——生成邏輯及破解之道——基于中部省份L鎮(zhèn)的調(diào)查

摘要：調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)既存在缺編要編現(xiàn)象、一些工作人員滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),又有些工作人員沒(méi)有被充分調(diào)動(dòng)起來(lái),“忙閑不均”問(wèn)題較為嚴(yán)重。該問(wèn)題給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來(lái)了消極后果,造成不公平的職業(yè)生態(tài)和負(fù)面的示范效應(yīng),浪費(fèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源,也使基層群眾工作做不細(xì)、基層治理脫離群眾。“忙閑不均"問(wèn)題與干部身份差異、職業(yè)倦息、避責(zé)卸責(zé)等有關(guān),但內(nèi)源于當(dāng)前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的機(jī)制不匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作的特性,包括多常規(guī)工作特性、落實(shí)工作特性和群眾工作特性。要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“忙閑不均”的狀況,就需要構(gòu)建與多常規(guī)工作相匹配的常規(guī)工作體系,創(chuàng)新與落實(shí)工作特性、群眾工作特性相契合的一線治理機(jī)制。

關(guān)鍵詞：職業(yè)倦息;人事激勵(lì);治理現(xiàn)代化;中心工作

一、問(wèn)題提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層制及專業(yè)分工相對(duì)不發(fā)達(dá),作為“塊塊”的屬地特性較重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有著“分工不分家”的特點(diǎn)。對(duì)工作人員進(jìn)行混編混崗使用,“下去一籠統(tǒng),上來(lái)再分工”是常態(tài)化工作機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國(guó)政權(quán)體系的末梢,有著權(quán)力小、資源少、事情多、責(zé)任大的特點(diǎn),工作人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的資源。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作狀況好壞很大程度上取決于對(duì)工作人員的充分動(dòng)員和合理配置與否。 

在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查了解到,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了應(yīng)對(duì)上級(jí)越來(lái)越多的工作任務(wù),以及創(chuàng)造亮點(diǎn)工作增添政績(jī),通過(guò)規(guī)章制度、基層黨建等加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部的動(dòng)員力度。調(diào)查也發(fā)現(xiàn),部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在干部“忙閑不均”的現(xiàn)象,給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理帶來(lái)了消極后果?！懊﹂e不均”體現(xiàn)的是干部的工作狀態(tài),從承擔(dān)工作數(shù)量來(lái)講,有的人承擔(dān)得較多,有的人承擔(dān)得少;從工作態(tài)度上來(lái)講,有的人積極性高,有的人消極應(yīng)付①。 

基層干部的“忙閑不均“現(xiàn)象,既是老問(wèn)題也有新情況。對(duì)該現(xiàn)象及問(wèn)題的理解最典型的是“身份差異”視角的分析。公務(wù)員、事業(yè)編、編外用工在基層已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的人事結(jié)構(gòu),三者因?yàn)樯矸莶町惗憩F(xiàn)出不同的工作狀態(tài)。公務(wù)員因?yàn)檎蔚匚桓?有較強(qiáng)的政治責(zé)任感和身份意識(shí),在工作上較事業(yè)編、編外用工表現(xiàn)出更大的責(zé)任心和主體性①。事業(yè)編在基層所做的工作與公務(wù)員幾乎無(wú)異,但在政治、經(jīng)濟(jì)等待遇上與公務(wù)員相比有一定差別,特別是晉升流動(dòng)的空間較小,對(duì)“同工不同酬”②的負(fù)面體驗(yàn)較多、意見較大,工作態(tài)度上沒(méi)有公務(wù)員積極。編外用工則因?yàn)椤笆袌?chǎng)雇員"③身份,既沒(méi)有事業(yè)編的意見那么大,也沒(méi)有公務(wù)員積極,處于有活就干、推著會(huì)走、不積極也不消極的狀態(tài)。對(duì)于這三種身份工作人員積極性的調(diào)動(dòng)普遍給出的措施是“同工同酬”④。

