摘要：中國鄉(xiāng)村治理是目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的變遷過程。20世紀(jì)初期開始的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化并沒有改變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)村莊自治的格局，因?yàn)檫@一現(xiàn)代化過程的目標(biāo)是擴(kuò)張國家對(duì)鄉(xiāng)村的控制。農(nóng)村改革之后，鄉(xiāng)村實(shí)行村民自治，鄉(xiāng)村治理開始發(fā)生制度性變化，但在實(shí)踐中農(nóng)民仍然要提供稅費(fèi)維持基層政府的運(yùn)行，鄉(xiāng)村治理仍然維持村莊自治的特征。21世紀(jì)初取消了農(nóng)業(yè)稅，并進(jìn)而由國家提供農(nóng)村公共服務(wù)，特別是黨的十八大以后，國家對(duì)鄉(xiāng)村的投入不斷增加，鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平不斷提高。以提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)為目標(biāo)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程帶來了真正意義上的村民自治，這體現(xiàn)為國家權(quán)力隨著提供公共服務(wù)而深入鄉(xiāng)村，村莊精英重新組合資源的空間被壓縮。鄉(xiāng)村治理不僅賦予村民更多民主參與權(quán)力，而且村民的滿意度是鄉(xiāng)村治理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這從根本上保障了村民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位。
中國的村莊正在經(jīng)歷著重大的變化：從物理形態(tài)上看，一些村莊逐漸消失，一些村莊被合并；從文化和認(rèn)同角度看，村民呈現(xiàn)出越來越多的個(gè)體主義，人員的流動(dòng)使村莊難以保持原來的封閉性；從鄉(xiāng)村治理角度看，村莊的作用正在發(fā)生根本性變化，“去村莊化”的現(xiàn)象日益突出。我們在這里用“去村莊化”來概括這個(gè)過程有三重意義：一是隨著國家在鄉(xiāng)村扮演的角色從稅費(fèi)的征收者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)和公共物品的提供者，國家權(quán)力在鄉(xiāng)村不斷下沉，以實(shí)現(xiàn)其服務(wù)的職能；二是村莊與村民的關(guān)系不再是庇護(hù)與被庇護(hù)的關(guān)系，村級(jí)組織成為村民自治的組織；三是由于鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是更好地提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，村民實(shí)現(xiàn)了真正意義上的民主參與。
本文試圖說明，在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，政府需要向村莊征收稅賦，這決定了農(nóng)民與政府在征收稅賦上存在利益沖突，農(nóng)民必然通過信息的不透明阻止國家權(quán)力進(jìn)入村莊，在這個(gè)過程中，村莊保留了較強(qiáng)的自治性。村莊為村民提供庇護(hù)，村民則依附于村莊，這是典型的村莊自治，而非村民自治。這一進(jìn)程到20世紀(jì)末，即使在人民公社體制下也沒有發(fā)生根本性改變。農(nóng)村改革以后開始實(shí)施以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”為主要內(nèi)容的村民自治，之后村莊自治的特征在逐漸減弱，但由于國家仍然向鄉(xiāng)村征收稅費(fèi)，特別是基層政府運(yùn)行嚴(yán)重依賴農(nóng)民繳納的稅費(fèi)，鄉(xiāng)村治理中仍然具有濃厚的村莊自治特點(diǎn)，村莊的不透明和村莊精英治理仍然構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的主要特征。自21世紀(jì)初取消了農(nóng)業(yè)稅，國家成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)的主要提供者，特別是黨的十八大以后，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的不斷完善使鄉(xiāng)村治理從村莊自治走向真正的村民自治成為可能。行政資源下沉鄉(xiāng)村、推動(dòng)村民組織化和厘清政府部門與村級(jí)組織的職責(zé)、推進(jìn)村民參與鄉(xiāng)村振興，都是在這個(gè)邏輯下發(fā)生的。鄉(xiāng)村治理目標(biāo)的變化驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理的手段和機(jī)制發(fā)生根本性的變化，20世紀(jì)初期興起的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化才開始得以真正實(shí)現(xiàn)。
2021年《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》提出，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程”。這個(gè)文件表明，村莊的特殊地位將日益弱化，城鄉(xiāng)基層治理的模式將日漸融合。2023年1月國家鄉(xiāng)村振興局等七部門印發(fā)的《農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè)指南（試行）》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村建設(shè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”，“全過程全環(huán)節(jié)推動(dòng)農(nóng)民參與”。
