摘要：基于《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》兩個(gè)重要文件的政策內(nèi)容, 構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興的政策體系。鄉(xiāng)村振興政策體系由目標(biāo)政策體系和要素保障政策體系兩部分構(gòu)成, 從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、文化學(xué)、政治學(xué)學(xué)科視角分析了鄉(xiāng)村振興目標(biāo)政策體系構(gòu)成, 從“人”“地”“錢”“法”“技”5個(gè)要素角度分析了鄉(xiāng)村振興的保障政策體系構(gòu)成, 初步分析了各政策體系之間的關(guān)系, 并總結(jié)基本結(jié)論, 提出推進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策建議。

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨的十九大做出的重大戰(zhàn)略部署, 是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略分三步走, 第一步是“到2020年鄉(xiāng)村振興取得重大進(jìn)展, 制度框架和政策體系基本形成”。研究鄉(xiāng)村振興的政策體系構(gòu)成, 是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)工作, 對(duì)于走好第一步, 具有重要意義。

一、研究綜述

十九大之前, 國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究更多地集中在“三農(nóng)”領(lǐng)域的政策支持, 不同學(xué)者曾把三農(nóng)政策體系進(jìn)行分類。楊國(guó)才 (2005) 將三農(nóng)政策分為農(nóng)民政策、農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)村政策, 認(rèn)為:農(nóng)民政策包括解決剩余勞動(dòng)力的政策、對(duì)農(nóng)村地區(qū)人力資本的投資政策等;農(nóng)業(yè)政策包括糧食供給、糧食價(jià)格、糧食成本、糧食需求、糧食貿(mào)易相關(guān)政策問(wèn)題;農(nóng)村政策涉及到公共物品政策、農(nóng)村社會(huì)保障體系政策、戶籍管理制度政策、土地相關(guān)政策?？紫橹?(2008) 從維護(hù)農(nóng)民權(quán)利角度將“三農(nóng)”政策分為兩個(gè)方面:一是涉及農(nóng)民生存權(quán)的政策, 主要包括土地政策、農(nóng)民收入政策等;二是涉及農(nóng)民發(fā)展權(quán)的政策, 如農(nóng)村教育政策、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生政策和公共設(shè)施建設(shè)等方面的政策。任彩鳳 (2010) 從人本思想出發(fā)將“三農(nóng)”政策分為五大類:一是補(bǔ)貼政策、二是價(jià)格政策、三是金融政策、四是民生政策、五是城鄉(xiāng)發(fā)展政策。葉興慶 (2017) 對(duì)以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的形成和內(nèi)容進(jìn)行回顧, 認(rèn)為以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系的主要內(nèi)容包括糧食最低收購(gòu)價(jià)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)政策、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、農(nóng)業(yè)投資政策、地方政府激勵(lì)政策5個(gè)方面, 并指出農(nóng)業(yè)支持政策體系轉(zhuǎn)型乃大勢(shì)所趨, 必須構(gòu)建以競(jìng)爭(zhēng)力為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策體系;更多的學(xué)者關(guān)注“三農(nóng)”某一領(lǐng)域某一方面的支持政策, 如:郭文琳 (2017) 、丁志國(guó)等 (2016) 、王樹(shù)勤等 (2106) 、柯柄生 (2017) 、胡冰川、杜志雄 (2017) 等分別對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、金融支農(nóng)、財(cái)政支農(nóng)、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)等方面的政策進(jìn)行了研究。

