn)題時(shí)，可以向自然資源部門(mén)反饋情況，進(jìn)行更正。問(wèn)題是，上級(jí)部門(mén)為防止地方說(shuō)謊，對(duì)地方有苛刻的舉證要求，且上級(jí)部門(mén)審核時(shí)間長(zhǎng)，有的甚至要有半年時(shí)間，而上級(jí)要求地方消除問(wèn)題圖斑的期限只有三個(gè)月時(shí)間，地方為圖省事及避免排名靠后，往往就以圖斑為依據(jù)，無(wú)論是否誤判，一律硬性恢復(fù)耕地，并因此產(chǎn)生出大量矛盾。
因?yàn)楫a(chǎn)生了大量矛盾，自然資源部不得不在2023年12月23日再次下發(fā)通知，明確衛(wèi)片不是執(zhí)法依據(jù)，而只是問(wèn)題線索。是問(wèn)題線索，就需要通過(guò)對(duì)線索進(jìn)行核實(shí)，確定是否確實(shí)存在違法占用耕地的事實(shí)。
現(xiàn)在的問(wèn)題依然存在，核心是，衛(wèi)片圖斑提供的線索應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)核實(shí)情況，承擔(dān)舉證責(zé)任。目前的情況仍然是，上級(jí)部門(mén)下發(fā)問(wèn)題圖斑，由地方承擔(dān)舉證責(zé)任，即問(wèn)題圖斑有問(wèn)題，由地方舉證，比如拍照，上傳各種證明文件，再由上級(jí)部門(mén)核實(shí)，確實(shí)存在問(wèn)題即銷(xiāo)號(hào)。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，既然問(wèn)題圖斑只是線索，所有問(wèn)題線索都應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門(mén)來(lái)核實(shí)是否存在違法占用耕地的事實(shí)，這個(gè)核實(shí)責(zé)任應(yīng)當(dāng)首先是上級(jí)主管部門(mén)而非地方與基層政府。現(xiàn)在由地方對(duì)問(wèn)題線索進(jìn)行舉證以銷(xiāo)號(hào)的辦法，將來(lái)本應(yīng)當(dāng)是上級(jí)主管部門(mén)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了地方和基層，尤其轉(zhuǎn)嫁到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，是沒(méi)有道理的，不合理的。
進(jìn)一步，問(wèn)題圖斑提供線索并由主管部門(mén)核實(shí)以后，就應(yīng)當(dāng)由主管部門(mén)來(lái)執(zhí)法，對(duì)違法主體進(jìn)行處罰，要求違法主體恢復(fù)耕地。現(xiàn)在的實(shí)際情況卻是，上級(jí)主管部門(mén)不僅要求地方政府和鄉(xiāng)村干部承擔(dān)舉證責(zé)任，而且要承擔(dān)恢復(fù)耕地消除問(wèn)題圖斑的責(zé)任，主管部門(mén)將自己的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了鄉(xiāng)村基層，要求基層限期消除問(wèn)題圖斑，并通過(guò)排名，通報(bào)約談問(wèn)責(zé)，變成了高高在上的監(jiān)督部門(mén)。
既然所有的舉證責(zé)任、恢復(fù)耕地消除圖斑的責(zé)任與成本都是由基層承擔(dān)，上級(jí)主管部門(mén)只需要提供衛(wèi)片問(wèn)題線索，然后布置任務(wù)要求基層限期整改，對(duì)整改工作落后的地方政府和基層干部問(wèn)責(zé)，上級(jí)主管部門(mén)幾乎不承擔(dān)責(zé)任也不承擔(dān)成本，上級(jí)主管部門(mén)當(dāng)然就“看熱鬧的不怕事大”，就頻繁、事無(wú)巨細(xì)將大量并不合理的整改工作壓向基層，基層面對(duì)大量上級(jí)頻繁、事無(wú)巨細(xì)且大量并不合理的整改要求，無(wú)處申辯無(wú)力還手，只能“不計(jì)成本、不惜代價(jià)、不顧實(shí)際”去執(zhí)行，結(jié)果就是往往治標(biāo)不治本，被群眾罵，工作難度大且工作繁雜忙亂。
衛(wèi)片圖斑所反映出來(lái)的問(wèn)題線索以及違法占地問(wèn)題，本來(lái)應(yīng)當(dāng)是自然資源部門(mén)自己的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由自然資源部門(mén)執(zhí)法整改，現(xiàn)在卻將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到地方政府和基層干部，這正是基層干部忙亂的原因，以及上級(jí)主管部門(mén)越來(lái)越無(wú)事找事擴(kuò)大權(quán)力的內(nèi)在動(dòng)力。
五、