一、作為自治的村莊
聚村而居的生產(chǎn)生活特點(diǎn)使村莊在基層治理中具有特殊意義。在農(nóng)耕時(shí)代，作為一個(gè)將政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)融為一體的社會(huì)單元，村莊承擔(dān)著為村民提供保護(hù)、維護(hù)公平以及共同抵御風(fēng)險(xiǎn)的功能。波普金曾說：“村莊是關(guān)鍵的制度，在前資本主義社會(huì)為農(nóng)民提供安全。它具有集體性，典型的做法是保障其居民的‘最小收入’，同時(shí)也是功能單位，按照沃爾夫的說法，是‘平衡其成員的生活機(jī)會(huì)和生活風(fēng)險(xiǎn)’。對(duì)于喬伊·米格代爾（Joel Migdal）來說，因?yàn)檗r(nóng)民如此接近生存線，‘因而發(fā)展出使其安全最大化的社區(qū)機(jī)制’。最后，按照斯科特的說法，‘前資本主義的社區(qū)……被組織起來是為了最小化其成員所面臨的風(fēng)險(xiǎn)’。”這比較全面地詮釋了前現(xiàn)代時(shí)期村莊在農(nóng)民社會(huì)生活中的意義。
在前資本主義時(shí)期，傳統(tǒng)的村莊之所以有如此重要的作用，可以從村莊與國家、村莊與村民，以及村莊與村外社會(huì)三重關(guān)系來理解村莊的意義。
與村莊－國家關(guān)系密切相關(guān)的是關(guān)于“皇權(quán)不下縣”的討論。在傳統(tǒng)社會(huì)，如果國家政權(quán)只是延伸到縣一級(jí)，那么作為縣級(jí)以下的社會(huì)單元，村莊一定具有高度自治性；如果國家可以對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行直接管控，那么村莊就缺乏自治性。高壽仙在分析這個(gè)問題時(shí)引入了兩個(gè)變量，即時(shí)間和內(nèi)容。時(shí)間是指在不同時(shí)期國家控制能力不同。中央政府有能力的時(shí)候，就會(huì)在縣以下形成控制；如果在帝國晚期，可能就難以形成控制。內(nèi)容是指官員以及權(quán)力，很多時(shí)候在縣以下沒有設(shè)立正式的政府官員，這時(shí)并不意味著權(quán)力就不可以進(jìn)入鄉(xiāng)村；反之，即使在縣級(jí)以下設(shè)立了官職，如果無從產(chǎn)生影響，也就意味著權(quán)力沒有延伸到縣以下的鄉(xiāng)村。除了不同的時(shí)間和不同的內(nèi)容，更重要的是國家與農(nóng)民的關(guān)系。如果國家作為稅賦的征收者，不管其權(quán)力或官員是否延伸到基層鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村社會(huì)都會(huì)從中加以抵制，從而使村莊具有較大的自治權(quán)。
在中國，直到20世紀(jì)末，國家在鄉(xiāng)村一直扮演征收者的角色，這是由農(nóng)業(yè)國家的本質(zhì)所決定的。要維持國家機(jī)器的運(yùn)行，國家就需要向農(nóng)村征收賦稅和徭役，而農(nóng)民則試圖抵制。為了盡可能有效征收賦稅和徭役，國家必然將權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，不管是指派官員還是在鄉(xiāng)村行使權(quán)力，農(nóng)民都試圖通過維持鄉(xiāng)村的自治性來抵制征收，從這個(gè)意義上說，皇權(quán)是否下縣恰恰是表明在不同時(shí)期，國家權(quán)力與鄉(xiāng)村自治之間此消彼長的博弈過程。
我們以人民公社時(shí)期為例，這個(gè)時(shí)期不僅距離我們時(shí)間比較近，而且代表國家的官員和權(quán)力都向基層鄉(xiāng)村延伸了很多，但是村莊仍然保留了很強(qiáng)的自治性，因?yàn)榇迩f希望維護(hù)自己的利益。當(dāng)國家需要從農(nóng)村征收稅賦以維持國家機(jī)器的運(yùn)行，而鄉(xiāng)村的公共服務(wù)只能由村莊自己來提供的時(shí)候，國家仍然是一種農(nóng)民社會(huì)之外的力量，是農(nóng)民要逃避的。農(nóng)耕社會(huì)無法像游耕或游牧社會(huì)那樣通過地理空間的改變來逃避國家征收稅賦，就會(huì)通過增加基層社會(huì)的不透明來使國家難以征收稅賦。人民公社時(shí)期的瞞產(chǎn)私分就是一個(gè)典型的例子。國家要增加稅賦征收，而農(nóng)民希望增加分配以改善生活，在這一博弈中，“瞞產(chǎn)私分”是農(nóng)民逃避的手段，在Oi和高王凌的描述中，都可以看到這一現(xiàn)象普遍存在?？梢哉f“瞞產(chǎn)私分”具有象征性，表達(dá)了國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系，“瞞產(chǎn)”的目的在于增加鄉(xiāng)村社會(huì)的模糊性，弱化國家對(duì)鄉(xiāng)村的直接控制，“私分”則是增加村莊成員的福利。國家試圖通過各種方式深入鄉(xiāng)村社會(huì)，而鄉(xiāng)村社會(huì)試圖逃避國家控制的深入。這一博弈過程塑造了村莊的角色，村莊是居于國家與農(nóng)民之間的具有高度自治性的社會(huì)單元。