國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒方面, 董捷 (2013) 介紹了日本現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)支持政策主要有農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策、收入補(bǔ)貼政策、稻作經(jīng)營(yíng)安定支持政策、農(nóng)協(xié)發(fā)展支持政策、一般性支持政策、農(nóng)業(yè)對(duì)外貿(mào)易支持政策6個(gè)方面;蔡鑫等 (2016) 梳理了日本農(nóng)地制度與農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)政策法規(guī)的演變, 分析了日本農(nóng)業(yè)支持政策特征和發(fā)展趨勢(shì);錢小平等 (2016) 分析了與中國(guó)農(nóng)業(yè)形態(tài)類似的日本農(nóng)業(yè)環(huán)境政策取向, 并與歐美相關(guān)政策進(jìn)行比較分析, 認(rèn)為中國(guó)首先應(yīng)該完善循環(huán)農(nóng)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、支持農(nóng)民采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式;宮崎猛 (1998) 認(rèn)為日本鄉(xiāng)村振興存在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)三種不同視角的政策體系。王紀(jì)孔、寧俊飛 (2009) 介紹了韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)中的農(nóng)村支援政策, 主要包括直接的物質(zhì)支援、農(nóng)業(yè)信貸支援、財(cái)政支持、技術(shù)支援、人才教育支援和價(jià)格支持六個(gè)方面;崔松今 (2001) 介紹了韓國(guó)1999年頒布的新《農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)組合法》中新農(nóng)村政策的內(nèi)容, 包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)政策、農(nóng)產(chǎn)品流通政策、農(nóng)業(yè)國(guó)際協(xié)作與貿(mào)易政策、農(nóng)村開(kāi)發(fā)政策、農(nóng)業(yè)合作組織政策等。何仲禹 (2017) 從鄉(xiāng)村規(guī)劃的角度介紹了日本保護(hù)和利用鄉(xiāng)村特色資源的相關(guān)法律、政策、規(guī)劃及管理的制度體系。從研究韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”、日本“農(nóng)村振興”支持政策的文獻(xiàn)看, 這些政策更多集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保護(hù)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

十九大之后, 以鄉(xiāng)村振興為主題的文章已汗牛充棟, 但研究鄉(xiāng)村振興政策體系的文獻(xiàn)仍不多見(jiàn), 僅有張?zhí)熳?(2017、2018) 認(rèn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系重點(diǎn)包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財(cái)政政策、激勵(lì)約束并重的金融支農(nóng)政策、功能互補(bǔ)保障有力的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策、渠道多元的農(nóng)民增收政策、市場(chǎng)化多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)村人才激勵(lì)政策、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管護(hù)機(jī)制、鄉(xiāng)村國(guó)土空間資源開(kāi)發(fā)保護(hù)制度、農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展考核評(píng)價(jià)制度等10項(xiàng)政策, 但對(duì)于確定這些政策的依據(jù)和政策之間的關(guān)系并沒(méi)有給出相應(yīng)的說(shuō)明。

綜上所述, 現(xiàn)有文獻(xiàn)研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域支持政策的文獻(xiàn)居多, 研究農(nóng)民、農(nóng)村政策的文獻(xiàn)較少;研究“三農(nóng)”單項(xiàng)政策的文獻(xiàn)較多, 研究“三農(nóng)”政策體系的文獻(xiàn)則少之又少。鄉(xiāng)村振興的政策體系如何構(gòu)成, 應(yīng)該包含哪些內(nèi)容, 無(wú)論學(xué)界還是政界, 尚不清晰。

二、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系構(gòu)成的基本認(rèn)識(shí)

根據(jù)《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年) 》兩個(gè)重要文件內(nèi)容, 作為黨和國(guó)家一項(xiàng)管長(zhǎng)遠(yuǎn)的偉大戰(zhàn)略, 鄉(xiāng)村振興是農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的全面振興, 也是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè) (包括黨建) 、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)五位一體的振興, 涉及的政策貫穿鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的各個(gè)層面, 因此, 鄉(xiāng)村振興政策體系絕不是一個(gè)單目標(biāo)、單維度的政策體系, 而是由不同政策體系構(gòu)成的一個(gè)多目標(biāo)、多維度的復(fù)雜政策系統(tǒng)。

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施目標(biāo)看, “到2050年鄉(xiāng)村全面振興, 農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)”, 包含了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化、農(nóng)民生活富裕三個(gè)層面的目標(biāo)任務(wù)。從目標(biāo)任務(wù)出發(fā), 形成了農(nóng)業(yè)政策體系、農(nóng)村政策體系、農(nóng)民政策體系, 這三個(gè)政策體系相互聯(lián)系、相互依存構(gòu)成了中國(guó)鄉(xiāng)村振興的政策體系。

