政府和市場的關(guān)系問題是我國經(jīng)濟體制改革的核心，這一關(guān)系的處理同樣體現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興事業(yè)中。尤其是，當(dāng)鄉(xiāng)村振興本身即內(nèi)在包含著鄉(xiāng)村公共治理和鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場化的疊加混合，如何既避免政府缺位、又避免政府越位，就更加迫切。

國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所農(nóng)村經(jīng)濟研究室主任涂圣偉，在《中國發(fā)展觀察》撰文詳細(xì)分析了當(dāng)前鄉(xiāng)村振興中“有為政府”的邊界問題。他認(rèn)為，在《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》之下，推進(jìn)政府和市場關(guān)系法治化的重點領(lǐng)域包括：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率提升、鄉(xiāng)村公平市場環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村利益分配關(guān)系調(diào)節(jié)、農(nóng)產(chǎn)品和要素價格形成；此外，還需推進(jìn)市場作用和政府作用有機統(tǒng)一。

處理好政府和市場的關(guān)系，是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題，也是關(guān)系高質(zhì)量發(fā)展的重大問題，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的全過程和各領(lǐng)域。作為一項偉大創(chuàng)舉，鄉(xiāng)村振興沒有現(xiàn)成可照抄照搬的經(jīng)驗，凝聚形成推動農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展的合力，處理好政府和市場的關(guān)系十分重要而緊迫。

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》（以下簡稱《促進(jìn)法》），是一部指導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面發(fā)展的基礎(chǔ)性、綜合性法律，明確界定了鄉(xiāng)村振興中政府的作用邊界，有利于依法行政和引導(dǎo)市場行為，確保市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)。

用法治規(guī)范政府和市場邊界的必要性

（一）適應(yīng)新時代鄉(xiāng)村功能變化的客觀要求

農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和公共品屬性，為政府干預(yù)提供了必要性，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)成為世界各國的普遍做法。農(nóng)業(yè)功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府干預(yù)模式也需要隨之調(diào)整。

長期以來，農(nóng)業(yè)在整個國民經(jīng)濟發(fā)展中的主要功能，是保障食物安全供給，農(nóng)村則扮演著勞動力“蓄水池”和社會“穩(wěn)定器”的角色。一定意義上而言，不論是保證吃飯問題，還是維護(hù)基層社會穩(wěn)定，鄉(xiāng)村“壓艙石”功能在整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)中具有一定的公共性。這決定政府在過去促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展中需要更多通過行政手段來配置資源，以突破鄉(xiāng)村自我累積循環(huán)不足的問題。

歷經(jīng)多年，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展進(jìn)入新階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式、組織模式、外部條件等發(fā)生深刻變化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有了新內(nèi)涵、呈現(xiàn)出新特征。農(nóng)業(yè)從單一的生產(chǎn)功能向生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”功能全面拓展，農(nóng)村從要素供給向生態(tài)空間、文化傳承、新消費載體等轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)更加多元化，農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容更加多樣化，新業(yè)態(tài)、新模式的發(fā)展，需要更多發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

《促進(jìn)法》的出臺實施，既明確了守好糧食安全底線、加強農(nóng)民權(quán)益保障、解決好種子和耕地“兩個要害”問題等方面政府必須為的責(zé)任，有利于充分發(fā)揮鄉(xiāng)村在保障農(nóng)產(chǎn)品供給和糧食安全、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、傳承發(fā)展中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化等方面的特有功能；同時，也劃清了政府和市場的邊界，有利于避免政府大包大攬和對市場的不當(dāng)干預(yù)，充分調(diào)動社會各方面力量參與鄉(xiāng)村振興。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的有效舉措