 “職業(yè)倦怠”也被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“忙閑不均”問(wèn)題的重要根源,它是指工作人員在工作中受到來(lái)自社會(huì)、組織、個(gè)體諸多復(fù)雜因素影響而產(chǎn)生的身心疲憊、工作投入度降低、工作成就減少等負(fù)面反應(yīng)⑤。一項(xiàng)對(duì)2719名基層干部的調(diào)查發(fā)現(xiàn),具有輕度到中度以上心理障礙的基層干部占50%以上⑥。另一項(xiàng)研究表明,干部職業(yè)倦怠程度與其在行政體系中的位階成反比,越是上級(jí)機(jī)關(guān)工作人員其倦怠程度越輕,而最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員職業(yè)倦怠程度最高⑦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員職業(yè)倦怠主要表現(xiàn)為工作情緒壓抑、工作積極性減弱、工作獲得感不足,結(jié)果會(huì)導(dǎo)致工作缺乏擔(dān)當(dāng)易庸政怠政、工作效率低有本領(lǐng)恐慌以及工作缺乏動(dòng)力導(dǎo)致作風(fēng)渙散⑧。陷人職業(yè)倦怠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏“創(chuàng)業(yè)"動(dòng)力有的連基本“干事”也不在狀態(tài),常規(guī)性工作難以有效推進(jìn),創(chuàng)造性工作舉步維艱,導(dǎo)致“為官不為”不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在群眾中的形象,也削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的凝聚力和戰(zhàn)斗力。 

“避責(zé)卸責(zé)”是分析基層干部“忙閑不均”的一個(gè)嶄新視角⑨。隨著國(guó)家不斷增多的資源下鄉(xiāng)、任務(wù)下鄉(xiāng),上級(jí)一方面要推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將這些工作任務(wù)落實(shí),另一方面又需要保證資源下鄉(xiāng)過(guò)程中不出問(wèn)題少出問(wèn)題,就要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的督導(dǎo)檢查0。紀(jì)監(jiān)委、巡察辦、縣委督查局、縣政府督查辦以及各部門的督導(dǎo)組、檢查組、調(diào)研組、情況了解組、考核組、評(píng)比組、暗訪組等紛紛下到鄉(xiāng)村督導(dǎo)檢查工作。與督導(dǎo)檢查體系構(gòu)建并行的基層問(wèn)責(zé)制度也不斷建立和強(qiáng)化。這樣一來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要對(duì)接上面各種各樣的督導(dǎo)檢查工作,又要在工作中謹(jǐn)小慎微以求不被問(wèn)責(zé),在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中出現(xiàn)了“從邀功到避責(zé)”①“從攬政到懶政“從共謀到卸責(zé)”的行為轉(zhuǎn)變。 

“避責(zé)卸責(zé)”是分析基層干部“忙閑不均”的一個(gè)嶄新視角⑨。隨著國(guó)家不斷增多的資源下鄉(xiāng)、任務(wù)下鄉(xiāng),上級(jí)一方面要推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將這些工作任務(wù)落實(shí),另一方面又需要保證資源下鄉(xiāng)過(guò)程中不出問(wèn)題少出問(wèn)題,就要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的督導(dǎo)檢查0。紀(jì)監(jiān)委、巡察辦、縣委督查局、縣政府督查辦以及各部門的督導(dǎo)組、檢查組、調(diào)研組、情況了解組、考核組、評(píng)比組、暗訪組等紛紛下到鄉(xiāng)村督導(dǎo)檢查工作。與督導(dǎo)檢查體系構(gòu)建并行的基層問(wèn)責(zé)制度也不斷建立和強(qiáng)化。這樣一來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要對(duì)接上面各種各樣的督導(dǎo)檢查工作,又要在工作中謹(jǐn)小慎微以求不被問(wèn)責(zé),在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中出現(xiàn)了“從邀功到避責(zé)”①“從攬政到懶政“從共謀到卸責(zé)”的行為轉(zhuǎn)變。 

上述“身份差異”視角講的是激勵(lì)問(wèn)題,是激勵(lì)不到位使得不同身份的干部存在“忙閑不均”,要根據(jù)不同身份干部的不同特點(diǎn)和需求給予針對(duì)性激勵(lì)。比如,對(duì)公務(wù)員要暢通晉升流動(dòng)激勵(lì),對(duì)事業(yè)編要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治地位激勵(lì),對(duì)編外用工則要給予經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和穩(wěn)定性激勵(lì)?！奥殬I(yè)倦怠”視角講的是職業(yè)生態(tài)的問(wèn)題,如果一個(gè)單位多數(shù)工作人員都出現(xiàn)職業(yè)倦怠,說(shuō)明該單位的職業(yè)生態(tài)進(jìn)而政治生態(tài)出現(xiàn)了問(wèn)題,需要進(jìn)行系統(tǒng)性改革。黨的十八大以來(lái)全面從嚴(yán)治黨強(qiáng)勢(shì)推進(jìn),重塑了基層政治生態(tài)、單位職業(yè)生態(tài),對(duì)職業(yè)倦怠、“忙閑不均”有較大改善作用。“避責(zé)卸責(zé)”主要是討論基層干部在縣鄉(xiāng)關(guān)系從共同利益到責(zé)任分擔(dān)的轉(zhuǎn)變中干部個(gè)體的行為選擇,一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇“躺平”不被問(wèn)責(zé)而不是積極作為。健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、改善縣鄉(xiāng)關(guān)系是治理避責(zé)卸責(zé)行為和忙閑不均問(wèn)題的重要舉措。

