摘要：基層治理是國家治理的基石?；鶎邮侵袊粘Ｕ紊钪惺褂妙l率非常高的詞，是一種國家話語。這一國家話語來自于中國的國家結(jié)構(gòu)形式。中國是典型的單一制國家，存在著一個(gè)多層級(jí)的國家組織體系?；鶎游挥趪医M織結(jié)構(gòu)中的最低層級(jí)，直接面對(duì)人民群眾，從而生成了基層社會(huì)，并有了基層社會(huì)的治理。從國家治理的角度看，基層社會(huì)治理是指國家對(duì)基層社會(huì)的治理，體現(xiàn)著國家意志和目的。國家通過各方面的建設(shè)，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，使基層治理與社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)同步和相適應(yīng)，其中包括基層政權(quán)、基層財(cái)政、基層建制、基本單元、基層自治、基層國民、基層民主、基層法治和基層能力建設(shè)等。將基層帶入國家，有助于將基層治理整合到國家體系之下作整體和歷史的認(rèn)識(shí)，從而將基層治理提升到國家建設(shè)的宏大視域中考察。

關(guān)鍵詞：單一制；基層社會(huì)；基層治理；國家建設(shè)

“基層”是中國日常政治和社會(huì)生活中反復(fù)使用的一個(gè)詞，但對(duì)于什么是基層，為什么使用基層概念，基層之于國家有什么意義，尚缺乏深入的學(xué)理探討。2021年印發(fā)的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）是一份重要的標(biāo)志性文件?！兑庖姟烽_宗明義提出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”這一文件從國家的高度明確了基層治理的戰(zhàn)略地位、基層的定位、基層治理的發(fā)展方向,體現(xiàn)了國家對(duì)基層治理的規(guī)劃和推動(dòng)，反映了國家意志。過往對(duì)基層的研究，比較多的是就基層談基層，缺乏國家的視角，未能將基層治理置于整個(gè)國家治理體系中考察，探討基層社會(huì)與國家之間的關(guān)系，難免就事論事。只有將基層帶入國家，從國家話語、國家結(jié)構(gòu)、國家治理、國家建設(shè)的角度，才能深刻理解基層、基層社會(huì)的學(xué)理涵義，進(jìn)而理解基層社會(huì)治理對(duì)于國家治理的基礎(chǔ)性意義。

一、基層與底層的比較：國家話語

改革開放以來，“基層”成為中國日常政治和社會(huì)生活中使用越來越頻繁的詞語，而領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文獻(xiàn)中大量出現(xiàn)基層一詞，更使之成為國家話語。鄧小平在談到中國改革時(shí)說，“黨的十一屆三中全會(huì)以后決定進(jìn)行農(nóng)村改革，給農(nóng)民自主權(quán)，給基層自主權(quán)，這樣一下子就把農(nóng)民的積極性調(diào)動(dòng)起來了，把基層的積極性調(diào)動(dòng)起來了，面貌就改變了?！?980年，鄧小平在著名的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中指出：“政治上，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權(quán)和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力。”1987年，第六屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長彭真根據(jù)憲法有關(guān)精神指出：“10億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主，這是一個(gè)很大的根本的問題”，其最基本的兩個(gè)方面是:“一方面，10億人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級(jí)人大，行使管理國家的權(quán)力；另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利?！?021年印發(fā)的《意見》，更是一份專門以基層為直接對(duì)象的文件?！盎鶎印薄盎鶎又卫怼币呀?jīng)成為中國政治生活中反復(fù)使用的國家話語。

與政治生活中基層一詞的高頻使用相比，基層研究的學(xué)理性還很不夠，特別是未能將其置于學(xué)術(shù)發(fā)展史中進(jìn)行研究。從學(xué)術(shù)發(fā)展史的角度看，與基層比較接近的“底層”及其研究所形成的影響更大。

基層和底層都是結(jié)構(gòu)性用語，均是指最低層級(jí)?；鶎雍偷讓由鐣?huì)均屬于最低層級(jí)的人群。但基層和底層又有根本性差異。底層是一個(gè)階層、群體概念，指社會(huì)階級(jí)、階層、群體結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)地位最低的層次。這個(gè)層次在財(cái)富、權(quán)力和社會(huì)關(guān)系中處于被支配地位。近代以來，隨著社會(huì)分化和對(duì)立日益清晰，底層社會(huì)成為重要的研究對(duì)象。20世紀(jì)以來，底層社會(huì)及其抗?fàn)幮哉纬蔀槲鞣綄W(xué)術(shù)界非常熱門的議題，產(chǎn)出了大量成果。大量研究發(fā)現(xiàn)，那些在權(quán)力精英看來無權(quán)無勢(shì)、微不足道的小人物，依靠自己各種各樣的抗?fàn)幮袨楦淖冏约旱拿\(yùn)，形成所謂抗?fàn)幮哉巍＿@一議題也深深影響到西方學(xué)者對(duì)中國社會(huì)和政治的研究。美國哈佛大學(xué)著名中國問題研究學(xué)者裴宜理教授對(duì)中國的底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉斡羞^深入的研究，著有《華北的叛亂者與革命者（1845—1945）》（1980）、《上海罷工：中國工人政治研究》（1993）、《安源：發(fā)掘中國革命之傳統(tǒng)》（2012）等重要著作。在她看來，“中國是世界上研究抗?fàn)幮哉巫詈玫膶?shí)驗(yàn)室”，“中國的抗?fàn)幮哉沃辽倏梢陨纤莸焦?世紀(jì)一直到陳勝和吳廣那里，并一直延續(xù)到今天”。21世紀(jì)初，隨著中國的工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，農(nóng)民等社會(huì)群體通過上訪等方式表達(dá)自己的利益訴求，成為學(xué)界的研究熱點(diǎn)。

