摘要：村級(jí)治理從根本上是服務(wù)于農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的，是為了讓農(nóng)民群眾有更加美好的生產(chǎn)生活環(huán)境。美好生活不能“等靠要”，而應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)造。三農(nóng)工作是一項(xiàng)政治性很強(qiáng)的群眾工作，通過國家資源下鄉(xiāng)等各種有利條件，克服如農(nóng)民進(jìn)城等各種困難，利用各種制度如土地集體所有制，借用各種機(jī)遇如解決村莊中的矛盾的過程，將群眾組織起來，讓群眾成為自己生活的主人。重建村莊公共性，積累村莊政治勢能，也就是重建農(nóng)民群眾的主體性。與既不民主也不公正的傳統(tǒng)自治不同，建立在農(nóng)民群眾主體性基礎(chǔ)上的村級(jí)治理，是以民主、公正為前提的。重建村莊公共性，建設(shè)一個(gè)基于村莊的強(qiáng)社會(huì)，是基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；資源下鄉(xiāng)；強(qiáng)國家與強(qiáng)社會(huì)；去公共性；公共空間；三農(nóng)工作；村莊政治；土地確權(quán)；信訪制度

當(dāng)前時(shí)期，中國正處于史無前例的快速城市化進(jìn)程中，農(nóng)民正在進(jìn)城，尤其青壯年農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)條件好的家庭大量進(jìn)城，農(nóng)村出現(xiàn)了空心化、老齡化，日益蕭條。國家通過落實(shí)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)村提供了有保障的基本公共服務(wù)。在這種情況下，村級(jí)治理向何處去，就是一個(gè)需要討論的重大問題。

一、問題的提出

村級(jí)治理有兩個(gè)不同的方向：一是保留自治空間，通過村民自治來應(yīng)對(duì)村莊公共事務(wù)，達(dá)到基層治理有效；二是行政化，通過自上而下的國家力量來直面農(nóng)戶，由國家直接回應(yīng)農(nóng)民需求，達(dá)到國家治理有效。從當(dāng)前全國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來看，主流方向是行政化，即由國家通過項(xiàng)目制直接為農(nóng)民提供基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，農(nóng)民幾乎不再承擔(dān)村莊公共品供給的責(zé)任，村級(jí)組織主要工作是完成上級(jí)任務(wù)、應(yīng)對(duì)上級(jí)要求、應(yīng)付上級(jí)檢查監(jiān)督，村級(jí)組織變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的下級(jí)，村干部公務(wù)員化，村級(jí)治理行政化。

村級(jí)治理行政化可能存在的問題有三：第一，農(nóng)村基層多樣性與復(fù)雜性被忽視，國家下鄉(xiāng)資源的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范性與基層實(shí)際需求的多樣性和差異性難匹配；第二，國家包辦農(nóng)村公共品供給，導(dǎo)致農(nóng)民“等、靠、要”，甚至在國家項(xiàng)目落地時(shí)頻頻索要超額補(bǔ)償?shù)尼斪討?；第三，農(nóng)民“等、靠、要”，村莊缺少內(nèi)在組織與動(dòng)員，就無法抑制村莊搭便車行為，以及因此無法進(jìn)行超出基本公共品的更高水平公共事業(yè)建設(shè)。

國家通過村級(jí)組織直接面對(duì)每個(gè)農(nóng)民，為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)，解決農(nóng)民的問題，滿足農(nóng)民的訴求，就無需將農(nóng)民組織起來。因此，國家資源下鄉(xiāng)了，基層治理越來越行政化，農(nóng)民從國家下鄉(xiāng)資源中獲得了基本公共服務(wù)，農(nóng)民沒有也不必要組織起來。為保證資源下鄉(xiāng)的有效性，國家對(duì)村級(jí)治理進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督，村級(jí)組織日益被納入自上而下的行政體系。

除村級(jí)治理行政化以外，還有一種可能，即保障農(nóng)村基本公共服務(wù)的資源下鄉(xiāng)，在為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)的同時(shí)，將農(nóng)民組織起來或讓農(nóng)民因此組織起來。國家資源下鄉(xiāng)與農(nóng)民組織能力提升相得益彰，農(nóng)民組織起來不僅可以更加精準(zhǔn)地表達(dá)公共品需求偏好，從而有能力對(duì)接自上而下的國家資源，而且有能力滿足村莊其他公共事業(yè)建設(shè)的需要，比如建設(shè)更加宜居的村莊環(huán)境。當(dāng)農(nóng)民能夠組織起來有效回應(yīng)村莊公共事業(yè)建設(shè)需要時(shí)，這個(gè)村莊的治理就有內(nèi)生動(dòng)力，這個(gè)村莊社會(huì)就是一個(gè)充滿活力的、具有村莊公共性的強(qiáng)社會(huì)。這個(gè)強(qiáng)社會(huì)就有能力對(duì)接強(qiáng)有力的國家資源與動(dòng)員，就可能在中國現(xiàn)代化建設(shè)中達(dá)到高水平的治理有效。沒有村莊公共性，缺少自治空間，過度行政化，是不可能形成一個(gè)有活力的基層強(qiáng)社會(huì)的。

當(dāng)前中國村級(jí)治理中存在著去公共性的問題，本文擬對(duì)當(dāng)前村級(jí)治理中去公共性的原因進(jìn)行分析，提出重建村莊公共性的思路。將農(nóng)民組織起來，建設(shè)一個(gè)有能力接應(yīng)國家資源的基層強(qiáng)社會(huì)，才能實(shí)現(xiàn)基層治理有效。