 “忙閑不均”問(wèn)題,本質(zhì)上是機(jī)制沒(méi)有理順的問(wèn)題。機(jī)制理順了,就可以實(shí)現(xiàn)機(jī)制與治理事務(wù)、工作人員與治理事務(wù)的精準(zhǔn)對(duì)接,達(dá)到人與崗位、人與事務(wù)、人與人的有機(jī)匹配。各安其位、各盡其能,也就不存在“忙閑不均"問(wèn)題。本文素材來(lái)自對(duì)中西部多個(gè)省份十?dāng)?shù)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查,而H省L鎮(zhèn)則是主要的分析對(duì)象。L鎮(zhèn)是典型中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn),該鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)積極有為,團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)干部群眾將一個(gè)班子不團(tuán)結(jié)、軟弱渙散的鄉(xiāng)鎮(zhèn),改造成全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考核連續(xù)三年排名前三、兩次第一的明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即便在該鄉(xiāng)鎮(zhèn),“忙閑不均”依然存在,其他普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更甚。

二、“忙閑不均"的主要表現(xiàn)

 L鎮(zhèn)工作人員共86人,其中班子成員12人、普通干部74人。我們?cè)谠撴?zhèn)進(jìn)行了為期50余天的調(diào)查,訪談了包括班子成員在內(nèi)的所有工作人員以及20余個(gè)行政村的支部書記,對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)非班子成員干部的“忙閑”情況進(jìn)行了精準(zhǔn)畫像(詳見表1)。

包括班子成員在內(nèi),L鎮(zhèn)“忙的”即積極分子有46人,占比53.49%,“閑的"即不積極的人有40人,占比46.51%。除開班子成員,L鎮(zhèn)積極的工作人員占比是45.95%,不積極的占比是54.05%，不積極的高出積極的8.1個(gè)百分比。從調(diào)查來(lái)看,L鎮(zhèn)干部“忙閑不均”主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。 

(一) 班子成員最忙

該鎮(zhèn)在任班子成員11名,另1名班子成員因受過(guò)處分,沒(méi)有安排正式職務(wù),但參加班子會(huì)議并分管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)主體責(zé)任,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)分解分配工作和調(diào)度資源完成工作。書記鎮(zhèn)長(zhǎng)還要負(fù)責(zé)對(duì)接縣委常委參加的會(huì)議和各種監(jiān)督檢查。書記鎮(zhèn)長(zhǎng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最忙的人,基本上全年無(wú)休。調(diào)查期間,書記數(shù)次上午在省會(huì)城市開完會(huì),中午就驅(qū)車百余公里趕回鄉(xiāng)鎮(zhèn),下午給班子成員開會(huì)部署工作。 

書記鎮(zhèn)長(zhǎng)以外的班子成員不僅是條線工作的分管領(lǐng)導(dǎo),還是村片區(qū)的包片領(lǐng)導(dǎo)。每個(gè)班子成員都負(fù)責(zé)數(shù)個(gè)至十?dāng)?shù)個(gè)不等的條線部門的工作,要對(duì)這些工作負(fù)責(zé)。哪項(xiàng)工作出了問(wèn)題,首當(dāng)其沖問(wèn)責(zé)的是分管領(lǐng)導(dǎo)。各站辦所積極主動(dòng)干活的人相對(duì)不多,分管領(lǐng)導(dǎo)可能叫不動(dòng)所分管的站辦所的人,因而許多工作不是由分管領(lǐng)導(dǎo)分配、安排站辦所的人去干,而是分管領(lǐng)導(dǎo)直接到村里去安排調(diào)度工作。 

