——在實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后

1978年12月黨的十一屆三中全會召開后，中國農(nóng)村實行了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。改革首先是從安徽、四川開始的。1977年中共安徽省委在萬里同志的主持下制定了《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策幾個問題的決定》即后來人們通常所說的“農(nóng)村六條”并于11月下旬下發(fā)到全省執(zhí)行。同年四川省委制定并下發(fā)了《關(guān)于目前農(nóng)村經(jīng)濟改革的幾個主要問題的規(guī)定》，簡稱“十二條”。中國農(nóng)村改革也從此拉開了序幕?！度嗣袢請蟆酚?978年2月3 日和6月13日，分別對安徽和四川農(nóng)村經(jīng)濟改革的情況和上述兩個文件作了突出報導(dǎo)并給予支持。就在這一年，內(nèi)蒙、廣東、甘肅等地區(qū)也采取了積極措施，沖破了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上“左”的禁區(qū)，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了發(fā)展。安徽、四川、廣東、甘肅等省所實行的新的農(nóng)業(yè)政策帶動了全國各地對農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，并使1978年大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到復(fù)蘇。

1978年12月十一屆三中全會原則通過的《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定（草案）》和《農(nóng)村人民公社工作條例（試行草案）》兩個文件的下發(fā)和試行，受到農(nóng)村廣大干部、群眾的熱烈歡迎。根據(jù)這兩個文件，以“包干到戶、包產(chǎn)到戶”（以下簡稱“雙包”）為主要內(nèi)容的各種形式的責(zé)任制，在全國很快推廣開來。但是，由于文件對包產(chǎn)到戶的明文限制又束縛了各地農(nóng)民改革的手腳。同時在全國引起了一場大辯論。1979年3月15日，《人民日報》發(fā)表了“一個機關(guān)干部的來信”，認為包產(chǎn)到組就是解散社會主義集體經(jīng)濟，是大倒退。當(dāng)時全國已有1/3的社隊實行了包產(chǎn)到組。到1979年，于4月、9月中共中央又先后發(fā)出的《關(guān)于農(nóng)村工作問題座談會紀要》、《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》等文件中，都明文指出“不許包產(chǎn)到戶，一律不能分田單干。”或“不要分田單干”。所以到1980年1月雖然全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊中實行各種形式的生產(chǎn)責(zé)任制的已占到84.7%，但是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制即“雙包”的還不到1％。只有安徽省到1979年底實行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)隊已占到10%.

由于實行“雙包”顯著增產(chǎn)的事實，加上黨的解放思想、實事求是的思想路線巨大影響，到1980年春，在一些經(jīng)濟落后的地區(qū)和邊遠地區(qū)“雙包”推廣、發(fā)展較快。1982年1月，中共中央1號文件批轉(zhuǎn)的《全國農(nóng)村工作會議紀要》中，第一次明確肯定了“雙包”的社會主義性質(zhì)，指出：“目前實行的各種責(zé)任制，包括小段包工定額計酬，專業(yè)承包聯(lián)產(chǎn)計酬，聯(lián)產(chǎn)到勞，包產(chǎn)到戶、到組，包干到戶、到組等等，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責(zé)任制“（《三中全會以來重要文獻選編》下，人民出版社1982年版，第995頁）。從而消除了一些人對包干到戶的誤解和顧慮。紀要特別指出：它是建立在土地公有基礎(chǔ)上的，農(nóng)戶和集體保持承包關(guān)系，由集體統(tǒng)一管理和使用土地……，有一定的公共提留，統(tǒng)一安排軍烈屬、五保戶、困難戶的生活，有的還在統(tǒng)一規(guī)劃下進行農(nóng)田基礎(chǔ)建設(shè)。所以不同于合作化以前的、小私有的個體經(jīng)濟，而是社會主義的組成部分。包產(chǎn)到戶的實行很快就體現(xiàn)出其優(yōu)越性并受到廣大農(nóng)民的歡迎。