從總體要求看, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！? 包括了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策體系、鄉(xiāng)村生態(tài)政策體系、鄉(xiāng)村文化政策體系、鄉(xiāng)村治理政策體系和民生保障政策體系5個(gè)維度的政策體系。

從實(shí)施內(nèi)容看, 鄉(xiāng)村振興是一個(gè)融農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)、政治、文化等多要素于一體的系統(tǒng)工程, 包括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村文化建設(shè)、鄉(xiāng)村治理等諸多方面, 從而形成產(chǎn)業(yè)政策、生態(tài)環(huán)保政策、城鄉(xiāng)融合政策、扶貧政策、文化政策、鄉(xiāng)村治理政策等諸多政策體系。

從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要素支撐看, 關(guān)鍵是解決鄉(xiāng)村振興的“人、地、錢”問(wèn)題, 從而形成鄉(xiāng)村振興的用人政策體系、用地保障政策體系、投入保障政策體系。

因此, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系是由多個(gè)維度的政策體系構(gòu)成的, 依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn), 形成的政策體系構(gòu)成也不同, 而各種政策體系之間相互依存又相互對(duì)立, 涉及面廣, 是一個(gè)非常復(fù)雜的政策系統(tǒng)。

三、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系的構(gòu)建依據(jù)

2018年中央1號(hào)文件《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》對(duì)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行了全面部署?！秶?guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018—2022年1) 》對(duì)未來(lái)5年鄉(xiāng)村振興工作進(jìn)行了具體規(guī)劃。這兩個(gè)文件是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實(shí)施, 指導(dǎo)全國(guó)各地分類有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的重要依據(jù);也是構(gòu)建鄉(xiāng)村振興政策體系的主要依據(jù)。

1.《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》政策內(nèi)容分析

2018年中央1號(hào)文件共1.6萬(wàn)余字, 從“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建、鄉(xiāng)村綠色發(fā)展、農(nóng)村文化、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)村民生保障、脫貧攻堅(jiān)、體制機(jī)制創(chuàng)新、人才支撐、投入保障、黨對(duì)三農(nóng)的領(lǐng)導(dǎo)”10個(gè)方面提出46條推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的措施 (見(jiàn)表1) 。與十八大以來(lái)歷年中央1號(hào)文件提出的政策措施進(jìn)行對(duì)比分析, 可得出兩點(diǎn)結(jié)論。

一是2018年中央1號(hào)文件是歷年中央1號(hào)文件“三農(nóng)”重要思想的繼承和升華。雖然十八大以來(lái), 各年中央1號(hào)文件聚焦主題不同、關(guān)注的重心有別、問(wèn)題的表述有異, 但涉及主體內(nèi)容大體一致。2018年中央1號(hào)文件提到的十個(gè)方面的政策措施, 十八大以來(lái)各年的中央1號(hào)文件基本上也均有所提及, 這說(shuō)明對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的認(rèn)識(shí)是漸進(jìn)的過(guò)程, 隨著認(rèn)識(shí)的不斷深入, 相應(yīng)的政策、措施也隨之進(jìn)一步完善、豐富。

二是2018年中央1號(hào)文件聚焦鄉(xiāng)村振興, 在新時(shí)代背景下對(duì)“三農(nóng)”工作進(jìn)行了全面部署, 并明確提出要研究制定鄉(xiāng)村振興法等17個(gè)新的政策文件2。與以往中央1號(hào)文件內(nèi)容相比較, 2018年中央1號(hào)文件對(duì)當(dāng)前“三農(nóng)”問(wèn)題進(jìn)行了更加全面地闡述, 內(nèi)容更豐富、更具體, 是一個(gè)指導(dǎo)未來(lái)“三農(nóng)”工作的全新文件。

表1《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》文件主要內(nèi)容

2.《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年3) 》政策內(nèi)容分析

《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 (2018-2022年) 》約3.8萬(wàn)字, 包括11篇37章, 其核心內(nèi)容可分為鄉(xiāng)村規(guī)劃布局、農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)村文化、鄉(xiāng)村治理、民生保障、城鄉(xiāng)融合發(fā)展八個(gè)方面, 主要內(nèi)容見(jiàn)表2。