書記鎮(zhèn)長(zhǎng)以外的班子成員都是包兩到三個(gè)村的包片領(lǐng)導(dǎo),對(duì)所包片區(qū)進(jìn)行全方位負(fù)責(zé),片區(qū)行政村出的問(wèn)題都由包片領(lǐng)導(dǎo)和村支部書記負(fù)主要責(zé)任。包片領(lǐng)導(dǎo)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在片區(qū)的落實(shí),某項(xiàng)工作片區(qū)行政村在全鎮(zhèn)落后了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記首先找的是包片領(lǐng)導(dǎo),包片領(lǐng)導(dǎo)需要對(duì)村支部書記、包村干部、條線工作分管領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行調(diào)度。L鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)周一到周五白天晚上無(wú)休周末加班是常態(tài)。 

班子成員之所以最忙,原因有四:一是黨委書記要統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方,鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)全面工作,班子成員都有分管和包片任務(wù),每個(gè)人的工作本身就很多;二是班子成員政治覺(jué)悟較普通干部高,他們會(huì)主動(dòng)將分內(nèi)事情和鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來(lái)的活干好;三是班子成員都還有較強(qiáng)的政治預(yù)期,包括提拔重用、安排進(jìn)城、職級(jí)晉升等,需要在工作上做出政績(jī)和積極表現(xiàn):四是一些普通干部叫不動(dòng)、叫動(dòng)了不干活,班子成員只能親力親為、不得不忙。

(二) 年輕公務(wù)員最為積極

L鎮(zhèn)35歲以下年輕公務(wù)員有13人,積極的有10人,占比76.92%。積極表現(xiàn)在五個(gè)方面。 

一是能夠?qū)⒍鄭徫还ぷ鞲珊?。如果給一般工作人員干分內(nèi)的活打60分,那他們的工作可以打90多分,工作責(zé)任心較強(qiáng)。將崗位工作干好是工作人員的基本職責(zé),積極的年輕公務(wù)員一般都會(huì)承擔(dān)多項(xiàng)崗位工作,對(duì)接四五個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)和數(shù)個(gè)縣級(jí)部門。L鎮(zhèn)有四五個(gè)年輕公務(wù)員還經(jīng)常參加班子會(huì)議,要在班子會(huì)上介紹手頭的工作。他們會(huì)積極主動(dòng)地將崗位工作干好,創(chuàng)新創(chuàng)造工作方式方法,積極總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。 

二是積極承擔(dān)書記鎮(zhèn)長(zhǎng)、分管領(lǐng)導(dǎo)交辦的臨時(shí)性事務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情多且雜、不定時(shí),完成起來(lái)需要花費(fèi)較多的時(shí)間、精力和腦力,加班加點(diǎn)加急的多。這些事情包括撰寫工作總結(jié)、匯報(bào)材料等;也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、創(chuàng)新、制造亮點(diǎn)的工作,要做好事前調(diào)研、可行性分析、方案設(shè)計(jì)、向上匯報(bào)材料,許多亮點(diǎn)工作需要交給積極有能力的年輕公務(wù)員“盯著”;還包括其他崗位工作人員干不好但很重要的工作,領(lǐng)導(dǎo)將這些工作交辦給干活靠譜、值得信賴的年輕公務(wù)員去辦;鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多迎檢、突擊性中心工作,主要干活的都是年輕公務(wù)員。一些年輕公務(wù)員雖然沒(méi)有擔(dān)任中層職務(wù),但是干的是中層的活,在領(lǐng)導(dǎo)心目中是當(dāng)中層干部乃至副職來(lái)使用的。 

三是下村干活積極主動(dòng),而不是站一旁看。下村工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作,下村的一般有包片領(lǐng)導(dǎo)和包村干部,包片領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副職,包村干部則一般是站辦所中層干部和公務(wù)員。剛進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕公務(wù)員沒(méi)有包村任務(wù),但是經(jīng)常被包片或分管領(lǐng)導(dǎo)叫著下村。年輕公務(wù)員會(huì)主動(dòng)跟村干部溝通、積極布置任務(wù)以及親自干活。比如農(nóng)村人居環(huán)境整治迎檢觀摩,年輕公務(wù)員會(huì)主動(dòng)清掃街道。 

四是主動(dòng)承擔(dān)包村工作,積極追求上進(jìn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn),包村干部算是中層干部,包村經(jīng)歷是提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的重要條件。年輕公務(wù)員要想在事業(yè)、政治上進(jìn)步就得包村。積極上進(jìn)的年輕公務(wù)員會(huì)主動(dòng)向領(lǐng)導(dǎo)申請(qǐng)包村,并將主要精力放在所包村的各項(xiàng)工作上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也有意將年輕公務(wù)員放到包村崗位上去鍛煉。包村的年輕公務(wù)員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅次于班子成員的最忙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。 

