摘要：在提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下, 我國特色小鎮(zhèn)建設得到快速發(fā)展, 但是也面臨亟待解決的土地規(guī)劃和鄉(xiāng)村的土地流轉困難?；谙嚓P文獻綜述, 依據(jù)張培剛發(fā)展經(jīng)濟學理論, 結合我國特色小鎮(zhèn)建設進程中土地流轉的現(xiàn)狀, 分析特色小鎮(zhèn)建設中土地流轉的突出問題包括土地規(guī)劃管控不足, 部分項目落實困難;鄉(xiāng)村土地流轉違約問題突出, 土地流轉期限短;部分擁有耕地主體不能規(guī)?；a, 碎塊化耕地影響現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模效益。因此, 需要優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設中土地規(guī)劃政策, 促進小鎮(zhèn)中鄉(xiāng)村土地合理流轉, 并加強農地適度規(guī)模經(jīng)營組織的農業(yè)政策扶持, 以期推進特色小鎮(zhèn)的持續(xù)發(fā)展和鄉(xiāng)村農業(yè)的產業(yè)振興。
一、引言
我國是一個發(fā)展中大國, 近14億人口中有一半人在農村;土地問題一直以來都是農村建設的核心問題。80年代中期以來, 農村土地所有權和承包權分離后家庭承包制的紅利基本完全釋放, 鄉(xiāng)村農業(yè)的比較劣勢更加突出顯現(xiàn)[1]。而近年來, 我國城鎮(zhèn)規(guī)模迅速擴張, 社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時, 也給鄉(xiāng)村帶來了諸多矛盾;越來越多的農民外出打工, 對土地做出丟棄但不棄權的拋荒選擇。
2016年7月, 建設部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》則確定到2020年, 全國將培育1000個左右特色小鎮(zhèn);這將預示著特色小鎮(zhèn)的發(fā)展不僅持續(xù)我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展, 也成為鄉(xiāng)村發(fā)展的重要平臺。2017年10月, 在黨的十九大報告中提出:農業(yè)、農村、農民問題是關系國計民生的根本性問題, 必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重, 實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。對于三農問題來講, 特色小鎮(zhèn)的土地問題是首要解決的問題。
學術界一直都在重視特色小鎮(zhèn)建設中相關的土地問題, 根據(jù)其研究內容, 大致分為如下三類。第一類, 規(guī)模經(jīng)濟與規(guī)模報酬研究。Hayami和Ruttan (1985) 分析眾多國家的農業(yè)生產函數(shù)后, 認為發(fā)達國家農業(yè)規(guī)模報酬遞增顯著, 而發(fā)展中國家農業(yè)規(guī)模經(jīng)濟不明顯[2]。胡初枝 (2007) 認為土地經(jīng)營規(guī)模與農業(yè)生產績效之間存在正向的影響, 土地經(jīng)營規(guī)模增大使得土地資源要素更加能夠優(yōu)化配置[3]。黃季焜 (2013) 認為鄉(xiāng)村發(fā)展適度的規(guī)模經(jīng)濟可以提升農業(yè)的生產效益, 從而推動農業(yè)現(xiàn)代發(fā)展[4]。第二類, 從土地流轉角度研究。陳美球 (2014) 探索了“確權確股不確地”的實踐, 并與“確權確地”比較之后, 認為其具有較大的經(jīng)濟優(yōu)勢。劉衛(wèi)柏、顧永昆 (2018) 認為土地耕作權為導向, 按照“三權”分置的原則要求, 清除農村土地流轉中的障礙, 發(fā)展規(guī)模經(jīng)營, 解決生產要素配置失衡等問題[5]。