針對(duì)底層社會(huì)與政治這一熱門議題，筆者于2009年發(fā)表論文《農(nóng)民改變中國：基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治》，指出：“當(dāng)代中國畢竟已發(fā)生很大變化，‘底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍倪\(yùn)用必須了解這一分析框架背后的話語邏輯及其社會(huì)背景”，需要根據(jù)變化了的中國事實(shí)，建構(gòu)一種新的分析模式和話語體系。為此，筆者提出了“基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治”的命題，對(duì)基層社會(huì)與底層社會(huì)作了區(qū)分，認(rèn)為“基層社會(huì)是與上層社會(huì)相對(duì)而言的，一般指與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)聯(lián)系較多的社會(huì)領(lǐng)域，包括直接從事生產(chǎn)（物質(zhì)生產(chǎn)和精神生產(chǎn)）的社會(huì)民眾及與民眾直接聯(lián)系的管理者，如通常所說的基層和地方干部?！?/span>

《農(nóng)民改變中國：基層社會(huì)與創(chuàng)造性政治》一文雖然提出了不能簡單照搬“底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍钡母拍睿瑢?duì)基層和底層作了比較和區(qū)分，但還不夠深入。比如，為什么中國領(lǐng)導(dǎo)人和中央文獻(xiàn)大量使用的是“基層”，而不是“底層”；“基層社會(huì)”的特質(zhì)是什么；為什么一度流行的“底層社會(huì)與抗?fàn)幮哉巍钡姆治隹蚣芎苌僭佻F(xiàn)；用什么概念更為適合當(dāng)下和未來的中國？將基層帶入國家，從國家的視角作整體的考察，才能更好地理解這些問題。

二、單一制與基層社會(huì)：國家結(jié)構(gòu)

話語體現(xiàn)了一種立場和視角。在中國，領(lǐng)導(dǎo)人講話和中央文獻(xiàn)大量使用基層一詞，體現(xiàn)了一種國家立場和視角。這種立場和視角與國家結(jié)構(gòu)形式密切相關(guān)。

恩格斯認(rèn)為國家有兩個(gè)基本特點(diǎn)?！皣液团f的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是它按地區(qū)來劃分它的國民?！凑站幼〉亟M織國民的辦法是一切國家共同的。……第二個(gè)不同點(diǎn)，是公共權(quán)力的設(shè)立”。“按地區(qū)劃分國民”，即通過國家權(quán)力將不同血緣的群體變成相對(duì)穩(wěn)定的地域性團(tuán)體，且歸屬于唯一的更高級(jí)的政治組織——國家?！熬用裨谡紊弦炎?yōu)榈貐^(qū)的簡單的附屬物了?！眹矣刹煌貐^(qū)構(gòu)成，由此形成國家整體與部分之間的關(guān)系，即國家結(jié)構(gòu)。

國家是歷史的產(chǎn)物。由于歷史文化傳統(tǒng)的差異，造就了不同的國家結(jié)構(gòu)形式。從人類政治歷史的發(fā)展來看，國家結(jié)構(gòu)形式有單一制和復(fù)合制兩種。復(fù)合制又分為聯(lián)邦制和邦聯(lián)制。聯(lián)邦制是最主要的復(fù)合制形式。聯(lián)邦制是以享有相對(duì)主權(quán)的政治實(shí)體為組成單位的國家結(jié)構(gòu)形式?！奥?lián)邦制國家采用分權(quán)體制，在憲法規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府與聯(lián)邦成員政府各自擁有一部分最高、最后的決定權(quán)，因而聯(lián)邦政府與地域性的聯(lián)邦成員政府之間，并不構(gòu)成上下從屬關(guān)系?！?/span>

與聯(lián)邦制不同，單一制是以普通行政區(qū)域或自治區(qū)域?yàn)榻M成單位的國家結(jié)構(gòu)形式。就單一制的一般意義看，主要有以下特征：一是整體大于部分，部分是由整體決定的；二是作為整體代表的中央高于地方；三是地方的權(quán)力來源于中央，并服從于中央；四是國家自上而下組織，國家權(quán)力自上而下配置；五是國家組織形成多層級(jí)的結(jié)構(gòu)和治理體系；六是作為國家整體代表的中央與作為國家組成部分的地方屬于上下從屬關(guān)系。

國家結(jié)構(gòu)形式與國家規(guī)模有關(guān)。在主要以一個(gè)城市為中心組成的城邦國家，盡管實(shí)行單一制，但是國家組織層級(jí)簡單。而在規(guī)模較大的單一制國家，國家組織層次則表現(xiàn)為多層次性，即作為國家組成部分的地方分為多個(gè)層級(jí)，并構(gòu)成上下從屬關(guān)系。