2021年脫貧攻堅(jiān)結(jié)束，中國(guó)進(jìn)入全面小康以后，為防止規(guī)模返貧，從國(guó)務(wù)院扶貧辦改制而來(lái)的國(guó)家鄉(xiāng)村振興局（已撤銷(xiāo)并入農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）建立了防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)戶(hù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，以防止出現(xiàn)規(guī)模返貧問(wèn)題。具體地，納入到防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)戶(hù)主要包括三類(lèi)農(nóng)戶(hù)：脫貧不穩(wěn)定戶(hù)，邊緣易致貧戶(hù)，突出嚴(yán)重困難戶(hù)，監(jiān)測(cè)戶(hù)一般占到之前建檔立卡貧困戶(hù)的5%左右，比如我們調(diào)研的鄂豫農(nóng)村，建檔立卡貧困戶(hù)一般占全部農(nóng)戶(hù)的大概5%—10%，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，大概有1000多戶(hù)貧困戶(hù)，有幾十戶(hù)監(jiān)測(cè)戶(hù)。這是一個(gè)大概的比例，供讀者諸君有個(gè)概念。
現(xiàn)在監(jiān)測(cè)系統(tǒng)不僅對(duì)納入到系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)戶(hù)進(jìn)行重點(diǎn)的全方位監(jiān)測(cè)，以防止監(jiān)測(cè)戶(hù)返貧，而且對(duì)所有農(nóng)戶(hù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，最重要的是，每個(gè)月上級(jí)各個(gè)部門(mén)都會(huì)向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)發(fā)疑似返貧信息，比如醫(yī)療出現(xiàn)大額支出的情況，就需要由村干部入戶(hù)甄別是否出現(xiàn)了返貧可能，若出現(xiàn)了返貧可能，就要第一時(shí)間納入監(jiān)測(cè)戶(hù)并采取幫扶措施，若不存在返貧可能，村干部就要寫(xiě)報(bào)告并提供證明材料，證明不需要納入監(jiān)測(cè)戶(hù)的理由，從而從上級(jí)部門(mén)銷(xiāo)號(hào)。
這里面就存在兩個(gè)問(wèn)題：第一，憑什么要求村干部舉證?因?yàn)橐纱甯刹颗e證，上級(jí)部門(mén)就幾乎是隨心所欲地將大量疑似問(wèn)題下發(fā)，下發(fā)問(wèn)題多，上級(jí)部門(mén)可以邀功及避責(zé)，基層干部承擔(dān)舉證的責(zé)任與成本，就不得不做大量無(wú)謂的工作。第二，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)上萬(wàn)戶(hù)幾萬(wàn)人，僅僅因?yàn)閹资畱?hù)納入到監(jiān)測(cè)戶(hù)，就每年要接受所謂國(guó)考省考等層層復(fù)雜的防返貧檢查評(píng)估，就不得不做大量的材料證明鄉(xiāng)村兩級(jí)防返貧工作沒(méi)有問(wèn)題，極大地浪費(fèi)了鄉(xiāng)村干部的精力與基層治理資源。
實(shí)際上，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)建立體系完備功能完善運(yùn)作高效的社會(huì)救助與保障體系，農(nóng)戶(hù)一旦遇到特殊困境比如重病重殘，都可以在第一時(shí)間申請(qǐng)低保和大病救助，且當(dāng)前的民政和醫(yī)保系統(tǒng)都是可以及時(shí)響應(yīng)甚至是應(yīng)保盡保的，完全沒(méi)有必要通過(guò)所謂“防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”去及時(shí)發(fā)現(xiàn)，再納入到低保醫(yī)保的程序，“防返貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”也就是一個(gè)多余的系統(tǒng)，這個(gè)多余系統(tǒng)將本來(lái)應(yīng)當(dāng)由困難群眾自己申請(qǐng)困難以獲得國(guó)家政策規(guī)定救助的程序，變成必須由基層干部第一時(shí)間去發(fā)現(xiàn)返貧可能的所謂預(yù)警，從而主動(dòng)去救助幫扶。這個(gè)改變不僅顛倒了困難群眾的權(quán)利義務(wù)關(guān)系（即本來(lái)困難群眾應(yīng)當(dāng)自己舉證自己困難然后享受?chē)?guó)家政策補(bǔ)助，而非由鄉(xiāng)村干部舉證群眾不困難從而不應(yīng)當(dāng)納入監(jiān)測(cè)戶(hù)），而且極大地?zé)o謂地加重了基層負(fù)擔(dān)。這樣的制度設(shè)計(jì)，唯一合理的解釋是部門(mén)利益在起作用。部門(mén)利益綁架了基層干部與群眾。
這樣的制度設(shè)計(jì)還有很多，都應(yīng)當(dāng)取消。不取消這樣的制度，基層負(fù)擔(dān)是不可能減下來(lái)的。