第三類, 特色小鎮(zhèn)建設的角度研究。任麗娜和張歆越 (2016) 認為土地利用過程中存在結構不合理、利用方式粗放, 浪費嚴重、生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的問題, 并給出推進城鎮(zhèn)化過程中河北省土地利用的對策[6]。戴垠澍、黃賢金 (2017) 根據(jù)我國主城發(fā)展和特色小鎮(zhèn)建設存在的主要問題, 在構建耦合機制模型基礎上提出我國城市制定土地政策, 并在融合發(fā)展觀點上, 用土地綜合發(fā)展模式角度探索特色小鎮(zhèn)的土地政策耦合創(chuàng)新[7]。
綜上所述, 相關文獻都是從以上三個觀點獨自研究與小鎮(zhèn)相關的土地問題。通過在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略思維下, 依據(jù)張培剛發(fā)展經(jīng)濟學理論, 綜合分析特色小城建設中的土地資源流轉問題, 以期望給特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設提出有益的策略。
二、我國特色小鎮(zhèn)建設進程中土地流轉的現(xiàn)狀
關于特色小鎮(zhèn)的定義, 主流分為兩類, 一類是浙江省的擁有豐富民營經(jīng)濟而建成的“非區(qū)非園”的特色小鎮(zhèn), 另一類就是國家制定的有行政建制的特色小 (城) 鎮(zhèn);由于每個小鎮(zhèn)所擁有的資源和環(huán)境不同, 后者在我國中西部將會更具有代表性。2017年底, 我國已公布的第二批共計276個特色小鎮(zhèn), 大多數(shù)是具有行政建制的小鎮(zhèn)。
(一) 我國特色小鎮(zhèn)建設進程中土地流轉的政策起因和形式
2016年2月, 國務院在《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》中強調:加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn), 提高縣城和重點鎮(zhèn)基礎設施水平, 加快特色鎮(zhèn)發(fā)展。推動小城鎮(zhèn)發(fā)展與服務“三農”相結合。并又提及要優(yōu)化“土地經(jīng)營權和宅基地使用權流轉機制, 加快推進農村土地確權登記頒證工作”;要創(chuàng)新和制定“農戶對土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權的自愿有償退出機制”。而根據(jù)《中華人民共和國農村土地承包法》和2014年中央文件《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》相關內容, 可知當前的特色小鎮(zhèn)的土地流轉包括互換、出租與轉包、轉讓、入股、抵押與質押等多種形式。因此特色小鎮(zhèn)在建設過程中并沒有頒布新的土地法律政策, 而是沿襲我國以往的土地法規(guī)。
(二) 我國特色小鎮(zhèn)建設進程中的農村土地的流轉狀況
目前, 我國特色小鎮(zhèn)發(fā)展較快, 新型職業(yè)農民總數(shù)超過1270萬人, 各類新型農業(yè)經(jīng)營主體也有近280萬個。農民合作社約有180萬家, 家庭農場約有87.7萬個, 占我國農戶總數(shù)的高達44.4%[1]。其共同的土地流轉表現(xiàn)如下:
1. 土地流轉形式多樣, 出租形式在鄉(xiāng)村土地流轉中仍占多數(shù)。
隨著農業(yè)現(xiàn)代化和特色小鎮(zhèn)建設的加速發(fā)展, 農村土地流轉更加活躍。由于農民家庭人數(shù)、勞動人口的素質以及鄉(xiāng)村地域的不同, 農民對承包土地的處置方式也會有所差異, 因而各地的土地流轉方式也是多式多樣。從土地流轉的形式看, 主要包括轉包、出租、互換、抵押、入股和轉讓等形式。