國家穿透鄉(xiāng)村并不容易，鄉(xiāng)村有一整套復(fù)雜的機(jī)制將鄉(xiāng)村的真實(shí)情況掩蓋起來，特別是對(duì)于人口與土地。國家需要通過人口登記和調(diào)查清楚地掌握鄉(xiāng)村的人口狀況，但是鄉(xiāng)村居民往往因?yàn)楦鞣N原因拒絕登記和調(diào)查。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，人口數(shù)據(jù)是抓丁的依據(jù)，國家實(shí)際上難以清晰地掌握人口數(shù)據(jù)。到220世紀(jì)末，國家對(duì)鄉(xiāng)村人口仍然不能清晰掌握，人口沒有戶籍或年齡錯(cuò)誤的戶籍登記時(shí)有發(fā)生。土地的狀況就更難以把握了，各地土地丈量單位就有很大差別，有大畝、小畝、標(biāo)準(zhǔn)畝的差別，在山區(qū)還有斜坡面積和投影面積的不同算法，再加上每年都有新開墾的土地、淤積的耕地和損毀的土地，實(shí)際土地面積非常模糊。在農(nóng)業(yè)社會(huì)，土地是納稅的基本依據(jù)，但是對(duì)于國家來說，土地面積是難以把握的。正是由于農(nóng)業(yè)社會(huì)中村莊的信息不透明，在很多時(shí)候國家無法向個(gè)體農(nóng)民征收賦稅和徭役，便以村莊為單位進(jìn)行征收，這些稅費(fèi)在村莊內(nèi)部如何分配則由地方的規(guī)則所把控。
村莊與國家的關(guān)系在某種程度上也是地方精英與國家的關(guān)系。地方精英為了阻止國家權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，對(duì)于國家試圖通過土地和人口調(diào)查來清晰掌握鄉(xiāng)村的人口和土地的行為采取了抵制措施，國家與地方精英的利益存在著沖突。但是在與一般村民的關(guān)系中地方精英則承擔(dān)了庇護(hù)者的責(zé)任。在斯科特看來，由于道義經(jīng)濟(jì)原則的存在，在村莊之內(nèi)要保障貧困家庭的生存，那么地主或高收入的人需要通過互惠的方式為村內(nèi)的窮人提供必要的支持。事實(shí)上，當(dāng)國家在鄉(xiāng)村的權(quán)力無法行使時(shí)，村莊的權(quán)力就會(huì)掌握在精英階層的手中，可能會(huì)出現(xiàn)兩種情況：一是以利治村，這樣就出現(xiàn)了道義經(jīng)濟(jì)，在中國也可以看到富人投資村中的公共福利，救助窮人。在宗族力量強(qiáng)大的地區(qū)，也出現(xiàn)宗族的共有土地和共有財(cái)產(chǎn)。二是以力治村，也就是出現(xiàn)了強(qiáng)勢人物或家庭，他們能夠借助武力在村莊中形成權(quán)威。這個(gè)意義上說，道義經(jīng)濟(jì)的分析和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析都存在可能，但有一點(diǎn)是共同的，就是村莊自治等于精英自治，因?yàn)閲覚?quán)力的難以進(jìn)入使村莊精英成為鄉(xiāng)村的主導(dǎo)者，并借助這個(gè)地位為普通村民提供庇護(hù)或?qū)ζ溥M(jìn)行剝奪。而庇護(hù)和剝奪也不是持久不變的，精英可能既是庇護(hù)者也是剝削者，只是發(fā)生的場景不同而已。
當(dāng)我們討論村莊自治的時(shí)候，是否意味著村莊是一個(gè)利益共同體呢？如果撇開具體的爭論，村莊一定存在著共同的資源和共同的利益，也存在著村莊內(nèi)部的利益矛盾和村莊與外部的利益關(guān)系。首先，維護(hù)村莊公共資源往往增強(qiáng)了村莊的凝聚力，這表現(xiàn)為村莊在與周邊村莊爭奪水、山林、土地等資源時(shí)所表現(xiàn)出來的集體行動(dòng)。這些資源關(guān)系村莊的所有成員，因此在保護(hù)或爭奪這些資源時(shí)，村莊成員往往表現(xiàn)出高度的一致性。但任何村莊都不是封閉的，而是與外部有著各種各樣的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)關(guān)系，這些關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起，會(huì)影響村莊共同利益的強(qiáng)度。村落共同體是否具有較強(qiáng)的凝聚力，既取決于外部的壓力，也取決于內(nèi)部的功能。當(dāng)外部壓力強(qiáng)大的時(shí)候，村落共同體就會(huì)呈現(xiàn)出更強(qiáng)的凝聚力；同時(shí)如果村落提供了更多的保護(hù)和互惠，也同樣會(huì)形成更強(qiáng)的村落凝聚力。
伴隨著現(xiàn)代的警察制度、教育、鄉(xiāng)村政權(quán)和鄉(xiāng)村組織的變化，國家對(duì)村莊的影響也在不斷擴(kuò)大，直到人民公社時(shí)期，村莊作為一個(gè)自治單位的地位并沒有被改變，甚至因?yàn)榇迩f土地的共有和對(duì)外市場聯(lián)系的減弱，村莊的自治作用被進(jìn)一步加強(qiáng)，而村莊領(lǐng)袖的地位因其掌握著村莊資源的分配權(quán)力且成為與地方政府溝通的主要通道而得到事實(shí)上的加強(qiáng)。
二、從村莊自治到村民自治
人民公社解體以后，中國鄉(xiāng)村開始實(shí)施村民自治，這被認(rèn)為是鄉(xiāng)村治理的偉大創(chuàng)造。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長彭真曾說：“八億農(nóng)民實(shí)行自治，自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從來沒有過。”從1987年的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》到2018年該法的第2次修訂，村民委員會(huì)在法律層面上得到不斷完善，從而形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的政府，而村民委員會(huì)則是群眾自治組織。村民委員會(huì)的目的在于“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)”，治理手段則是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治的制度通過法律被確認(rèn)并不斷完善，但是在實(shí)踐中，直到20世紀(jì)末，村莊自治的特征仍然比較明顯，作為個(gè)體的村民，大多仍然處于村莊的庇護(hù)之下，基層政府為了完成政府的稅賦征收職能，默許村莊精英對(duì)村莊權(quán)力的把控。