五是承擔(dān)鎮(zhèn)村的文字、電腦、檔案工作。年輕公務(wù)員有文化、懂電腦、手腳靈活,擅長(zhǎng)文字工作。年輕公務(wù)員會(huì)被安排做鎮(zhèn)村的文字、電腦、檔案等工作,這些工作細(xì)小瑣碎枯燥乏味,有的干部沉不下心來(lái)干,領(lǐng)導(dǎo)就交辦給積極肯干的年輕公務(wù)員。一些年輕公務(wù)員也會(huì)主動(dòng)承擔(dān)這些工作。比如，某年輕公務(wù)員擅長(zhǎng)寫報(bào)道,來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)后主動(dòng)撰寫鎮(zhèn)村工作、活動(dòng)、迎檢等的報(bào)道,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣宣傳報(bào)道這一塊得了年度第一名。年輕公務(wù)員之所以較為積極上進(jìn),主要是因?yàn)槟贻p公務(wù)員政治上的進(jìn)步空間較大。只要主動(dòng)追求進(jìn)步、積極有為,就有晉升的空間。其次是年輕人追求能力上的進(jìn)步,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是綜合工作,能夠鍛煉年輕干部各方面的能力。L鎮(zhèn)3個(gè)35歲以下不太積極的公務(wù)員,主要是個(gè)人原因,如不追求仕途進(jìn)步、自我邊緣化;準(zhǔn)備考走;經(jīng)營(yíng)生意,對(duì)工作不上心等。 

(三) 年輕事業(yè)編和中層事業(yè)編相對(duì)積極

事業(yè)編人員較公務(wù)員在政治、經(jīng)濟(jì)待遇上都有一定差異,這是二者的身份使然。在鄉(xiāng)鎮(zhèn),事業(yè)編晉升副科、轉(zhuǎn)身份的渠道較窄、機(jī)會(huì)較少。在經(jīng)濟(jì)待遇上,一些地方事業(yè)編工資雖然較公務(wù)員差別不大,但在車補(bǔ)、年節(jié)福利、年終獎(jiǎng)勵(lì)、退休工資等方面會(huì)有一定差距,如事業(yè)編沒(méi)有車補(bǔ)。但是,事業(yè)編和公務(wù)員干的活是一樣的,政治、經(jīng)濟(jì)待遇差別會(huì)抑制事業(yè)編的積極性。 

從表1可以看出,L鎮(zhèn)事業(yè)編工作人員年齡普遍較大,一般都在40歲以上,35歲以下年輕事業(yè)編共有7人,被普遍認(rèn)為積極的有4人,占比57.14%,不積極的有3人。在L鎮(zhèn),年輕事業(yè)編有一定的積極性,會(huì)緊跟領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作,主要是因?yàn)樗麄冇锌赡軙x升到中層崗位乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科。L鎮(zhèn)所在縣有事業(yè)編中層晉升事業(yè)編副科的空間,他們晉升副科后不僅能提升級(jí)別,還能轉(zhuǎn)公務(wù)員身份,擴(kuò)大政治空間。  

年輕事業(yè)編較中年事業(yè)編除有年齡上的優(yōu)勢(shì)外,主要是他們有文化和學(xué)歷,這一點(diǎn)與年輕公務(wù)員差別不大,所以他們有積極上進(jìn)的動(dòng)力。中年事業(yè)編因?yàn)槿鄙偕胃笨频臋C(jī)會(huì),相對(duì)較為消極,但是擔(dān)任中層干部的事業(yè)編尚有較強(qiáng)的積極性。在表1項(xiàng)限V中,36歲及以上中年事業(yè)編有49人,其中36歲至39歲的有3人,40歲及以上的有46人。在普遍認(rèn)為積極性較高的19個(gè)中年事業(yè)編中,有10人擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任過(guò)中層干部，占比52.63%。中年事業(yè)編擔(dān)任中層干部之所以會(huì)增強(qiáng)他們的工作積極性,除了他們具備的政治素養(yǎng)因素以外,還與以下現(xiàn)實(shí)因素有一定關(guān)系:一是政治地位提高。擔(dān)任中層干部掌握一些條線業(yè)務(wù)工作的權(quán)力,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村社會(huì)有一定支配力。承擔(dān)重要工作的中層干部可以列席班子會(huì)議,掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策信息,這是重要政治地位的體現(xiàn)。中層事業(yè)編受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的重視和重用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多攻堅(jiān)克難的事情都交給他們?nèi)プ?在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有面子、有榮耀感。越是重要的站辦所負(fù)責(zé)人,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治地位越高。  