2. 土地流轉總面積增加, 但流轉增速降低。
截止到2017年底, 我國鄉(xiāng)村土地流轉的面積宏觀上呈現(xiàn)快速增長趨勢, 但土地流轉的增速呈現(xiàn)出下降態(tài)勢。例如, 從流轉面積占家庭承包耕地總面積的百分比來看, 2007年時土地流轉占比為4.8%, 而到2016年占比高達35.1%;土地流轉接近我國鄉(xiāng)村總承包耕地的三分之一左右。但從每年的土地流轉增速來看, 2014年前環(huán)比增速為20%以上, 2014年后下降到為20%以下;下滑態(tài)勢明顯。
(三) 基于鄉(xiāng)村振興背景下的特色小鎮(zhèn)建設中的土地需求狀況
特色小鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化建設的重要方向, 也作為鄉(xiāng)村振興的平臺;隨著特色小鎮(zhèn)建設的快速發(fā)展, 將會愈發(fā)突出小鎮(zhèn)建設中對土地流轉需求, 使之成為特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展過程重要的要素, 并且受到各級地方政府和相關人士的關注。根據(jù)2015年國家規(guī)劃, 到2020年左右我國將會建設1000個特色小鎮(zhèn)。
根據(jù)統(tǒng)計, 我國首批次127個特色小鎮(zhèn)平均建設用地規(guī)模約為6.68平方公里, 最大的是我國天津市中塘鎮(zhèn), 其建設用地規(guī)模約為56平方公里。這類小鎮(zhèn)過于依賴對土地的擴張, 而進一步強調特色小鎮(zhèn)對土地資源的需求。在這127個小鎮(zhèn)中, 歷史文化型小鎮(zhèn)約為18%, 旅游型小鎮(zhèn)約為50%, 旅游小鎮(zhèn)約為69%。這些小鎮(zhèn)具有投資回報率高的特點, 但是存在缺少科學規(guī)劃, 過于追求超規(guī)模, 忽視土地利用率的特點。
三、特色小鎮(zhèn)建設中土地流轉的問題分析
如何在土地耕種的紅線下和特色小鎮(zhèn)的發(fā)展中, 促進鄉(xiāng)村發(fā)展, 農業(yè)產業(yè)現(xiàn)代化, 這成為特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設的重要問題。隨著新型城鎮(zhèn)化進程中特色小鎮(zhèn)建設的加快, 特色小鎮(zhèn)對土地的需求也就會加快;而土地流轉問題, 又是三農問題的核心和前提。
(一) 特色小鎮(zhèn)建設中土地規(guī)劃問題
1. 特色小鎮(zhèn)的土地流轉規(guī)劃管控不足
特色小鎮(zhèn)建設的土地利用規(guī)劃是國家控制和引導用地的重要方式, 具有指導性和超前性。特色小鎮(zhèn)作為鄉(xiāng)村振興的平臺, 發(fā)展較快。到2017年3月, 我國正在規(guī)劃中的特色小鎮(zhèn)建設約有3000個, 呈現(xiàn)遍地開花的局勢。主因在于地方政府依然用GDP考核為主導的政績考核理念, 期望特色小鎮(zhèn)建設中將會出現(xiàn)土地增值收益, 而沒有意識到綠水青山也是金山銀山。因此如果沒有特色小鎮(zhèn)建設中正確的土地規(guī)劃, 就會造成鄉(xiāng)村土地資源的浪費。
我國部分特色小鎮(zhèn)在快速建設發(fā)展中, 忽略了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地流轉規(guī)劃總體布局的管控, 因而造成特色小鎮(zhèn)建設用地規(guī)模失控。
2. 當前特色小鎮(zhèn)土地規(guī)劃制度使得部分項目落實困難
在產業(yè)振興背景下, 特色小鎮(zhèn)建設中鄉(xiāng)村產業(yè)的振興將會受到特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃以及農業(yè)產業(yè)政策的影響而調整。國家已批復的土地利用總體規(guī)中僅有幾種情況可以對規(guī)劃進行修改, 而鄉(xiāng)村項目的土地建設暫時沒有被列入可調規(guī)政策范圍, 從而使得特色小鎮(zhèn)在建設中難以滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對土地流轉的需求, 使得部分產業(yè)發(fā)展項目不能落實。