村民自治起源于村莊的自我保護(hù)。在人民公社時(shí)期，村民被高度組織起來，通過集體的行動(dòng)來實(shí)現(xiàn)村莊的自我服務(wù)和自我管理職能，面對(duì)國家的稅賦征收，村莊采取了諸多自我保護(hù)的措施。在人民公社解體后，村莊面臨如何組織和如何發(fā)揮職能的問題。作為最早的村委會(huì)，廣西宜州合寨村非常典型地表現(xiàn)出其村莊自治的特征：一是村委會(huì)的產(chǎn)生是因?yàn)閲覚?quán)力的弱化，合寨村處于三縣交界、國家權(quán)力難以覆蓋的地區(qū)；二是農(nóng)村組織渙散，鄉(xiāng)村公共事務(wù)和公共秩序不能得到保護(hù)。為了管理村內(nèi)事務(wù)，村民通過選舉產(chǎn)生了村民委員會(huì)，并制定村規(guī)民約。村民委員會(huì)建立之后，其直接效果是基本制止了偷盜行為，維持了社會(huì)的秩序。
隨著村民自治在全國的推廣，村委會(huì)所發(fā)揮的作用也就日益多元化，從農(nóng)村改革到取消農(nóng)業(yè)稅的20多年中，國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系發(fā)生了轉(zhuǎn)變：人口流動(dòng)改變了村莊的社會(huì)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，村級(jí)組織運(yùn)行的邏輯逐步發(fā)生變化，村民自治從最初的村莊自治開始向村民自治逐步轉(zhuǎn)變。我們應(yīng)該將這20多年看作是一個(gè)轉(zhuǎn)變的過程，從村莊自治逐漸向村民自治的過渡。
鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)反映了國家與鄉(xiāng)村的關(guān)系。直到取消農(nóng)業(yè)稅之前，政府的角色，特別是基層政府所扮演的角色仍然是賦稅的征收者。從改革開放之初，隨著中國的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)稅在國家稅收中的占比不斷縮小，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有減少。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沒有減少的原因首先是基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)主要依靠農(nóng)民的稅費(fèi)，為了維持基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)，國家在農(nóng)業(yè)稅外增加了各種征收名目。除了基層政府運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用，農(nóng)民還要自己負(fù)擔(dān)公共服務(wù)。在農(nóng)村改革之后的很長時(shí)間，農(nóng)村的公共服務(wù)仍然依靠農(nóng)民的稅費(fèi)和集資實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村的教育、醫(yī)療和養(yǎng)老仍然是農(nóng)民自己的責(zé)任。多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)占到農(nóng)民收入的３％～４％，少數(shù)地方的農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至達(dá)到農(nóng)民收入的10％。在20世紀(jì)90年代，基層政府的運(yùn)轉(zhuǎn)成本不斷上升，農(nóng)村公共服務(wù)的支出也在增加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也就相應(yīng)激化，特別是在工商業(yè)不發(fā)達(dá)地區(qū)，基層政府對(duì)農(nóng)民投入的依賴性更強(qiáng)。有一段時(shí)間農(nóng)村稅賦問題成為鄉(xiāng)村生活的核心問題，基層政府需要通過稅費(fèi)的征收來維持基層政府的運(yùn)行，村莊也需要依靠完成稅費(fèi)征收來提供村莊公共服務(wù)和進(jìn)行公共管理，因此催征稅費(fèi)成為鄉(xiāng)村兩級(jí)干部的重要工作。但是對(duì)于農(nóng)民來說，他們則希望通過有效抵制來減少不合理的稅費(fèi)，特別是在稅費(fèi)征收過高的地區(qū)，或者收入欠佳的年份，由此導(dǎo)致了干群沖突。在此背景下，盡管從法律和制度上建立了村民自治，但在實(shí)際運(yùn)行中，村民自治仍然難以實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理更多表現(xiàn)為村莊自治的特征，只是干群沖突導(dǎo)致村莊自治也在弱化。