“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪?！蓖ㄟ^法治手段固化改革成果，無不需要法治來定規(guī)矩、劃邊界，才能有效規(guī)范和約束政府行為，避免出現(xiàn)“拉抽屜”“翻燒餅”。改革開放40多年來，通過市場化取向的改革，解決各類主體激勵和資源配置效率問題，是貫穿農(nóng)村改革和發(fā)展的一條基本主線。及時將實踐探索通過理論創(chuàng)新進(jìn)行提升和系統(tǒng)集成，并通過法治化的方式將其固化，是改革成果不斷鞏固和擴大的重要方法論。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要構(gòu)建更加成熟定型的鄉(xiāng)村制度體系。唯有將過去多年特別是黨的十八大以來農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的一些成熟經(jīng)驗和有效政策進(jìn)行總結(jié)提煉上升為法規(guī)，將政府行為納入法治軌道，真正做到“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，才能避免將長期戰(zhàn)略任務(wù)短期化，有效減少或消除政策“翻燒餅”、走回頭路等現(xiàn)象。《促進(jìn)法》將經(jīng)過實踐檢驗為正確的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策定型化，有利于保持政策連續(xù)性和穩(wěn)定性，為市場主體營造長期穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境。

（三）妥善解決鄉(xiāng)村新矛盾新問題的迫切需要

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，各類社會力量加快下鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)技術(shù)、資本、人才等要素流動性增強，鄉(xiāng)村形態(tài)、產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、人口結(jié)構(gòu)等持續(xù)發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展主體、鄉(xiāng)村治理對象等更加多元，各方面利益關(guān)系更加錯綜復(fù)雜。過去瞄準(zhǔn)農(nóng)民的各項制度設(shè)計和政策安排，需要根據(jù)主體結(jié)構(gòu)的變化進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，既能維護(hù)農(nóng)民的主體地位，同時又能有效保護(hù)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)群體、農(nóng)業(yè)企業(yè)家等利益，引導(dǎo)其有序發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、參與鄉(xiāng)村治理、融入鄉(xiāng)村生活。

例如，當(dāng)前農(nóng)村返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人群逐漸增多，這些群體如何參與鄉(xiāng)村治理？以滿足農(nóng)民需求為主的鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，如何適應(yīng)這類群體的精神文化需求？類似這些問題，都是讓返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)群體既“下得來”還能“留得住”需要解決的問題。

再如，近年來部分地區(qū)在環(huán)境、用地政策等落地執(zhí)行過程中，對相關(guān)產(chǎn)業(yè)“一刀切”，超過了行政法規(guī)的權(quán)限和邊界，導(dǎo)致社會資本投資利益受損，讓資本下鄉(xiāng)多了不少顧慮。

《促進(jìn)法》的出臺實施，對政府應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)范，并從考核評價、檢查監(jiān)督等方面明確了責(zé)任體系，有利于在制度范圍內(nèi)、在法治軌道上有效應(yīng)對和化解鄉(xiāng)村振興中的矛盾和沖突，調(diào)整和處理各種利益關(guān)系，促進(jìn)社會公平正義，讓各類主體有更多活力和更大空間去發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村。

推進(jìn)政府和市場關(guān)系法治化的重點領(lǐng)域

（一）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率提升

鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性工程，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)發(fā)揮著基礎(chǔ)支撐作用。面對鄉(xiāng)村多層次、多樣化需求，如何高效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，既是一個理論命題，更是一個必須破解的現(xiàn)實難題。

實踐表明，政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給方面的作用不可替代，但也會存在“政府失靈”。例如，會偏向于一些見效快、易出政績的短期“硬性”公共產(chǎn)品供給，對農(nóng)村教育、農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等“軟性”公共產(chǎn)品的供給缺乏積極性，熱衷于投資建設(shè)新的公共項目，往往缺少對公共設(shè)施的管護(hù)，造成農(nóng)村公共品供給在總量嚴(yán)重不足的同時，又出現(xiàn)供給結(jié)構(gòu)失衡問題。

同時，隨著排他技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)權(quán)明晰化、社會需求變化，農(nóng)村部分公共產(chǎn)品由市場提供是可能的和有效率的，在鄉(xiāng)村建設(shè)中引入市場機制，已經(jīng)成為公共產(chǎn)品供給模式的一種創(chuàng)新。

全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，需要在優(yōu)化政府公共產(chǎn)品供給效率的同時，健全市場化供給機制，采取特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助等方式，圍繞農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村新型服務(wù)等領(lǐng)域，強化政府與市場合作，更好地滿足鄉(xiāng)村振興多樣化需求。