我國是單一制國家，《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！薄吨腥A人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府?！备鶕?jù)法律規(guī)定，我國作為國家整體組成部分的地方由省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)組成，它們?cè)谧鳛閲艺w代表的中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。換言之，作為國家整體代表的中央通過省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)的地方行使國家權(quán)力，將國家的各個(gè)組成部分聯(lián)結(jié)為一個(gè)整體。

盡管省、市、縣、鄉(xiāng)都屬于與中央相對(duì)應(yīng)的地方，但它們之間又有區(qū)別。從國家政權(quán)的角度看，地方政權(quán)體系中存在著一個(gè)基層政權(quán)層次。1978年通過的《中華人民共和國憲法》提出了“基層政權(quán)”的概念，1982年通過的《中華人民共和國憲法》再次使用了“基層政權(quán)”的概念。中華人民共和國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的國家。除了憲法和法律提出“基層政權(quán)”的概念以外，《中國共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定了黨的組織分三個(gè)層級(jí)：一是中央組織，二是地方組織，三是基層組織。從自治的角度看，中國實(shí)行的是基層群眾自治，而非地方自治。

從國家結(jié)構(gòu)來看，基層是一個(gè)政治社會(huì)概念。國家將組成國家整體的各個(gè)部分分為不同的層級(jí)，基層處于最低層級(jí)。將基層作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的國家層級(jí)，是有特定意義的，這就是基層直接面對(duì)的是作為民眾的社會(huì)。1978年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“人民公社的人民代表大會(huì)和革命委員會(huì)是基層政權(quán)組織，又是集體經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。”人民公社之下的生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)只是集體經(jīng)濟(jì)組織。1982年通過的《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！?021年印發(fā)的《意見》則將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理作為基層治理。由此可見，基層是我國國家組織結(jié)構(gòu)中的最低層級(jí)，直接面對(duì)人民群眾，從而生成了“基層社會(huì)”的概念。“基層社會(huì)”是作為國家基層政權(quán)的基層與作為人民群眾的社會(huì)之間的結(jié)合，即在多層級(jí)垂直性的國家權(quán)力體系之中位于基層的政治社會(huì)。

基層是結(jié)構(gòu)性用語?；鶎邮窍鄬?duì)于上層、高層而言的，處于由多層級(jí)構(gòu)成的系統(tǒng)中的基礎(chǔ)層次。“基層社會(huì)”是從國家結(jié)構(gòu)維度對(duì)社會(huì)的定義，屬于國家體系中的政治社會(huì)，是建構(gòu)的而不是原生的。它包括五層涵義。

1. 國家縱向組織體系中的最低層級(jí)。單一制國家由多個(gè)層級(jí)組織構(gòu)成?；鶎又嫌胁煌瑢蛹?jí)，一直到中央。從國家政權(quán)系統(tǒng)看，我國分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于最低一級(jí)。從執(zhí)政黨組織的角度看，企業(yè)、農(nóng)村、機(jī)關(guān)、學(xué)校、科研院所、街道社區(qū)、社會(huì)組織、人民解放軍連隊(duì)和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都成立黨的基層組織。在不同歷史時(shí)期，基層的定義有一定彈性，大體上為基層政權(quán)與基層組織。但無論如何，基層都屬于國家縱向組織層級(jí)中的最低一級(jí)。

2. 國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的末梢。單一制國家的國家權(quán)力集中于中央，代表著國家整體的中央授權(quán)于之下的層級(jí)，實(shí)現(xiàn)國家的統(tǒng)一治理。在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，權(quán)力資源按照層級(jí)分配，愈往下權(quán)力愈小?；鶎幼鳛閲医M織的最低層級(jí)，處于國家權(quán)力的末梢。通常認(rèn)為，管官的官屬于基層以上的官員，管民的官屬于基層官員。國家權(quán)力的末梢延伸到哪里，那里才能為國家所組織和治理。

3. 國家—社會(huì)組織系統(tǒng)中與民眾最為接近的部分，是國家政權(quán)與社會(huì)的聯(lián)結(jié)部位。國家權(quán)力建立在社會(huì)之上。作為國家政權(quán)層次的基層是最接近于民眾的部位?；鶎由鐣?huì)的主體是利益各異、具有多樣性的民眾。那些處于基層權(quán)力體系中的基層政權(quán)和基層組織中的成員，即為通常所說的基層干部。從國家政權(quán)的角度看，基層以上的層級(jí)主要是同質(zhì)性的官員，并不直接與社會(huì)聯(lián)結(jié)。

4. 國家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力互動(dòng)的場域。國家權(quán)力通過基層向社會(huì)滲透。只有滲透到社會(huì)的國家權(quán)力才是真實(shí)的而不是懸浮的權(quán)力。除國家權(quán)力之外，基層存在大量內(nèi)生的社會(huì)權(quán)力，并與國家權(quán)力形成互動(dòng)。毛澤東提出傳統(tǒng)中國受政權(quán)、族權(quán)、夫權(quán)、神權(quán)的支配。后三種權(quán)力都屬于原生于社會(huì)之中的權(quán)力。在當(dāng)代中國，基層主要是由自上而下的國家權(quán)力支配，但也存在各種社會(huì)內(nèi)生的隱性的和非正式的權(quán)力。