四、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系的構(gòu)建

宮崎猛 (1998) 從學(xué)科的角度出發(fā), 認(rèn)為日本鄉(xiāng)村振興政策體系分為經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)三種不同視角。借鑒這一認(rèn)識(shí), 從中國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具體部署內(nèi)容和規(guī)劃內(nèi)容看, 至少存在經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、文化學(xué)、政治學(xué)五種不同視角的政策體系, 其中, 經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率和效益;社會(huì)學(xué)注重鄉(xiāng)村社會(huì)福祉的提升;生態(tài)學(xué)重視鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù);文化學(xué)重視鄉(xiāng)村傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的傳承和發(fā)展;政治學(xué)則重視鄉(xiāng)村的有效治理和黨在鄉(xiāng)村治理中的地位作用。

經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的鄉(xiāng)村振興政策體系指向“產(chǎn)業(yè)興旺”的總要求, 主要是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)的政策, 即鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)政策體系, 主要由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策、質(zhì)量興農(nóng)政策、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策、農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放政策、國(guó)家糧食安全政策等政策構(gòu)成, 具體見(jiàn)圖1。

生態(tài)學(xué)視角的鄉(xiāng)村振興政策體系指向“生態(tài)宜居”的總要求, 主要是與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境有關(guān)的政策, 即鄉(xiāng)村振興生態(tài)政策體系, 主要包括鄉(xiāng)村生態(tài)資源保護(hù)、鄉(xiāng)村生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用、農(nóng)村人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)日? 具體見(jiàn)圖2。其中, 鄉(xiāng)村生態(tài)資源開(kāi)發(fā)利用方面中與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的政策同時(shí)又屬于產(chǎn)業(yè)政策體系, 如:循環(huán)農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等政策內(nèi)容, 既是生態(tài)政策, 也屬于產(chǎn)業(yè)政策體系。

圖1 鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)成

圖2 鄉(xiāng)村振興生態(tài)政策體系構(gòu)成

社會(huì)學(xué)視角的鄉(xiāng)村振興政策體系指向“生活富?！钡目傄? 主要是與民生保障有關(guān)的政策, 即鄉(xiāng)村振興的民生政策體系, 主要包括鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施政策、就業(yè)、教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)保、救濟(jì)救助、扶貧等政策, 具體見(jiàn)圖3。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)有別的社保福利政策, 經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放城鄉(xiāng)政策仍未完全統(tǒng)一, 鄉(xiāng)村振興的民生保障政策的目標(biāo)指向應(yīng)是城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、城鄉(xiāng)一體連通, 即:城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助、勞動(dòng)就業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一;城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)教育、城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生等一體化發(fā)展。

圖3 鄉(xiāng)村振興民生保障政策體系構(gòu)成

文化視角的鄉(xiāng)村振興政策體系指向“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的總要求, 主要是與鄉(xiāng)村文化有關(guān)的政策, 即鄉(xiāng)村振興的文化政策體系, 包括鄉(xiāng)村文化保護(hù)傳承政策、文化產(chǎn)業(yè)政策、公共文化服務(wù)政策、文化傳播政策等內(nèi)容, 具體見(jiàn)圖4。其中:鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)政策同時(shí)隸屬于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)政策體系;村莊景觀開(kāi)發(fā)保護(hù)政策同時(shí)又屬于鄉(xiāng)村振興生態(tài)政策體系中環(huán)境整治政策范疇。

政治學(xué)視角的鄉(xiāng)村振興政策體系指向“管理有效”的總要求, 主要是與鄉(xiāng)村治理有關(guān)的政策, 即鄉(xiāng)村振興的社會(huì)治理政策體系, 主要包括農(nóng)村基層黨建政策、自治法治德治政策、社會(huì)治安綜合治理政策、基層管理服務(wù)政策, 具體見(jiàn)圖5。

鄉(xiāng)村振興政策目標(biāo)是多元的, 為保障這些多元化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而衍生出來(lái)的一系列相關(guān)保障政策則構(gòu)成了鄉(xiāng)村振興的政策支持體系。這些保障政策主要是要素保障政策, 集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興的“人、地、錢”政策體系。