到1983年1月，中共中央在1號文件《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》中，更是稱贊了以“雙包”為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”（《十二大以來重要文獻選編》上，1986年版，第253頁）。聯(lián)產(chǎn)承包制擴大了農(nóng)民的自主權(quán)，發(fā)揮了小規(guī)模經(jīng)營的長處，克服了管理過分集中、勞動“大呼隆”和平均主義等弊病，使生產(chǎn)力能更好地發(fā)揮作用。從而使包產(chǎn)、包干到戶進一步推廣和普及，到1983年末，全國農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的生產(chǎn)隊已占到99.5%，其中包干到戶的生產(chǎn)隊則占到97.8%。至此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進入到一個穩(wěn)定和完善階段。而這一變化的實質(zhì)是，在土地集體所有制不變的情況下，把土地的經(jīng)營權(quán)還給了農(nóng)民，農(nóng)民在承包的土地上又有了生產(chǎn)的自主權(quán)。這是非常艱難的一步、一大步。有的人說它是倒退，是從社會主義的集體經(jīng)濟倒退回單干了。但廣大農(nóng)民認為是在前進，因為它調(diào)動了“8億農(nóng)民”的生產(chǎn)積極性、促進了生產(chǎn)、推動了社會的前進?？上В@一步并“不徹底”，因為并沒有把土改后農(nóng)民得到的土地所有權(quán)也還給農(nóng)民。是否實現(xiàn)土地私有，也成了當(dāng)前農(nóng)村進一步深化改革的一個爭論焦點。但是必須指出，直到今天，在有一些地區(qū)的農(nóng)村，并沒有采取土地承包制的作法，仍然堅持著統(tǒng)一經(jīng)營的集體經(jīng)濟。如江蘇江陰市的華西村，河南新鄉(xiāng)市的劉莊，河南漯河市的南街村，山東蓬萊市的長島等等。在這些地方經(jīng)濟的發(fā)展也取得了引人注目的成就。這也說明應(yīng)該允許在改革中采取不同的模式，允許不同的實驗和做法，允許不同的意見存在。實踐是檢驗真理的唯一標準。歷史將最終作出評判。

“鄉(xiāng)政村治”，“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），是國家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級的政權(quán)組織；“村治”指的是村民委員會，是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會的結(jié)合，形成了當(dāng)前有中國特色的農(nóng)村基層的一種新的政治格局或政治模式。

在1983年以前，我國農(nóng)村的政治格局是人民公社模式是三級所有、隊為基礎(chǔ)的一種模式，是黨政不分、政企合一的模式，是以行政手段指揮生產(chǎn)、以經(jīng)濟組織形式代替政權(quán)組織形式的模式。這種模式從1958年沿用至1983年，并被實踐證明是失敗的。它的根本錯誤在于把農(nóng)民管得太死，把農(nóng)民的自主權(quán)利幾乎剝奪殆盡，它是對社會主義民主的一種嚴重的扭曲，其結(jié)果是極大地壓抑了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性和主動性，極大地束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，從而導(dǎo)致生產(chǎn)下降，生活貧困，所以要改革。農(nóng)村的改革是從經(jīng)濟體制開始的，即從實行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開始的。經(jīng)濟體制的這一變化必然要求政治體制與之相適應(yīng)，不能再沿用“人民公社”模式來管理了，必須找到一種新的政治模式來代替。如是，在1982年12月，五屆全國人民代表大會第五次會議通過的新憲法第95條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會和人民政府”。1983年10月，中共中央、國務(wù)院又根據(jù)這一規(guī)定，發(fā)布了《關(guān)于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》，正是根據(jù)這一通知在全國農(nóng)村重新恢復(fù)了鄉(xiāng)政府，召開了鄉(xiāng)人民代表大會，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建制。1982年憲法第111條又規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民住居地設(shè)立的居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織?！备鶕?jù)這一規(guī)定，1987年11月第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第23次會議又通過了《村民委員會組織法（試行）》，并于1988年6月1日開始試行，于是在全國農(nóng)村基層普遍地建立了村民委員會。從而用“鄉(xiāng)政村治”的新的政治模式代替了人民公社“公社、大隊、生產(chǎn)隊”三級管理的模式。

新的鄉(xiāng)和村組織形式，表面上看好像又恢復(fù)到人民公社以前的模式了。因為土地改革以后，人民公社以前，我國農(nóng)村也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，也有村，形式和稱謂上是一樣的。但是，1983年以來，不是鄉(xiāng)與村簡單的恢復(fù)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長負責(zé)制代替了過去的委員制，二是村已經(jīng)實行基層群眾性自治，村民委員會則是農(nóng)村基層的自治組織，而過去的村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的一部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)并受其領(lǐng)導(dǎo)，是行政性的，叫行政村，一切聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指揮?，F(xiàn)在則不然，鄉(xiāng)村之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。所以，不是恢復(fù)到了人民公社以前，而是有了新的發(fā)展，是農(nóng)村基層政權(quán)和村民自治組織的結(jié)合，并成為今天農(nóng)村的基本政治模式?，F(xiàn)在，我們就是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會來治理農(nóng)村的。只要我們把約4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)好了，把約70多萬個村民委員會完善了，那么農(nóng)村的穩(wěn)定、發(fā)展，乃至整個社會的穩(wěn)定與發(fā)展就有了組織保證，我們就可以立于不敗之地（近年來農(nóng)村又對鄉(xiāng)、村規(guī)模進行著調(diào)整，其數(shù)目將有新的變化）。

“鄉(xiāng)政村治”是有中國特色的農(nóng)村政治模式，是新時期找到的治理農(nóng)村的最好的政治模式。決不能再倒退到“公社”模式去，倒退是沒有出路的，也是“8億農(nóng)民”所不答應(yīng)的。只有前進，堅持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)好，把村民自治搞好，才能把農(nóng)村的事情辦好。

