編者按：“小馬拉大車”是形容基層政府事繁、權(quán)輕、責(zé)重的生動比喻，“簡約治理”是自古以來基層政府應(yīng)對繁雜事務(wù)的治理智慧。那么，在工商社會與數(shù)字技術(shù)蓬勃發(fā)展的情況下，基層政府實現(xiàn)“簡約治理”的要義是什么？基層如何以化繁為簡的原則重塑基層治理的體制機(jī)制？為此，“政治學(xué)人·學(xué)人說”特推出徐勇教授以“化繁為簡：基層治理的功能與走向”為標(biāo)題的署名文章，以饗讀者。

中共二十屆三中全會提出“高效辦成一件事”。在由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變過程中，我國的基層治理正在由直接“管人”向直接“辦事”轉(zhuǎn)變，并要求化繁為簡、以簡馭繁，將復(fù)雜的事務(wù)辦理簡約化，實現(xiàn)高效優(yōu)質(zhì)辦成事。

一、現(xiàn)代基層治理要求化繁為簡

近些年來，隨著基層事務(wù)日益增多，基層工作難、負(fù)擔(dān)重，群眾辦事難、意見大。這些問題只是現(xiàn)象，其深層原因是我國正在經(jīng)歷傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變，并要求基層治理適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變。

黃宗智以傳統(tǒng)中國基層社會矛盾糾紛處理為例，提出了“集權(quán)的簡約治理”概念，認(rèn)為“盡管高層權(quán)力十分‘集權(quán)化’，但是不同于現(xiàn)代官僚政府及其使用的正式監(jiān)督和形式化文書，清代利用準(zhǔn)官員和糾紛解決機(jī)制進(jìn)行地方治理的方法也許可以用‘簡約治理’和‘簡約主義’來概括”。這一概括甚為精當(dāng)。但是，治理作為上層建筑的范疇總是建立在一定的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)之上的。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會的“簡約治理”與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)社會的“簡單事務(wù)”相關(guān)。

我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)以一家一戶為單位，自給自足，相對封閉，生活簡單，事務(wù)也簡單。民眾的開門七件事“柴米油鹽醬醋茶”以及生產(chǎn)活動，主要以一家一戶為單位辦理。少量的公共事務(wù)以宗族和村落為單位辦理。只有極少數(shù)事務(wù)由官府辦理。與此同時，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)剩余有限，如果大小事務(wù)都由官府處理，必然造成“農(nóng)難養(yǎng)政”。為數(shù)不多的地方和基層官員主要承擔(dān)皇權(quán)中央下達(dá)的事務(wù)，做官是為皇帝“當(dāng)差”，而不是為民辦事。民間事務(wù)盡可能由民間自己辦理。費孝通因此將傳統(tǒng)社會的治理稱為“無為而治”，主要指政府不直接辦理社會內(nèi)生的事務(wù)。換言之，“簡約治理”是由事務(wù)簡單及“消極行政”決定的。

進(jìn)入現(xiàn)代社會，基層治理面臨著全新的格局。一是現(xiàn)代社會的需求迅速擴(kuò)大，民眾事務(wù)日益增多，相當(dāng)多的事務(wù)需要公共機(jī)構(gòu)來辦理。水、電、路、氣、房等都不是一家一戶自己能夠辦理的。如過往農(nóng)村住房事務(wù)由農(nóng)民自己處理，如今需要多個公共管理層級和部門辦理?，F(xiàn)代社會是一個變化而不是靜止的社會，社會內(nèi)生的事務(wù)愈多，愈難依照常規(guī)辦理。不斷解決公眾面臨的問題，滿足人民群眾日益增長的需求成為現(xiàn)代治理的重要任務(wù)。二是國家的社會職能日益擴(kuò)大，不僅要求公共管理到每一寸地，更要求公共服務(wù)到每一個人，由此產(chǎn)生大量公共事務(wù)，并需要專門的機(jī)構(gòu)辦理。因此，與現(xiàn)代工業(yè)社會相伴隨的是現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生，大量專業(yè)化、專門化的行政機(jī)構(gòu)構(gòu)成復(fù)雜的行政機(jī)器，并按照科層制的特點運轉(zhuǎn)。