二是接近主要領(lǐng)導(dǎo)。中層干部可以直接向分管領(lǐng)導(dǎo)和書記鎮(zhèn)長(zhǎng)匯報(bào)工作,跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層走得較近,甚至能夠影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)決策。同時(shí),在與條線工作對(duì)接中,也能夠與縣級(jí)部門科室主任、分管副職建立良好工作關(guān)系,方便辦理相關(guān)事情。 

三是經(jīng)濟(jì)待遇提升。中層干部作為股級(jí)或副股級(jí),在制度上會(huì)提升經(jīng)濟(jì)待遇。

(四) 普通中年公務(wù)員和中年事業(yè)編相對(duì)閑

在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn),真正“閑的"或不積極的是普通中年公務(wù)員和中年事業(yè)編。如表1所示,中年公務(wù)員和中年事業(yè)編共有54人,其中積極的只有20人,只占普通中年干部的37.04%。即是說(shuō),在普通的中年干部中,有高達(dá)62.96%的人是屬于不積極的。一些普通中年干部最閑、最不積極,體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。 

一是本職工作追求不出錯(cuò)。普通中年干部普遍承擔(dān)一個(gè)崗位的工作,他們一般會(huì)完成崗位工作,追求崗位工作不出錯(cuò),但不求質(zhì)量和創(chuàng)新。領(lǐng)導(dǎo)一般不敢將重要的條線工作交給他們承擔(dān)。 

二是不推不動(dòng)被動(dòng)工作。不愿意承擔(dān)崗位工作之外的工作任務(wù),工作任務(wù)下來(lái)愛(ài)推閃躲,領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)給他們幾次都完成不好就不交辦了。有些需要一起集中完成的中心工作,領(lǐng)導(dǎo)不推不動(dòng)、推一步動(dòng)一步,難以與其他領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)調(diào)配合。 

三是下鄉(xiāng)工作不主動(dòng)。在L鎮(zhèn),分管領(lǐng)導(dǎo)也是包片領(lǐng)導(dǎo),片區(qū)、行政村有需要集中處理或協(xié)調(diào)的事情,分管領(lǐng)導(dǎo)會(huì)調(diào)動(dòng)所分管的站辦所工作人員一起下鄉(xiāng)。一些普通中年干部不愿意下鄉(xiāng),更不可能單獨(dú)驅(qū)車下鄉(xiāng)工作。即便被要求下鄉(xiāng),到村一級(jí)也是領(lǐng)導(dǎo)與村支部書記、村干部在干活,他們?cè)谂赃吙?一般不會(huì)主動(dòng)幫忙。 

四是下午較難見到人。群眾工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也催促干部要“下得去”。與L鎮(zhèn)一樣,中西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都規(guī)定周一到周五,早上早會(huì)、點(diǎn)名或打卡后,除大廳窗口人員外,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部都得下到村里去。一些普通中年干部在這個(gè)時(shí)候會(huì)到村委會(huì)轉(zhuǎn)悠一圈,然后不知去向。 

五是指揮相對(duì)較難。一些普通中年干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)待得時(shí)間長(zhǎng),屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“老油條”,與上上下下都有關(guān)系,得罪他們等于得罪一批人,對(duì)工作開展不利。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般既不交辦任務(wù)給他們,也不調(diào)遣他們,只有一些突擊性工作要一起干,或他們承擔(dān)的本職工作沒(méi)做好被上級(jí)盯著了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)用商量的口吻去動(dòng)員他們,他們實(shí)在不去干、干不好,也不會(huì)指責(zé)他們,更不會(huì)指揮命令他們。領(lǐng)導(dǎo)稍微對(duì)他們口氣有些重或者沒(méi)有依著他們,他們就可能與領(lǐng)導(dǎo)杠上,讓領(lǐng)導(dǎo)很難堪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)說(shuō),與其費(fèi)盡口舌去動(dòng)員這些“老油條”,還不如自己把工作給干了。  