（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的地位與特征

按憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)乃是縣以下的我國農(nóng)村基層政權(quán)。目前除憲法規(guī)定的縣管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，還存在市（不設(shè)區(qū)的市）或區(qū)（指設(shè)區(qū)的市轄區(qū)）管鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的體制。另外，根據(jù)憲法第96條關(guān)于“地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)”與第105條關(guān)于“地方各級人民政府是地方各級權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級行政機關(guān)”的規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)人民代表大會和人民政府。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)主要是由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府兩大部分組成。

與縣、市以上的地方政權(quán)相比較，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)具有如下特征：

1.政權(quán)機構(gòu)設(shè)置不同。農(nóng)村基層政權(quán)主要由權(quán)力機關(guān)——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會和行政機關(guān)——鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府兩個部分組成。它不設(shè)司法機關(guān)，即不包括審判機關(guān)（法院）和檢察機關(guān)，設(shè)在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的法庭乃是縣法院的派出機構(gòu)；縣檢察院在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一般未設(shè)派出機構(gòu)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公安派出所逮捕人犯直接由縣檢察院審批。

2.權(quán)力機構(gòu)職權(quán)的行使不同。根據(jù)《地方組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會不設(shè)常設(shè)機構(gòu)，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會履行職權(quán)的主要活動方式和基本條件就是召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議，只有開好鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會會議才能真正發(fā)揮農(nóng)村基層國家權(quán)力機關(guān)的作用。

3.行政機構(gòu)的組成和地位不同。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長之下，一般不設(shè)科、局、委、辦等二級機構(gòu)，除了政府辦公室之外，只設(shè)若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)助理員。在機構(gòu)設(shè)置上不要求與上面對口。也就是說政府的工作，在助理員的協(xié)助下，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長直接管理。另外，由于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)中既沒有人大常設(shè)機構(gòu)，又沒有司法機構(gòu)，這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村基層政權(quán)中的突出地位和作用。特別是在鄉(xiāng)、個鎮(zhèn)人民代表大會一年只開一次會議，每次會議只開1-2天的情況下，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的狀況在整個農(nóng)村基層政權(quán)中至關(guān)重要。

4.對轄區(qū)的行政管理不同。省、自治區(qū)的人民政府在必要的時候，經(jīng)國務(wù)院批準，可以設(shè)立若干行政公署，作為它的派出機關(guān)；縣、自治縣的人民政府在必要的時候經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準，可以設(shè)立若干區(qū)公所，作為它的派出機構(gòu)。而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之下一般不設(shè)派出機關(guān)，即在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)與村之間一般不設(shè)層次。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對轄區(qū)的各種行政事務(wù)直接行使管理權(quán)。精簡、效能和直接管理的原則乃是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)最基本的特征。

與城市基層政權(quán)（指市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市一級政權(quán)）比較，其共同點是都屬于國家政權(quán)體系的基礎(chǔ)部分；其區(qū)別除表現(xiàn)在農(nóng)村與城市的自然形態(tài)的差別外，主要是在行政地位上。城市基層政權(quán)較農(nóng)村基層政權(quán)地位高，其機構(gòu)設(shè)置一般與縣相同。其級別差別也較大，如直轄市下所設(shè)的區(qū)屬地級、經(jīng)濟單列市下所設(shè)的區(qū)屬準地級、一般市下所設(shè)區(qū)屬縣級。有的不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)還管轄若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如湖北省武漢市洪山區(qū)就管轄了和平鄉(xiāng)等6個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

上述特征主要上根據(jù)《憲法》和《地方人大和地方政府組織法》來看的。然而，這些年來，各地情況在改革的實踐中已發(fā)生了變化。這些變化主要表現(xiàn)在：

1.全國各地區(qū)這些年來都先后設(shè)置了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會主席團常務(wù)主席之類的辦事機構(gòu)，有的還配備了秘書和辦事員。但是它不具有縣以上的人大常設(shè)機構(gòu)類似的權(quán)力，也未能起到縣以上一級人大常設(shè)機構(gòu)的作用。

2.全國各地區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府在實際上已改變了原來的助理員制（雖然有的還保持著助理員名號）。有的省如山東，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)普遍設(shè)置了委、辦、站；有的省如湖北，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)普遍設(shè)置了辦、委；有的地區(qū)，如浙江省松陽縣楓枰鄉(xiāng)則試行了機關(guān)分股制?？傊?，都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之下設(shè)置了二級機構(gòu)，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)長通過這些二級機構(gòu)對各條戰(zhàn)線和各個部門的工作實行間接歸口管理。這些變化的結(jié)果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部編制進一步擴大?，F(xiàn)在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)再也不是十幾個助理員了，干部人數(shù)一般都在100人以上。

