內(nèi)容摘要：馬克思在《資本論》中指出：“現(xiàn)代化的歷史就是城市化的歷史，就是城市與鄉(xiāng)村無(wú)差別的統(tǒng)一”。 2017年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)58.5%，隨著城市化的速度加快和規(guī)模的不斷擴(kuò)大，農(nóng)民變居民，村委變居委，農(nóng)村土地被大量征用已不可逆轉(zhuǎn),對(duì)權(quán)益的最大化追求成了越來(lái)越多的失地農(nóng)民最后的拼博。因此，對(duì)上建議國(guó)家完善土地征收和分配制度設(shè)計(jì)，對(duì)下引導(dǎo)群眾合理分配這些土地款致關(guān)重要。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程中存在的歧視離婚婦女和多女戶等封建思想，欺侮移民和外來(lái)戶等現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)遏制。近年來(lái)，主流的觀點(diǎn)都是把“村民資格”作為確認(rèn)分配權(quán)的前置條件，而忽視了政府與村集體征用關(guān)系完成后，集體與被征地農(nóng)民之間是合同關(guān)系。筆者通過(guò)20年的分配實(shí)踐活動(dòng)，最后發(fā)現(xiàn)，在處理好“政府、集體和個(gè)人”三者利益的前提下，以失地農(nóng)民為中心，分層理順?lè)申P(guān)系，按照“誰(shuí)受損，誰(shuí)得償”，倒推“損益相抵”原則，在操作層面上更為簡(jiǎn)單，矛盾更少。構(gòu)建新型的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系必須創(chuàng)新利益調(diào)節(jié)和矛盾化解機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地征收; 承包合同; 分配方式; 利益機(jī)制

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程中的矛盾現(xiàn)狀

改革開(kāi)放40年來(lái)，農(nóng)村通過(guò)兩輪土地大包干，極大地解放了生產(chǎn)力，早已解決了溫飽問(wèn)題，現(xiàn)正從富裕走向全面小康，農(nóng)村生活發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民的自由流動(dòng)為城市提供了豐富而廉價(jià)的勞動(dòng)力，但進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民并沒(méi)有平等地享受到城市文明的成果，在農(nóng)村的承包地、自留地和宅基地，仍然是其生活的最后保障。面對(duì)強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，通常情況下，被征地群眾對(duì)集體土地征收的補(bǔ)償單價(jià)沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的權(quán)力，而把利益調(diào)節(jié)的平衡機(jī)制轉(zhuǎn)向到位后的征地補(bǔ)償費(fèi)分配，巨大的誘惑力和競(jìng)爭(zhēng)力撩撥著人們的占有欲望，由于制度的不完善和逐利最大化形成種種分配矛盾：

(一)村委會(huì)和村民小組以“村民自治”為幌子，剝奪離婚女、上門(mén)女婿和多女戶等的分配權(quán)。《村民委員會(huì)組織法》第二十四條第(七)項(xiàng)規(guī)定：“涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理:征地補(bǔ)償費(fèi)的使用、分配方案”。一些農(nóng)村以村規(guī)民約的形式規(guī)定：“多女戶家庭只能留一個(gè)女兒戶口在本村，其余的結(jié)婚后必須遷出；多子女戶有一個(gè)以上兒子的，女兒結(jié)婚后必須遷出；多子女戶全是兒子就可不遷，但是離婚的，女方必須遷出，否則，男方再婚后，再婚妻子戶口不能遷進(jìn)來(lái)，“一個(gè)男人，只能有一個(gè)享受本村權(quán)益的女人”，上門(mén)女婿離婚后同理戶口也必須遷出。過(guò)去一些“農(nóng)”嫁“城”的本村女子就作為沒(méi)有分配權(quán)的“寄掛戶”處理。

(二)村委會(huì)和村民小組以“村民資格”為由，限制外嫁女、義務(wù)兵、大中專(zhuān)生、勞改犯等特殊群體的分配權(quán)。一些農(nóng)村以“女子出嫁”戶口外遷，沒(méi)有在本村生活和履行村民義務(wù)，因而沒(méi)有“村民資格”，剝奪其土地款的分配權(quán)；義務(wù)兵和在校大中專(zhuān)生與此同類(lèi)，認(rèn)為他們沒(méi)有在本村履行相關(guān)義務(wù)，因而被剝奪分配權(quán)；尤其是勞改犯屬于犯錯(cuò)誤群體，取消其分配權(quán)是“天經(jīng)地義”的，從不考慮是否有《土地承包合同》，承包權(quán)是否應(yīng)受保護(hù)，將來(lái)回歸社會(huì)后生計(jì)問(wèn)題無(wú)法保障。