三、“忙閑不均"的生成邏輯

綜上所述,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“忙閑不均”中,相對(duì)閑的是普通中年公務(wù)員和中年事業(yè)編干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)較難將這些人動(dòng)員起來(lái),而這些人又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作最需要?jiǎng)訂T起來(lái)的人。他們?cè)谝粋€(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時(shí)間最長(zhǎng),最了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的情況,與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部乃至群眾較為熟悉,與縣級(jí)部門工作人員也有社會(huì)關(guān)系,將他們調(diào)動(dòng)起來(lái)有利于各方面工作的開展;他們與群眾打交道最多,熟悉群眾需求,熟稔群眾工作技巧,他們出馬許多群眾工作難題就可迎刃而解;他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗(yàn)豐富,調(diào)動(dòng)他們有利于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的“傳幫帶”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通中年干部之所以難動(dòng)員起來(lái),主要有以下四個(gè)方面的原因。 

(一) 工作體系與治理事務(wù)不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的推動(dòng)需要各崗位、各部門、各單位相互配合協(xié)調(diào)才能完成,是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。這些相互配合協(xié)調(diào)的崗位、部門、單位構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作體系。工作體系分為兩種,分別是常規(guī)工作體系和中心工作體系。常規(guī)工作體系是各崗位、部門、單位根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行日常化協(xié)調(diào)配合而運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的工作體系,該體系針對(duì)的是具有一定規(guī)律性、規(guī)模性、專業(yè)性的治理事務(wù)。中心工作體系則是針對(duì)某些階段性的工作,調(diào)動(dòng)不同的崗位、部門、單位的工作人員及其他資源,在協(xié)調(diào)配合中對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理的體系。不同的工作體系相互關(guān)聯(lián)、相互作用構(gòu)成基層治理體制。 

四、“忙閑不均”的負(fù)面影響與破解之道

(一) 負(fù)面影響 

 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“忙閑不均”,在體制內(nèi)和治理中造成了一些負(fù)面影響,包括:一是鞭打快牛造成不公平,“閑人”負(fù)面示范效應(yīng)強(qiáng)?！懊﹂e不均”使能者多勞、能干者多干。積極的干部因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)交辦事情下來(lái)不會(huì)推三阻四,還能夠?qū)⑹虑檗k妥,從而容易獲得領(lǐng)導(dǎo)的信任,領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)習(xí)慣性地將事情交給他們。而那些不愿意做事的人,領(lǐng)導(dǎo)交辦事情下來(lái)就以各種理由推脫，或者故意不去做好,完了還讓領(lǐng)導(dǎo)花更多時(shí)間糾錯(cuò),領(lǐng)導(dǎo)后面就不再交辦任務(wù)給他們。這樣,忙的人要花費(fèi)大量正常工作時(shí)間之外的休息和社交的時(shí)間和精力去忙,而閑的則可以在正常工作時(shí)間去干其他的事情卻沒(méi)有相應(yīng)的懲戒,就會(huì)使“閑人”的負(fù)面效應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范,使本來(lái)還在積極做事的人不再積極、不再主動(dòng),尤其對(duì)年輕干部的示范效應(yīng)不好。 

二是常規(guī)工作“中心工作化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)工作猛增,工作體系如果仍停留在過(guò)去,自然無(wú)法應(yīng)對(duì)這些常規(guī)工作,就會(huì)使得常規(guī)工作被積累下來(lái),越積越多,等到必須要做的時(shí)候,就要集中整治,開啟“中心工作模式”。問(wèn)題是,過(guò)去常規(guī)工作少,用中心工作模式去做常規(guī)工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚能應(yīng)付得過(guò)來(lái)。當(dāng)前常規(guī)工作增多,再用“中心工作模式"去應(yīng)對(duì),這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以忙的重要原因。  

三是干部動(dòng)員低效,群眾工作做不細(xì),基層治理脫離群眾。農(nóng)村群眾工作無(wú)法考核、考評(píng),需要將工作做到日常中、做到細(xì)節(jié)中、做到群眾的心坎上,這就需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。當(dāng)一些普通中年干部,尤其是中年事業(yè)編干部沒(méi)有被動(dòng)員起來(lái),他們做群眾工作的主體性沒(méi)有被調(diào)動(dòng)起來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾工作就做不細(xì)、做不到位,群眾的許多需求和問(wèn)題就無(wú)法表達(dá)上去,治理資源無(wú)法與治理需求相對(duì)接,基層治理就會(huì)脫離群眾。  