3.全國各地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下也設(shè)置了一個“層次”或派出機構(gòu)，這個層次一般叫管理區(qū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對轄區(qū)的各項事務(wù)已不再是直接行使管理權(quán)。

這些變化同時也提出了一些值得思考和探討的問題，這就是：為了堅持效能、精簡、直接管理的原則，如何進一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)改革？隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是否必須設(shè)置二級機構(gòu)，完全改變原來的助理員制？縣以下的層次區(qū)劃，根據(jù)建國以來多次反復(fù)的經(jīng)驗教訓(xùn)究竟幾級為宜？實行撤區(qū)并鄉(xiāng)以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間是否需要設(shè)一個中間層次？這些既是當(dāng)前急需解決的理論與實際問題，又是牽涉到憲法、地方政府組織法的法律問題。

在談到新中國農(nóng)村基層政權(quán)的特征時，還應(yīng)該看到現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與舊中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的本質(zhì)區(qū)別：它已由原來壓迫勞動農(nóng)民群眾的工具變成了為人民服務(wù)的工具，而且在整個行政活動中，社會事務(wù)占有相當(dāng)大的比重，具有行政體制與社會保障體制合一的特點。

上面是從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的政治屬性和行政管理的角度，從我國政權(quán)的行政區(qū)劃來看的。但是，廣義上的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)又是一個復(fù)合概念，它既包括政治屬性，又包括自然屬性，是由鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)兩個詞組成，因此也包括這兩個方面的地域。鄉(xiāng)村指的是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)以農(nóng)業(yè)為主、人口分布比較分散的廣大地區(qū)，是指鄉(xiāng)民聚居的一個一個村民點或自然村落，有村莊、彎子、屯等不同稱謂的鄉(xiāng)村社區(qū)，一般叫農(nóng)村。集鎮(zhèn)由鄉(xiāng)村孕育、進而在集市的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，是指以鄉(xiāng)村為經(jīng)濟依托、居住人口比較集中、非農(nóng)業(yè)人口比重大、商品經(jīng)濟較發(fā)達、交通較便利的區(qū)域社會經(jīng)濟活動中心。我們講的鎮(zhèn)政權(quán)乃是指的建制鎮(zhèn)，它是在集鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來的，但又不同于一般集鎮(zhèn)。我們通常說的小城鎮(zhèn)則是指縣城、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府所在地的集鎮(zhèn)及工礦點、衛(wèi)星城的統(tǒng)稱。從1955年6月和1963年3月中央頒布和經(jīng)過調(diào)整設(shè)立的建制鎮(zhèn)的條件看，當(dāng)時是把鎮(zhèn)作為城市的一個層次，把鎮(zhèn)與鄉(xiāng)作為劃分城鄉(xiāng)界限的標志。至1984年，中共中央1號文件又把原來的社隊企業(yè)和鎮(zhèn)辦企業(yè)統(tǒng)稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”。這樣就在概念上開始突破了原來的鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的界限，明確了鎮(zhèn)是農(nóng)村的中心。當(dāng)然就鎮(zhèn)的地位和作用而言，它介于城鄉(xiāng)之間，既是城市帶動農(nóng)村的前沿陣地，又是溝通城鄉(xiāng)聯(lián)系、促進城鄉(xiāng)結(jié)合的橋梁和紐帶。今后，隨著鄉(xiāng)村的進步和城鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢，傳統(tǒng)“農(nóng)村”概念也必將發(fā)生變化。根據(jù)1986年9月26日中共中央和國務(wù)院第22 號文件關(guān)于“凡是設(shè)了鎮(zhèn)政府的地方，就不再設(shè)鄉(xiāng)政府”的規(guī)定，現(xiàn)在建制鎮(zhèn)的轄區(qū)已從原來的小城鎮(zhèn)擴大到包括相當(dāng)部分農(nóng)村社區(qū)，形成“鎮(zhèn)代鄉(xiāng)管村”的體制。同時，近年來隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村商品經(jīng)濟的迅速發(fā)展，鄉(xiāng)政府所在的集鎮(zhèn)不斷擴大，鄉(xiāng)與鎮(zhèn)的差別也越來越小。

（二）、“村治”——鄉(xiāng)政的基石

“鄉(xiāng)政村治”作為治理鄉(xiāng)村過程中形成的一種新的政治模式，是我國社會主義的上層建筑活動并同為社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。鄉(xiāng)政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權(quán)性；村治則以村規(guī)民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和民主性。就村治對鄉(xiāng)政的作用而言，村治是鄉(xiāng)政的基石?！班l(xiāng)政村治”就是中國特色的農(nóng)村政治。