現(xiàn)代社會事務(wù)的復(fù)雜化要求的是“積極行政”，帶來的是復(fù)雜化治理?，F(xiàn)代社會事務(wù)及其辦理比過往繁瑣得多。這種繁瑣必然造成辦事效率低和辦事難。人們?yōu)榱宿k成一件事，所費周折太多。正因為如此，傳統(tǒng)基層治理的“簡約主義”得到人們的重視。但是，現(xiàn)代社會的事務(wù)已不是傳統(tǒng)社會的“民事—官事”“民辦—官辦”那么簡單的二元劃分，而是公共事務(wù)與個人事務(wù)相互嵌入。許多事務(wù)，哪怕是個人事務(wù)都需要公共機(jī)構(gòu)介入處理。如城市占道經(jīng)營引起的矛盾糾紛依靠當(dāng)事人是很難解決的。馬克思早就指出：“隨著城市的出現(xiàn)，必然要有行政機(jī)關(guān)、警察、賦稅等等，一句話，必然要有公共機(jī)構(gòu)，從而也就必然要有一般政治?！眰鹘y(tǒng)社會的“簡約治理”與簡單的基層政府是相匹配的。瞿同祖將傳統(tǒng)中國的縣級政府稱為“一人政府”。而在現(xiàn)代，為應(yīng)對復(fù)雜事務(wù)，需要專業(yè)化專門化的復(fù)雜系統(tǒng)進(jìn)行社會治理。韋伯高度評價了現(xiàn)代行政組織系統(tǒng)，認(rèn)為它 “在形式上也是對人類行使權(quán)威的已知最理性的手段。它的精確性、穩(wěn)定性、紀(jì)律的嚴(yán)厲程度，以及它的可靠性，無不優(yōu)越于任何其他形式”?；鶎又卫碜鳛楝F(xiàn)代治理體系的一個部分，勢必為現(xiàn)代行政體系所吸納并遵循其運行規(guī)則。因此，簡單地照搬傳統(tǒng)社會的“簡約治理”已不可行。

但是，在現(xiàn)代社會，個人如何面對復(fù)雜的公共機(jī)構(gòu)和辦事流程是一個亟需解決的問題。單獨的個人在龐雜的行政機(jī)器體系面前根本無法應(yīng)對。這就需要通過治理加以改善。柳亦博認(rèn)為，長期以來的社會治理就是要探索一條“令復(fù)雜不再復(fù)雜”之道?！爸卫硐到y(tǒng)的天職就在于應(yīng)對社會復(fù)雜性問題。在不同歷史階段，社會治理演化出了統(tǒng)治型、管控型、參與型等多種經(jīng)典的‘面孔’，唯其不變的是‘化繁為簡’的治理邏輯”，但對于怎樣“化”，他沒有能夠充分說明，甚至對化繁為簡持懷疑態(tài)度，提出要“與繁共生”。習(xí)近平總書記 2024 年在湖南農(nóng)村考察時，提出減輕基層負(fù)擔(dān)要“精兵簡政”，為基層治理指出了方向。“簡政”不是簡單地減機(jī)構(gòu)減人，因為事多了必須要有人做，要設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)?！昂喺敝饕歉鶕?jù)基層治理的特點，化繁為簡、以簡馭繁，將復(fù)雜事務(wù)的辦理簡約化。事實上，我國古代便有了“以簡馭繁”的治理智慧?！皬?fù)出為山陰令，民戶三萬，政事煩擾，訟訴殷積，階庭常數(shù)百人，秉之御繁以簡，常得無事?！保ā端螘そ畟鳌罚┪覈陙淼墓倭胖髁x和形式主義問題成為“頑疾”，相當(dāng)程度上在于沒有充分認(rèn)識到現(xiàn)代事務(wù)的復(fù)雜性和治理層級的不同屬性，無論什么事都是“一竿子插到底”，機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下一般粗”，事務(wù)辦理“上下一個樣”，以繁對繁，基層治理失去了固有的特性和功能。

基層治理是國家治理的基礎(chǔ)性部分，其重要特點是直接面對群眾和直接處理事務(wù)。國家治理體系作為一個整體是由不同的專門部門和不同的層級構(gòu)成的。我國是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制國家。國家自上而下的垂直部門一直延伸到縣（區(qū)），縣（區(qū)）及其以上層級實行高度專業(yè)化專門化管理，并構(gòu)成復(fù)雜的政權(quán)組織體系?？h（區(qū)）以下的基層治理有所不同，既要承接上級管理的事務(wù)，又要直接面對社會和為民辦事。因此，基層治理不能簡單照搬更上的層級進(jìn)行復(fù)雜化治理，其重要功能就是化繁為簡，在基層這一層級將復(fù)雜的事務(wù)簡約化。從政權(quán)組織體系內(nèi)部看，專業(yè)化專門化復(fù)雜化不可替代，但當(dāng)面對社會、為群眾辦事時，需要將專業(yè)化專門化復(fù)雜化轉(zhuǎn)換化約為綜合性單一性簡便性。概括來說，就是將現(xiàn)代事務(wù)辦理的復(fù)雜性置于政權(quán)組織系統(tǒng)內(nèi)部，而直接面對社會和為民辦事時則盡可能簡約高效優(yōu)質(zhì)。只是這種簡約不是傳統(tǒng)社會“民事民辦”“官事官辦” 那樣二元分離的“簡約治理”，而是通過基層治理化繁為簡，在基層治理這一層面將復(fù)雜治理轉(zhuǎn)換為簡約治理。