二、村級(jí)治理中的去公共性：現(xiàn)狀與原因

傳統(tǒng)時(shí)期，村莊要承擔(dān)兩項(xiàng)重要任務(wù)，一是承擔(dān)國家賦稅，二是提供村莊基本公共品。如何分?jǐn)傎x稅及村莊基本公共品責(zé)任，就需要有村莊中的公共討論，就需要形成共識(shí)，就需要相對(duì)的公平合理。正是通過討論達(dá)成共識(shí)形成了相對(duì)公平合理的責(zé)任分?jǐn)?，村莊才可以相對(duì)低成本地完成國家稅賦任務(wù)，也才能保持村莊基本生產(chǎn)生活秩序。

2006年，在取消農(nóng)業(yè)稅后不久，國家開始向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，為農(nóng)村提供與城市均等的基本公共服務(wù)。也就是說，在當(dāng)前的農(nóng)村，農(nóng)民不僅不需要繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而且國家直接為農(nóng)民提供基本公共品，村莊不必再通過內(nèi)部籌資籌勞來建設(shè)公共品了。

之所以國家直接為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)，其中一個(gè)原因是取消農(nóng)業(yè)稅后，村莊內(nèi)生供給公共品的能力大幅度降低，籌資籌勞困難，“一事一議”難以應(yīng)對(duì)釘子戶，農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序難以維系，國家不得不出手直接為農(nóng)戶提供基本公共品。

村莊公共品供給狀況直接影響農(nóng)民生產(chǎn)生活，可謂是利害攸關(guān)。取消農(nóng)業(yè)稅前，村莊公共品（公益事業(yè)）是搭農(nóng)業(yè)稅便車來籌資籌勞的，取消農(nóng)業(yè)稅也就同時(shí)取消了之前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞的強(qiáng)制性，因此就有村民想搭便車，造成了村莊公共事業(yè)建設(shè)的困難，導(dǎo)致村莊公共品供給不足，影響農(nóng)民生產(chǎn)生活秩序的維持。缺乏基本公共品，生產(chǎn)生活秩序無法維系，村民利益受到影響，村民就有組織起來的動(dòng)力，村莊就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的組織起來維持基本生產(chǎn)生活秩序的訴求與行動(dòng)，就會(huì)對(duì)公益事業(yè)建設(shè)籌資籌勞中的搭便車者采取懲罰措施，防止其他村民也搭便車。村莊為保護(hù)基本生產(chǎn)生活秩序而有強(qiáng)烈的組織起來的動(dòng)力，從而也就會(huì)有組織起來的行動(dòng)，這些動(dòng)力與行動(dòng)逐步變成村莊共識(shí)，形成集體情感，有人說直話，有人唱黑臉，村莊每個(gè)人都受制于村莊規(guī)范的約束，村莊也就有了公共性。2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，有兩個(gè)重要因素影響了村莊公共性的重建：一是中國開啟了快速城市化進(jìn)程，進(jìn)城的農(nóng)民越來越多，村莊邊界開放，農(nóng)民收入多元化和農(nóng)村社會(huì)多元化，重建村莊公共性的難度大幅度上升，因?yàn)榇迩f很難懲罰搭便車者；二是農(nóng)村公共品供給不足，影響農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，國家很快介入進(jìn)來，通過項(xiàng)目下鄉(xiāng)緩解農(nóng)村公共品供給的不足。許多農(nóng)民發(fā)現(xiàn)，自己不努力也可以由國家來解決之前只能靠自己解決的公共品，因此他們就沒有組織起來的內(nèi)生動(dòng)力。

之所以國家會(huì)介入村莊基本公共服務(wù)，一個(gè)前提是國家有足夠的財(cái)政能力。為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)是一個(gè)現(xiàn)代國家的責(zé)任，國家也有能力為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)。國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移越來越多的資源，提供越來越多的公共服務(wù)，不僅提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，而且提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)。國家全面承擔(dān)起對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)民的責(zé)任。

國家資源下鄉(xiāng)幾乎必然是標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范與程序、監(jiān)督檢查的下鄉(xiāng)。站在鄉(xiāng)村治理的層面來看，過去鄉(xiāng)村治理的主要工作是完成上級(jí)稅費(fèi)任務(wù)和組織農(nóng)民進(jìn)行公共事業(yè)建設(shè)，這兩項(xiàng)工作的開展都需要與群眾打交道，要真正深入鄉(xiāng)村社會(huì)中?，F(xiàn)在國家資源下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村必須按國家要求保證資源安全落地，鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)就從與全體群眾打交道變成與重點(diǎn)農(nóng)戶打交道，從組織農(nóng)民達(dá)成村莊分?jǐn)偠愘M(fèi)共識(shí)到協(xié)助國家項(xiàng)目落地，鄉(xiāng)村組織工作重點(diǎn)變成了“對(duì)上”，村級(jí)治理中組織群眾的必要性大幅度降低。國家不再向農(nóng)村收取稅費(fèi)，而是向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，上級(jí)就特別不愿意農(nóng)村再有麻煩事情。做好事得留好名聲，但問題是，好事其實(shí)不好做。比如，既然是國家為農(nóng)村提供基本公共服務(wù)，提供基本公共服務(wù)的責(zé)任就是國家，國家提供基本公共服務(wù)項(xiàng)目落地就可能遇到釘子戶索要超額補(bǔ)償，工程隊(duì)為推進(jìn)項(xiàng)目不得不滿足釘子戶的無理要求，一個(gè)釘子戶得到好處就會(huì)引發(fā)其他農(nóng)戶爭當(dāng)釘子戶。若人人都想當(dāng)釘子戶，國家項(xiàng)目落地就很難，好事就做不好。