5. 民眾參與公共政治生活的主要場所。在單一制下，基層是最接近民眾的地方。民眾主要通過基層享有權(quán)利和履行義務(wù)，參與公共政治生活。他們的基層公共政治生活狀況，直接決定了他們的地位及對(duì)待國家的態(tài)度。

三、基層社會(huì)的基礎(chǔ)性：國家治理

基層社會(huì)是基于國家結(jié)構(gòu)而定義的，屬于國家縱向組織系統(tǒng)的基礎(chǔ)性層次。萬丈高樓平地起，基層屬于地基層次，具有基礎(chǔ)性意義?；鶎由鐣?huì)的基礎(chǔ)性意義便在于，基層社會(huì)的主體是廣大民眾。基層通常與社會(huì)民眾相關(guān)，甚至具有等同的意義。民眾是財(cái)富的創(chuàng)造者，是國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；民眾是國家的主要人口，是國家的社會(huì)基礎(chǔ)；民眾是社會(huì)矛盾的直接承載者，是國家治理的重點(diǎn)?；鶎由鐣?huì)狀況決定了國家整體和國家政權(quán)的狀態(tài)，因此，基層社會(huì)治理構(gòu)成了國家治理的基石。

當(dāng)代中國的單一制國家結(jié)構(gòu)形式，是在長期歷史演進(jìn)中形成的。在先秦時(shí)期，國家整體性結(jié)構(gòu)便已建立?！捌仗熘?，莫非王土，率土之濱，莫非王臣”（《詩經(jīng)·北山》）。只是在國家整體與部分之間關(guān)系方面，實(shí)行層級(jí)分封制。在周天子之下，各個(gè)諸侯國有相當(dāng)大的自主權(quán)?！爸T侯之寶三:土地、人民、政事”（《孟子·盡心下》）。諸侯分別執(zhí)掌著國家權(quán)力，由此造就的是一個(gè)分封制的“地方社會(huì)”，即由整體國家之下的地方諸侯主導(dǎo)的社會(huì)。分封地方具有很大的獨(dú)立性。其最大憂患在于分裂和爭斗?！疤煜鹿部鄳?zhàn)斗不休，以有侯王”（《史記·秦始皇本紀(jì)》）。經(jīng)過長時(shí)間的兼并戰(zhàn)爭，秦始皇建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)國家。一是國家權(quán)力高度集中于以皇帝為中心的中央；二是皇權(quán)中央通過設(shè)立在各個(gè)地域的官僚行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一的國家治理，并由此建構(gòu)起政令統(tǒng)一的基礎(chǔ)權(quán)力體系，包括書同文、車同軌、行同倫等；全國民眾都是皇權(quán)體制下的同一的臣民。美國知名政治學(xué)者弗朗西斯·福山說：“依馬克斯·韋伯的標(biāo)準(zhǔn)，中國出現(xiàn)的國家比其他任何一個(gè)更為現(xiàn)代。中國人建立了統(tǒng)一和多層次的官僚行政機(jī)構(gòu)，這是在希臘或羅馬從未發(fā)生的?！?/span>

統(tǒng)一的和多層級(jí)的官僚行政機(jī)構(gòu)意味著國家結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性變化，即國家整體高于部分，作為國家組成部分的地方服從于代表國家整體的中央。而地方由多個(gè)層級(jí)構(gòu)成，其中包括最低層級(jí)的基層，由此構(gòu)成一個(gè)官民分化和對(duì)立的“基層社會(huì)”?！盎鶎由鐣?huì)”盡管不屬于上層國家權(quán)力，但決定著國家上層權(quán)力的穩(wěn)固。秦始皇濫用民力，造成秦王朝迅速傾覆。后人加以總結(jié)道：“天下之患在于土崩，不在于瓦解，古今一也。何謂土崩？秦之末世是也。陳涉無千乘之尊，尺土之地，身非王公大人名族之后，無鄉(xiāng)曲之譽(yù)，非有孔、墨、曾子之賢，陶朱、猗頓之富也，然起窮巷，奮棘矜，偏袒大呼而天下從風(fēng)，此其故何也？由民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩，此三者陳涉之所以為資也。是之謂土崩。故曰天下之患在于土崩。”（《史記·平津侯主父列傳》）“土崩”便是“基層社會(huì)”的崩潰和反叛。

對(duì)于分封制的地方社會(huì)而言，國家治理的最大憂患在于地方分裂。對(duì)于官僚制的基層社會(huì)而言，國家治理的最大憂患在于基層崩潰。在先秦，幾乎未見大規(guī)模的農(nóng)民起義。而自秦之后，王朝的覆亡都與農(nóng)民起義有關(guān)。這種現(xiàn)象的深刻根源在于國家政權(quán)性質(zhì)，也與上下縱向國家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。即“民困而主不恤，下怨而上不知，俗已亂而政不脩”?！懊瘛迸c“主”是國家政權(quán)關(guān)系，“上”與“下”是國家治理結(jié)構(gòu)關(guān)系，“俗已亂而政不脩”則是因?yàn)橐陨详P(guān)系不順，各種矛盾不斷激發(fā)而得不到國家有效治理，最后造成動(dòng)搖上層建筑的“土崩”。