在中國歷史上，任何剝削階級的國家政權(quán)，都有著高度集權(quán)的烙印。即便是在這樣的集權(quán)政治之下，鄉(xiāng)村政治也總是或多或少地帶有“親民”或“民治”的特征。在農(nóng)村最基層，朝廷一般不直接委派行政官員，而是在村民中物色“代表人物”充任村治首領(lǐng)。村的名號，也一度為里、保等所取代。但無論何時，相當(dāng)于今天的鄉(xiāng)和相當(dāng)于今天的村的層級總是存在的，而村治，始終是鄉(xiāng)政的基礎(chǔ)。自秦漢以來，縣以下基層組織的設(shè)置雖各有不同，但鄉(xiāng)總不是“空中樓閣”。鄉(xiāng)政與村治總是互相依托。近現(xiàn)代，集權(quán)體制受到資產(chǎn)階級民主思想特別是新民主主義思想的沖擊，自治的名詞普遍采用了，鄉(xiāng)政村治畢竟都向民主化前進了一步。但不管是民主還是集權(quán)，鄉(xiāng)政村治的依存關(guān)系是不變的。北洋軍政府在山西、云南、浙江實行過“村本政治”又稱“村治”。新民主主義革命時期，國民黨統(tǒng)治區(qū)在實行區(qū)村制、區(qū)鄉(xiāng)保甲制的同時也實行過村治，曾規(guī)定“以聚居同一村莊，獨自成立自治團體者成為村”；革命根據(jù)地和解放區(qū)多實行區(qū)鄉(xiāng)村制?？梢姛o論是革命的還是反革命的“鄉(xiāng)政”，均必須以村治為依托。

在社會主義新中國，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政國家的農(nóng)村基層政權(quán)，鄉(xiāng)政盡管方式行政化，但在根本上保證的是人民的民主權(quán)利；至于村治，不但內(nèi)容上是民主的，而且形式上也逐步走向?qū)嵭兄苯用裰鞯拇迕褡灾巍Ｐ轮袊l(xiāng)政村治的結(jié)合已具有全新的基礎(chǔ)。但盡管如此，二者的差異仍然存在，前者著重維護全體人民群眾的共同利益，后者則著重維護社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)民的局部利益。二者的區(qū)別與聯(lián)系決定了二者都具有國家利益與鄉(xiāng)民利益、社會利益與社區(qū)利益、整體利益與局部利益的協(xié)調(diào)功能，而且村治的這種協(xié)調(diào)功能更為直接。正因為如此，村治對于鄉(xiāng)政，在新中國尤其具有重要意義：

1.村治是鞏固以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的國家政權(quán)的根本保證。在我國有近8億人口生活在農(nóng)村，農(nóng)村問題、農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)民問題本質(zhì)上就是政治問題或政權(quán)問題。村莊是農(nóng)村社區(qū)的基本單位，國家需要千萬個村莊提供農(nóng)產(chǎn)品以滿足城市的需求，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)要通過村級組織貫徹執(zhí)行國家的方針、政策，實現(xiàn)國家利益，了解農(nóng)民的愿望、需求、歡樂與憂愁、意見和建議，并發(fā)動廣大農(nóng)民行使管理國家的權(quán)利。良性運行的村治，能使鄉(xiāng)政得心應(yīng)手，使共和國的基礎(chǔ)堅如磐石；惡性運行的村治，會使農(nóng)民憤懣日增，使農(nóng)村危機四伏。

2.村治是社會主義民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)工程。列寧曾指出，人民需要共和國，為的是教育群眾走向民主；人民需要的不僅僅是民主形式的代表機關(guān)，而且是要建立由群眾自己從下面來管理整個國家的制度，讓群眾實際地參加各方面的工作，讓群眾在管理整個國家中起積極作用。發(fā)動群眾行使民主權(quán)利，毋容置疑是鄉(xiāng)政的重要活動內(nèi)容；而村民委員會又恰恰是這一活動的最佳組織形式。村治，本質(zhì)上是村民自治。通過村委會，村民不僅能直接選舉人民代表治理國家，而且能在村民會議上行使一切政治、經(jīng)濟、文化、社會事務(wù)的自治權(quán)利，這就為我國的社會主義民主政治建設(shè)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.村治是維護農(nóng)村社會安定團結(jié)的前沿陣地。維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，是農(nóng)村基層政權(quán)的重要職能。而我國的村級組織，作為社會利益與社區(qū)利益的調(diào)節(jié)器，不僅要行使在社區(qū)外部的職能，而且要調(diào)節(jié)和控制社區(qū)內(nèi)部社會生活的運行，調(diào)解民間糾紛，維持社會治安。目前，由于民主法制建設(shè)還不夠完善，賭博偷盜，搶劫斗毆，封建迷信等現(xiàn)象還時有發(fā)生，對這些不良行為的治理，鄉(xiāng)級組織是難以獨立完成的，關(guān)鍵還是靠村民自治和各種村級組織正常運轉(zhuǎn)和充分發(fā)揮作用，同時利用村規(guī)民約等，在群眾中筑成堅強的第一道防線，把問題解決在社區(qū)內(nèi)部，把犯罪行為消滅在萌芽階段。