(二) 特色小鎮(zhèn)建設中鄉(xiāng)村土地流轉問題
1. 鄉(xiāng)村土地流轉中違約問題仍較突出
雖然我國鄉(xiāng)村土地流轉的比例占了總承包耕地的三分之一左右, 但土地流轉市場還處于不太成熟的初始階段, 規(guī)范性較差, 各類違約糾紛比較普遍。
第一, 絕大部分土地流轉是在村民內部之間進行的口頭協(xié)議下的自發(fā)流轉。他們沒有簽署正式合同, 也沒有到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案, 因而存在法律問題的隱患。第二, 各類種植大戶以及農業(yè)產業(yè)經(jīng)濟組織在與村民簽訂土地流轉的書面合同時, 存在合同內容約定不清、條目不明確等問題, 合同的執(zhí)行保障同樣缺乏。在產品需求好、企業(yè)利潤高時, 村民常常要求提高流轉價格, 或是自行毀約;相反情況時, 經(jīng)濟組織可能會出現(xiàn)跑路情況。第三, 特色小鎮(zhèn)的政府在土地流轉中為了上級的流轉任務和地方經(jīng)濟的發(fā)展需要, 可能存在壓低流轉價格或是強迫農民流轉的現(xiàn)象。
2. 土地流轉期限較短, 村民顧慮遠景收益
當前鄉(xiāng)村土地流轉期限的選擇, 無論是通過調查文獻、問卷以及實地抽樣調查, 其根據(jù)樣本統(tǒng)計得到的觀點大體相同, 即我國鄉(xiāng)村土地流轉的期限存在偏短現(xiàn)象。例如, 江西鄉(xiāng)村土地流轉期限為5年及5年以下的占84.2%, 是土地流轉的絕大部分;6-10年的占6.5%;10年以上的占9.4%[1]。顯而易見的是村民首先選擇短期的土地流轉協(xié)議。
這反映出村民個人對未來土地市場價格走勢難以判斷, 對自身脫離土地后的生活保障心存顧慮, 也對長期土地流轉缺乏信心, 從而造成現(xiàn)實中的土地流轉的困難。
(三) 鄉(xiāng)村規(guī)?；耐恋亓鬓D中資源要素配置失衡
1. 部分擁有耕地主體不能進行規(guī)模化生產
鄉(xiāng)村振興背景下特色小鎮(zhèn)建設過程中, 農業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展是個主要的目標。農業(yè)耕地的適度規(guī)模經(jīng)營成為實現(xiàn)農業(yè)的工業(yè)化和現(xiàn)代化資源保障。為達成這個目標就需要土地、勞動和資金等生產要素的優(yōu)化配置, 以及各類農業(yè)機械和生產設備等資源的合理調配。只有讓農業(yè)各個要素效率得到充分發(fā)揮后, 才能提高農業(yè)產業(yè)的生產效率以及實施產業(yè)轉型。據(jù)清華大學中國農村研究院2016年的實地調查, 發(fā)現(xiàn)我國大多數(shù)鄉(xiāng)村中老人和婦女已經(jīng)轉為土地承包方的耕作主體[5]。雖然她們擁有鄉(xiāng)村土地的承包權、經(jīng)營權, 但這些老人和婦女不僅缺少農業(yè)生產所必須的機械設備, 也缺少掌握農業(yè)新技術的動力和能力。
2. 耕地的碎塊化影響現(xiàn)代農業(yè)規(guī)模效益
對于同鎮(zhèn)同村的農業(yè)生產組織和種糧大戶, 雖然擁有旋耕機、播種機、收割機等這類農業(yè)大規(guī)模生產能力所需要的農業(yè)機械, 但由于鄉(xiāng)村耕地分散, 以及老年村民由于各類土地情結不愿參加鄉(xiāng)村土地流轉, 造成土地很難連片集中, 影響了現(xiàn)代農業(yè)生產效率的提高, 也造成農村耕地的規(guī)模經(jīng)營效益得不到提高。
四、優(yōu)化特色小鎮(zhèn)的土地流轉政策來推動鄉(xiāng)村振興