國家越來越多地向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付，也就有越來越多資源需要進(jìn)行精細(xì)治理，需要用來防止小概率事件，以及需要用于為農(nóng)戶提供上門服務(wù)。鄉(xiāng)村治理的主要工作是完成上級(jí)任務(wù)，接受上級(jí)監(jiān)督檢查，由上級(jí)考核，鄉(xiāng)村治理出現(xiàn)的任何問題都很可能會(huì)被上級(jí)認(rèn)為基層工作不力?；鶎又卫聿荒艹霈F(xiàn)意外，出現(xiàn)意外就是工作不力，玩忽職守，就要受到懲罰。對(duì)每次上級(jí)要求進(jìn)行回應(yīng)并記載留痕，在出現(xiàn)意外時(shí)就可以減輕責(zé)任。所有上級(jí)為免責(zé)也都傾向于通過頂格管理，提出各種頂格預(yù)防措施，讓基層進(jìn)行以防萬一的準(zhǔn)備?；鶎硬豢赡軐?duì)上級(jí)各個(gè)部門的各種高要求進(jìn)行認(rèn)真回應(yīng)，基層能做的就是在形式上應(yīng)付，這至少表明態(tài)度上好的，萬一出事就可以減輕責(zé)任。結(jié)果就是，基層治理中出現(xiàn)了普遍且持續(xù)的形式主義。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅取消了，上級(jí)不向農(nóng)戶收錢，還給農(nóng)戶發(fā)錢，上級(jí)就尤其怕麻煩，就希望農(nóng)村沒有沖突、矛盾，即使有矛盾也不上交。上級(jí)傾向于通過記錄基層工作中出現(xiàn)矛盾與事故的多少來對(duì)基層進(jìn)行考評(píng)。

國家為農(nóng)村提供與城市均等的基本公共服務(wù)，農(nóng)民不僅不再承擔(dān)稅賦，而且不再承擔(dān)村莊基本公共品供給責(zé)任。村莊內(nèi)分?jǐn)傌?zé)任分配義務(wù)的政治就變得沒有過去那么必要了，村莊因此出現(xiàn)了去公共性的問題。

當(dāng)前，對(duì)鄉(xiāng)村治理公共性狀況影響最大的因素就是資源下鄉(xiāng)，還有若干政策實(shí)踐助推了鄉(xiāng)村治理中的去公共性，或去政治。代表性的政策實(shí)踐如土地確權(quán)、信訪制度和市長熱線。筆者下面將對(duì)此作簡單討論，首先討論土地確權(quán)。

三、土地確權(quán)與去公共性

中國農(nóng)村的土地歸集體所有，改革開放以后，農(nóng)村實(shí)行分田到戶的政策，土地所有權(quán)是集體的，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營權(quán)。分田到戶時(shí)普遍以家庭為單位按人口均分，為了公平，分田時(shí)普遍按遠(yuǎn)近、肥瘦搭配，因此土地分得十分細(xì)碎。第一輪土地承包時(shí)規(guī)定土地承包期為15年，時(shí)間是從1982年到1997年左右。對(duì)“15年不變”的理解普遍是承包期為15年，具體承包面積則要依據(jù)家庭人口增減進(jìn)行調(diào)整，甚至很多農(nóng)村打亂重分，三年一小調(diào)，五年一大調(diào)。

土地調(diào)整的好處是，可以借土地調(diào)整來調(diào)整農(nóng)戶與集體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。一些地方借土地調(diào)整減少不愿繳納稅費(fèi)農(nóng)戶的承包面積，一些地方借土地調(diào)整實(shí)行“兩田制”，即將集體土地分為口糧田和責(zé)任田，責(zé)任田不僅要負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅而且要交納一定承包費(fèi)，這實(shí)際上很容易侵犯農(nóng)民利益。貴州湄潭縣1987年開始實(shí)施“生不增死不減”的土地承包制度改革，很快就被國家政策采納，到1997年第二輪土地延包，30年不變就明確規(guī)定是30年土地承包權(quán)和承包面積及地塊的不變。后來進(jìn)行土地確權(quán)，進(jìn)一步重申以上原則并給農(nóng)戶發(fā)放了標(biāo)有“土地四至”的土地確權(quán)證書。之前全國農(nóng)村普遍存在“生增死減”的土地調(diào)整，因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)為土地是命根子，如果家里增加了人口卻沒有增加承包地，將來恐怕糧食不夠吃，這是一種生存?zhèn)惱淼倪壿嫛?shí)際上農(nóng)民要求調(diào)整土地，更多是為了借土地調(diào)整，將之前過于分散細(xì)碎的土地“小塊并大塊”，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)民進(jìn)城的現(xiàn)實(shí)需要。

更重要的是，土地調(diào)整也就是利益關(guān)系的調(diào)整，雖然土地產(chǎn)出有限，農(nóng)民卻認(rèn)為土地承包權(quán)是自己的，每個(gè)農(nóng)戶都會(huì)依據(jù)個(gè)人利益最大化進(jìn)行對(duì)自己有利的政策解釋，維護(hù)自己的權(quán)益。集體也借土地調(diào)整來重新清理農(nóng)戶與集體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。調(diào)整土地時(shí)，村莊積累的各種矛盾借機(jī)爆發(fā)，村干部不得不先解決村莊積累的各種矛盾，再來調(diào)整土地。結(jié)果，土地調(diào)整誘發(fā)了村莊各種潛伏的沖突，一次土地調(diào)整就像一次地震，鬧出各種動(dòng)靜，甚至引發(fā)上訪。能力不足的村干部是不敢調(diào)整土地的。反過來，又正是借調(diào)整土地，真正觸及村莊存在的（或積累下來的）各種矛盾，通過土地調(diào)整來解決矛盾，就可以極大地提高村干部威信，增加村莊共識(shí)，釋放怨氣戾氣，提高村級(jí)治理效能。實(shí)踐中，越是治理有效的村莊越是能調(diào)整土地，越是能調(diào)整土地的村莊往往越是治理有效。反過來，越是治理能力差的村莊，越無法調(diào)整土地，越是無法調(diào)整土地的村莊治理就越積重難返。