村民自治的話語甚至在某種程度上強(qiáng)化了村莊自治。村民自治確立了村委會(huì)的民主選舉和民主監(jiān)督制度，這一制度一方面給村莊自治賦予了法律的保障。如果說過去村莊自治是在國家政權(quán)與鄉(xiāng)村博弈中實(shí)現(xiàn)的，那么當(dāng)前村民自治確立的村民委員會(huì)并非隸屬于基層政府，即村莊與基層政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從法律層面保障了村級(jí)組織的自治性。在村莊內(nèi)部，盡管村民委員會(huì)組織法賦予村民民主選舉和民主監(jiān)督的權(quán)利，但在實(shí)踐中，村莊精英的力量仍然被保留下來，“能人治村”現(xiàn)象普遍存在。村民和基層政府接受“能人治村”是因?yàn)槟苋丝梢詼p少治理成本，達(dá)成治理目標(biāo)。因此選舉在一定程度上強(qiáng)化了精英在村莊中的作用。從村民角度看，選舉使得村莊精英的權(quán)力得到合法化表達(dá)。村莊精英或有較強(qiáng)的宗族力量支持，或有較高的經(jīng)濟(jì)地位，或有較廣泛的社會(huì)關(guān)系，這些優(yōu)勢在選舉中都可以體現(xiàn)出來，成為選舉的籌碼。在村民選舉中，那些人口較多的宗族和派系利用選舉可以更容易獲得村莊權(quán)力；那些有錢的人也可以利用其經(jīng)濟(jì)影響，或是通過給村莊修橋補(bǔ)路獲得群眾的好感，或是通過私下的許愿和賄選而直接得到選票，從而在選舉中占明顯優(yōu)勢。村莊精英也獲得了地方政府的支持，因?yàn)榈胤秸枰ㄟ^村級(jí)組織來實(shí)現(xiàn)政府的目標(biāo)，不管是征收稅費(fèi)還是實(shí)施政府計(jì)劃，基層政府都需要有號(hào)召力或影響力的村干部支持政府的工作。事實(shí)上，在鄉(xiāng)村有可能通過選舉成為村莊主要領(lǐng)導(dǎo)的能人數(shù)量有限，因此，在許多村莊都可以見到“老書記”“老主任”，這些能人長期在村莊工作，不僅能夠配合基層政府完成各項(xiàng)工作，而且能在其權(quán)力范圍內(nèi)保護(hù)村民利益。
村莊秩序的維護(hù)需要增加村莊公共收入、保護(hù)村莊的社會(huì)公平和有效處理村莊事務(wù)，在這諸多方面，村莊精英都采取了帶有地方特色的措施。村莊最主要的資源是土地，農(nóng)村改革的起點(diǎn)也是土地承包，但是在土地承包到戶以后，有些村莊仍然保留了土地調(diào)整的權(quán)力。一些村莊為了擴(kuò)大集體的經(jīng)營實(shí)力而采取“返租倒包”的方式，通過與農(nóng)戶重新簽訂協(xié)議，實(shí)現(xiàn)土地的集體經(jīng)營，在這個(gè)過程中，村集體獲得了土地的部分收入；有些地區(qū)為了適應(yīng)農(nóng)戶人口增減而對(duì)承包到戶的土地進(jìn)行調(diào)整以保持土地利用的相對(duì)平均。盡管國家政策強(qiáng)調(diào)土地承包制度的穩(wěn)定，不提倡土地頻繁調(diào)整，希望通過穩(wěn)定土地承包權(quán)和擴(kuò)大農(nóng)戶的決策權(quán)提升土地的使用效率，但是村莊希望在提升土地使用效率的同時(shí)也達(dá)致村莊內(nèi)部的公平。除了增加村莊收入、維護(hù)必要的公平，村莊精英還需要能夠有效解決村莊內(nèi)部的各種沖突。為了提升解決問題的效率，村莊精英往往采取“擺平”的策略，可能是通過給予額外的好處（比如給低保名額），或者實(shí)施額外的懲罰（比如取消其貧困戶的資格），來解決村莊的問題?！皵[平”的普遍存在是因?yàn)猷l(xiāng)村治理仍然是精英治理，帶有個(gè)人色彩，制度化不足。作為鄉(xiāng)村治理手段，“擺平”在這個(gè)時(shí)期普遍存在，其原因就在于村莊精英掌握了各種資源，并能夠在村莊層面重新進(jìn)行配置。
盡管村莊保持了自治性，但是基層政府通過對(duì)村莊集體收入的管理和向村莊派駐工作人員來實(shí)現(xiàn)權(quán)力下沉。許多地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都通過管理和監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)收入來避免村莊精英違規(guī)，典型做法如村財(cái)鄉(xiāng)管，村集體要使用集體的資金不僅要經(jīng)過村民的同意，而且要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的批準(zhǔn)?；鶎诱闹饕ぷ魇青l(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村的發(fā)展和穩(wěn)定狀況反映了基層政府的工作情況，成為基層政府考核的主要依據(jù)。為了保證村莊的發(fā)展和穩(wěn)定，基層政府需要更直接介入鄉(xiāng)村的日常事務(wù)，其典型做法如建立包村領(lǐng)導(dǎo)和包村干部制度。包村領(lǐng)導(dǎo)多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)，要承擔(dān)其所承包村莊的發(fā)展與穩(wěn)定的責(zé)任，對(duì)村干部有較大的影響力，但是他們不能投入更多的精力到村莊。為了能夠更及時(shí)掌握責(zé)任村莊的日常情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕干部多被指派為包村干部，他們經(jīng)常深入村莊，了解村莊的各種情況，承擔(dān)村莊的管理職責(zé)。
在這20多年中，國家與農(nóng)民、村莊與國家和農(nóng)民的關(guān)系以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為契機(jī)，開始出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，國家逐漸從稅費(fèi)征收者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者。在公共服務(wù)的提供過程中，我們可以看到國家投入在逐漸增加，農(nóng)民投入在逐漸減少。以鄉(xiāng)村教育為例，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村中，國家基本上不提供教育服務(wù)，教育是由家庭或家族提供的。