正是在長期歷史基礎(chǔ)上，新中國在國家結(jié)構(gòu)形式上采用單一制，但這種單一制國家與傳統(tǒng)國家在性質(zhì)上根本不同，屬于人民民主國家，即中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民在政治體系中具有中心地位。這為從根本上改變歷史上的基層社會(huì)崩潰提供了政治制度條件。而從國家結(jié)構(gòu)形式看，單一制國家勢(shì)必形成一個(gè)基層社會(huì)?！盎鶎由鐣?huì)”的基礎(chǔ)性地位沒有變，而且更具有基礎(chǔ)性，這就是人民成為國家的主人，人民對(duì)于國家治理有更高期盼。

其一，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，民眾的狀態(tài)更多屬于生存型。新中國建立后，隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷推進(jìn)，人民對(duì)幸福生活的要求愈來愈高。人民本身是社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造者。國家治理需要不斷解放生產(chǎn)力和發(fā)展生產(chǎn)力，激發(fā)人民的活力，創(chuàng)造更多財(cái)富，滿足人民日益增長的美好生活需要。正是基于此，鄧小平多次談到，中國改革的重要經(jīng)驗(yàn)便是調(diào)動(dòng)基層和人民群眾的積極性?！稗r(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國的指導(dǎo)?！敝袊栽诮?jīng)濟(jì)高速發(fā)展中長期保持政治穩(wěn)定，重要原因便是基層和人民的積極性調(diào)動(dòng)起來了，人民從改革發(fā)展中得到了好處。而充滿活力的基層社會(huì)需要國家治理加以建構(gòu)。

其二，中國正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變之中，發(fā)展不平衡和不充分的矛盾集中表現(xiàn)在基層。作為基層社會(huì)主體的人民群眾對(duì)基層治理有著從未有過的高度期盼。人民不僅需要一個(gè)充滿活力的基層社會(huì)，而且期盼一個(gè)公平、正義、民主、法治的基層社會(huì)。隨著國家權(quán)力日益深入地滲透進(jìn)基層社會(huì)，人民群眾在基層遇到的矛盾和問題很容易被提升到更高層級(jí)，甚至提升到代表國家整體的中央，如“越級(jí)上訪”。習(xí)近平總書記指出：“一個(gè)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層。基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖。要不斷夯實(shí)基層社會(huì)治理這個(gè)根基?！薄兑庖姟烽_宗明義強(qiáng)調(diào)：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”

四、對(duì)基層社會(huì)的治理：國家建設(shè)

天下之患在于土崩，天下之治在于土固。理想的基層社會(huì)不是自動(dòng)生成的，它需要有效的治理?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼幕A(chǔ)性部分，體現(xiàn)著國家意志和目的。

從社會(huì)的角度看，底層與基層的詞語比較接近，主體都是民眾。但底層社會(huì)的話語未能延續(xù)，顯然與現(xiàn)階段中國的國家目的不一致相關(guān)。

任何一個(gè)詞語的使用都有特定的涵義、背景和用意。傳統(tǒng)底層社會(huì)是指無權(quán)無勢(shì)者，由此引出的是抗?fàn)幮哉??！暗魏我环N分析框架都必須謹(jǐn)慎地使用，都是有一定邊界的。特別是對(duì)于1949年革命后的中國來說，更需要充分考慮其社會(huì)的變化。事實(shí)上，作為階級(jí)斗爭理論大師的毛澤東，在20世紀(jì)50年代就已在尋求新的社會(huì)分析范式，提出了著名的‘人民內(nèi)部矛盾’理論。……只是這一探索由于多種原因而中斷，革命思維再度活躍，提出了‘繼續(xù)革命’理論，結(jié)果導(dǎo)致了‘文化大革命’的發(fā)生?！秉h的十一屆三中全會(huì)果斷停止“以階級(jí)斗爭為綱”，提出將黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來。國家建設(shè)思維日益占據(jù)主導(dǎo)地位。針對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中出現(xiàn)的新的社會(huì)矛盾，執(zhí)政黨提出了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。黨的十八大站在歷史和全局的戰(zhàn)略高度，提出并部署統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”總體布局。黨的十九大報(bào)告提出“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國”的目標(biāo)。改革開放以來，國家建設(shè)日益成為國家的戰(zhàn)略目標(biāo)和國家意志。盡管存在社會(huì)矛盾，但國家主要是通過在建設(shè)中推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化加以解決?！暗讓由鐣?huì)與抗?fàn)幮哉巍钡姆治隹蚣芘c這一總體目標(biāo)顯得不相吻合，因而不再流行?；趪医Y(jié)構(gòu)而生成的“基層”“基層社會(huì)”“基層社會(huì)治理”成為政治生活中的主導(dǎo)性話語。只是學(xué)界對(duì)于為什么要使用這一話語，還缺乏深入的理解。

