內(nèi)容提要:宅基地“三權(quán)分置”改革是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)平臺和必要抓手, 是未來一段時期內(nèi)更有效呼應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、滿足鄉(xiāng)村居民美好生活追求的關(guān)鍵制度創(chuàng)新。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求, 宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當(dāng)參照制度變遷的歷史路徑依賴, 在堅持集體所有權(quán)不動搖的前提下進(jìn)一步明確集體內(nèi)涵、賦予完整權(quán)能、分離部分產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)化公共職能;依據(jù)多元福利主義和福利實現(xiàn)依賴, 以凸顯資格權(quán)落實鄉(xiāng)村農(nóng)民集體的居住福利保障, 并探討由集體、政府、市場和社會共同提供多元農(nóng)民居住福利保障替代路徑;按照市場主導(dǎo)化配置和利益風(fēng)險掛鉤, 以放活宅基地使用權(quán)實現(xiàn)資源市場配置優(yōu)化和農(nóng)民財產(chǎn)價值顯化, 并在利益訴求和可能風(fēng)險之間權(quán)衡選擇宅基地具體流轉(zhuǎn)路徑, 實現(xiàn)宅基地由傳統(tǒng)單一居住功能向現(xiàn)代多重復(fù)合功能轉(zhuǎn)型。
長期以來, 我國鄉(xiāng)村地區(qū)面臨著發(fā)展緩慢、城鄉(xiāng)差距不斷拉大、農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量偏低、農(nóng)民生活水平不高、鄉(xiāng)村特色丟失凋零等諸多問題, 已然成為進(jìn)一步推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的短板和困境所在。針對農(nóng)民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的鄉(xiāng)村發(fā)展之間的矛盾, 黨的十九大報告和2018年中央“一號文件”將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為新時代“三農(nóng)”工作的總抓手和決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)。2018年中央農(nóng)村工作會議更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 突出抓好“三農(nóng)”工作硬任務(wù), 全面深化農(nóng)村改革。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨中央深刻把握現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律和城鄉(xiāng)關(guān)系變化特征, 在歷史觀認(rèn)識和現(xiàn)代化要求的統(tǒng)一下, 基于提升鄉(xiāng)村地位的邏輯提出的對新型城鄉(xiāng)關(guān)系的全新闡述、對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要指導(dǎo)和滿足農(nóng)村居民美好生活追求的重要保障, 其關(guān)鍵突破在于提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念, 總體要求包括產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕, 核心目標(biāo)在于系統(tǒng)整合鄉(xiāng)村人口、土地、產(chǎn)業(yè)等各個要素, 切實實現(xiàn)鄉(xiāng)村“安居樂業(yè)”。
居住是人類的最基本生存和安全訴求, 宅基地作為農(nóng)民安身立命的基底保障、關(guān)鍵福利和核心財產(chǎn), 其涉及的宅基地取得、使用、退出和管理制度應(yīng)當(dāng)被界定為保障鄉(xiāng)村安居樂業(yè)、落實新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性制度安排。農(nóng)村宅基地制度作為鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性制度之一, 在很長一段時期內(nèi)有力保障了農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)享有的基本居住需求和相應(yīng)福利保障, 是維護(hù)鄉(xiāng)村長治久安的關(guān)鍵制度。然而, 在快速城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村空心化和農(nóng)業(yè)邊緣化的發(fā)展過程中, 現(xiàn)行宅基地制度由于價值認(rèn)知局限、流轉(zhuǎn)障礙凸顯、財產(chǎn)權(quán)利顯化困難和細(xì)化管控缺位等諸多原因, 在部分區(qū)域已然難以符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的要求, 出現(xiàn)了一戶多宅、大片空置、違法違建、粗放無序與隱性流轉(zhuǎn)等諸多問題, 急需按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的訴求, 全面深化和推進(jìn)改革。
基于此, 中共中央、國務(wù)院有效部署, 逐步拉開了宅基地從限權(quán)到有序賦權(quán)、土地資產(chǎn)從沉睡到穩(wěn)步盤活、土地政策從限制到逐步放開的改革大幕。2014年12月, 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議上通過審議, 并于2015年1月由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)。2015年2月27日, 十二屆全國人大常委會第十三次會議審議了國務(wù)院關(guān)于提請審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定 (草案) 》的議案, 允許北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個試點縣級行政區(qū)域暫時調(diào)整實施土地管理法等關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓等規(guī)定, 允許對宅基地實行自愿有償?shù)耐顺?、轉(zhuǎn)讓機(jī)制?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》將宅基地“三權(quán)分置”改革構(gòu)想在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度性供給中進(jìn)行部署, 提出完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。從此, 宅基地“三權(quán)分置”作為鄉(xiāng)村振興的重大制度供給在農(nóng)村“三塊地”試點區(qū)域內(nèi)全面展開并允許非試點地區(qū)進(jìn)行探索。
由此可見, 宅基地“三權(quán)分置”已然是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保障農(nóng)民安居樂業(yè)的基礎(chǔ)平臺和必要抓手, 是未來一段時期內(nèi)更有效呼應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、滿足鄉(xiāng)村居民美好生活追求的關(guān)鍵制度創(chuàng)新。實際上, 諸多學(xué)者已在宅基地價值認(rèn)知、產(chǎn)權(quán)定位、流轉(zhuǎn)路徑和管理方式等方面開展了諸多討論, 然而仍然對于宅基地應(yīng)歸為福利保障還是財產(chǎn)權(quán)利、“三權(quán)”體系如何完善、是否應(yīng)予自由流轉(zhuǎn)等關(guān)鍵問題爭論不下, 忽略了宅基地“三權(quán)分置”對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度供給保障作用的理論支撐分析, 因而難以系統(tǒng)地提出鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地“三權(quán)分置”改革路徑。