（二）鄉(xiāng)村公平市場環(huán)境建設(shè)

引導(dǎo)各類主體參與鄉(xiāng)村振興，離不開公平有序的市場環(huán)境建設(shè)。目前，鄉(xiāng)村市場體系建設(shè)還相對滯后，突出地表現(xiàn)在以下幾個方面：

一是農(nóng)業(yè)法治化營商環(huán)境還沒有充分形成，規(guī)范權(quán)力運行的制度體系還不健全。任性檢查、執(zhí)法隨意、“一刀切”等問題不同程度上存在，公平競爭、公正監(jiān)管、公共服務(wù)存在短板，侵犯市場主體產(chǎn)權(quán)和合法利益的情形時有發(fā)生，影響市場主體投資預(yù)期，抬高了制度性交易成本。

二是農(nóng)產(chǎn)品市場功能還不健全。長期以來農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化、綠色化生產(chǎn)普及困難，一定程度上在于市場有效監(jiān)管不足、秩序不優(yōu)，現(xiàn)實中進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)良莠不齊，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品不比大路貨價格更高，市場優(yōu)質(zhì)不優(yōu)價、達(dá)標(biāo)不見效，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營者缺乏改善質(zhì)量的動力。

三是工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機制不健全。為防止工商資本下鄉(xiāng)可能帶來的風(fēng)險，實施一定的準(zhǔn)入門檻是有必要的，但一些市場準(zhǔn)入限制已經(jīng)不合時宜，部分地方為了規(guī)避風(fēng)險，直接采取行政限制手段或設(shè)置過高的門檻，加大了企業(yè)負(fù)擔(dān)。需要進(jìn)一步完善產(chǎn)權(quán)、市場準(zhǔn)入、公平競爭等制度，保障各類市場主體能夠平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，激發(fā)市場活力。

（三）農(nóng)村利益分配關(guān)系調(diào)節(jié)

在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，面對更加多元的利益形式和更加復(fù)雜的利益主體結(jié)構(gòu)，需要加強政府對利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，強化利益關(guān)系的協(xié)同，進(jìn)而對市場主體形成有效激勵效應(yīng)和能夠維系合作穩(wěn)定的約束效應(yīng)。

一般而言，在公平競爭的市場環(huán)境下，利益分配機制的形成，主要以效率為導(dǎo)向，由市場主體決定，是市場競爭選擇的結(jié)果，但也要防止“市場萬能論”“唯市場論”。目前我國農(nóng)村市場功能還不健全，小農(nóng)戶處于弱勢地位，一些利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，已經(jīng)超出了純粹市場決定的范疇，需要政府通過利益保障和利益調(diào)節(jié)的方式，來促進(jìn)市場效率提升和增進(jìn)社會公平。

例如，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化利益聯(lián)結(jié)機制建設(shè)方面，只強調(diào)企業(yè)讓利于農(nóng)往往不夠，需要通過政策、資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜等方式，加大激勵力度，鼓勵企業(yè)與農(nóng)民建立收益共享、風(fēng)險共擔(dān)的利益共同體，提高對農(nóng)民的利益分配份額，讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

（四）農(nóng)產(chǎn)品和要素價格形成

價格機制是市場機制的核心。健全價格形成機制，亦是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵內(nèi)容。過去多年來，堅持市場化改革取向和保護(hù)農(nóng)民利益并重，我國農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)主要由市場形成，對保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、調(diào)動農(nóng)民積極性發(fā)揮了積極作用。但農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制還不完善，農(nóng)產(chǎn)品市場大幅波動的風(fēng)險依然存在，需要進(jìn)一步深化改革，特別是加快形成農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價市場機制，讓農(nóng)民種得好、賣得好，讓市民買得到、吃得好。

同時，要素價格市場化改革，將是深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的重頭戲。實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的良性循環(huán)，需要在考慮不同要素屬性、市場化程度差異的基礎(chǔ)上，逐步拓寬城鄉(xiāng)要素市場化配置范圍，減少行政對要素交易對象和范圍的過度限制，加快建立和健全要素市場運行機制和收益分配機制，推動城鄉(xiāng)要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，既維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，又充分激活農(nóng)村資源要素。