《意見》提出基層治理，意味著基層社會(huì)尚有諸多需要解決的問題，這些問題需要國家統(tǒng)籌解決。所謂基層社會(huì)治理，首先是指國家對(duì)基層社會(huì)的治理。國家通過各個(gè)方面的建設(shè)，推進(jìn)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化，使基層治理與社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)同步和相適應(yīng)。基層治理既是國家治理的基石，又是國家治理的有機(jī)組成部分。

國家建設(shè)不僅僅是國家發(fā)展的途徑，也可以成為一種分析框架。建設(shè)是一種改進(jìn)，是在原有基礎(chǔ)上的建立、構(gòu)造、改善和創(chuàng)新，是一種累積性的發(fā)展。國家建設(shè)包括兩層涵義：一是人們建設(shè)一個(gè)符合自己意愿的國家；二是國家政權(quán)通過自我建設(shè)，推動(dòng)國家共同體的建設(shè)，將社會(huì)納入到國家建設(shè)體系中來。正是在國家建設(shè)中，人們不斷解決所面臨的問題，進(jìn)而實(shí)行基層社會(huì)的有效治理。自從有了國家，便開啟了國家建設(shè)歷程。只是在不同歷史時(shí)期，國家建設(shè)的內(nèi)容和特點(diǎn)有所不同，基層治理的狀況和效果也有所不同。

從基層社會(huì)治理的角度看，國家建設(shè)的議程很多，并會(huì)隨著時(shí)代發(fā)展而變化?，F(xiàn)階段主要包括以下議程：

第一，國家的基層政權(quán)建設(shè)。國家在基層設(shè)立政權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行國家治理。政權(quán)機(jī)關(guān)設(shè)立到什么地方，國家統(tǒng)一性治理才能達(dá)到什么地方?；鶎诱?quán)建設(shè)是國家自我建設(shè)的基石。秦始皇統(tǒng)一中國的重要舉措便是設(shè)立郡縣，并通過鄉(xiāng)里制度，將國家權(quán)力帶入社會(huì)。但在傳統(tǒng)國家，國家基層政權(quán)建設(shè)很有限，其重要特點(diǎn)是“皇權(quán)不下縣”和“皇權(quán)不到邊”。這正是基層社會(huì)和邊疆社會(huì)經(jīng)常發(fā)生動(dòng)蕩的結(jié)構(gòu)性原因。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家權(quán)力日益深入地滲透到社會(huì)，基層政權(quán)不僅下縣，而且到邊。在中國，基層政權(quán)建設(shè)的重要內(nèi)容是基層黨組織建設(shè)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在社會(huì)中廣泛建立黨的基層組織，以實(shí)現(xiàn)黨和國家的意志。相比基層政權(quán)，基層黨組織更為接近人民群眾，或者直接存在于人民群眾之中。國家通過基層政權(quán)和基層黨組織建設(shè)推動(dòng)基層社會(huì)的治理。如近年來，國家通過向村莊委派“第一書記”，來加強(qiáng)基層組織建設(shè)，推進(jìn)基層社會(huì)的有效治理。

第二，國家的基層財(cái)政建設(shè)。國家政權(quán)是立于社會(huì)之上，并設(shè)立專門性組織機(jī)構(gòu)的特殊公共權(quán)力。“為了維持這種公共權(quán)力，就需要公民繳納費(fèi)用——捐稅。”由此有了作為政權(quán)基礎(chǔ)的財(cái)政。通過國家政權(quán)建設(shè)進(jìn)行基層治理的方式和成效，在相當(dāng)程度上取決于財(cái)政。在傳統(tǒng)國家，國家基層政權(quán)不下縣，不到邊，重要原因在于財(cái)政能力不足。這是因?yàn)?，“?qiáng)有力的政府和繁重的賦稅是一回事”。與此同時(shí)，傳統(tǒng)國家的財(cái)政主要是從社會(huì)中汲取。汲取性財(cái)政造成基層治理的極大困難，甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)，即“天下之患在于土崩”?，F(xiàn)代國家的基層政權(quán)建設(shè)下鄉(xiāng)到邊，需要相應(yīng)的財(cái)政建設(shè)。而在單一制國家，財(cái)政資源的分配與國家層級(jí)相關(guān)?；鶎诱?quán)直接面對(duì)民眾，但財(cái)政資源往往處于緊缺狀態(tài)，由此造成治理困難。隨著現(xiàn)代國家建設(shè)，基層政權(quán)的公共服務(wù)職能日益突出，基層財(cái)政不僅僅是收，更重要的是支，通過為社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)，獲得基層社會(huì)的有效治理。國家的基層財(cái)政建設(shè)的內(nèi)容和方式都需要發(fā)生相應(yīng)變化。廢除農(nóng)業(yè)稅之后，我國的基層財(cái)政建設(shè)正在向兩個(gè)方面轉(zhuǎn)變，一是將基層納入到統(tǒng)一的國家財(cái)政體系，二是強(qiáng)化基層的公共服務(wù)。