一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
宅基地是指農(nóng)村居民以其集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提, 為了維持農(nóng)戶居住和農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 由集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配并長期使用, 可用來建造農(nóng)房以及附屬生產(chǎn)生活等設(shè)施的農(nóng)村集體建設(shè)用地[1]。從計劃體制延續(xù)而來的宅基地制度是以戶籍制度為基礎(chǔ)、保障集體成員的基本居住條件為初衷、實現(xiàn)工業(yè)優(yōu)先發(fā)展為目標(biāo)、保障農(nóng)村社會穩(wěn)定為根本宗旨而作出的一種制度安排, 具有“公有”“私用”“無償”“無期”等顯著特征, 曾經(jīng)為我國城市發(fā)展、工業(yè)發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展和保障農(nóng)民居住權(quán)發(fā)揮了歷史性作用[2]。然而, 隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的發(fā)展變化, 經(jīng)濟(jì)市場化開放化程度不斷提高, 城鄉(xiāng)不斷融合、農(nóng)民不斷分化, 當(dāng)前宅基地制度愈發(fā)難以適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鄉(xiāng)格局變化, 造成現(xiàn)有宅基地利用粗放、浪費(fèi)、閑置和無序等問題突出, 人地矛盾凸顯、城鄉(xiāng)二元割裂、供需難以對接, 對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊治理造成消極影響, 難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、“治理有效”和“生態(tài)宜居”等目標(biāo)的要求。就農(nóng)民個體而言, 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致農(nóng)民與土地和村莊關(guān)系逐步疏解, 宅基地作為農(nóng)民安身立命之所的必要性和重要性相對降低, 無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降, 宅基地的退出機(jī)制缺失和社區(qū)封閉導(dǎo)致村莊破敗和農(nóng)戶宅基地財產(chǎn)權(quán)利難以實現(xiàn)[3], 難以為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的“生活富?！焙汀爱a(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)提供支撐。
關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)的必要性, 學(xué)術(shù)界已爭論多年, 但仍然觀點不一, 難以達(dá)成共識, 其爭論焦點在于宅基地的主導(dǎo)功能是農(nóng)民居住權(quán)利保障還是財產(chǎn)權(quán)利實現(xiàn), 福利性質(zhì)的居住保障是否可以流通以及如何應(yīng)對流通風(fēng)險。部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)禁止宅基地流轉(zhuǎn)交易尤其是禁止城市居民購買宅基地, 其目標(biāo)在于保護(hù)農(nóng)民成員權(quán)益和維持村莊內(nèi)部倫理, 因而宅基地的用益物權(quán)應(yīng)界定為限定在特定用途范圍內(nèi)的他物權(quán), 不包括收益權(quán), 村民僅能使用宅基地來實現(xiàn)居住目的[4]。此外, 農(nóng)民缺乏足夠的理性和抵御風(fēng)險的能力, 農(nóng)村的治理實踐錯綜復(fù)雜, 允許宅基地自由流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致城市圈地運(yùn)動、大量建設(shè)轉(zhuǎn)用和農(nóng)民流離失所, 影響社會穩(wěn)定, 同時加速村莊衰敗和低質(zhì)量的過度城市化[5]。支持流轉(zhuǎn)的學(xué)者則認(rèn)為, 宅基地是農(nóng)村居民最重要的資產(chǎn)之一, 限制流轉(zhuǎn)是對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的剝奪, 宅基地的福利性和無償性來源于分配環(huán)節(jié), 僅此不能否定宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性[6]。同時, 由于少數(shù)農(nóng)戶的宅基地非理性處理可能, 就禁止宅基地流轉(zhuǎn)使絕大多數(shù)農(nóng)戶難以顯化財產(chǎn)權(quán)利是有失公平的[7]。土地違法轉(zhuǎn)用、城市資本過度涌入和鄉(xiāng)村倫理破壞風(fēng)險, 應(yīng)當(dāng)歸咎于制度設(shè)計合理性與執(zhí)行保障問題[8], 不應(yīng)因噎廢食。實際上, 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在很大程度上始終隱性存在于實踐之中, 尤其在城郊或者是交通沿線及基礎(chǔ)設(shè)施較好的區(qū)域交易活躍[9], 而該類私下交易模式反而難以管理, 產(chǎn)權(quán)也缺乏保障、實際價值也多有偏離, 更容易引發(fā)社會糾紛[10], 致使農(nóng)民集體和農(nóng)民個體利益遭受損失。宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)被視為當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展訴求和未來趨勢。究竟什么時候需要流轉(zhuǎn)、什么區(qū)域可以流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn), 其關(guān)鍵是如何在保障農(nóng)民福利的前提下實現(xiàn)資源最有效配置。
在宅基地流轉(zhuǎn)過程中, 多數(shù)學(xué)者認(rèn)同其核心問題在于農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能受限。盡管法律規(guī)范明確規(guī)定農(nóng)村集體享有宅基地所有權(quán), 但集體所有權(quán)囿于自身的特殊性, 其權(quán)利主體模糊或虛置, 且在諸多情況下其收益、處分等權(quán)能無法得到充分體現(xiàn), 也缺乏對整個集體組織和集體成員的管理權(quán)[11]。物權(quán)法中將宅基地使用權(quán)定義為一種用益物權(quán), 但制度上的“社會保障”“公平原則”“配給制度”導(dǎo)向下有限制的宅基地使用權(quán)與“用益物權(quán)”相矛盾[12], 單獨的宅基地不能出租和轉(zhuǎn)讓。同時, 宅基地制度限制、權(quán)利缺失、流轉(zhuǎn)受限以及價值難以顯化使得宅基地財產(chǎn)權(quán)難以實現(xiàn)抵押, 且對于城市化或準(zhǔn)城市化農(nóng)民宅基地使用權(quán)的歸屬、繼承, 還缺乏完善的法律制度和權(quán)利保護(hù)機(jī)制[13]。宅基地權(quán)利體系權(quán)能的不完整致使自愿有償退出制度難以構(gòu)建完善, 直接導(dǎo)致了宅基地大量閑置和有條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不愿意被真正市民化。在此背景下, 宅基地“三權(quán)分置”改革開始進(jìn)入學(xué)者視野, 然而當(dāng)前學(xué)者對于宅基地“三權(quán)分置”研究偏于關(guān)注法律內(nèi)涵、權(quán)能構(gòu)造、障礙風(fēng)險和實踐總結(jié)等方面, 且在諸多關(guān)鍵性問題上仍然爭論不下、缺乏共識, 其根源在于缺乏鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的宅基地“三權(quán)分置”改革必要性分析和系統(tǒng)理論支撐論述, 使得路徑設(shè)計和實踐稍顯盲目、缺乏體系引領(lǐng)。
二、鄉(xiāng)村發(fā)展與宅基地制度改革的關(guān)聯(lián)