近代以來，國家開始提供鄉(xiāng)村教育服務(wù)，但是其資金主要依靠農(nóng)民籌集，需通過向農(nóng)民征收稅費(fèi)來保障民辦教師的工資收入；隨著教師工資由縣級(jí)統(tǒng)籌，公共財(cái)政在鄉(xiāng)村教育中的投入不斷增加，并最終停止向農(nóng)民征收教育費(fèi)用。在國家逐漸提供更多公共服務(wù)時(shí)，國家作為征收者的角色也逐漸淡化。從農(nóng)民負(fù)擔(dān)引起社會(huì)廣泛重視到各種規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)的政策出臺(tái)，直至21世紀(jì)初最終取消農(nóng)業(yè)稅，兩千多年皇糧國稅的結(jié)束，其實(shí)質(zhì)反映了國家與農(nóng)民關(guān)系的轉(zhuǎn)變，國家代替鄉(xiāng)村集體承擔(dān)了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的責(zé)任，伴隨國家提供公共服務(wù)而來的是國家權(quán)力的下沉。在這個(gè)過程中，村莊自治逐漸弱化，隨著國家提供公共服務(wù)能力的提升，村莊自我提供公共服務(wù)的能力在減弱，同時(shí)村民對(duì)村莊提供公共服務(wù)的需求也在降低。比如教育已經(jīng)完全依賴國家的公共教育系統(tǒng)，醫(yī)療服務(wù)在很大程度上也依賴國家所建立的公共醫(yī)療系統(tǒng)。同時(shí)村莊精英在鄉(xiāng)村的作用也逐漸降低，這不僅是因?yàn)閲覚?quán)力深入鄉(xiāng)村，而且是因?yàn)榇迩f發(fā)展對(duì)村干部提出了與以往不同的要求，村莊更需要年輕化和知識(shí)化的干部解決村莊所面臨的問題，如項(xiàng)目進(jìn)村、資本下鄉(xiāng)，以及各種支農(nóng)政策和村莊發(fā)展。村莊治理的底層邏輯正在發(fā)生根本性的變化。
近代以來開始的地方政權(quán)現(xiàn)代化建設(shè)并沒有真正完成，直到21世紀(jì)初期，國家替代村莊成為公共服務(wù)的提供者、國家的行政權(quán)力下沉村莊以后才實(shí)現(xiàn)了真正意義上的村莊治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)了從村莊自治到村民自治的轉(zhuǎn)變。
三、村莊治理的現(xiàn)代化
2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)新的歷史起點(diǎn)，國家不再向鄉(xiāng)村征收稅費(fèi)，同時(shí)增加對(duì)鄉(xiāng)村的投入以提升鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平，國家這一角色的轉(zhuǎn)變帶來了鄉(xiāng)村治理的根本性變化。黨的十八大以來，國家將農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作為治國理政的重要任務(wù)，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村治理進(jìn)入了新的時(shí)期。在新的時(shí)期，伴隨著公共服務(wù)的供給，國家權(quán)力深入鄉(xiāng)村，失去村莊庇護(hù)的村民需要再組織化，這種組織不同于傳統(tǒng)的村莊組織，而是具有現(xiàn)代性的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織。當(dāng)鄉(xiāng)村治理的主要目標(biāo)是更好滿足村民對(duì)服務(wù)的需求，國家與村民、國家與村莊及村莊與村民的關(guān)系都發(fā)生了變化。
國家作為公共服務(wù)的提供者，需要掌握更豐富的信息，提高村莊的透明度。如果說在征收稅費(fèi)時(shí)期，國家難以真正掌握村民的信息，那么在提供公共服務(wù)、支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，國家開始真正了解每家每戶的信息，從而使村莊治理建立在清晰的農(nóng)戶信息的基礎(chǔ)上。從種糧補(bǔ)貼開始，國家的補(bǔ)貼直接進(jìn)入農(nóng)民個(gè)人賬戶，不需要通過村莊進(jìn)行分配。隨著到戶的政策越來越多，特別是經(jīng)過精準(zhǔn)扶貧的大規(guī)模建檔立卡，對(duì)于國家來說，村莊不再是模糊不清的，而是掌握了每一個(gè)農(nóng)戶的真實(shí)數(shù)據(jù)并以此為依據(jù)提供公共服務(wù)。“到村到戶”有了不同的意義：如果說過去的意義是對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼需要經(jīng)過村莊的再分配，首先要到村然后才能到戶，比如國家給一個(gè)村莊固定的低保指標(biāo)，但是落到哪一家農(nóng)戶則是由村莊決定的；那么現(xiàn)在的含義則是對(duì)村的資金支持直接到村，對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)助直接進(jìn)入農(nóng)戶，到村到戶兩條線，到戶的支持不必經(jīng)過村莊。在信息技術(shù)的支持下，國家有能力直接進(jìn)行分配。近年來，許多基層干部抱怨填表占用時(shí)間太多，也從一個(gè)側(cè)面反映了這一轉(zhuǎn)變，各個(gè)部門都需要基層上報(bào)各種數(shù)據(jù)，在一定程度上反映了在新型的國家與農(nóng)民關(guān)系中，國家需要更加詳盡的信息支持。