第三，國家的基層建制建設(shè)。恩格斯指出：“按照居住地組織國民的辦法是一切國家共同的?！眹一谥卫淼男枰跃幼〉貫橐罁?jù)設(shè)立建制單位，將民眾編入國家直接管轄的體系之中。在傳統(tǒng)中國，核心地區(qū)的國家建制單位自上而下延伸，國家可以直接滲透到社會(huì)進(jìn)行治理。非核心地區(qū)的國家建制只停留在地方，而未延伸到社會(huì)，無國家建制意義上的基層，實(shí)行的是間接治理。社會(huì)仍然是領(lǐng)主制、部落頭人制，阻隔著國家滲透，使得國家的統(tǒng)一性難以充分實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代國家的基層建制建設(shè)的重要特點(diǎn)是，在疆域范圍內(nèi)設(shè)置統(tǒng)一的建制單位，形成統(tǒng)一的基層社會(huì)和直接治理。相對(duì)政權(quán)建設(shè)，基層建制單位變動(dòng)性較大。秦漢實(shí)行鄉(xiāng)、亭、里制，唐宋實(shí)行保甲制，新中國建立后實(shí)行“政社合一”的公社制，改革開放后實(shí)行“鄉(xiāng)政村治”制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市實(shí)行由若干居委會(huì)合并為社區(qū)居委會(huì)。農(nóng)村實(shí)行“合村并組”“撤村改居”。基層建制單位的變動(dòng)直接關(guān)系到基層治理的效能。

第四，國家的基本單元建設(shè)。在摩爾根看來：“基本單元的性質(zhì)決定了由它所組成的上層體系的性質(zhì)，只有通過基本單元的性質(zhì)，才能闡明整個(gè)的社會(huì)體系?！被締卧桥c人們生活聯(lián)系最為直接的單位，也是人們參與公共生活、承擔(dān)國家責(zé)任的基本單位。“人們?nèi)绻獙W(xué)會(huì)自治之術(shù)，要維護(hù)平等的法律和平等的權(quán)利與特權(quán)，那就必須從基本單元開始?！眹彝ㄟ^基本單元建設(shè)建立與民眾的聯(lián)結(jié)，從而進(jìn)行社會(huì)治理。傳統(tǒng)中國對(duì)基層社會(huì)治理的重要特征之一是“編戶齊民”，以作為血緣組織單位的家為基礎(chǔ)，編制戶口。家戶成為社會(huì)的基本單元，也是國家組織的細(xì)胞和直接責(zé)任單元。將作為社會(huì)基本單元的家與作為國家基本單元的戶聯(lián)為一體，是傳統(tǒng)中國基層治理的重要特點(diǎn)，也是國家治理的重要基礎(chǔ)。國之本在家，“齊家治國平天下”。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，個(gè)體開始成為國家的基本單元，成為權(quán)利和義務(wù)的行為主體，國家與個(gè)人直接聯(lián)結(jié)。但是，家仍然是人們?nèi)粘Ｉ畹幕締卧?。個(gè)人還因?yàn)樯a(chǎn)和交往形成廣泛的社會(huì)聯(lián)結(jié)和社會(huì)組織。國家需要根據(jù)社會(huì)變化推進(jìn)基層單元建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)基層的有效治理。顯然，以個(gè)人為基本單元的治理，要遠(yuǎn)比以家戶為基本單元的治理難度更大。

第五，國家的基層自治建設(shè)。自治是當(dāng)事人的自我治理，是社會(huì)的自我調(diào)節(jié)。這種治理方式在國家產(chǎn)生之前便發(fā)生了。“一切問題，都由當(dāng)事人自己解決，在大多數(shù)情況下，歷來的習(xí)俗就把一切調(diào)整好了。”當(dāng)國家產(chǎn)生之后，社會(huì)的自我調(diào)節(jié)仍然是重要的治理方式。在傳統(tǒng)中國，國家政權(quán)機(jī)構(gòu)只設(shè)立在縣，縣以下的基層社會(huì)治理主要依靠社會(huì)的自我調(diào)節(jié)，由此實(shí)現(xiàn)國家的低成本治理和穩(wěn)定性治理，即所謂“皇帝無為天下治”。傳統(tǒng)中國的基層自治是國家對(duì)歷史延續(xù)的自治的認(rèn)可。在中國的現(xiàn)代國家建設(shè)進(jìn)程中，形成了基層群眾自治制度。這一制度是對(duì)歷史傳統(tǒng)自治的接續(xù)，更是一種質(zhì)的提升。基層群眾自治成為中國特色社會(huì)主義政治制度之一，納入到國家法律體系，是人民直接行使民主權(quán)利的主要方式。這種自治具有國家建構(gòu)性，是國家基于基層治理的需要設(shè)立的制度。它不像傳統(tǒng)自治那樣，是一種自然狀態(tài)的自治，而需要通過建設(shè)才能達(dá)到理想的目標(biāo)。盡管隨著現(xiàn)代國家的建設(shè)，國家權(quán)力愈來愈廣泛和深入到社會(huì)之中，自治的范圍和事務(wù)會(huì)有所變化，但自治作為基層治理的一種手段，作為人民直接行使民主權(quán)利的一種方式，仍然是不可替代的。