鄉(xiāng)村振興“人”的政策體系包括“人”組織管理政策、人口流動(dòng)政策、人才支撐政策三個(gè)層面。首先, 鄉(xiāng)村社會(huì)治理的對(duì)象是“人”, 目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)“人”的有效管理, 無(wú)論是鄉(xiāng)村自治、法制、德治建設(shè)還是黨的基層組織建設(shè), 都是為了特定目標(biāo)對(duì)農(nóng)村居民或者農(nóng)村特定群體進(jìn)行的組織管理。所以“人”的組織管理政策與鄉(xiāng)村社會(huì)治理政策內(nèi)容高度重疊。從這個(gè)角度, 農(nóng)村社會(huì)治理政策既是政策目標(biāo)也是政策手段, 既屬于政策體系的范疇也屬于政策支持體系的范疇。其次, 鄉(xiāng)村振興的人口流動(dòng)政策, 即人口在城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)體系的流動(dòng), 具體包括農(nóng)村居民進(jìn)城就業(yè)的人口城市化政策, 城市常住人口回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、返鄉(xiāng)定居的人口逆城鎮(zhèn)化政策, 以及人口在城鄉(xiāng)流動(dòng)遷移過(guò)程中各種城鄉(xiāng)社保的異地接續(xù)政策、子女教育政策等。最后, 鄉(xiāng)村振興的人才支撐政策主要包括鄉(xiāng)村振興各類人才培養(yǎng)、引進(jìn)、使用政策。具體見(jiàn)圖6。

鄉(xiāng)村振興“錢”的政策體系, 即鄉(xiāng)村振興的投入保障政策體系, 包括財(cái)政支農(nóng)政策、金融支農(nóng)政策、鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資本政策三個(gè)方面。具體見(jiàn)圖7。

鄉(xiāng)村振興“地”的政策體系, 即土地保障政策體系, 主要包括農(nóng)村土地征用政策、集體建設(shè)用地入市政策、農(nóng)村宅基地政策、農(nóng)村承包地政策、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地政策等一系列與農(nóng)村土地有關(guān)的政策。

此外, 鄉(xiāng)村振興政策支持體系還包括科技、立法等要素保障政策, 其中農(nóng)業(yè)科技政策主要包括農(nóng)業(yè)科技研發(fā)政策、農(nóng)業(yè)科技成果推廣政策、農(nóng)業(yè)科技體制創(chuàng)新政策等, 立法保障主要包括鄉(xiāng)村振興法、中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法、糧食安全保障法等立法保障內(nèi)容。

根據(jù)以上分析, 我們可以把鄉(xiāng)村振興政策體系及其政策支持體系關(guān)系圖, 用圖8表示。其中, 農(nóng)地政策、人口流動(dòng)政策、投入保障政策構(gòu)成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策體系;對(duì)農(nóng)村居民的組織管理政策體系與鄉(xiāng)村治理政策體系內(nèi)容高度重疊;生態(tài)政策體系中生態(tài)資源的開(kāi)發(fā)利用政策與文化政策體系中的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策同時(shí)也是產(chǎn)業(yè)政策體系的內(nèi)容。

五、基本研究結(jié)論

一是鄉(xiāng)村振興的政策體系不是一個(gè)單目標(biāo)、單維度的政策系統(tǒng), 而是由不同政策體系構(gòu)成的一個(gè)多目標(biāo)、多維度的復(fù)雜政策系統(tǒng)。

圖4 鄉(xiāng)村振興文化政策體系構(gòu)成

圖5 鄉(xiāng)村振興社會(huì)治理政策體系構(gòu)成

圖6 鄉(xiāng)村振興“人”的要素政策體系構(gòu)成

圖7 鄉(xiāng)村振興投入保障政策體系構(gòu)成

圖8 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系

二是鄉(xiāng)村振興的政策體系可分為目標(biāo)政策體系和保障政策體系兩部分, 目標(biāo)政策體系是從不同學(xué)科的角度圍繞著鄉(xiāng)村振興的總要求展開(kāi)的, 而保障政策體系是圍繞著實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要素保障展開(kāi)的, 保障政策體系的變革最終作用于目標(biāo)政策體系, 推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 是動(dòng)力因素。然而, 二者有時(shí)也沒(méi)有明確的界限, 一些具體政策既是目標(biāo)也是手段, 是相互交織和重疊的。如鄉(xiāng)村振興的社會(huì)治理政策體系和鄉(xiāng)村振興中對(duì)人的組織管理政策體系二者的政策內(nèi)容是高度重疊的。