(二) 破解之道

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“忙閑不均”的狀態(tài)及其發(fā)生原因,在加強(qiáng)理想信念教育和職業(yè)道德教育的同時(shí),還提出以下對(duì)策建議:一是強(qiáng)化對(duì)事業(yè)編激勵(lì)。事業(yè)編在人數(shù)上較公務(wù)員多一倍,又因身份限制基本不流動(dòng),因此長(zhǎng)期在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,容易成長(zhǎng)為基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富、群眾工作老道的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,將他們充分調(diào)動(dòng)起來(lái)可以使基層工作達(dá)到事半功倍的效果。應(yīng)該在制度上給事業(yè)編留有一定的晉升副科的空間,給他們政治期望激勵(lì)。應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編與公務(wù)員同等的工資、福利等待遇。站辦所負(fù)責(zé)人等中層崗位不硬性規(guī)定只有公務(wù)員身份才能擔(dān)任,給予事業(yè)編晉升鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層的可能性。應(yīng)予承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村、包村負(fù)責(zé)人的中層干部身份,以激勵(lì)更多事業(yè)編干部積極駐村、包村。縣域事業(yè)編職稱晉升名額可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。 

二是健全職級(jí)并行制度。職級(jí)并行本是要解決基層“晉升難、待遇低”的問(wèn)題,應(yīng)健全基層職級(jí)并行制度,在向基層供給更多職數(shù)名額的同時(shí),強(qiáng)化職級(jí)晉升的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng),讓普通公務(wù)員充分參與到職級(jí)競(jìng)爭(zhēng)之中,有利于調(diào)動(dòng)職務(wù)上未能晉升但基層工作經(jīng)驗(yàn)豐富的中年公務(wù)員。 

三是創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制。在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn),要建立健全與多常規(guī)工作相適應(yīng)的工作體系和工作機(jī)制,使許多常規(guī)工作能夠在日常中做完,而不用常態(tài)化啟動(dòng)“中心工作模式”。這就需要根據(jù)不同地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)工作的數(shù)量、性質(zhì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的資源稟賦進(jìn)行工作機(jī)制的創(chuàng)新。工作機(jī)制創(chuàng)新目的是要通過(guò)混編混崗,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人與崗、人與事、人與人、一線工作與干部培養(yǎng)、人員配置與干部激勵(lì)的有機(jī)匹配,達(dá)到常規(guī)事務(wù)常規(guī)做、對(duì)大多數(shù)干部的內(nèi)在激勵(lì)效果。  

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是一線工作,需要有與一線工作特性相匹配的機(jī)制建設(shè),否則就會(huì)出現(xiàn)“忙閑不均"現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作的特性主要有三個(gè):一是多常規(guī)工作特性,它與中心工作體系的張力越來(lái)越大;二是落實(shí)工作特性,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作容易發(fā)生推諉扯皮;三是群眾工作特性,使許多工作無(wú)法監(jiān)督量化考核,工作需要責(zé)任心和主體性。 

當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級(jí)治理正在發(fā)生較大變化,多常規(guī)工作成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)實(shí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“忙閑不均”主要是多常規(guī)工作情境與中心工作體系不匹配造成的。必須正視這一點(diǎn),在機(jī)制上建立與多常規(guī)工作相匹配的常規(guī)工作體系。常規(guī)工作體系與中心工作體系在制度安排、檢查機(jī)制、考核機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等配套上有差別。中心工作體系在政治上主要是激勵(lì)那些承擔(dān)中心工作、重點(diǎn)工作等具有政治任務(wù)屬性工作的少數(shù)工作人員,而在經(jīng)濟(jì)上激勵(lì)大多數(shù)工作人員。隨著常規(guī)工作增多,需要多數(shù)人參與到常規(guī)工作中來(lái),而政治激勵(lì)有限,經(jīng)濟(jì)激勵(lì)又嚴(yán)格限制,因此現(xiàn)有的激勵(lì)措施不能滿足對(duì)常規(guī)工作的激勵(lì),需要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)形式。在考核機(jī)制上,中心工作體系以結(jié)果管理為主,結(jié)果上達(dá)到政策目標(biāo)即為合格。常規(guī)工作體系以過(guò)程監(jiān)控為主,通過(guò)嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)控達(dá)成政策目標(biāo)的精準(zhǔn)輸出。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立常規(guī)工作體系,而依然用中心工作體系來(lái)應(yīng)對(duì)常規(guī)工作,上級(jí)用短周期考評(píng)來(lái)督促常規(guī)工作落實(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作體系就可能會(huì)將每次考評(píng)都變成運(yùn)動(dòng)式治理,固化“忙閑不均”現(xiàn)象。 

（作者系武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院教授；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》 2022年第1期）

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