第六，國家的國民建設(shè)。在恩格斯看來，“國家和舊的氏族組織不同的地方，第一點(diǎn)就是按地區(qū)來劃分它的國民。……按地區(qū)來劃分就被作為出發(fā)點(diǎn)，并允許公民在他們居住的地方實(shí)現(xiàn)他們的公共權(quán)利和義務(wù)，不管他們屬于哪一氏族或哪一部落?！眹彝ㄟ^賦予社會(huì)民眾以統(tǒng)一的國民身份和權(quán)利而獲得國家認(rèn)同，造成人的國家化。這一過程是國家公共權(quán)力對(duì)國民的建設(shè)過程，即從歸屬并認(rèn)同于某一社會(huì)力量的屬民轉(zhuǎn)向國家，成為國家的屬民。人是國家的基本要素之一。只有將人口轉(zhuǎn)變?yōu)闅w屬并認(rèn)同于國家的國民，才能實(shí)現(xiàn)國家對(duì)基層社會(huì)的有效治理。秦始皇統(tǒng)一中國后，消除貴族制，所有人成為皇帝的臣民，“令黔首自實(shí)田”。國家權(quán)力直接面對(duì)民眾，造成國家對(duì)基層社會(huì)的直接治理。但在傳統(tǒng)國家，居民政治地位和身份的差異化、權(quán)利和義務(wù)的非對(duì)等性，造成了民眾對(duì)國家的離心力，人民屬于國家但對(duì)公共權(quán)力缺乏足夠的持續(xù)的認(rèn)同。現(xiàn)代國家建設(shè)通過賦予國民的同等權(quán)利而培育認(rèn)同，這一進(jìn)程是將人口塑造為權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等的現(xiàn)代國民的過程，國家因此獲得基層社會(huì)治理的牢固基礎(chǔ)。中國正處在城市化進(jìn)程中，大量人口流入城市之后，難以獲得平等的市民待遇，甚至存在“基層社區(qū)排斥”，并因此造成基層治理困難。這顯然需要現(xiàn)代國家的國民建設(shè)來解決。

第七，國家的基層民主建設(shè)。國家的基層建設(shè)是一個(gè)不斷提升的過程，不斷有新的元素和新的議程加入。主權(quán)在民是現(xiàn)代國家的重要特點(diǎn)。如何實(shí)現(xiàn)主權(quán)在民，則是現(xiàn)代國家建設(shè)的重要議題。中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民如何最大程度地享有管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利，則是國家建設(shè)的重要任務(wù)之一。1987年，第六屆全國人大常委會(huì)委員長彭真曾指出，解決人民如何行使民主權(quán)利、當(dāng)家作主這個(gè)根本的問題，最基本的兩個(gè)方面是：一方面，“人民通過他們選出的代表組成全國人大和地方各級(jí)人大，行使管理國家的權(quán)力；另一方面，在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，由群眾自己直接行使民主權(quán)利”?！皼]有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主，我們的社會(huì)主義民主就還缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面鞏固的群眾基礎(chǔ)?！痹诨鶎樱嗣裢ㄟ^民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督和民主協(xié)商，享有和行使民主權(quán)利，使中國特色社會(huì)主義民主具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，也為基層的有效治理提供了穩(wěn)固基礎(chǔ)。

第八，國家的基層法治建設(shè)。法治是現(xiàn)代國家治理的基本方略。在傳統(tǒng)中國，基層治理主要依靠社會(huì)自治，國家法律的元素十分稀薄?，F(xiàn)代國家的重要特點(diǎn)是具有統(tǒng)一性的法律進(jìn)入人們的日常生活之中，形成法治國家和法治社會(huì)。法治成為基層治理的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告提出健全自治、法治和德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。基層法治是國家法治的基點(diǎn)，也是薄弱點(diǎn)。通過基層法治建設(shè)有效處理各種矛盾，對(duì)于基層社會(huì)的有效治理具有重要意義。

第九，國家的基層能力建設(shè)。能力是實(shí)現(xiàn)一定目標(biāo)的力量。從治理的角度看，能力與權(quán)力和資源相關(guān)。在傳統(tǒng)的中央集權(quán)國家，國家職能有限，基層事務(wù)簡單，國家在基層的權(quán)力和資源配置很少。如基層政權(quán)正式機(jī)構(gòu)只是設(shè)置在縣一級(jí)，縣的官員很少且處于流動(dòng)狀態(tài)。當(dāng)社會(huì)自治難以實(shí)現(xiàn)有效的自我調(diào)節(jié)時(shí)，基層治理就缺乏必要的能力應(yīng)對(duì)治理難題。這就是所謂“俗已亂而政不脩”。隨著現(xiàn)代國家建設(shè)，國家的公共職能日益擴(kuò)大，基層社會(huì)事務(wù)增加。但是，在單一制國家，權(quán)力和資源的配置受層級(jí)限制，基層處于薄弱環(huán)節(jié)，基層治理能力不足的問題日益突出。因此，基層能力建設(shè)成為國家對(duì)基層有效治理的重要議程。

國家建設(shè)是一個(gè)過程，尤其在基層，具有變動(dòng)性、多樣性和復(fù)雜性。隨著社會(huì)發(fā)展，國家在基層的建設(shè)會(huì)不斷增加新的議程。

通過國家建設(shè)，有助于將基層治理整合到國家體系之下加以整體的和歷史的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而有助于將基層治理提升到國家建設(shè)的宏大視域中予以考察。

（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員，華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國家現(xiàn)代化建設(shè)研究》2022年第2期）

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