推進(jìn)市場作用和政府作用有機統(tǒng)一

一是強化農(nóng)民主體地位。維護(hù)好農(nóng)民根本利益是理順政府和市場關(guān)系的前提，也是決定政府規(guī)制市場主體具體方式和程度的重要準(zhǔn)則。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，政府不能代替包辦或脫離實際搞形式主義和“形象工程”，要充分尊重農(nóng)民的意愿，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，直面農(nóng)民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，加快補齊農(nóng)村發(fā)展和民生短板；同時，在農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)域，重在加強基礎(chǔ)性制度建設(shè)，盡可能減少對市場運行的直接干預(yù)。

在引導(dǎo)工商資本下鄉(xiāng)方面，要守好農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保護(hù)底線，鼓勵工商資本主要參與農(nóng)民“辦不了、辦不好”事情，把就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會和產(chǎn)業(yè)鏈增值收益更多留給農(nóng)民，避免出現(xiàn)“富了老板，虧了老鄉(xiāng)”、企業(yè)經(jīng)營“擠出”小農(nóng)生產(chǎn)等現(xiàn)象。

二是發(fā)揮法律體系整體功效。法律法規(guī)的執(zhí)行在一定程度上與相關(guān)配套政策的完善程度有關(guān)。受體例、結(jié)構(gòu)等因素制約，法規(guī)很難做出系統(tǒng)、完備、詳盡的規(guī)定，一些授權(quán)性規(guī)定或原則性規(guī)定，需要有相關(guān)配套性文件做支撐。確?！洞龠M(jìn)法》有效實施，需要加強與其他規(guī)范性文件的銜接和配套，包括糧食安全保障、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)、植物新品種保護(hù)等領(lǐng)域的法律和行政法規(guī)制定，以及相關(guān)規(guī)劃和配套政策，切實把《促進(jìn)法》確定的重要原則、重要制度轉(zhuǎn)化為可操作、能落地的具體措施，形成以“鄉(xiāng)村促進(jìn)法”為統(tǒng)領(lǐng)，相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)劃和政策文件為支撐的法律制度體系。

三是營造法治化營商環(huán)境。法律的生命在于實施。要堅持市場化改革方向，深化農(nóng)業(yè)行政審批制度改革，破除農(nóng)業(yè)行業(yè)管理中的不合理體制機制障礙，持續(xù)推進(jìn)許可事項的優(yōu)化整合取消下放，降低市場準(zhǔn)入門檻，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。健全制度化監(jiān)管規(guī)則，加強標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，進(jìn)一步加強公正監(jiān)管，維護(hù)市場競爭秩序。將涉農(nóng)企業(yè)法律服務(wù)體系建設(shè)納入鄉(xiāng)村法治建設(shè)范疇，切實加強基層治理法治化建設(shè)，保護(hù)下鄉(xiāng)企業(yè)等各類鄉(xiāng)村投資者合法權(quán)益。將“一刀切”等簡單粗暴執(zhí)法行為納入督察問責(zé)范疇，健全行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究及賠償制度。健全企業(yè)申訴投訴機制，對企業(yè)舉報的“亂執(zhí)法、隨意執(zhí)法”等問題，如屬實，加大處罰和問責(zé)力度。

四是健全農(nóng)村市場體系。農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場建設(shè)是發(fā)揮市場決定作用的基礎(chǔ)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基礎(chǔ)性制度。目前我國已經(jīng)初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的農(nóng)產(chǎn)品市場體系，下一步要通過標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、業(yè)態(tài)模式創(chuàng)新等提升功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同發(fā)展；同時，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，健全農(nóng)村土地征收和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革配套制度，穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探索農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)的退出和流轉(zhuǎn)機制，盤活利用農(nóng)村存量建設(shè)用地，提高土地資源配置效率。

（作者系國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所農(nóng)村經(jīng)濟研究室主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國發(fā)展觀察》雜志2021年第9-10期合刊，標(biāo)題為編者所加）

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