調(diào)整土地必然要經(jīng)歷一個(gè)沖突的過程，沖突就意味著矛盾沖出村莊，到了縣鄉(xiāng)。縣鄉(xiāng)兩級(jí)肯定不喜歡沖突，因此就傾向于通過土地確權(quán)來限制經(jīng)常性土地調(diào)整所造成村莊沖突，結(jié)果就是通過土地確權(quán)，從法律上規(guī)定了土地調(diào)整的不合法。這導(dǎo)致之前普遍存在的土地調(diào)整也就不再可能了。

問題在于，土地調(diào)整并非僅是“生增死減”的問題，而牽涉三個(gè)更重要的方面：第一是隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化與農(nóng)民進(jìn)城而來的農(nóng)地如何與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之間有效匹配的問題，其中最重要的是如何解決地塊分散與地權(quán)分散的問題。第二是土地調(diào)整，也就是農(nóng)民之間及農(nóng)民與集體之間責(zé)權(quán)利的重新清算，是“算平衡賬”的過程。正是借助土地調(diào)整，農(nóng)民與集體之間建立了長期的通過記賬來體現(xiàn)的權(quán)利關(guān)系（債權(quán)債務(wù)），建立了公共的利益空間。第三是每次土地調(diào)整都是對(duì)村莊社會(huì)關(guān)系的總清算或總動(dòng)員。周期性的土地調(diào)整就是周期性地解決積累的矛盾、開展可以預(yù)期的村莊社會(huì)生活的過程，這個(gè)過程創(chuàng)造了村莊社會(huì)性的公共空間。

從這個(gè)意義上講，土地調(diào)整中最重要的是借“生增死減”對(duì)村莊社會(huì)關(guān)系進(jìn)行總動(dòng)員，從而創(chuàng)造出村莊的公共空間，也就為有效的村級(jí)治理提供了政治社會(huì)和利益條件。沖突是有意義的。因?yàn)榕聸_突而不愿意面對(duì)矛盾，就失去了解決矛盾的機(jī)會(huì)，造成了矛盾的積累，影響了村莊治理有效。

四、信訪制度、市長熱線與去公共性

作為法治的重要補(bǔ)充，信訪制度為社會(huì)提供了一條重要的救濟(jì)渠道，基層可以通過上訪來反映情況、提出訴求，從而讓中央更好地了解基層情況，回應(yīng)社會(huì)訴求。基層訴求中很重要甚至最重要的是對(duì)地方政府工作的不滿，認(rèn)為地方政府沒有按中央精神做好工作，甚至有違法亂紀(jì)、欺下瞞上侵害農(nóng)民利益的行為，因此通過上訪向中央反映情況，國家與農(nóng)民聯(lián)合起來抑制地方政府亂作為。從這個(gè)意義上講，信訪制度對(duì)于保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)國家合法性、提高執(zhí)政能力而言，是十分重要的制度安排。

因?yàn)樾旁L制度本身的重要性，國家十分重視信訪制度建設(shè)，因此農(nóng)民自然就很愿意通過信訪渠道反映情況、提出訴求。農(nóng)民反映情況很可能夸大，提出的訴求很可能不合理，中央就要進(jìn)行甄別。中央不可能事事親自甄別，而只能交給下級(jí)政府辦理，一級(jí)一級(jí)向下交辦，結(jié)果很可能交辦到了農(nóng)民所針對(duì)的政府那里，必然大事化小小事化了。這樣就會(huì)帶來新的信息失真。在信訪數(shù)量比較小時(shí)，國家有能力認(rèn)真對(duì)待每件信訪，且從中獲得對(duì)情況的判斷、對(duì)基層的洞察，這個(gè)時(shí)候中央很歡迎信訪。如果信訪太多，中央難以及時(shí)處理，信訪就可能成為負(fù)擔(dān)。尤其是大量集體上訪的群眾到了北京，很容易造成群體性事件，因此中央開始依據(jù)信訪數(shù)量來對(duì)地方政府進(jìn)行考核，信訪量居前列的地方政府會(huì)受到通報(bào)批評(píng)甚至有領(lǐng)導(dǎo)人要承擔(dān)責(zé)任。信訪量大往往說明兩個(gè)問題：第一，地方不滿意的群眾多，這就說明地方工作沒有做好；第二，大量涌入北京上訪造成不穩(wěn)定，地方政府要為此負(fù)責(zé)任。

一旦以信訪量對(duì)地方進(jìn)行考核，地方就一定要對(duì)基層進(jìn)行同樣的信訪量考核。當(dāng)上級(jí)將信訪數(shù)量和越級(jí)群體上訪納入對(duì)下級(jí)的考核指標(biāo)時(shí)，甚至作為一票否決項(xiàng)目時(shí)，就會(huì)給無理上訪者以極大的能通過上訪來要挾基層達(dá)到目的的幻覺?；鶎訛榱藴p少信訪、息事寧人，就可能采取“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”“花錢買穩(wěn)定”等手段，這樣做的結(jié)果必然是激發(fā)更多無理上訪者提出更多無理訴求。

與信訪制度很類似的一個(gè)制度是市長熱線。設(shè)立市長熱線的初衷是方便市民反映情況。市民反映了情況，提出了訴求，政府就要解決問題。如果政府不解決問題，市民就沒有打市長熱線的積極性，市長熱線就成了擺設(shè)，不能發(fā)揮作用。如果要解決問題，就不僅要將市民反映的情況轉(zhuǎn)交給有關(guān)部門和基層組織，而且要對(duì)轉(zhuǎn)辦的部門和基層組織解決問題是否認(rèn)真盡責(zé)進(jìn)行考核。最簡單的考核辦法是調(diào)查打市長熱線的市民對(duì)解決問題的滿意度。一些地方比如南京和北京都對(duì)市長熱線解決問題的滿意率進(jìn)行嚴(yán)格考核，對(duì)于滿意率低的部門和基層組織進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，扣發(fā)獎(jiǎng)金，甚至處分到個(gè)人。向市長熱線提出訴求能迅速得到回應(yīng)，就會(huì)激勵(lì)市民將各種合理或不合理的訴求都通過熱線反映上去。市長熱線過熱，難以應(yīng)對(duì)幾乎無限的不合理訴求，地方政府就只好軟化對(duì)熱線問題滿意率的考核。