六、
在河南調(diào)研，有村干部說(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)村醫(yī)保收費(fèi)比過(guò)去收農(nóng)業(yè)稅還難。為什么醫(yī)保收費(fèi)難?因?yàn)檫^(guò)去新農(nóng)合，農(nóng)戶(hù)每人每年只需要交10元，國(guó)家再補(bǔ)貼10元。經(jīng)過(guò)連續(xù)10多年的提檔升級(jí)，2023年農(nóng)村醫(yī)保繳費(fèi)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)380元/年，國(guó)家補(bǔ)貼640元，已是過(guò)去幾十倍。農(nóng)戶(hù)一家五口，一年繳納醫(yī)保近2000元，對(duì)于普通農(nóng)戶(hù)家庭，確實(shí)是巨大負(fù)擔(dān)。
農(nóng)戶(hù)不愿繳費(fèi)，醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)就很大，一旦沒(méi)有醫(yī)保，生大病住院費(fèi)用就無(wú)法報(bào)銷(xiāo)，農(nóng)戶(hù)就有落入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。一旦落入貧困，國(guó)家就有責(zé)任救助，不用繳費(fèi)就可以享受到比普通農(nóng)戶(hù)更高的醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)比例。這就是當(dāng)前農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的怪圈。
為了收上來(lái)醫(yī)保費(fèi)，上級(jí)醫(yī)保局對(duì)下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村下達(dá)任務(wù)，然后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村完成任務(wù)進(jìn)度進(jìn)行排名，鄉(xiāng)村干部當(dāng)前一項(xiàng)重要工作就是所謂“兩保”征繳，即“養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“醫(yī)療保險(xiǎn)”。對(duì)于排名靠后的鄉(xiāng)村，辦法當(dāng)然也是通報(bào)、約談。2023年年底在河南和湖北調(diào)研，兩地鄉(xiāng)村干部工作重點(diǎn)之一就是完成醫(yī)保任務(wù)。有村干部因?yàn)橥瓴怀扇蝿?wù)而被撤職。也有村干部根本不聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排直接在“結(jié)賬”會(huì)上掀桌子走人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)愛(ài)咋地就咋地。
醫(yī)保征繳排名的辦法是先核定全村應(yīng)繳人口基數(shù)（任務(wù)數(shù)），再減去免交數(shù)，即應(yīng)繳人數(shù)。實(shí)繳人數(shù)除以應(yīng)繳人數(shù)由高到低排名。到年底，河南調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)繳費(fèi)比例低于80%，湖北調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較高，已達(dá)92%。
調(diào)研中，醫(yī)保應(yīng)繳任務(wù)數(shù)中實(shí)際上有很多農(nóng)民已在務(wù)工地繳費(fèi)，以及有學(xué)校已組織學(xué)生繳費(fèi)，這就需要村干部到醫(yī)保部門(mén)辦理本村村民已在外繳費(fèi)的證明，這樣就可以增加已繳費(fèi)村民數(shù)，從而提高本村繳費(fèi)率。村干部到醫(yī)保部門(mén)辦理證明也是銷(xiāo)號(hào)的過(guò)程，所謂銷(xiāo)號(hào)就是證明本村原有應(yīng)繳任務(wù)數(shù)的村民已繳費(fèi)。之所以有的村排名靠后，一個(gè)原因是村干部沒(méi)有到醫(yī)保部門(mén)銷(xiāo)號(hào)。
現(xiàn)在問(wèn)題是，憑什么要村干部舉證銷(xiāo)號(hào)?何況繳費(fèi)依據(jù)本來(lái)就在醫(yī)保部門(mén)掌握中。進(jìn)一步，收繳醫(yī)保為什么要變成村干部的責(zé)任?這難道不是應(yīng)該由村民自愿繳費(fèi)而由醫(yī)保部門(mén)收費(fèi)嗎?既然醫(yī)保資金是國(guó)家出大頭，村民自愿參與，為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)要用“兩保征繳”來(lái)對(duì)村干部收醫(yī)保進(jìn)度進(jìn)行排名，且對(duì)排名靠后村干部進(jìn)行處分呢?