4.村治是農(nóng)村經(jīng)濟文化繁榮及公益事業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。村民脫貧致富，整頓村容、興修水利、防洪防汛、救災(zāi)修路、植樹造林、擁軍優(yōu)屬、養(yǎng)老撫幼、修建學(xué)校、溝通信息、發(fā)展科技，從生產(chǎn)、流通到生活各個方面積極為鄉(xiāng)民提供社會化配套服務(wù)，這不僅是農(nóng)村基層政權(quán)必須關(guān)心的事，而且更為重要的是，它乃是村級組織的基本工作內(nèi)容。所有這些問題，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)是難以面面俱到而且也不必面面俱到的。實踐證明，這些工作要做好，只有依靠村自治組織發(fā)動群眾來完成。

同時實踐還證明，社會主義村民自治的民主不僅有利于促進經(jīng)濟的發(fā)展，也有利于民族的團結(jié)。在少數(shù)民族地區(qū)，實行村民自治，可以促進民族團結(jié)。總之，在農(nóng)村實行社會主義民主自治，有利于調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性，有利于解決農(nóng)村各方面的問題。所以說村民自治的意義非常重大。彭真同志曾指出：中國的民主應(yīng)該是從兩頭做起，一頭是從中央，從全國人大做起，從上面的改革做起；另一頭是從下面做起，即從基層做起。10多年來，實行村民自治已經(jīng)取得非常大的成效。但是這些成績還只是初步的。我們還應(yīng)看到各地發(fā)展的不平衡。對我國農(nóng)村的狀況必須分類評估，不能一概而論。沿海不同于內(nèi)地，平原不同于山區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)更有其特點?，F(xiàn)在我們國家村民自治搞得比較好的還是少數(shù)，還有不少地區(qū)掛的是村民委員會的牌子，實際上還是用傳統(tǒng)的老方法進行管理，像人民公社時期那樣，連稱呼都沒有改變，有的甚至是家族族長和頭人在那里管事，許多落后的東西還在那里起著作用。搞村民自治，關(guān)鍵是要在農(nóng)村基層實行民主治理，使農(nóng)村基層從傳統(tǒng)的人治走向民主法治，而這一任務(wù)又十分艱巨。能人也必須法制規(guī)范，沒有民主監(jiān)督的能人政治是危險的，村民自治就是社會主義民主政治。

村民自治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的基石，奠定好這個基石，就是要實現(xiàn)民主、法治，就是要實現(xiàn)農(nóng)村“8億農(nóng)民”當(dāng)家作主。黨領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)就是領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主。“三個自我”（自我教育、自我服務(wù)、自我管理）、“四個民主”（民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督）是近幾年來實行村民自治總結(jié)出來的經(jīng)驗，真正做到這些則很不容易。我們只有堅持這樣做下去，社會主義民主政治才能最終落實到廣大農(nóng)村基層。

1.關(guān)于村民委員會與村黨支部的關(guān)系問題

村黨支部的核心地位和作用乃是貫徹《村民委員會組織法》、實行村民自治的重要保證。實踐證明，能否真正樹立村黨支部的核心地位、發(fā)揮村黨支部的核心作用，不僅關(guān)系到一個村的經(jīng)濟發(fā)展，而且關(guān)系到村民自治制度的順利推行。但是在一些地區(qū)的農(nóng)村基層黨組織由于黨員年齡老化、新黨員發(fā)展緩慢、對黨員的教育放松，使得黨的組織削弱，活動減少、甚至處于軟弱渙散的狀態(tài)，像這樣的黨的基層組織在群眾中的威信和影響必然大大下降，當(dāng)然也就不能起到核心作用了。必須指出村黨支部的核心地位和核心作用是靠村黨組織在群眾中的威信和全體黨員在群眾中的表現(xiàn)和模范行為樹立起來的。正因為如此，黨的首要任務(wù)是要管理好黨自身。

關(guān)于村黨支部與村委會的關(guān)系問題，首先應(yīng)該看到這兩個組織具有不同的性質(zhì)和作用，既不能混同，也不能互相替代。目前常常聽到一些鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部說：“村黨支部應(yīng)以村委會為依托”，有的甚至干脆把村委會與村婦聯(lián)、村共青團等群眾組織并列。這無疑是貶低了村委會的地位和作用，忽視了村委會是實行村民自治的“主要組織形式”和在村民自治活動中的主體地位。村民只能通過村民委員會去實行村民自治、當(dāng)家作主，黨支部不應(yīng)去包辦代替村委會的工作直接操辦一切村務(wù)。

目前有些地區(qū)為了適應(yīng)《村民自治組織法》關(guān)于村黨支部在村民自治中的“核心地位”的規(guī)定，在村民委員會委員實行直選的同時，對黨支部委員也實行了“兩票選舉制”。在湖北省的一些地區(qū)實行了黨支部“雙推一選”制。這些做法，從當(dāng)前農(nóng)村實際看，雖有一定意義，但并不能從根本上理順村民委員會和村黨支部委員會“兩委”的關(guān)系。