制度總是在向前發(fā)展變化, 通過總結(jié)和吸取歷史教訓(xùn), 能夠以史為鑒, 明得失、知興替, 從而更好地開展制度設(shè)計。同時, 制度變遷一旦進(jìn)入某一路徑, 由于改變成本、發(fā)展慣性等諸多原因, 在很大程度上將對這一路徑產(chǎn)生依賴, 并在這一過程中不斷自我強(qiáng)化這種路徑依賴。因此, 在選擇宅基地制度的改革方向時, 必須要考慮歷史路徑的發(fā)展歷程和改革邏輯 (見表1, 下頁) , 從中分析我國農(nóng)村制度和宅基地制度改革的歷史演進(jìn)規(guī)律 (見圖1) , 以期為今后改革的方向選擇提供參考。
(一) 鄉(xiāng)村集體經(jīng)營轉(zhuǎn)型:農(nóng)戶擁有所有權(quán), 宅基地自由流動 (1949～1962年)
自1949年新中國成立后, 在“農(nóng)村支持城市”的總體思路下, 農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了深入的土地改革, 互助組、初級農(nóng)業(yè)合作社和高級農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村社會的組織形式相繼出現(xiàn), 農(nóng)村土地從起初的農(nóng)民個體經(jīng)營逐漸發(fā)展到收歸集體經(jīng)營。1950年頒布的《土地改革法》規(guī)定農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有, 宅基地所有權(quán)與使用權(quán)集于一體, 農(nóng)戶以房契作為產(chǎn)權(quán)憑證, 可以自由轉(zhuǎn)讓、買賣以及抵押宅基地[12]。1954年《中華人民共和國憲法》明確列示, 農(nóng)戶對農(nóng)村宅基地的所有權(quán)受到國家強(qiáng)制力捍衛(wèi), 私有財產(chǎn)沿襲繼承同樣受到國家的認(rèn)可和保護(hù)。這一時期, 為了提升農(nóng)民的自我價值、勞動熱情和集體認(rèn)可, 農(nóng)民擁有宅基地以及房屋等生活資料的完整產(chǎn)權(quán), 宅基地可以自由流動。
表1 我國鄉(xiāng)村發(fā)展與宅基地制度改革的歷程
(二) 鄉(xiāng)村公社化發(fā)展:宅基地所有權(quán)集體化, 使用權(quán)首次被提出 (1962～1978年)
經(jīng)歷3年自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)困難時期之后, 國家于1961年開始針對農(nóng)村政策予以調(diào)整, 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)由私有化轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有, 除農(nóng)民生活所用日用品外, 其他所有財產(chǎn)都屬于共有財產(chǎn)。1962年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例》明確了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制, 其中規(guī)定宅基地不準(zhǔn)出租和買賣, 社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。1963年《中共中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》明確了農(nóng)村宅基地“地隨房走”的交易模式, 農(nóng)民對宅基地的所有權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂脵?quán)[14], 首次使用了“宅基地使用權(quán)”概念, 其核心邏輯在于維護(hù)集體所有制, 保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員基本居住需求。
圖1 我國宅基地制度的演進(jìn)
(三) 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)重塑發(fā)展:宅基地“一戶一宅”無償取得, 使用權(quán)主體寬泛 (1978～1998年)
改革開放后, 以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為代表的鄉(xiāng)村改革極大地激發(fā)了廣大農(nóng)民自主經(jīng)營和合理利用土地?zé)崆閇15]。1983年“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式開始取代“政社合一”模式。中央“一號文件”持續(xù)將農(nóng)業(yè)農(nóng)村問題作為重點, 要求逐步破除鄉(xiāng)村發(fā)展的障礙, 隨后我國掀起市場化發(fā)展浪潮, 基本建立了農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系, 鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得農(nóng)民有了更高的居住訴求和流轉(zhuǎn)收益需求, 然而利益導(dǎo)向下農(nóng)村宅基地使用管理問題變得日益復(fù)雜。1982年, 國務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》, 第十二條規(guī)定:集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶建房用地的面積標(biāo)準(zhǔn), 由縣級人民政府參照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的平均居住水平作出規(guī)定。這說明集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)戶口可通過申請、審批程序無償取得宅基地的使用權(quán)[16]。同時, 國家為了解決農(nóng)村粗放式使用建設(shè)用地的資源配置問題, 于1990年下發(fā)了《國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家土地管理局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作請示的通知》, 首次提出進(jìn)行農(nóng)村宅基地有償使用試點, 并在1997年明確農(nóng)村居民每戶只能“一戶一宅”且不超過限定標(biāo)準(zhǔn), 多出的宅基地依法收歸集體所有。1998年, 《土地管理法》修訂, 將農(nóng)村“一戶一宅”原則列入其中。
(四) 城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)發(fā)展:宅基地隱性流轉(zhuǎn)無序, 城鎮(zhèn)居民禁購宅基地 (1998～2017年)
這一時期, 國家持續(xù)關(guān)注“三農(nóng)”問題, 從2004年開始, 我國政府更是連續(xù)發(fā)布以“三農(nóng)”為主體的中央“一號文件”, 通過新農(nóng)村建設(shè)和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展, 有效解決了制約鄉(xiāng)村發(fā)展的部分問題, 逐步實現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。然而, 這一階段的鄉(xiāng)村發(fā)展模式設(shè)計仍然多基于城鎮(zhèn)發(fā)展的需要, 導(dǎo)致鄉(xiāng)村仍然是城市附庸, 使得鄉(xiāng)村人口流失、宅基地閑置狀況愈演愈烈[17]。同時, 農(nóng)民通過宅基地隱性流轉(zhuǎn)和自發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”等形式迫切要求分享快速城鎮(zhèn)化帶來的高額土地增值收益, 引發(fā)了農(nóng)民失房、違法違建、粗放無序和小產(chǎn)權(quán)房等一系列問題。因此, 1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》首次明確禁止城市居民購買農(nóng)村住宅, 并在2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中再次明確禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地?！耙坏肚小钡牧鬓D(zhuǎn)限制的核心在于防止宅基地使用無序和管理困難, 但也切斷了宅基地從福利保障轉(zhuǎn)化為顯化財產(chǎn)的通道。在后續(xù)實踐中, 我國開始探索放活宅基地使用權(quán)的可能, 2007年《物權(quán)法》恢復(fù)了宅基地用益物權(quán)的法律地位;《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確要求改革完善農(nóng)村宅基地制度。