目前, 在振興鄉(xiāng)村背景下, 我國特色小鎮(zhèn)建設中的土地問題相當突出。如何治理特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃, 鄉(xiāng)村土地的流轉以及規(guī)?；?jīng)營等問題, 需要因地制宜和創(chuàng)新優(yōu)化制度。為此提出如下建議。
(一) 優(yōu)化特色小鎮(zhèn)建設中土地規(guī)劃政策
在我國的特色小鎮(zhèn)建設過程中, 要根據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、鄉(xiāng)村工業(yè)化和農村產業(yè)轉型等總體規(guī)劃來制定特色小鎮(zhèn)的土地規(guī)劃制度。在制度中要明確特色小鎮(zhèn)建設的土地利用規(guī)劃, 明確特色小鎮(zhèn)的規(guī)模和發(fā)展界線, 即制定特色小鎮(zhèn)的開發(fā)界線、建設用地規(guī)模界線、鄉(xiāng)村基本農田保護界線、生態(tài)保護界線。優(yōu)化特色小鎮(zhèn)發(fā)展建設的4條界線, 并在考慮特色小鎮(zhèn)未來發(fā)展基礎上, 劃定擴展邊界, 而且預留特色小鎮(zhèn)發(fā)展的彈性空間;將特色小鎮(zhèn)建設用地細分為住公共服務用地、居住用地、工業(yè)產業(yè)用地、農業(yè)基礎設施用地;保障小鎮(zhèn)生活和產業(yè)發(fā)展;使得特色小鎮(zhèn)建設在生活、生產和生態(tài)三方面得到統(tǒng)一實現(xiàn)。
(二) 完善相關政策, 促進小鎮(zhèn)中鄉(xiāng)村土地合理流轉
特色小鎮(zhèn)中的土地流轉, 是鄉(xiāng)村農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的前提, 也是農業(yè)產業(yè)發(fā)展的前提條件。在保護村民的近期和遠景利益上, 合法合規(guī)地實行特色小鎮(zhèn)中的鄉(xiāng)村土地流轉。
第一, 要確認村民的土地經(jīng)營權。這可在鄉(xiāng)村集體土地所有權確權登記基礎上, 利用合同、互聯(lián)網(wǎng)形式明確土地承包合者的經(jīng)營權。第二, 創(chuàng)新和優(yōu)化鄉(xiāng)村集體土地所有權、承包權和經(jīng)營權的三權分置多種規(guī)范, 使得村民的土地承包權長期穩(wěn)定, 經(jīng)營權可長期可短期且靈活流動。第三, 我國要制定特色小鎮(zhèn)土地流轉政策法規(guī)。要制定相應制度使土地經(jīng)營權可以抵押貸款、土地承包權能夠有償退出, 土地經(jīng)營權入股分紅, 以及制定農業(yè)產業(yè)化規(guī)?；?jīng)營制度, 確保土地得到有效的流轉。
(三) 加強農地適度規(guī)模經(jīng)營組織的農業(yè)政策扶持
特色小鎮(zhèn)需要加強對土地農業(yè)規(guī)模經(jīng)營生產的政策扶持。一是對鄉(xiāng)村的農業(yè)規(guī)?；?jīng)營扶持。對通過農地流轉并且標準化農田規(guī)模經(jīng)營達到200畝以上的組織或者個人, 除享受國家給定的優(yōu)惠政策外, 特色小鎮(zhèn)政府部門可以明確政策, 給予一定數(shù)量農業(yè)基建資金補助。二是對長期進行土地資源投入的鼓勵。鼓勵土地規(guī)模經(jīng)營組織對土壤改良, 鼓勵對農業(yè)基礎設施建設投資, 賦予經(jīng)營組織獲得未來農地承包流轉經(jīng)營權的優(yōu)先權, 并用稅收方式和特色小鎮(zhèn)的政府資金給予支持。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：商業(yè)經(jīng)濟2018年10期
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