2.關(guān)于村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間是否保持“鄉(xiāng)對村的指導(dǎo)，支持和幫助，村協(xié)助鄉(xiāng)開展工作”的關(guān)系（即人們常說的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系），是一個關(guān)系到是否堅持村民委員會的自治性質(zhì)的大問題，決不能動搖。但是，就是在這個問題上，卻一直存在較大的分歧和爭論。

早在《村民委員會組織法（試行）》草案討論的過程中，在六屆人大五次會議上，就有代表提出：村民委員會不是一級政府，指令如何貫徹？只是“指導(dǎo)關(guān)系”，國家下達的任務(wù)如何完成？以后，在試行《村組法》的過程中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也對這一規(guī)定有保留。他們認為，如果改變長期以來鄉(xiāng)村之間存在的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會成為一只無腳的螃蟹，將造成工作被動。有人甚至提出，在今日中國農(nóng)村實行村民自治是“超前了”。而不少村干部則對長期形成的鄉(xiāng)村之間的行政隸屬關(guān)系也習(xí)以為常。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府叫干什么，村就干什么；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府叫怎么辦，村就怎么辦?；谏鲜稣J識上的原因，表現(xiàn)在村委會職能的行使上對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在很大依賴性，當(dāng)然也就談不上自我管理了。

村民委員會需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及時而有效的指導(dǎo)、支持和幫助。在一定程度上，甚至可以說鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的指導(dǎo)乃是村委會順利開展自治活動，推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)必不可少的組織保證和工作條件。但是也必須明確，鄉(xiāng)與村之間的這種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，主要是指在一個村的村務(wù)范圍內(nèi)而言的，即一個村在處理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)方面，村民委員會應(yīng)該真正發(fā)揮村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織的功能。在這些事務(wù)方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府實際上管不了，也不應(yīng)該多管，只能起到一定的指導(dǎo)作用。但是，如果超出了一個村的范圍，涉及到全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、全縣（市）、全省、乃至全國的事務(wù)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府依照法律、法規(guī)及中央下達和布置的有關(guān)工作任務(wù)，如落實農(nóng)產(chǎn)品的收購合同、土地管理、控制農(nóng)民群眾的負擔(dān)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、計劃生育、征兵、優(yōu)撫和扶貧等所應(yīng)執(zhí)行的“政策”，村民委員會則只能在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的領(lǐng)導(dǎo)下，并有義務(wù)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府去完成。村民自治是相對的，不是絕對的，更不能以為實行村民自治就可以完全不要上級政府的領(lǐng)導(dǎo)了。在今日中國農(nóng)村，只有當(dāng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在村委會的協(xié)助下順利地完成“鄉(xiāng)政”時，在我國農(nóng)村才會出現(xiàn)“政通人和”、“欣欣向榮”的局面。

十多年來，由于人們在認識上的差異，反映在實踐中出現(xiàn)了一些不同的做法。如廣西等省區(qū)一度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間建立了一個村公所；還有個別地區(qū)干脆只設(shè)置村公所或管理區(qū)，下轄村民小組等等。而所有這些做法的一個共同特點就是強化了村的“行政功能”而弱化了其“自治功能”，因此從長遠看，都不利于村民自治的推行。從后來廣西等地又撤銷村公所建制的做法來看，也證明了這一點。

所以處理好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民委員會的關(guān)系是一個關(guān)系到能否保持村民委員會自治性質(zhì)的大問題。從目前情況看，全國農(nóng)村雖然都成立了村民自治組織——村民委員會。但是有相當(dāng)一部分地區(qū)的村委會就其性質(zhì)和運轉(zhuǎn)方式而言，由于未完全擺脫過去那種傳統(tǒng)的行政命令式的鄉(xiāng)與村關(guān)系模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍過多地干預(yù)了本來不該干預(yù)的村自治范圍內(nèi)的事務(wù)。因此，在這些地方出現(xiàn)了表象的自治化，實質(zhì)上仍是行政化，或兼有自治型與行政型雙重特點。我們今天的任務(wù)應(yīng)該是逐步強化村委員自治的功能。在村民自治實踐的道路上，只能前進，決不能倒退。也正是針對上述情況，1998年11月4日第九屆全國人大第五次常委會通過的經(jīng)修改后的《中華人民共和國村民委員會組織法》第四條在維持原來表述文字的同時，特地又加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍的事項”。這樣的補充是十分正確和必要的。