信訪制度和市長熱線都是有效的制度，卻都存在局限性，即信訪制度和市長熱線不是萬能的，不能過度強(qiáng)調(diào)，過度強(qiáng)調(diào)就會(huì)破壞制度內(nèi)在的平衡，造成制度失靈。既不能太重視，又不能不重視，是治理的藝術(shù)?，F(xiàn)在很多地方強(qiáng)調(diào)精細(xì)治理，似乎只要認(rèn)真細(xì)致、做好預(yù)案，就可以防患于未然。反過來以為之所以治理中出現(xiàn)問題都是因?yàn)橹卫聿痪?xì)。然而，精細(xì)治理也存在三個(gè)問題：第一，基層社會(huì)本身就不規(guī)范，精細(xì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化難以適應(yīng)基層實(shí)際，很容易陷入治理困境；第二，精細(xì)治理往往演變成不計(jì)成本，投入大量行政資源解決一些無關(guān)緊要的小問題，造成高昂的治理成本；第三，精細(xì)治理應(yīng)對(duì)常規(guī)工作也許勉強(qiáng)可以，一旦出現(xiàn)緊急情況，精細(xì)治理將無能為力。其實(shí)購買服務(wù)，即由地方財(cái)政為城鄉(xiāng)居民購買服務(wù)，已成為發(fā)達(dá)地區(qū)一種常規(guī)的治理模式。購買服務(wù)的關(guān)鍵是服務(wù)本身，而實(shí)際上，由服務(wù)所帶來的組織性、公共性和一般服務(wù)能力比服務(wù)本身更重要。

全國幾乎每發(fā)生一次惡性事件，有關(guān)部門就會(huì)下發(fā)全國緊急整改的通知，以防小概率事件。發(fā)通知本身很重要，因?yàn)槿绻麤]有發(fā)通知，再出現(xiàn)第二例類似事故，有關(guān)部門就會(huì)受到輿論圍攻，被指責(zé)玩忽職守。如果下發(fā)了整改通知，再出現(xiàn)問題就是下級(jí)責(zé)任。有關(guān)部門下發(fā)整改通知時(shí)，一定是高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，到了基層幾乎不可能真正按上級(jí)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求進(jìn)行整改，因?yàn)榛鶎記]有那么多資源投入進(jìn)去。關(guān)鍵是小概率事件畢竟只是小概率事件，全國有60多萬個(gè)行政村，發(fā)生某方面惡性事件只有一兩例，投入整改的資源動(dòng)輒成千上萬元，僅僅防范幾十萬分之一的事件，基本上等于白白投入整改資源，因此到基層必然是應(yīng)付?；鶎討?yīng)付的原因有二：第一，上級(jí)部門太多，下發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的整改通知天天有，改不勝改；第二，防小概率事件要靠運(yùn)氣，既然只是小概率，那就是很難防的。反過來，若每個(gè)小概率事件都認(rèn)真去防，基層治理資源就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

上級(jí)部門不對(duì)事件性質(zhì)進(jìn)行分析，只是為了推卸責(zé)任要求地方嚴(yán)格進(jìn)行整改，基層就只能應(yīng)付，治理變成空轉(zhuǎn)。這種情況也具有普遍性。

五、基層治理去公共性及其后果

當(dāng)國家必須從農(nóng)村汲取資源時(shí)，國家就不得不保留基層的政治性或公共性?；鶎由鐣?huì)必須要就稅賦任務(wù)進(jìn)行分解，農(nóng)戶必須分?jǐn)偞迩f基本公共品供給的責(zé)任。任務(wù)分解和責(zé)任分?jǐn)偵婕懊總€(gè)農(nóng)戶家庭的切身利益，農(nóng)戶不能不牽涉其中，不得不就任務(wù)分解和責(zé)任分?jǐn)傔M(jìn)行溝通、協(xié)商、決定，在溝通、協(xié)商和決定的過程中一定會(huì)有斗爭，有不公平，有強(qiáng)制。當(dāng)然也有最低限度的共識(shí)。對(duì)于拒絕共識(shí)的農(nóng)戶（釘子戶），集體將采取軟硬措施，包括對(duì)釘子戶的強(qiáng)制或邊緣化。

農(nóng)村基層（主要是在村莊）發(fā)生的任務(wù)分解、責(zé)任分?jǐn)偟倪^程，就是村莊政治的過程，也就是創(chuàng)造村莊公共性的過程。一般情況下，生活在村莊中的農(nóng)民必須要繳納稅賦，且必須要有最低水平的基本公共品，村莊就必須有政治過程，就必然產(chǎn)生出村莊的公共性。

取消農(nóng)業(yè)稅及國家為農(nóng)村提供基本公共服務(wù)，就使得村莊不再需要就稅費(fèi)分解和公共品責(zé)任分?jǐn)傔M(jìn)行協(xié)商。國家現(xiàn)在大力度惠農(nóng)的結(jié)果是有能力為農(nóng)民提供超出基本公共品的資源支持，比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。既然國家可以為農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活秩序所需要的資源，且國家可能為農(nóng)民提供美好生活的支持，農(nóng)民再自己組織起來建設(shè)美好生活就顯得不明智。國家輸入農(nóng)村的資源越多，農(nóng)村就越缺少組織起來的動(dòng)力，村莊就越是容易去政治化，村莊就越缺少維護(hù)公共性的動(dòng)力。