(五) 鄉(xiāng)村振興發(fā)展:分離所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán), 以“三權(quán)分置”提供制度供給 (2017年至今)
針對當(dāng)前存在的鄉(xiāng)村發(fā)展問題和社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的事實, 黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 標(biāo)志著我國鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)入了全新階段, 已然從城市附庸轉(zhuǎn)為優(yōu)先發(fā)展。以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕為總要求的鄉(xiāng)村振興, 強(qiáng)調(diào)基本居住福祉和財產(chǎn)權(quán)利顯化的有機(jī)均衡。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)’分置, 落實宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。其基本邏輯是既要以所有權(quán)堅持公有制, 又要以資格權(quán)突出體現(xiàn)保障屬性, 更要以使用權(quán)彰顯財產(chǎn)屬性, 最終實現(xiàn)以此平衡居住保障和財產(chǎn)顯化, 以切實成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度性供給保障。
三、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革的理論邏輯
從新中國成立以來鄉(xiāng)村發(fā)展與宅基地制度改革的關(guān)聯(lián)分析中可以發(fā)現(xiàn), 不同時期的宅基地制度改革有其特定的鄉(xiāng)村發(fā)展時代背景和現(xiàn)實訴求。在經(jīng)濟(jì)社會全面深刻轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)社會流動性不斷增強(qiáng)的背景下, 當(dāng)前的宅基地制度逐漸難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求, 推動宅基地“三權(quán)分置”改革恰逢其時。然而也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到, 在宅基地“三權(quán)分置”改革探索中依然還有諸多問題亟待解決, 應(yīng)當(dāng)首先明確為什么改革和怎么改革的理論基石, 才能通過理論指導(dǎo)實踐、防止改革在實施中南轅北轍、莫衷一是。鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革的理論邏輯如圖2 (下頁) 所示。
(一) 宅基地所有權(quán)公有制:制度變遷中的歷史傳承
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略, 是關(guān)系全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的全局性、歷史性任務(wù), 強(qiáng)調(diào)的是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路。而宅基地制度改革作為農(nóng)村基礎(chǔ)機(jī)制之一, 理應(yīng)按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展背景和實現(xiàn)訴求, 充分發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢, 切實推進(jìn)實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”、“生態(tài)宜居”和“鄉(xiāng)風(fēng)文明”。土地作為最基本的生產(chǎn)資料, 土地公有制是社會主義制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ), 也是當(dāng)代中國生產(chǎn)關(guān)系的重要標(biāo)志, 是社會主義區(qū)別于資本主義的基本經(jīng)濟(jì)制度, 是建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的制度基礎(chǔ)和基本力量。在農(nóng)村調(diào)研時多次強(qiáng)調(diào), “堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有, 這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’, 不管怎么改, 不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了”。改革開放以來, 我國依靠土地公有制, 著力推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化, 有力保障了國家匯聚關(guān)鍵資源、有效引導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。我國農(nóng)村土地改革實踐的經(jīng)驗表明, 集體所有制下的宅基地制度作為農(nóng)民基本生存條件和農(nóng)村社會穩(wěn)定的保障, 不僅為國家集中資源發(fā)展工業(yè)、建設(shè)社會主義創(chuàng)造了有利的條件, 而且有效抑制了土地投機(jī)、土地尋租和土地兼并等風(fēng)險, 充分保障了農(nóng)村的長治久安, 集中體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性。當(dāng)然, 過往的發(fā)展邏輯偏于城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展, 而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出, 意味著社會主義公有制的保障公平、平衡差距、提升效率和抑制風(fēng)險等核心優(yōu)勢將重點落實在農(nóng)村土地上。農(nóng)村土地集體所有制的形成有其必然性, 在根本上是由生產(chǎn)力特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平所決定的, 這一制度在長期的鄉(xiāng)村發(fā)展和改革中未曾變化, 已然形成較強(qiáng)的制度變遷路徑依賴, 一旦變更將面臨高昂的制度成本和不可控風(fēng)險。因此, 未來宅基地制度改革仍需繼續(xù)堅持宅基地集體所有制制度, 以降低成本、保障穩(wěn)定、防止風(fēng)險和縮小差距。
然而, 堅持宅基地集體所有制并不是一成不變、墨守成規(guī), 而是不斷結(jié)合過去改革經(jīng)驗和當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求進(jìn)行完善和升華。針對當(dāng)前宅基地集體所有制權(quán)利主體不清、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足和衍生權(quán)利界定不清等問題, 宅基地集體所有制應(yīng)當(dāng)參考馬克思的個人所有制理論, 建立具體個體所有者組成的公有制, 摒棄主張公有而實際上無主所有的虛化所有制。其核心意義在于, 充分明確宅基地集體所有制中“集體”的內(nèi)涵、外延和組成, 完整化界定集體所有制的權(quán)利主體, 充分賦予集體所有權(quán)完整權(quán)能, 明確其包含收益權(quán)、處置權(quán)和管理權(quán)等諸多權(quán)能, 由此才能集中資源推進(jìn)鄉(xiāng)村核心產(chǎn)業(yè)建設(shè), 促進(jìn)實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”。同時, 為了既保證土地社會化占有以適應(yīng)社會化生產(chǎn)的需要, 又確保集體成員對生產(chǎn)資料所有權(quán)的實現(xiàn), 應(yīng)當(dāng)深化探索集體成員個人所有制的具體實現(xiàn), 分離出既體現(xiàn)社會化占有又確保成員權(quán)利的資格權(quán), 以確保成員的基本居住福利底線。此外, 根據(jù)馬克思的土地產(chǎn)權(quán)分離思想, 土地使用權(quán)和收益權(quán)等權(quán)能完全可與土地所有權(quán)分離, 同時在不同層次上歸屬于不同的主體, 因而土地使用權(quán)能夠進(jìn)一步分離給實際使用者, 從而顯化相應(yīng)集體成員的宅基地財產(chǎn)權(quán)利。