環(huán)繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)深化改革問題，一直存在著兩種不同的意見。一種意見認為，為了加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，縣一級應(yīng)該減政放權(quán)，并且把原來縣管的一些機構(gòu)和部門也下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；應(yīng)該在鄉(xiāng)一級也設(shè)立人大常設(shè)機構(gòu)；應(yīng)該實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉等等。另一種意見則相反，認為從目前實際出發(fā)，為了堅持效能、精簡和直接管理的原則，在鄉(xiāng)一級不應(yīng)該擴大機構(gòu)、部門的設(shè)置；不應(yīng)該增加而是要精簡干部人數(shù)；可以不必召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會，從而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改變成縣政府的派出機構(gòu)——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所。我和我們中心的同志多持后一種意見。

之所以提出將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府改為縣政府的派出機構(gòu)，我們是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實的功能和解放后農(nóng)村縣以下層次區(qū)劃變革的經(jīng)驗教訓(xùn)中得出的。如果是一級政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)則必須包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和人大兩部分。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”原本就是縣政府各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)，過去由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實際上不能有效地對它們實行管理權(quán)，而被稱為“半拉子政府”。所以后來才有了山東萊蕪市簡政放權(quán)的經(jīng)驗，其目的是為了充實和加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)。但是，這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府也變成一級機構(gòu)臃腫、人員眾多的大政府了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本上是吃飯財政，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政受到很大影響，如果不進行相應(yīng)的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就還有向農(nóng)民收取各種費用的動力，農(nóng)民負擔(dān)過重的問題，也就不可能從源頭上加以解決。

改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機構(gòu)后，它還是一級政府，不過其法律地位改變了，它不再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生，而是由縣政府委派并完全隸屬縣政府管轄。有人可能認為，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會削弱對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督功能。而從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年開一次會，一次開1-2天，三年換一次屆的實際情況看，鄉(xiāng)一級人大往往難以真正發(fā)揮其決策與監(jiān)督功能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大乃是我國人大體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，它并未能真正成為本地區(qū)的權(quán)力中心。目前的實際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是按縣政府的指令行事，而不是聽令于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。所以這一改變不過是適應(yīng)了縣鄉(xiāng)關(guān)系的現(xiàn)狀，不僅不會削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能，還有利于理順縣鄉(xiāng)之間的條塊關(guān)系。我們的任務(wù)就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正建成為密切聯(lián)系群眾，全心全意為人民服務(wù)并且能夠有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化和各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威、高效能、講廉政的一級政府。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣的派出機構(gòu)“由實變虛”以后，農(nóng)村基層政權(quán)則上升到縣。此后則應(yīng)把工作重心放在縣與村，即著重加強縣一級政權(quán)建設(shè)和進一步完善村基層群眾性自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣的派出機構(gòu)其主要職責(zé)是做好上情下達和下情上達。只要把縣一級民主政治搞好了，把村的民主自治搞好了，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級作為二傳手，事情也就好辦了。所以一些縣的領(lǐng)導(dǎo)人，唯恐改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀后削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政功能，影響農(nóng)村的工作，使得政令難行、稅費難收的顧慮是沒有必要的。相反，現(xiàn)在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有的機構(gòu)，他們的主要任務(wù)幾乎就是用各種方法去向農(nóng)民收費來養(yǎng)活他們自己。像這樣的機構(gòu)難道不是多余的？

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為派出機構(gòu)后，對農(nóng)村的一些公共服務(wù)性機構(gòu)如“七站八所”等，應(yīng)該解決它們?yōu)檗r(nóng)民提供服務(wù)的動力問題。為此必須引進市場機制，做到真正放開，讓它們自己去找事情做。如果農(nóng)民不找它，它就沒有收入，它就有動力去提高服務(wù)質(zhì)量了。如農(nóng)機站、農(nóng)技站、種子站等，本來應(yīng)該是為農(nóng)民提供服務(wù)的，但現(xiàn)在的問題是做事養(yǎng)著，不做事也養(yǎng)著。是下定決心健全縣、鄉(xiāng)管理體制，理順條塊關(guān)系的時候了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為縣的派出機構(gòu)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將因所有二級機構(gòu)全部撤銷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大量減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄范圍也適當(dāng)縮小，而成為一個真正的小政府。那時，農(nóng)村基層的政治模式仍可以稱為“鄉(xiāng)政村治”，不過“鄉(xiāng)政”已不是鄉(xiāng)級政權(quán)而是作為縣派出機構(gòu)的“鄉(xiāng)政府”，它已從一級行政區(qū)劃的政權(quán)變成了一級準行政區(qū)劃的“鄉(xiāng)公所”了。它雖然還是一級政府行政組織，但已成為縣政府下的一個辦事機構(gòu)了。因此，也可以稱為“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的模式。

此文是2005年發(fā)表在《中國農(nóng)村研究》上我寫的一篇長文《社會主義中國農(nóng)村走向何方？》的第三部分。文中的觀點反映了當(dāng)時我的認識，可以作為歷史的參考。另外，此文是請人重新打印的，可能文字有些差錯。

張厚安2020年冬于深圳

（作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心顧問、政治學(xué)教授）

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