國家分配資源建設(shè)村莊公共品，在項(xiàng)目落地時(shí)也會(huì)遇到索要超額補(bǔ)償?shù)尼斪討簦瑥亩绊戫?xiàng)目落地。不過，這類釘子戶所針對(duì)的是國家資源，既然國家資源是必然要落地的，村莊基本公共品供給責(zé)任是由國家來承擔(dān)的，那么這些釘子戶索要超額補(bǔ)償就既不會(huì)損害村民利益，也不會(huì)影響村莊公共事業(yè)建設(shè)。成功索要到超額補(bǔ)償?shù)尼斪討艟统蔀榇迩f中的“能人”，甚至眾人效仿的“英雄”。

既然國家不再從農(nóng)村汲取資源，而是為農(nóng)民做好事，國家就希望農(nóng)村社會(huì)和諧，沒有矛盾。由于涉及上級(jí)對(duì)下級(jí)、地方對(duì)基層的考核，因此國家肯定不希望農(nóng)村經(jīng)常出事故，群眾經(jīng)常找麻煩，有問題就通過資源來解決。既然國家有充沛的資源，上級(jí)又不愿意再惹農(nóng)村的麻煩，基層治理就必然是以解決具體問題為導(dǎo)向。怕麻煩，怕斗爭，怕矛盾，怕出事情，村莊治理必然是去政治的，村莊的公共性也就消失了。這樣一來，雖然表面上村莊治理中的各項(xiàng)任務(wù)都完成了，各種具體問題都解決了，農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序得以維系，但問題在于這個(gè)結(jié)果缺少村莊內(nèi)部的政治動(dòng)員過程，村莊內(nèi)部沒有在達(dá)成結(jié)果過程中進(jìn)行充分的溝通、協(xié)商、妥協(xié)，沒有經(jīng)過斗爭，甚至沒有充分暴露出矛盾，也就不可能形成村莊共識(shí)，產(chǎn)生集體意志，村莊公共性嚴(yán)重不足。

村莊公共性不足會(huì)造成對(duì)村級(jí)治理不利的三種后果。首先就是對(duì)釘子戶抑制力的不足。一方面，釘子戶是借國家資源落地來索要超額利益，并沒有損害其他農(nóng)戶的利益，但釘子戶在村莊內(nèi)不僅沒有被邊緣化，而且被村民認(rèn)為是有本事的人、善于維權(quán)的人，是村民中的英雄。如果所有農(nóng)戶都做釘子戶，國家資源下鄉(xiāng)就會(huì)變得困難。另一方面，村莊內(nèi)缺少共識(shí)，缺少通過斗爭形成的規(guī)范，農(nóng)戶的行為只是個(gè)體行為，只追求個(gè)人利益最大化而不顧及公德，若這種釘子戶謀利的行為方式擴(kuò)散成為一般農(nóng)戶的行為模式，將導(dǎo)致所有村級(jí)治理都無法達(dá)成共識(shí)，村級(jí)治理成本大幅度提升。第二，國家資源自上而下的轉(zhuǎn)移與村莊的實(shí)際需求差距比較大。如果村莊沒有公共性，就無法形成集體共識(shí)，就難以表達(dá)出公共品需求偏好，自上而下的資源轉(zhuǎn)移就難以與農(nóng)民自下而上的公共品需求偏好對(duì)接，從而就無法為農(nóng)村精準(zhǔn)供給公共品，國家資源下鄉(xiāng)效率就比較低。第三，農(nóng)民缺乏公共性，沒有組織起來，就不可能去建設(shè)超出國家供給基本公共品之上的美好生活。美好生活只有靠自己奮斗才能得到，在國家提供基本公共品以外，農(nóng)戶自己要在市場上積極獲利，同時(shí)，村莊層面的美好生活比如宜居環(huán)境，需要村民集體去創(chuàng)造。缺乏公共性、不能一致行動(dòng)，當(dāng)然就不可能創(chuàng)造美好生活。

六、重建鄉(xiāng)村治理中的公共性

村莊公共性的重建要以利益緊密相關(guān)為基礎(chǔ)或前提。如前所述，一方面，當(dāng)前時(shí)期農(nóng)民正在快速進(jìn)城，鄉(xiāng)村社會(huì)重組，農(nóng)民利益多元化，傳統(tǒng)封閉的村莊結(jié)構(gòu)被打破，使得村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)度大幅度下降，村民之間的利益相關(guān)性減弱，一致行動(dòng)變得更加困難；另一方面，國家現(xiàn)在不再收農(nóng)業(yè)稅賦，且國家?guī)缀醢鼣埩宿r(nóng)村基本公共品供給，之前作為稅收單元和公共品基本供給單元的村莊不再存在或不再重要，作為集體行動(dòng)者的村集體變得遠(yuǎn)不如過去重要；再者，諸如土地確權(quán)、信訪制度、市長熱線以及全國所有村莊都已經(jīng)開放的“黨群服務(wù)中心”等，都在增加國家與農(nóng)戶的直接聯(lián)系、降低村社集體的重要性。這個(gè)意義上講，要在當(dāng)前村級(jí)治理中形成具有強(qiáng)動(dòng)員能力的公共性是很困難的，甚至在某種意義上是不必要的。村莊公共性的建立不僅要利益相關(guān)，而且要有利益爭奪和利益分享。取消農(nóng)業(yè)稅前，如何分?jǐn)倗叶愘x，如何承擔(dān)村莊公益事業(yè)籌資籌勞，都與農(nóng)民切身利益相關(guān)，農(nóng)民為責(zé)任分擔(dān)而激烈競爭，作為村民當(dāng)家人和國家代理人的村干部也介入其中，基于村莊共識(shí)好言相勸，甚至與村民“打成一片”，村莊因此形成了基本規(guī)范和共識(shí)，村莊秩序得以維持。