需要指出的是, 由于不同權(quán)利主體對應(yīng)不同的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù), 而所有權(quán)屬于農(nóng)民集體, 理應(yīng)承擔(dān)起鄉(xiāng)村重大基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、科教文化建設(shè)等公共事務(wù), 以充分體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性, 推進(jìn)實現(xiàn)“生態(tài)宜居”和“鄉(xiāng)風(fēng)文明”。因此, 在審慎推進(jìn)宅基地制度改革的探索中, 理應(yīng)堅持集體所有權(quán)的根本地位, 不斷優(yōu)化和完善集體所有權(quán)制度, 進(jìn)而通過合理分離資格權(quán)和使用權(quán), 平衡農(nóng)民宅基地的初始獲取資格保障和享有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)權(quán)利顯化。
圖2 鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革的理論邏輯
(二) 宅基地資格權(quán)分離:多元福利的替代保障
《中共中央、國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要提高農(nóng)村民生保障水平, 逐步建立農(nóng)村低收入群體安全住房保障機(jī)制, 穩(wěn)步有序推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境突出問題治理, 塑造美麗鄉(xiāng)村新風(fēng)貌。當(dāng)前宅基地制度改革的基本底線是通過治理手段不斷完善, 堅守“戶有所居”和“安全舒適”的基本福利保障, 切實推進(jìn)實現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”和“治理有效”。宅基地制度演進(jìn)軌跡表明, 宅基地的獲得一直都是基于集體成員身份進(jìn)行福利分配的, 這種無償分配宅基地的制度優(yōu)勢為農(nóng)民創(chuàng)造了良好的居住條件。具有身份屬性的宅基地?zé)o償分配制度, 其邏輯起點是成員權(quán)制度。盡管學(xué)術(shù)界對集體成員權(quán)有不同的理解和界定, 但基本認(rèn)同其是“集體成員在將土地所有權(quán)讓渡給集體組織之后所保留下的一種本源性權(quán)利, 屬于民事權(quán)利, 且是一系列權(quán)利組成的權(quán)利集合”, 其中包括財產(chǎn)性權(quán)利與非財產(chǎn)性權(quán)利, 而宅基地的初始分配請求權(quán)為財產(chǎn)性權(quán)利之一。宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項專屬權(quán)利, 也是保障農(nóng)民基本福利的特殊權(quán)利。然而, 福利的實現(xiàn)并不僅僅依靠宅基地本身, 還依賴于個人能力、外部環(huán)境等一系列要素, 進(jìn)而發(fā)展出衍生福利如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等, 因此宅基地制度改革應(yīng)尤為關(guān)注低收入、易失地等特殊群體, 通過治理能力提升進(jìn)一步優(yōu)先審批弱勢群體的宅基地獲得申請, 嚴(yán)格審查強(qiáng)勢群體的宅基地獲得申請, 充分強(qiáng)化老年農(nóng)民、城郊農(nóng)民等易失地群體的退出保護(hù), 鼓勵幫助保障低收入人群建設(shè)安全住房, 以充分實現(xiàn)戶有所居、老有所養(yǎng)、弱有所依的居住基本福利保障, 推進(jìn)形成“治理有效”的“鄉(xiāng)風(fēng)文明”。
需要指出的是, 宅基地作為當(dāng)前農(nóng)民的基本居住福利, 其主要提供主體為農(nóng)民集體。然而隨著農(nóng)村人口不斷涌入城市, 實際上有一部分群體的日常居住福利由城市政府、企業(yè)或個人承擔(dān), 這也是造成宅基地居住福利功能弱化、引發(fā)大量宅基地閑置的主要原因之一。福利多元主義理論認(rèn)為, 社會福利可以由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)等部門共同負(fù)擔(dān), 而不僅僅由某個單一部門獨立承擔(dān)。在這一過程中, 原福利承擔(dān)部門可將角色轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的規(guī)范者、福利服務(wù)的購買者、物品管理的仲裁者以及促進(jìn)其他部門扮演服務(wù)供給的角色。就宅基地制度改革而言, 農(nóng)民的居住福利應(yīng)當(dāng)可以由農(nóng)民集體、城市政府、市場和社會 (家庭、志愿組織或其他) 共同保障, 由此農(nóng)民的資格權(quán)可以由農(nóng)民集體進(jìn)行管理和仲裁。通過考量城市政府、市場和社會等部門的福利提供, 農(nóng)民集體在審查農(nóng)民宅基地獲得申請時, 可以衡量其他部門福利提供, 以一定金額有償提供宅基地資格權(quán);同樣, 可以評估其他部門福利提供水平, 相應(yīng)弱化或敦促退出農(nóng)民資格權(quán);當(dāng)鄉(xiāng)村不斷振興、治理水平達(dá)到高級階段時, 城市居民或其他組織具有極為強(qiáng)烈的逆城鎮(zhèn)化傾向時, 農(nóng)民集體和農(nóng)民也可以通過出售本集體經(jīng)濟(jì)組織資格權(quán)獲得其他部門的福利提供。當(dāng)然, 宅基地福利功能的變化情況與整體社會福利體系的建立完善關(guān)系密切, 當(dāng)城市政府、市場和社會等部門提供福利水平參差不齊時, 農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)審慎允許或鼓勵資格權(quán)退出, 嚴(yán)守農(nóng)民居住福利保障的最后底線。
(三) 宅基地使用權(quán)市場化配置:財產(chǎn)功能的掛鉤顯化
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, “生活富裕”是根本。土地資源是農(nóng)村最大的一塊“沉睡”資產(chǎn), 因此急需通過宅基地制度改革盤活沉睡資產(chǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)體制市場化改革不斷向縱深領(lǐng)域拓展, 市場在資源配置中的決定性作用愈發(fā)明顯, 宅基地資源配置的市場化趨勢也日益顯著。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展以及自然資源用途管制的日趨嚴(yán)格, 存量建設(shè)用地稀缺性將不斷增強(qiáng), 其中的宅基地價值也會不斷提高, 一旦宅基地進(jìn)行市場配置, 集體和農(nóng)戶將能在流轉(zhuǎn)中獲得大量土地增值收益, 共享土地紅利, 從而為鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善提供資金保障。同時, 宅基地價值提升導(dǎo)致的稀缺性增強(qiáng)可以引導(dǎo)改善宅基地粗放、低效利用狀況, 提高土地資源利用效率。此外, 市場能夠更有效配置資源, 實現(xiàn)供給與需求的合理匹配。例如, 城市通過增減掛鉤等政策, 通過宅基地城鄉(xiāng)流轉(zhuǎn), 能夠獲得更大建設(shè)擴(kuò)展空間, 提升城鎮(zhèn)化和工業(yè)化效益。此外, 一旦生產(chǎn)要素由農(nóng)村流向城鎮(zhèn)的單向流動格局被打破, 通過發(fā)揮市場機(jī)制引導(dǎo)社會資本流入農(nóng)村日益增多的空閑宅基地交易市場, 能夠優(yōu)化農(nóng)村生產(chǎn)要素規(guī)模和結(jié)構(gòu), 發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài), 拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道[18], 增加農(nóng)民收入, 促進(jìn)實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺”和“生活富?！薄Ｖ档脧?qiáng)調(diào)的是, 具有身份屬性的宅基地使用權(quán)進(jìn)入市場是土地權(quán)利的一次性變現(xiàn), 與為農(nóng)民提供長久居住保障的福利需求相悖, 因而需從宅基地使用權(quán)中分離社會福利的權(quán)能賦予資格權(quán), 財產(chǎn)性的權(quán)能仍保留在使用權(quán)中, 從而去除社會福利保障的負(fù)擔(dān), 充分彰顯其使用、流轉(zhuǎn)、處分和收益的權(quán)能[19]。