既然是惠民工程，就不應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)制的，讓村民自愿，不愿參加風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。將城鄉(xiāng)醫(yī)保這樣國(guó)家財(cái)政出巨資支持的惠民工程做成了擾民工程，且讓村干部感覺(jué)到收醫(yī)保難于收農(nóng)業(yè)稅，真是不可以思議。
七、
B鎮(zhèn)人居環(huán)境整治，要求“掃干凈，碼整齊，拆通透，一眼凈”。好的人居環(huán)境當(dāng)然好，拆通透卻比較難，因?yàn)橐疝r(nóng)民的房子，農(nóng)民肯定是不愿意的。B鎮(zhèn)所在縣在百日攻堅(jiān)中，每天對(duì)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆除農(nóng)民住房面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排名，排名靠后的通報(bào)約談。B鎮(zhèn)因?yàn)槿丝谝?guī)模較小，可以拆除的農(nóng)戶(hù)住房不多，排名靠后，被通報(bào)幾次。沒(méi)有辦法，就到上級(jí)部門(mén)要求將本鎮(zhèn)前一年因?yàn)樾匏畮?kù)搬遷的一個(gè)村莊拆房面積算進(jìn)去，一下子算進(jìn)去8萬(wàn)m2，擺脫了排名靠后的位置。
B鎮(zhèn)有2萬(wàn)多人，按全鎮(zhèn)拆除15萬(wàn)m2，人均5m2，按7萬(wàn)多m2也有大概3m2。拆除農(nóng)房大多數(shù)偏房、豬圈、牛欄和旱廁。拆農(nóng)民房子，又沒(méi)有補(bǔ)償，問(wèn)題是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)村都有拆除任務(wù)，這就是說(shuō)，在百日攻堅(jiān)期間，每個(gè)鄉(xiāng)村干部眼中都是看到了農(nóng)民房子要拆。農(nóng)戶(hù)不愿拆就做工作，工作不通就找說(shuō)辭，就想辦法，非拆不可，因此就與群眾發(fā)生矛盾。
人居環(huán)境整治本來(lái)是群眾自己的事情，上級(jí)搞排名，非要拆農(nóng)民的房子（哪怕是偏房），就造成了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民之間無(wú)必要的對(duì)抗。這樣的“好事”做得一多，鄉(xiāng)村干部就變成了群眾眼中的“壞人”，群眾怎么可能信任“壞人”呢！
八、
住建部門(mén)幾乎每年都會(huì)向鄉(xiāng)村下達(dá)住房安全緊急排查整改通知，且?guī)缀趺看味家髮?duì)農(nóng)村每棟房子進(jìn)行安全鑒定，進(jìn)行標(biāo)注。鑒定書(shū)要由排查人簽名，鄉(xiāng)村主要領(lǐng)導(dǎo)作為責(zé)任人也要簽名，簽名后要終生負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)住房安全事故要終生追責(zé)。如果鑒定為危房就必須整改。問(wèn)題是，房子是農(nóng)戶(hù)的，農(nóng)戶(hù)自己認(rèn)為安全不愿整改，鄉(xiāng)村干部總不可能自己出錢(qián)去幫農(nóng)民整改房子。且，鄉(xiāng)村干部并非專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，他們又沒(méi)有經(jīng)費(fèi)去請(qǐng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村每一棟住房進(jìn)行安全鑒定，因此，全國(guó)幾乎百分之一百的農(nóng)村都是應(yīng)付住建部門(mén)每年下發(fā)的住房安全排查整改要求。即使如此，鄉(xiāng)村干部也要花費(fèi)很大精力去逐戶(hù)逐房拍照上傳系統(tǒng)，并填寫(xiě)相關(guān)報(bào)表，撰寫(xiě)上報(bào)相關(guān)報(bào)告?？芍^是要花很多時(shí)間與精力去應(yīng)付住建部門(mén)要求的。
現(xiàn)在的問(wèn)題是，住房安全鑒定這樣專(zhuān)業(yè)的工作，本來(lái)應(yīng)當(dāng)由住建部門(mén)來(lái)完成，為何會(huì)變成住建部門(mén)向鄉(xiāng)村布置任務(wù)，要求鄉(xiāng)村干部進(jìn)行排查整改，而住建部門(mén)只需要進(jìn)行監(jiān)督呢？住建部門(mén)只需要建一個(gè)系統(tǒng)，排查整改責(zé)任與成本都是由鄉(xiāng)村來(lái)承擔(dān)，而住建部門(mén)不僅可以擴(kuò)大權(quán)力而且可以轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，住建部門(mén)下發(fā)通知時(shí)，自然傾向更大范圍、更嚴(yán)要求、更高標(biāo)準(zhǔn)及更重責(zé)任，以及更頻繁下發(fā)整改通知，鄉(xiāng)村干部明明知道住建部門(mén)要求不合理且不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，卻也沒(méi)有辦法，也就只能高成本應(yīng)付。鄉(xiāng)村干部自然就會(huì)忙。
九、
也就是說(shuō)，在上級(jí)部門(mén)無(wú)限止地向基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的情況下面，無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)有多么大的機(jī)構(gòu)和多少治理資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作都是做不完的。不改變上級(jí)部門(mén)本能的擴(kuò)大權(quán)力和推卸責(zé)任的機(jī)制，上級(jí)部門(mén)將幾乎所有責(zé)任與治理成本都轉(zhuǎn)嫁到基層的情況下面，基層干部就不可能改變被動(dòng)的忙亂狀態(tài)。
2024年1月31日
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào)
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