二、化繁為簡的體制機(jī)制創(chuàng)新

我國的基層治理是在現(xiàn)代國家構(gòu)建中形成的。隨著近代以來的現(xiàn)代國家構(gòu)建，國家政權(quán)組織一直延伸到底層，實行自上而下的縱向管理。國家的大小骨骼布滿全身，推動實現(xiàn)“如身使臂，如臂使指”的縱向治理。這一縱向到底的治理體制發(fā)揮了重要作用。但從基層治理看，這一體制有一個重要特點，那就是重自上而下管理，不適應(yīng)面向社會和為民辦事。這就需要根據(jù)化繁為簡的原則，創(chuàng)新基層治理的體制機(jī)制。愈是進(jìn)入基層，愈是面對群眾，愈要求化繁為簡，形成精簡高效、相互配合、責(zé)任明確、運行暢通的工作機(jī)制。

（一）根據(jù)事務(wù)分類的一層次辦理

傳統(tǒng)社會的“簡約治理”在于事務(wù)簡單，“民事”“官事”界限清晰并形成“民不舉官不究”的治理規(guī)則。然而現(xiàn)代社會的事務(wù)復(fù)雜，“民事”“官事”的界限不清，許多“民事”需要政府辦理，大量“官事”本來屬于“民事”，如最低生活保障等。事務(wù)繁雜且邊界不清必然造成基層治理主體負(fù)擔(dān)沉重，事無巨細(xì)都要辦理，實際上辦不了也辦不好。在實際工作中推行屬地責(zé)任，只要屬于這一地方的事務(wù)，當(dāng)?shù)囟家袚?dān)責(zé)任。但事實上，當(dāng)?shù)爻袚?dān)不了也承擔(dān)不好相應(yīng)的責(zé)任，結(jié)果是事務(wù)和問題依然存在，甚至引起“越級上訪”。在以“辦事”為導(dǎo)向的治理體系下，首先要明確事務(wù)的性質(zhì)和類型，再明確事務(wù)的職責(zé)，讓一件事盡可能在一個層次辦理。

在基層治理中，我國創(chuàng)造了著名的“楓橋經(jīng)驗”，主要內(nèi)容是“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”。其特點便是一層次辦理。人們身邊的小事盡可能運用社會內(nèi)生的力量就近就便處理。我國是有著十四億多人口的大國，如果什么事都要政府辦理，必然造成“無限政府”，基層不堪重負(fù)。正因為如此，我國提出要在新時代推廣“楓橋經(jīng)驗”。近些年湖北省推動美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動，其重要舉措是劃小治理單元，在農(nóng)村將村民小組或自然村作為治理單元，在城市將居民小區(qū)作為治理單元，動員、組織群眾共建共治共享，將群眾帶入基層治理過程中，辦成了許多過去辦不了和辦不好的事務(wù)，由“為民辦事”轉(zhuǎn)變成“由民辦事”。

當(dāng)然，在現(xiàn)代社會，大量事務(wù)不是單獨一個層次能夠辦理的。這就需要根據(jù)事務(wù)的特性，明確事務(wù)的主體責(zé)任。層次可以多個，面對服務(wù)對象的責(zé)任主體只能是一個，以避免相互推諉。前些年，根據(jù)自上而下管理的邏輯，村（居）委會作為村（居）民群眾自治組織，承擔(dān)了許多政府下派的工作，造成村（居）委會不堪重負(fù)。習(xí)近平總書記指出：“為基層減負(fù)要明確權(quán)責(zé)，不能什么事都壓給基層，基層該承擔(dān)哪些工作，要把職責(zé)事項搞清楚。”由此需要根據(jù)權(quán)力、責(zé)任、能力、資源與事務(wù)相匹配的原則，明確哪一級應(yīng)該做什么就做什么，能夠做什么就做什么。如村（居）委會屬于群眾自治組織，其主體功能和權(quán)責(zé)是群眾自治，群眾自己能辦理的事務(wù)盡可能由群眾自治組織辦理，對于自上而下的政府管理事務(wù)更多的是協(xié)助。