三是鄉(xiāng)村振興的政策目標(biāo)具有多元性, 既有經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)的目標(biāo), 也有生態(tài)學(xué)、文化學(xué)的目標(biāo), 這些政策目標(biāo)之間相互依存又相互對(duì)立, 如:鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)政策與生態(tài)政策之間就具有依存性, 也具有矛盾對(duì)立性。同時(shí), 圍繞這些目標(biāo)形成的政策體系又具有交叉性。

六、政策建議

從中國(guó)的改革歷程看, 改革開(kāi)放始于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 并將農(nóng)村領(lǐng)域的改革逐步推廣到城市。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的改革, 即將人民公社時(shí)期權(quán)屬統(tǒng)一的集體土地所有, 轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離的統(tǒng)分結(jié)合體制, 讓農(nóng)民獲得了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán), 并由此帶動(dòng)了農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域、購(gòu)銷政策的轉(zhuǎn)變以及人口流動(dòng)政策的松動(dòng), 促進(jìn)了城鄉(xiāng)要素更加有效地配置, 從而推動(dòng)改革開(kāi)放取得巨大成功。因此, 要素保障政策體系的變革才是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的政策主動(dòng)力。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 如期實(shí)現(xiàn)各階段鄉(xiāng)村振興的目標(biāo), 關(guān)鍵還是要在要素保障政策改革方面取得實(shí)質(zhì)性突破。為此, 提出如下政策建議。

一是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革取得突破。關(guān)鍵是在落實(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變政策、全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作的基礎(chǔ)上, 探索農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑, 逐步建立宅基地、農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自愿有償退出機(jī)制;完善農(nóng)村土地資源、資產(chǎn)股權(quán)化的方式方法, 推進(jìn)農(nóng)村“三變”改革, 盤活農(nóng)村土地這一寶貴的沉睡資產(chǎn), 提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益;總結(jié)土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上, 推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地同權(quán)。

二是推動(dòng)人口遷移流動(dòng)政策取得突破。2017年中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率為58.5%, 與發(fā)達(dá)國(guó)家平均80%的城鎮(zhèn)化水平還有很大差距, 中國(guó)人戶分離的人口仍有2.91億人, 其中流動(dòng)人口2.44億人, 中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)未完成。城鎮(zhèn)化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)代背景, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是相輔相成、相互促進(jìn)的。推動(dòng)人口遷移流動(dòng)政策取得突破, 關(guān)鍵是推進(jìn)戶籍背后相關(guān)制度的改革, 建立城鄉(xiāng)居民統(tǒng)一、跨地區(qū)可轉(zhuǎn)移續(xù)接的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度, 探索建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)交流共享機(jī)制, 將進(jìn)城落戶農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口全部納入城鎮(zhèn)住房保障和最低生活保障體系, 打破城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人口自由遷移的壁壘, 讓公民享有城鄉(xiāng)之間公平、自由、平等遷移權(quán)。

三是切實(shí)落實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的投入政策。關(guān)鍵是改變長(zhǎng)期以來(lái)城市優(yōu)先發(fā)展、優(yōu)先投入的政策導(dǎo)向, 讓公共財(cái)政的陽(yáng)光更多地照耀鄉(xiāng)村, 縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距, 補(bǔ)齊農(nóng)村公共服務(wù)短板, 讓農(nóng)民享受大致相等的基本公共服務(wù)。

作者簡(jiǎn)介： 盧向虎, 重慶工商大學(xué)教授  、重慶社會(huì)科學(xué)院研究員;; *秦富 (通訊作者) , 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所教授、博士生導(dǎo)師;

基金： 重慶市重大決策咨詢課題“重慶市實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策支持體系研究” (編號(hào):2018zb-02);

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討2019年04期

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