由于土地要素城鄉(xiāng)流動長期受阻, 城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場仍未建立, 因而盡管改革試點工作持續(xù)推進(jìn), 但在當(dāng)前宅基地制度下農(nóng)民宅基地的財產(chǎn)權(quán)利仍然難以顯化。制度變遷的過程并非一蹴而就, 而是在自上而下、自下而上的各個程序中由創(chuàng)新訴求和改革成本的反復(fù)權(quán)衡博弈所產(chǎn)生、替代或改變。因此, 農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場可引入“掛鉤”理論, 探討是否存在具有響應(yīng)作用的利益訴求、流轉(zhuǎn)需要和可能風(fēng)險之間的相互關(guān)系[10]。例如, 若存在大量的宅基地及其上住房的居住訴求, 如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市郊區(qū), 應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步分析以何種宅基地流轉(zhuǎn)方式與利益訴求和可能風(fēng)險掛鉤。如該流轉(zhuǎn)方式掛鉤于利益訴求, 則在流轉(zhuǎn)中傾向于利益最大化, 然而往往利益最大化的過程意味著風(fēng)險最大化;如流轉(zhuǎn)方式掛鉤于可能風(fēng)險, 如土地投機(jī)、社會穩(wěn)定、糧食安全、制度重構(gòu)等風(fēng)險, 則在流轉(zhuǎn)方式選擇中傾向于風(fēng)險最小化。同樣地, 面對較為薄弱的區(qū)域宅基地居住訴求, 應(yīng)當(dāng)在流轉(zhuǎn)方式選擇中度量究竟掛鉤于利益訴求還是可能風(fēng)險, 根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的切實需要審慎進(jìn)行抉擇, 才能在流通環(huán)節(jié)中通過市場配置合理、科學(xué)和安全地釋放剩余使用權(quán)的資產(chǎn)和資本屬性, 增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入, 激活鄉(xiāng)村空間價值, 為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供保障和支撐。
四、鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革的深化路徑
作為鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)性制度改革, 宅基地“三權(quán)分置”改革涉及主體千絲萬縷、利益關(guān)系千頭萬緒, 涉及重要法律、關(guān)鍵制度和重大利益的調(diào)整完善, 往往牽一發(fā)而動全身, 必須謀定而后動[20]。實際上, 宅基地“三權(quán)分置”制度改革本質(zhì)上是通過所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的分離, 彰顯“三權(quán)”的各自功能和整體效用, 其關(guān)鍵在于“三權(quán)”如何分置運(yùn)行。由于各個區(qū)域鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、保障和流轉(zhuǎn)訴求各不相同, 因而首先需要在理論基礎(chǔ)上構(gòu)建綜合考慮穩(wěn)定、保障和發(fā)展的路徑可能結(jié)構(gòu)組合, 而后因地制宜、因時制宜地確立最為合理的改革具體路徑 (見圖3, 下頁) , 以此促進(jìn)公平與效率、保障與發(fā)展之間的協(xié)調(diào)平衡, 推進(jìn)“福利保障”與“資產(chǎn)盤活”相得益彰, 最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“鄉(xiāng)風(fēng)文明”“治理有效”“生活富?！?。
(一) 所有權(quán):傳承改善發(fā)展
1. 穩(wěn)固和明確集體所有權(quán)
農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)民集體所有制在法律上的反映, 這是社會主義公有制的基本要求, 也是歷史的選擇。推進(jìn)農(nóng)地“三權(quán)分置”改革, 應(yīng)當(dāng)始終堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位, 確保農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位不動搖, 發(fā)揮集體所有制的穩(wěn)定性、公平性和有效性。其中, 針對所有權(quán)主體的“虛化”問題, 未來宅基地所有權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)在傳承歷史現(xiàn)實的基礎(chǔ)上不斷改善, 在法律層面上明確農(nóng)村土地所有權(quán)的權(quán)利主體是“鄉(xiāng)村農(nóng)民集體”, 確定其法人資格, 登記法定代表人, 并確權(quán)頒證明晰其具體權(quán)利和義務(wù), 同時穩(wěn)定法人資格, 切忌隨意調(diào)整改變, 以進(jìn)一步規(guī)范和約束所有權(quán)主體的行為[21]。同時, 應(yīng)當(dāng)明確由村民委員會代為行使宅基地所有權(quán)權(quán)能, 與村農(nóng)民集體之間構(gòu)成“委托-代理”關(guān)系, 并配套相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制。
2. 加強(qiáng)所有權(quán)“母權(quán)”和“公權(quán)”屬性
在明確宅基地所有權(quán)根本地位的基礎(chǔ)上, 應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化宅基地所有權(quán)的“母權(quán)”和“公權(quán)”屬性?！澳笝?quán)”屬性意味著農(nóng)村宅基地資格權(quán)和使用權(quán)來源于宅基地所有權(quán), 資格權(quán)和使用權(quán)所具備的占有、使用、收益等權(quán)能是宅基地所有權(quán)權(quán)能的分割, 三者構(gòu)成了完整的宅基地產(chǎn)權(quán)權(quán)能。因此, 無論資格權(quán)和使用權(quán)權(quán)能界定到何種程度, 其分割之后的其余權(quán)能均應(yīng)視為所有權(quán)權(quán)能范疇?！肮珯?quán)”屬性代表了宅基地所有權(quán)的公共性, 鄉(xiāng)村農(nóng)民集體作為權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮公有制的突出優(yōu)勢, 負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、村莊文化建設(shè)、資格申請審核、行為督查監(jiān)管。
圖3 鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革的路徑
3. 賦予所有權(quán)完整權(quán)能
賦予集體所有權(quán)完整權(quán)能, 主要指構(gòu)建行之有效的權(quán)利行使規(guī)則, 賦予集體所有權(quán)完整的占有、使用、收益和處分權(quán)能。占有權(quán)能體現(xiàn)了對宅基地的實際支配和控制的權(quán)利, 包括宅基地初始分配權(quán)、再次分配權(quán)和規(guī)劃管制權(quán)等。使用權(quán)能指實際利用宅基地的權(quán)利, 包括針對閑置低效宅基地進(jìn)行整治的權(quán)利, 基于鄉(xiāng)村振興發(fā)展訴求的公共事務(wù)開展宅基地實際利用行為的權(quán)利。收益權(quán)是集體所有權(quán)主體基于自身權(quán)能獲得收益的權(quán)利[22], 包括利用宅基地舉辦鄉(xiāng)村企業(yè)、建立合作社等組織獲取運(yùn)營收益, 在宅基地征地補(bǔ)償、用途變更時參與增值收益分配, 在宅基地資格權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益, 以及通過增減掛鉤、抵押融資、入股聯(lián)營等手段直接流轉(zhuǎn)宅基地獲得財產(chǎn)收益。宅基地處分權(quán)則是鄉(xiāng)村農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)人通過監(jiān)督、調(diào)整、收回等方式處置宅基地的行為, 主要針對土地用途變更、資格權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)開展監(jiān)督, 對資格權(quán)和使用權(quán)等相關(guān)權(quán)屬變化進(jìn)行有條件調(diào)整, 對違法建設(shè)、超標(biāo)超建和長期閑置的宅基地進(jìn)行收回。