在信息不斷向上流動(dòng)的同時(shí)，行政力量則不斷下沉基層，這表現(xiàn)為以駐村幫扶為主要形式的跨級(jí)別的資源下沉、基層政府的服務(wù)職能向村莊延伸以及村級(jí)組織的制度化等多種形式。在脫貧攻堅(jiān)期間，有超過300萬的各級(jí)干部直接被派駐到貧困村，直接參與貧困村的脫貧攻堅(jiān)工作。在脫貧攻堅(jiān)結(jié)束以后，仍然有數(shù)十萬第一書記和駐村幫扶干部被派駐到鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)村和村級(jí)組織軟弱渙散的村莊。這種跨級(jí)別的干部下沉基層，帶來新的鄉(xiāng)村治理資源，保障了在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中那些存在問題較多的村莊也可以跟上隊(duì)。為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村莊中的作用，在農(nóng)村改革之后出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村制度在許多地方仍然被沿用下來，并得到強(qiáng)化，從而形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與村莊治理的機(jī)制。由于村莊工作任務(wù)的增加，村干部越來越需要專職化，無論從工資待遇、工作要求還是時(shí)間保障上，村莊主要干部大多已經(jīng)成為專職干部，國家對(duì)其有了更加嚴(yán)格的制度化要求，原有的村莊精英逐漸從正式的村干部中退出，取而代之的是更加年輕和受教育程度較高的干部。此外，我們還看到在一些地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事服務(wù)機(jī)構(gòu)開始向村莊延伸，在村莊一級(jí)建立辦事或服務(wù)中心，為村民提供相關(guān)的服務(wù)。如果說近代中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是伴隨著警察和村級(jí)組織的變化，國家權(quán)力并沒有真正打破村莊的封閉，那么現(xiàn)在的行政資源下沉基層則是伴隨著國家提供的公共服務(wù)水平提升，并實(shí)現(xiàn)了真正的下沉，表現(xiàn)為國家的功能、官員和權(quán)力三位一體的下沉。在這個(gè)過程中，村莊自治也越來越弱。
村莊失去了對(duì)村民的庇護(hù)作用，村莊運(yùn)行越來越依靠國家的資源來維系。在法制化和制度化建設(shè)中，村莊精英可以重新組合資源的空間被壓縮，原來在村莊治理中可以用于“擺平”的手段也相應(yīng)減少。村莊精英的權(quán)力受到兩個(gè)方面的限制：一是村莊精英所能掌控的資源越來越少，難以對(duì)村民的日常生活形成重大影響。二是制度化水平的提升，任何資源的使用都有嚴(yán)格的制度。比如實(shí)施精準(zhǔn)扶貧為村莊帶來了大量資源，為了防止資源被濫用和提升資源使用效率，政府在村莊層面制定了大量制度，這些制度包括嚴(yán)格的資格審查，任何資源都有其特定的使用對(duì)象，不能被挪作他用，也包括嚴(yán)格的監(jiān)督和效果評(píng)估，對(duì)資源使用過程進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)效果進(jìn)行評(píng)估。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在鄉(xiāng)村治理中推廣清單制，清晰界定各類村級(jí)組織的職責(zé)和要求。清單制有助于區(qū)別基層政府與村級(jí)組織的責(zé)任關(guān)系，避免基層政府將自己的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁至村級(jí)農(nóng)民自治組織。同時(shí)清單制明確了村級(jí)組織的職責(zé)和辦事流程，便于村民對(duì)村組干部進(jìn)行監(jiān)督。清單制的推廣提升了鄉(xiāng)村治理的制度化水平，使得鄉(xiāng)村精英很難再用“擺平”的方式處理村莊的各種問題。
在國家權(quán)力下沉和村莊自治弱化的背景下，真正的村民自治時(shí)代正在到來。村民自治不等于村莊自治，村民自治所體現(xiàn)的是一切為了人民、一切依靠人民的原則。2019年以來，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和國家鄉(xiāng)村振興局推薦了４批共123個(gè)鄉(xiāng)村治理典型案例，通過對(duì)這些典型案例分析可以發(fā)現(xiàn)，來自基層的鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)主要圍繞著更快更好地滿足群眾的需求，解決群眾所面臨的各種問題，加強(qiáng)鄉(xiāng)村組織建設(shè)，尊重農(nóng)民主體性。這恰恰是新時(shí)期村民自治的本質(zhì)所在。
在鄉(xiāng)村振興中出現(xiàn)了許多新的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，主要目的是如何為群眾提供更有效的服務(wù)。措施之一是縮小管理的單元，讓群眾的要求能夠更及時(shí)地得到反映。有些村莊建立了網(wǎng)格化管理機(jī)制，以黨員為網(wǎng)格員，聯(lián)系周邊的若干農(nóng)戶，及時(shí)反映村民的需求，解決生活中的問題；有些村莊建立服務(wù)中心，讓群眾可以隨時(shí)辦理各種事務(wù)。措施之二是資源下沉，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦事機(jī)構(gòu)下沉到鄉(xiāng)村，各級(jí)干部廣泛走訪農(nóng)戶，了解農(nóng)戶的需求，將政府決策建立在充分了解基層信息的基礎(chǔ)上。措施之三是通過信息化手段及時(shí)獲取村民的要求，及時(shí)反饋農(nóng)民的需求。比如有些村莊通過手機(jī)小程序，及時(shí)反映群眾的要求。有些地區(qū)通過政府信息系統(tǒng)接受群眾反映的問題、提出的要求，典型的如北京強(qiáng)化12345的職能，12345不僅是超大城市的治理經(jīng)驗(yàn)，也是鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，通過12345的及時(shí)反饋機(jī)制，村莊問題可以更好得到回應(yīng)。