（二）辦事機(jī)構(gòu)的綜合性和平層化

在傳統(tǒng)社會，皇權(quán)不下縣，即中央權(quán)力只到縣一級。近代以來，伴隨著現(xiàn)代國家構(gòu)建，中央權(quán)力一直延伸到基層社會，實行自上而下的管理，縣以下的基層行政化、建制化。中央有什么機(jī)構(gòu)，基層要與之對接，以顯示基層對工作的重視?；鶎又卫韺嵭袑蛹壔?、部門化的管理。這一體制有助于落實上級交辦的工作。但是，隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，大量的事務(wù)是社會內(nèi)生的，而且愈是社會內(nèi)生的事務(wù)愈復(fù)雜，愈難以按照明確的規(guī)則加以辦理。特別是隨著國家的社會職能日益增多，公共服務(wù)成為政府主要職能，這一職能要通過基層治理加以實現(xiàn)。因此，在我國的國家治理體系中，愈是上層，其管理的屬性愈強(qiáng)；愈是接近基層，其服務(wù)的功能愈強(qiáng)。為了方便服務(wù)、高效辦事，基層治理的辦事機(jī)構(gòu)需要強(qiáng)化其綜合性和平層化?！扒l線,止于縣?！弊陨隙碌闹醒雽蛹壓蛯I(yè)部門管理到縣（區(qū)）為止，縣（區(qū)）以下的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有綜合性和平層化，實現(xiàn)化繁為簡。所謂綜合性，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的機(jī)構(gòu)不是一一與縣（區(qū)）部門對應(yīng)，而是一個部門與上級多個部門對接。所謂平層化，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的各個機(jī)構(gòu)處于同一個層次，職能不交叉和重疊。

長期以來，我國縣級治理體系基本沒有什么變化，變化最大的是縣以下。其重要原因是縣以下的基層治理具有對接上級管理和直接服務(wù)群眾的雙重功能。改革開放以來，隨著基層政權(quán)建設(shè)，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“站所制”，即通常所說的“七站八所”。站所的設(shè)立主要是完成上級交辦的任務(wù)，屬于縣級部門派出機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)稅廢除后，直接面向群眾的服務(wù)事務(wù)日益增多，一些地方開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的“大部制”改革，即突出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的綜合性，但還是屬于管理類型。近些年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開始實施“辦+中心”制。“辦”是根據(jù)事項分類，對應(yīng)上級黨政部門，承接上級交辦事務(wù)，履行管理職能?！耙晦k”對接上級多個部門，將縣（區(qū)）多個部門工作化繁為簡。“中心”主要是對下直接面向群眾辦事和服務(wù)。將眾多執(zhí)法和服務(wù)事項化繁為簡，歸并到某個“中心”辦理。根據(jù)我們對湖北省武昌區(qū)等地的調(diào)查，“中心”的地位日益重要，所配置的資源也不斷增多，主要是適應(yīng)為民服務(wù)和辦事的需要。但從現(xiàn)有一些地方的基層治理改革看，尚存在許多改革空間。一是在實行“辦+中心”制之后，原有的一些派出站所尚存在，造成機(jī)構(gòu)職能重疊，資源浪費。同樣一件事分別由不同機(jī)構(gòu)辦理，群眾辦事不方便。二是“辦”和“中心”本來是平行機(jī)構(gòu)，只是職能有所不同，但采用層級化管理，由“辦”領(lǐng)導(dǎo)“中心”，容易強(qiáng)化管理而弱化服務(wù)。