(二) 資格權(quán):福利多元替代
1. 低替代福利:單部門單主體福利
宅基地“三權(quán)分置”后, 傳統(tǒng)居住保障功能將由農(nóng)戶“資格權(quán)”繼續(xù)承擔(dān)。當(dāng)社會保障體系尚未完全完善, 除集體之外的社會組織無法為農(nóng)民提供宅基地退出后的居住福利, 且鄉(xiāng)村宅基地資源有限難以滿足農(nóng)村宅基地增長需求時, 為切實保障集體成員應(yīng)享有的居住福利, 應(yīng)選擇嚴(yán)格限定“資格權(quán)”的準(zhǔn)入和退出, 健全和完善宅基地的申請審批、日常管理、資格退出和監(jiān)督管控制度。在申請審批階段, 要從歷史淵源、戶籍認(rèn)定等多方面嚴(yán)格確定成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn), 明確宅基地的申請標(biāo)準(zhǔn), 嚴(yán)禁“農(nóng)民集體”外部人員尤其是城市居民在農(nóng)村置辦宅基地, 同時明確資格權(quán)并不完全等價于宅基地福利獲得, 福利的實現(xiàn)要依靠綜合相關(guān)條件;在日常管理階段, 對于新申請宅基地和已經(jīng)取得宅基地的農(nóng)戶頒發(fā)資格權(quán)證, 通過確權(quán)頒證落實權(quán)利細(xì)則;在資格退出階段, 不鼓勵農(nóng)民特別是低收入弱勢農(nóng)民群體進(jìn)行宅基地退出, 需嚴(yán)格審查宅基地退出的動因和緣由;在監(jiān)督管控階段, 要嚴(yán)格禁止農(nóng)民的宅基地資格權(quán)向“農(nóng)民集體”外部的流轉(zhuǎn)、承租和買賣等。
2. 中替代福利:多部門單主體福利
當(dāng)社會保障體系基本建立, 農(nóng)村居民在城市中能夠享有基本居住福利和相應(yīng)的就業(yè)、醫(yī)療等社會福利時, 農(nóng)民對宅基地的住房保障依賴開始由單一集體供給轉(zhuǎn)移到多元部門供給。此時, 盡管宅基地的申請審批仍具有強(qiáng)烈的身份特性, 但在日常管理和資格退出環(huán)節(jié)不再有嚴(yán)格限制。在日常管理階段, 農(nóng)民獲得宅基地后可在集體組織監(jiān)督和引導(dǎo)下, 有序地將宅基地流轉(zhuǎn)至集體成員外其他主體使用。在資格退出階段, 可以探索建立農(nóng)民市民化后的資格權(quán)退出機(jī)制, 一旦城鎮(zhèn)能夠提供相應(yīng)的居住福利及衍生保障福利, 在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上可以鼓勵農(nóng)民有償退出資格權(quán)并給予一定物質(zhì)補(bǔ)償。實際上, 宅基地資格權(quán)退出是鄉(xiāng)村農(nóng)民集體以收回宅基地為目標(biāo), 給予集體經(jīng)濟(jì)組織成員一次性福利補(bǔ)償?shù)男袨? 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)包含現(xiàn)有宅基地及地上房屋的市場價值、日后宅基地的部分增值收益, 以及農(nóng)戶退出宅基地后增加的生活成本。當(dāng)城鄉(xiāng)福利基本對等、宅基地價值凸顯時, 還可以引入宅基地初始有償取得制度, 以防止農(nóng)民將無償取得的宅基地流轉(zhuǎn)出去后取得大額收益影響社會公平, 進(jìn)而從源頭上解決農(nóng)民一戶多宅、閑置浪費(fèi)等問題, 發(fā)揮農(nóng)民節(jié)約集約利用宅基地資源的主觀能動性。
3. 高替代福利:多部門多主體福利
當(dāng)全社會的社會保障體系完全建立、城鄉(xiāng)二元福利完全對等時, 農(nóng)民不再依賴土地資源作為唯一的生產(chǎn)和生活保障, 此時由農(nóng)村集體單一提供居住福利轉(zhuǎn)向由全社會多元主體共同提供農(nóng)民居住和基本生活保障, 宅基地可不再作為農(nóng)民的專屬福利, 而是全社會均可享有的居住棲息地, 實現(xiàn)兩個“單一”向“多元”轉(zhuǎn)變。在這一路徑過程中, 宅基地的申請審批、日常管理、資格退出和監(jiān)督管控制度均通過市場配置, 資格權(quán)僅能在初始獲得宅基地中依據(jù)地方規(guī)定無償或優(yōu)惠有償獲得宅基地, 而鄉(xiāng)村農(nóng)民集體主要針對市場失靈行為進(jìn)行糾偏治理。此時, 農(nóng)民可將資格權(quán)讓渡至不限于集體成員內(nèi)的需求主體, 實現(xiàn)在初始宅基地優(yōu)惠取得階段的資格權(quán)變現(xiàn)收益, 獲得收益后的農(nóng)民盡管失去再初始分配宅基地的權(quán)利, 但可從其他成員手中有償再獲得宅基地。集體成員外的主體在獲得宅基地初始分配權(quán)利之后, 不僅要嚴(yán)格按照規(guī)劃用途居住使用, 而且要向鄉(xiāng)村農(nóng)民集體繳納一定有償使用費(fèi)用, 實質(zhì)上是購買鄉(xiāng)村農(nóng)民集體提供的居住和衍生福利。
(三) 使用權(quán):利益風(fēng)險掛鉤
1. 審慎放活———流轉(zhuǎn)與風(fēng)險掛鉤
當(dāng)宅基地流轉(zhuǎn)主要掛鉤于風(fēng)險時, 意味著與宅基地流轉(zhuǎn)收益相比, 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)首要防范風(fēng)險, 謹(jǐn)慎選擇流轉(zhuǎn)范圍與流轉(zhuǎn)區(qū)域。在此背景下, 流轉(zhuǎn)路徑應(yīng)傾向于保守, 通過嚴(yán)格控制流轉(zhuǎn)雙方的身份, 限定宅基地使用權(quán)僅在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn), 從而降低交易成本和監(jiān)管成本。內(nèi)部流轉(zhuǎn)既能充分保障農(nóng)民的生產(chǎn)生活基本權(quán)益, 避免制度重構(gòu)風(fēng)險, 又可以避免外部使用主體對鄉(xiāng)村內(nèi)部倫理的沖擊, 隔離社會資本的“圍鄉(xiāng)圈地”與土地投機(jī)風(fēng)險。然而, 宅基地流轉(zhuǎn)交易主體范圍的限制往往不能充分體現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)價值, 無法實現(xiàn)宅基地要素的有效配置, 并進(jìn)一步固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因此, 可以在廣大農(nóng)村地區(qū)“面”的基礎(chǔ)上, 選擇風(fēng)險相對較小、流轉(zhuǎn)訴求較高的“點”區(qū)域放松內(nèi)部交易限制, 尤其在城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)、規(guī)劃控制區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)等區(qū)域?qū)w外部主體開放使用權(quán)流轉(zhuǎn), 這不僅可有效回應(yīng)農(nóng)民對宅基地流轉(zhuǎn)變現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)訴求, 釋放宅基地的資產(chǎn)和資本屬性, 使各個利益相關(guān)者按農(nóng)民、集體、政府遞減順序分配共享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益, 從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”、農(nóng)民“生活富?！焙统青l(xiāng)“融合發(fā)展”, 還可以避免社會穩(wěn)定、糧食安全等方面的風(fēng)險[23]。
2. 適度放活———流轉(zhuǎn)與利益和風(fēng)險雙掛鉤