促進(jìn)村民參與是鄉(xiāng)村治理的手段。群眾的問題最終需要群眾集體來協(xié)商解決。過去的四個(gè)民主，即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”較多強(qiáng)調(diào)群眾對(duì)干部的要求，選舉出放心的干部，做讓群眾滿意的事情，現(xiàn)在更多的經(jīng)驗(yàn)是農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的直接行動(dòng)者，其主體性得到了真正的發(fā)揮。措施之一是提升農(nóng)民的組織化水平。在新時(shí)期的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)中，提升農(nóng)民的組織化水平是一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)。鄉(xiāng)村治理的成功案例表明，發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和黨員的帶頭作用是加強(qiáng)鄉(xiāng)村組織化的首要任務(wù)，有了黨在基層的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)村治理才能形成合力。在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，鄉(xiāng)村發(fā)展出多樣性的農(nóng)民組織以滿足鄉(xiāng)村治理的需求，包括實(shí)現(xiàn)村民自治的村委會(huì)、村民議事會(huì)等，也包括村民的經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織，如專業(yè)合作社、紅白理事會(huì)和老年協(xié)會(huì)以滿足村民的不同需求。分散的小農(nóng)戶只有組織起來，才能成為鄉(xiāng)村治理的力量。措施之二是讓農(nóng)民不僅作為監(jiān)督者，而且成為行動(dòng)者。鄉(xiāng)村治理要堅(jiān)持三治融合，而三治融合離不開村民自身的行動(dòng)。村民參與鄉(xiāng)村治理有組織化和非組織化兩種渠道。組織化渠道就是建立村民的組織直接參與鄉(xiāng)村治理，典型的如紅白理事會(huì)，通過村民自組織解決鄉(xiāng)村治理的難題；非組織渠道則是建立通暢的渠道，讓村民可以隨時(shí)向各級(jí)組織反映問題、提出要求。隨著信息化技術(shù)的普及，拓寬村民個(gè)人參與鄉(xiāng)村治理的渠道有許多經(jīng)驗(yàn)值得重視。措施之三是增加村民的意見在干部工作表現(xiàn)評(píng)估中的權(quán)重。干部工作是否得到群眾承認(rèn)，是否給群眾帶來了實(shí)際利益成為干部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從精準(zhǔn)扶貧開始，入村入戶的評(píng)估已經(jīng)逐漸成為推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的重要手段，村民的民主監(jiān)督方式已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。如果說過去需要村民更加主動(dòng)表達(dá)自己的意見，現(xiàn)在則需要干部更加主動(dòng)地深入群眾、了解群眾的需求。
中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是目標(biāo)驅(qū)動(dòng)的現(xiàn)代化過程。20世紀(jì)初期就開始的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的過程，因?yàn)橹卫砟繕?biāo)是增加政府對(duì)鄉(xiāng)村的控制，從而提高國家在農(nóng)村的汲取能力，這一現(xiàn)代化過程，直到20世紀(jì)80年代末都沒有真正實(shí)現(xiàn)。而進(jìn)入21世紀(jì)以后，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從國家對(duì)鄉(xiāng)村的汲取轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┯行Х?wù)，目標(biāo)的轉(zhuǎn)變驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，與公共服務(wù)相結(jié)合，國家權(quán)力下沉基層，農(nóng)民不僅僅作為監(jiān)督者，更作為參與行動(dòng)者，成為鄉(xiāng)村治理的有機(jī)組成部分，從這個(gè)意義上說，鄉(xiāng)村治理中農(nóng)民的主體性得到了尊重和發(fā)揮，也充分體現(xiàn)了中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的特色。
（作者王曉毅系中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)社會(huì)與民族學(xué)院教授，中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心研究員；楊蓉蓉系中國社會(huì)科學(xué)院大學(xué)社會(huì)與民族學(xué)院副教授。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2023年第二期）
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