（三）辦事流程的一門（窗）化

歷史上，我國的地方辦事實行的是“衙門”化，政府部門高高在上。因為“簡約治理”，“衙門”的事不多?！懊咳昭瞄T虛寂，無復(fù)訴訟者?！保ā侗饼R書·宋世良傳》）隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)，政府部門向下直接面對社會的事務(wù)迅速增多。辦事機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為“部門化”，即政府辦事機(jī)構(gòu)根據(jù)專業(yè)化專門化設(shè)置，這些機(jī)構(gòu)分布在不同空間，群眾辦事要一個一個部門跑，一個一個房間和“窗口”進(jìn)。如農(nóng)村建房涉及村、鄉(xiāng)和縣多個層級，涉及自然資源、建設(shè)規(guī)劃等多個部門，城市辦理房產(chǎn)證需要到多個窗口辦理?！安块T化”辦事流程有助于部門化管理，卻不利于高效、便捷地辦成一件事?；鶎又卫砘睘楹喌闹匾獌?nèi)容是推行辦事流程一門（窗）化。對于政府管理來說，專業(yè)化專門化及其相應(yīng)的部門化是不可或缺的。問題的關(guān)鍵是基層治理直接面對社會為民辦事，不可復(fù)制上級政府的“部門化”治理模式，需要化繁為簡，將部門化轉(zhuǎn)換為“一門（窗）”式。群眾辦理一件事盡管需要由多個部門或人員審批，但群眾只需要進(jìn)一個門（窗），多個部門或人員審批由部門內(nèi)部協(xié)調(diào)和銜接。就如機(jī)器一樣，材料進(jìn)入和加工成品只是在一個口，其加工過程由機(jī)器內(nèi)部各個部件協(xié)調(diào)和銜接解決。一門（窗）化治理的突出優(yōu)勢和特點是“讓辦事機(jī)構(gòu)內(nèi)部多跑腿，群眾少跑路”。湖北省十堰市茅箭區(qū)探索“大屋頂辦公”，將不同房間的不同部門集中到一個大廳里，所有便民服務(wù)事項均在便民服務(wù)大廳辦理，變“串聯(lián)審批”為“并聯(lián)辦理”。群眾辦事“只進(jìn)一扇門、只用找一人、只跑一次腿”。

（四）數(shù)字治理的簡捷化方便化

黃仁宇認(rèn)為傳統(tǒng)中國管理落后的重要原因是官員通過科舉制錄用，出身于文人，缺乏精確的“數(shù)目字管理”。事實上當(dāng)時的社會并不復(fù)雜，政府治理事務(wù)也簡單，主要是收稅和兵役，而這方面的“數(shù)目字管理”還是相當(dāng)發(fā)達(dá)的。隨著現(xiàn)代國家建設(shè)，與復(fù)雜事務(wù)劇增相適應(yīng)的“數(shù)目字管理”日益發(fā)達(dá)。特別是近些年來，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，信息技術(shù)日益廣泛地深入到人們的日常生活中，給基層治理和人們的生活帶來了極大便利，推動“數(shù)據(jù)多跑腿，群眾少跑路”。但與此同時，也出現(xiàn)了信息技術(shù)濫用的問題，使得基層治理復(fù)雜化，造成“數(shù)字負(fù)擔(dān)”“信息過載”。首先是各個政府部門分別將“數(shù)目字管理”的手伸向基層，造成多頭報表、重復(fù)報表。筆者調(diào)查了解到，某地一個村有4個干部，其中有2個在統(tǒng)計報表，1個在將紙質(zhì)表格送往鄉(xiāng)鎮(zhèn)的路上。這種“數(shù)目字管理”造成大量“冗余”事務(wù)。二是辦事部門圖省事，通過各種信息技術(shù)手段辦理事務(wù)，但不考慮辦事對象是否能夠承接。如一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了數(shù)十個工作群，基層干部的眼睛每天都要盯著工作群，缺乏時間與群眾面對面。一些部門設(shè)立的“App”，看起來是方便群眾，實際上許多人不會操作，反而增加了負(fù)擔(dān)。

在現(xiàn)代社會，精確化的“數(shù)目字管理”是大趨勢。但是，“數(shù)目字管理”是一個繁雜的系統(tǒng)，“數(shù)目字管理”愈是高級，系統(tǒng)愈復(fù)雜。當(dāng)這種系統(tǒng)進(jìn)入基層后需要化繁為簡，將復(fù)雜的“數(shù)目字管理”加以轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)為民服務(wù)和辦事的簡捷化方便化?！皵?shù)目字管理”系統(tǒng)可以復(fù)雜化，但在基層和面對群眾時需要簡約化?；鶎又卫硪鶕?jù)自己的工作對象，善于化繁為簡，減去“冗余”事務(wù)。為減輕基層負(fù)擔(dān)，一些地方推行“一張表法”，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面將以往各個部門都向下要報表，改為在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部層面整合相關(guān)的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，將所需要填寫的表格匯總為“一張表”對下，去掉“冗余”數(shù)據(jù)，精簡由村（社區(qū)）協(xié)助填寫的內(nèi)容，大大節(jié)約了報表成本。

化繁為簡是基層治理的一場“變法”，它既不是傳統(tǒng)的“簡約治理”的翻版，也不是現(xiàn)代科層制治理的復(fù)制版，而是對復(fù)雜化的現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)換，其核心在“化”，其關(guān)鍵在體制機(jī)制創(chuàng)新，其目標(biāo)在高效優(yōu)質(zhì)辦成事。這一“變法”才剛剛開始，大有繼續(xù)探索的空間。

作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院/政治學(xué)與國家治理研究院教授，政治學(xué)部部長；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《探索與爭鳴》2025年第1期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)