當(dāng)全國范圍內(nèi)諸多“點”區(qū)域均具備較強(qiáng)流轉(zhuǎn)訴求時, 宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)路徑應(yīng)當(dāng)同時掛鉤資本利益和可能的風(fēng)險, 并平衡兩者關(guān)系實現(xiàn)最佳均衡路徑。此時, 宅基地流轉(zhuǎn)可以鏈接各宅基地使用權(quán)允許流轉(zhuǎn)的特定“點”區(qū)域, 建立“交錯帶”宅基地流轉(zhuǎn)市場, 實現(xiàn)流轉(zhuǎn)訴求、可能風(fēng)險與多方利益“雙掛鉤”。當(dāng)農(nóng)民具備完整清晰產(chǎn)權(quán)、宅基地符合規(guī)劃及相關(guān)法規(guī)時, 可允許農(nóng)民以贈與 (繼承) 、轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、置換等多種形式對外流轉(zhuǎn)宅基地及其上房屋[24]。同時為了防止農(nóng)民流離失所, 應(yīng)當(dāng)確保其流轉(zhuǎn)前具備穩(wěn)定居住條件。原則上堅持“一戶一宅”, 農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地后不得再申請宅基地, 防止農(nóng)民賣舊宅建新宅[25]。而在“交錯帶”之外區(qū)域的宅基地仍嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)主體范圍, 但賦予其收益權(quán), 主要包括抵押、租賃、入股等權(quán)能。此外, 由于建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場實質(zhì)上就是宅基地資本化的過程, 但過度資本化會導(dǎo)致農(nóng)戶的短期逐利行為, 造成長期穩(wěn)定等諸多風(fēng)險, 因此, 宅基地資本化過程中需強(qiáng)化集體和政府的監(jiān)督和引導(dǎo)作用, 鄉(xiāng)村農(nóng)民集體應(yīng)對宅基地使用權(quán)的交易雙方主體進(jìn)行身份確認(rèn)、登記, 按照身份確定是否符合流轉(zhuǎn)條件, 并通過強(qiáng)化村集體建設(shè)規(guī)劃權(quán), 對流轉(zhuǎn)后農(nóng)民宅基地的使用進(jìn)行規(guī)范有序管理。此時, 政府發(fā)揮“裁判員”功能, 提供信息發(fā)布、簽約指導(dǎo)、價格評估等服務(wù), 必要時可因地制宜對同一主體購買農(nóng)民宅基地面積、房屋套數(shù)等作出上限限制[24], 并通過確權(quán)頒證保護(hù)合法流轉(zhuǎn)行為。
3. 高度放活———流轉(zhuǎn)與利益掛鉤
當(dāng)“交錯帶”仍然無法滿足宅基地流轉(zhuǎn)訴求時, 意味著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場建設(shè)時機(jī)已然成熟, 應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)市場范圍, 構(gòu)建全域城鄉(xiāng)統(tǒng)一的宅基地流轉(zhuǎn)市場, 實現(xiàn)市場配置主導(dǎo)下宅基地與資產(chǎn)盤活、財產(chǎn)權(quán)利變現(xiàn)相掛鉤。此時, 宅基地使用權(quán)完全放活, 可賦予完整的用益物權(quán)權(quán)能, 不限定流轉(zhuǎn)行為和對象區(qū)域, 實現(xiàn)“四放開”, 即購買對象放開、購買區(qū)域放開、購買價格放開、購買數(shù)量放開, 全社會多元主體均可按市場交易原則獲得宅基地使用權(quán)利, 并在符合規(guī)劃用途的前提下使用并獲得收益。此時, 宅基地入市通道完全打開, 實現(xiàn)宅基地與城市建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價, 使得城鄉(xiāng)共享改革紅利。當(dāng)然, 宅基地流轉(zhuǎn)市場的建立需依據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)的迫切訴求, 配套鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略其他相關(guān)保障機(jī)制, 包括人口管理政策、社會保障體系建設(shè)、交易稅費(fèi)制度、有償取得與退出機(jī)制、宅基地復(fù)墾利用機(jī)制、城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌利用機(jī)制等。
五、結(jié)論與討論
宅基地制度作為農(nóng)村土地制度的基礎(chǔ)與核心, 既是有效破解“三農(nóng)”問題的主要抓手和重要平臺, 又是深入落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵制度供給。從歷史來看, 我國宅基地制度經(jīng)歷了從自由流轉(zhuǎn)到寬松流轉(zhuǎn)再到當(dāng)前的限制流轉(zhuǎn)等階段, 始終與同時代的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略相互呼應(yīng)、互為因果。針對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求, 宅基地“三權(quán)分置”改革應(yīng)當(dāng)參照制度變遷的歷史路徑依賴、堅持社會主義公有制的突出優(yōu)勢, 堅持集體所有權(quán), 同時進(jìn)一步明確集體內(nèi)涵、分離部分產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)化公共職能。作為個人所有制的具體實現(xiàn), 基于成員身份的資格權(quán)主要代表了鄉(xiāng)村農(nóng)民集體的居住福利保障, 然而依據(jù)多元福利主義和福利實現(xiàn)依賴, 農(nóng)民的居住及衍生福利應(yīng)視不同階段, 探討由集體、政府、市場和社會等部門共同提供。放活宅基地使用權(quán)是市場化資源配置和農(nóng)民財產(chǎn)價值顯化的必然訴求, 因而應(yīng)當(dāng)引入“掛鉤”理論, 在利益訴求和可能風(fēng)險之間權(quán)衡分析其流轉(zhuǎn)需要及其路徑。
宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)”是夯實宅基地居住保障功能并實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)收益功能的有效途徑。在實際的路徑選擇中, 并不是就改革談改革, 也不是就地方談地方, 必須要按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略訴求和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況, 審慎探討宅基地制度改革的實踐路徑, 協(xié)調(diào)“政府管治+集體治理+市場配置”“鄉(xiāng)村振興+城市發(fā)展”“福利保障+資產(chǎn)盤活”之間的多元關(guān)系, 兼顧“公平+效率”“保障+發(fā)展”等多維目標(biāo), 在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上選擇“穩(wěn)中求進(jìn)”的實施路徑, 穩(wěn)定集體所有制、堅守農(nóng)民居住福利保障底線, 探索自愿有償進(jìn)退制度, 賦予完整物權(quán)權(quán)能, 循序漸進(jìn)地開展市場化流轉(zhuǎn), 最大可能地防止社會不穩(wěn)定與過度資本化等諸多風(fēng)險, 實現(xiàn)宅基地由傳統(tǒng)單一居住功能向現(xiàn)代多重復(fù)合功能轉(zhuǎn)型, 最終為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供關(guān)鍵平臺和強(qiáng)大動力。
基金：國家社會科學(xué)基金重大項目“‘多規(guī)合一’視角下的土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究” (17ZDA039); 國家自然科學(xué)基金青年項目“土地要素精準(zhǔn)扶貧的作用機(jī)理與實施路徑研究” (71704180);
作者簡介：嚴(yán)金明, 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長、長江學(xué)者特聘教授、博士生導(dǎo)師; 迪力沙提, 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生; *夏方舟, 中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院講師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《改革》2019年01期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