現(xiàn)在國家不收稅且國家包攬農(nóng)村基本公共品，國家直接面對(duì)農(nóng)戶，作為稅收和公共品供給單元的村莊重要性下降，這是不利于建立村莊公共性的。不過，國家不向農(nóng)戶收稅，過去為分?jǐn)偠愘x責(zé)任而產(chǎn)生的村莊緊張關(guān)系也就不存在了。國家包攬基本公共品，農(nóng)戶之間也不再需要在籌資籌勞時(shí)斤斤計(jì)較了。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村干部之間以及農(nóng)民與國家之間的關(guān)系都大為緩解，甚至變得失去關(guān)聯(lián)性，而只有國家為農(nóng)戶包攬公共品供給責(zé)任的關(guān)系。因此，重建村莊公共性就必須要建立村民之間的利益關(guān)系，重建村莊政治性。如何才能重建村莊公共性呢？筆者提出三點(diǎn)初步設(shè)想。

（一） 建立資源分配型動(dòng)員體制

具體而言，建立資源分配型動(dòng)員體制［6］（P51-61）就是改變當(dāng)前國家包辦基層公共服務(wù)的做法，將下鄉(xiāng)資源一分為二，分別用于標(biāo)準(zhǔn)化程度比較高的基本公共服務(wù)和標(biāo)準(zhǔn)化程度比較低的公共服務(wù)。后者包括三種類型的公共服務(wù)，一是標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本公共服務(wù)，比如農(nóng)田水利；二是標(biāo)準(zhǔn)化程度雖然高卻超出基本公共服務(wù)的公共品，比如農(nóng)村文化禮堂；三是標(biāo)準(zhǔn)化程度低的超出基本公共服務(wù)的公共品，比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，等等。

從目前情況來看，國家基本包攬了農(nóng)村公共品供給。除基本公共服務(wù)以外，還有大量超標(biāo)的公共服務(wù)，典型的是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，只是這些超標(biāo)服務(wù)大多還沒有做到普惠，而是進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共服務(wù)，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)化程度高且屬于基本公共服務(wù)，由國家自上而下直接進(jìn)行供給，效率比較高且針對(duì)性也比較強(qiáng)。只要村莊基本公共服務(wù)有了保證，全國村莊的基本生產(chǎn)生活秩序就可以保證。超出基本公共服務(wù)的供給多與少甚至有與無，就不是根本問題了。

如果將標(biāo)準(zhǔn)化基本公共供給以外的國家資源以村為單位，按人均分到村，作為村莊公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，再通過村莊民主程序來決定建設(shè)村民認(rèn)為最重要的公共品，則因?yàn)槭前慈司窒聛淼模總€(gè)村民都會(huì)覺得國家轉(zhuǎn)移到村莊的資源就是自己的資源，雖然不用自己拿錢出來，現(xiàn)在國家發(fā)下來的錢也相當(dāng)于自己的錢，他們因此就會(huì)有強(qiáng)烈的利益關(guān)聯(lián)感。將國家下?lián)芗w用于建設(shè)村莊公共事業(yè)的經(jīng)費(fèi)具體用到什么地方、怎么用，不同村民會(huì)有不同利益獲得感及不同的傾向性。因此，如何使用國家下?lián)苜Y金，就需要村民之間持續(xù)溝通、協(xié)商、表決，以達(dá)成共識(shí)。因?yàn)槭菄蚁聯(lián)艿馁Y源，不用向農(nóng)戶籌集，就不可能因?yàn)橛修r(nóng)戶拒繳而影響公共事業(yè)建設(shè)。在表決中，少數(shù)人的反對(duì)也無效，因?yàn)橹贫纫?guī)定少數(shù)服從多數(shù)。當(dāng)然，具體如何使用國家下?lián)苜Y金一定會(huì)有激烈的爭論，甚至爭吵，這正是村民利益相關(guān)所致，也正是通過爭論達(dá)成妥協(xié)形成共識(shí)，村莊才有了公共性。有少數(shù)村莊在國家下?lián)芄卜?wù)資金的使用上存在問題，村莊爭斗不止，最多也只是影響了超過基本公共服務(wù)的公共品供給，這樣的公共品供給少一點(diǎn)、遲一點(diǎn)無傷大雅。有一些村莊在決策如何使用資金時(shí)，不僅可以達(dá)成共識(shí)，而且可以動(dòng)員農(nóng)戶籌資籌勞參與其中，其用較少的錢完成了較大的事業(yè)，國家可以對(duì)這樣的先進(jìn)典型村進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

如果說傳統(tǒng)的建立在國家從農(nóng)村汲取基礎(chǔ)上的村莊公共性往往是以強(qiáng)制、壓迫和不公正為表現(xiàn)的話，當(dāng)前建立在國家向農(nóng)村輸入資源基礎(chǔ)上的村莊公共性則是以民主、公正為表現(xiàn)的。也是因此，國家資源下鄉(xiāng)是要建立一種以個(gè)人自由、個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)的更為民主、公平的公共性。

（二） 允許基層有矛盾

在當(dāng)前國家資源下鄉(xiāng)的背景下，村級(jí)組織的主要工作是完成上級(jí)交辦的任務(wù)，接受上級(jí)的考核。在不向農(nóng)民收稅的情況下，上級(jí)普遍不很關(guān)心基層治理，強(qiáng)烈厭惡基層矛盾與沖突。

現(xiàn)在的問題是，正是矛盾與沖突才建構(gòu)出村莊政治性與公共性，因?yàn)槎窢幣c沖突表明村民之間存在利益關(guān)聯(lián)。我們應(yīng)當(dāng)珍惜這種利益關(guān)聯(lián)并利用這種利益關(guān)聯(lián)。比如，中國農(nóng)村有一項(xiàng)極為寶貴的制度資源就是農(nóng)村土地集體所有制，因?yàn)榧w所有，每個(gè)成員都有權(quán)利，所以會(huì)發(fā)生隨村莊成員變化而來的土地權(quán)屬變更，也就是土地調(diào)整。利用土地調(diào)整就可能重建村莊人與人之間強(qiáng)有力的利益聯(lián)結(jié)，并因此結(jié)清過去的矛盾。土地調(diào)整還為村莊“結(jié)平衡賬”提供了可能。從這個(gè)意義上講，土地確權(quán)政策值得商榷。再如信訪制度，最重要的是掌握好平衡，不能“和稀泥”，要堅(jiān)持原則，不能讓無理變成有理。當(dāng)然也不能讓有理上訪得不到應(yīng)有的回應(yīng)。

村莊會(huì)有各種問題或各種矛盾，一方面當(dāng)然要解決問題，調(diào)處矛盾，但更重要的是，要在解決問題和調(diào)處矛盾的過程中形成一般化的機(jī)制，提高村莊治理能力。每一次解決問題、調(diào)處沖突都是公開辯論，都是在教育群眾和動(dòng)員群眾，也就是在形成村莊政治性和村莊公共空間，這個(gè)公共空間內(nèi)有行為規(guī)范與價(jià)值導(dǎo)向，也為村莊其他關(guān)系的處理提供導(dǎo)向或潤滑劑。正是借助問題與矛盾來建立村民之間的利益聯(lián)系，形成村莊公共性，讓農(nóng)民組織起來更好地應(yīng)對(duì)生產(chǎn)生活中的各種問題，才能建設(shè)屬于他們自己的美好生活。

基層治理中當(dāng)然要解決問題，要做事情，關(guān)鍵是基層治理必須借解決問題來形成一般化的解決問題的治理能力，要提高農(nóng)民的組織性，讓農(nóng)民自己來解決自己的問題?，F(xiàn)在有些地方政府資源比較多，雄心也比較大，有包攬解決農(nóng)村各種具體問題的傾向。如果農(nóng)民沒有組織起來，國家投入再多資源也不可能為農(nóng)民建設(shè)出美好生活。強(qiáng)的國家必須要有強(qiáng)的社會(huì)來接應(yīng)，才能形成良性的國家與農(nóng)民關(guān)系。

基層治理必須不怕麻煩、不怕出事、不怕矛盾、不怕斗爭，允許基層治理出問題犯錯(cuò)誤，才能在不斷地直面問題改正錯(cuò)誤過程中提高治理能力與治理水平。

（三） 黨建引領(lǐng)與群眾工作

《半月談》雜志曾提出的一個(gè)問題特別有趣：“部分村干部把崗位作‘跳板’，‘九成精力投入行政，一成時(shí)間聯(lián)系群眾’成常態(tài)，會(huì)給基層治理帶來哪些風(fēng)險(xiǎn)？”［7］應(yīng)當(dāng)說，《半月談》關(guān)于“村干部‘九成精力投入行政，一成時(shí)間聯(lián)系群眾’成常態(tài)”的判斷，是符合當(dāng)前農(nóng)村村級(jí)治理實(shí)際情況的。這一情況的表現(xiàn)就是村級(jí)治理行政化，原因就是前述分析的，村干部的主要工作是完成上級(jí)安排下來的惠農(nóng)工作任務(wù)；村干部的工作主要變成做具體工作，卻很少去做群眾工作。

村級(jí)治理從根本上是服務(wù)于農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活的，是為了讓農(nóng)民群眾有更加美好的生活環(huán)境。但問題是，美好生活只能靠自己創(chuàng)造，如果農(nóng)民不組織起來，那么他們很難創(chuàng)造屬于自己的美好生活。村干部的工作或黨支部的主要工作，就是組織群眾建設(shè)自己的美好生活，在這樣一個(gè)建設(shè)自己美好生活的過程中提高群眾的覺悟、增強(qiáng)組織能力，真正讓群眾成為自己生活中的主人，成為村級(jí)治理中的主體。美好生活不能靠上級(jí)恩賜，而應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民群眾自己創(chuàng)造。上級(jí)也好，村干部也好，黨組織也好，不能將三農(nóng)工作當(dāng)作慈善事業(yè)，而應(yīng)當(dāng)作為政治性很強(qiáng)的群眾工作，通過國家資源下鄉(xiāng)等各種有利條件，克服如農(nóng)民進(jìn)城等各種困難，利用各種制度如土地集體所有制，借用各種機(jī)遇如解決村莊中的矛盾的過程，將群眾組織起來，讓群眾成為自己生活的主人。如此這般，村莊就重建了政治，具有了政治勢能，形成了村莊公共性。

歸根結(jié)底，重建村莊公共性，其實(shí)就是重建農(nóng)民群眾的主體性，這樣一種主體性與既不民主也不公正的傳統(tǒng)自治是根本不同的，是建立在民主、公正且有效率的基礎(chǔ)上的，是屬于所有農(nóng)民群眾的。

在當(dāng)前農(nóng)民進(jìn)城的背景下，組織農(nóng)民有三種可能的模式：一是強(qiáng)組織高度動(dòng)員模式，二是弱組織低度動(dòng)員模式，三是無組織無動(dòng)員模式。當(dāng)前時(shí)期，全國相當(dāng)多的村莊內(nèi)部組織動(dòng)員程度比較低，村級(jí)治理行政化，農(nóng)民群眾成為村級(jí)治理中的旁觀者。當(dāng)前中國基層治理的關(guān)鍵就是要導(dǎo)向前面兩種可能的模式，其中關(guān)鍵是，農(nóng)民具有表達(dá)公共品需求偏好、組織集體行動(dòng)以及抑制釘子戶的能力，從而具有對(duì)接國家資源的能力。只有鄉(xiāng)村治理重建了公共性，農(nóng)民群眾組織起來建立了基于村莊的強(qiáng)社會(huì)，國家與農(nóng)民之間的關(guān)系才會(huì)變得協(xié)調(diào)，基層治理才能有效?？偠灾?，重建鄉(xiāng)村治理中的公共性，建設(shè)一個(gè)基于村莊的強(qiáng)社會(huì)，是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

 （作者系法學(xué)博士，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》 2023年第1期）

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