(三)外來(lái)戶一律視為“寄掛戶”，沒(méi)有分配權(quán)。在廣大農(nóng)村，宗族觀念和宗族勢(shì)力一直存在，維護(hù)本族利益排外思想還有存在。各地外來(lái)戶都是一個(gè)很復(fù)雜的群體，外來(lái)人員除婚遷、收養(yǎng)、繼承等婚姻家庭關(guān)系外，還有投靠親友、異地安置和移民以及非法遷入人員。如“5.12”地震后，四川綿陽(yáng)地區(qū)允許受災(zāi)人員異地投靠親友重建安置，除此之外，也還有水庫(kù)移民(如三峽移民、瀑電移民)；部分重建安置戶入戶給村社交了“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)”之類(lèi)的費(fèi)用；水庫(kù)移民也由政府給村上支付了一些安置費(fèi)用；還有個(gè)別人為子女上學(xué)、找工作等原因，遷入本村的，有些村也收取了相關(guān)的自定科目的費(fèi)用。因此，部分外來(lái)人員，還調(diào)劑分配了土地耕種，與原始村民一起生活。但遇到征收土地，外來(lái)戶人數(shù)少多半會(huì)被剝奪或限制分配權(quán)。

(四)被征地農(nóng)戶以“我承包即我私有”要求按市場(chǎng)價(jià)分配土地拍賣(mài)款。農(nóng)村土地在來(lái)源上和畝分上都各不一樣，具體地說(shuō)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代留下來(lái)的有“自留山、自留地和宅基地及周?chē)牧謾?quán)”，長(zhǎng)期由村民自有經(jīng)營(yíng)和獲取收益，久而久之甚至很多人認(rèn)為自留地就是私有土地；1982年第一輪土地承包后，為了平衡土地肥廋和遠(yuǎn)近等耕作條件差別，在實(shí)有畝基礎(chǔ)上進(jìn)行了折算，在征地測(cè)量過(guò)程中，又是按實(shí)有投影面積計(jì)算，因而有些村只按當(dāng)年承包面積計(jì)算分配基數(shù)。有些被征地農(nóng)戶認(rèn)為，征收土地才幾萬(wàn)元一畝，村集體還要提取一定比例公益金，而政府的拍賣(mài)價(jià)數(shù)百萬(wàn)一畝，形成了一個(gè)補(bǔ)償價(jià)與市場(chǎng)價(jià)之間巨大差額，他們認(rèn)為應(yīng)分全部拍賣(mài)款，至少還要提高標(biāo)準(zhǔn)才是公平。民法學(xué)家梁慧星教授認(rèn)為：“征收制度在憲法上規(guī)定以后，要在民法上規(guī)定，屬于民事制度，既然屬于商品關(guān)系，就要體現(xiàn)等價(jià)有償原則”［1］。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配矛盾形成的原因

農(nóng)村土地被征收補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)就是一次性的巨大收益，過(guò)了這個(gè)村就再?zèng)]有這個(gè)店，緊接著還有身份角色和謀生方式的改變，多年來(lái)，因制度不完善，很多地方政府在推動(dòng)城市化過(guò)程中，犧牲了廣大失地農(nóng)民利益，尤其是農(nóng)民變居民的生計(jì)保障問(wèn)題沒(méi)有落實(shí)，外部的征收矛盾自然催生了集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配矛盾，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

(一)土地承包合同終止造成的損失遭到忽略。村集體所有的土地一經(jīng)征收后，集有土地所有權(quán)宣告終結(jié)，而國(guó)家的土地法律規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)就是對(duì)所有權(quán)喪失的彌補(bǔ)，鄉(xiāng)村治理行政化已成為常態(tài)，于是村委會(huì)作為村民集體的自治組織，就來(lái)主持這個(gè)屬于集體土地收益的“征收補(bǔ)償費(fèi)”的分配。如果是整村整社征收在分配中沒(méi)有那么復(fù)雜，復(fù)雜就在部分村民的承包地被征收后，重新調(diào)劑承包地給被征地農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)找補(bǔ)平衡的可能性越來(lái)越小，甚至不可能。而我們分配時(shí)，采取“平分錢(qián)”的方式就對(duì)被征收農(nóng)民不公平，因?yàn)樵诔邪趦?nèi)，“種瓜得瓜，種豆得豆”是有土地收益的，一經(jīng)征收其土地，承包收益就永久性的喪失，對(duì)土地承包合同終止造成的損失的補(bǔ)償沒(méi)有體現(xiàn)出來(lái)，有背于公平正義之原則，土地的征收征用。

(二) 土地的有限性和人口增長(zhǎng)的無(wú)限性。每個(gè)村社的土地面積總是有限的，參加分配的人口越多，人均分配的份額就會(huì)越少，所以很多村制定很多規(guī)矩來(lái)控制人口的增加，譬如離婚男子再婚，前妻戶口不遷走，現(xiàn)任妻子戶口就進(jìn)不來(lái)；多女戶結(jié)婚后戶口不遷走，甚至都選擇“男到女家”，除一女外，其余全部強(qiáng)行列為“寄掛戶”；有攜帶子女遷來(lái)結(jié)婚等，都會(huì)導(dǎo)致本村本社的人口的增加，這是絕大多數(shù)原始村民不愿接受的，因而在長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐中，村民們便用制定“村規(guī)民約”的形式來(lái)創(chuàng)新了一個(gè)“寄掛戶”概念，盡管村規(guī)民約一些條款不合法不合規(guī)，甚至很荒唐，但在每個(gè)村就是“憲法”，有著不可動(dòng)搖的公信力和神圣的宗法地位。

(三) 法律的滯后性和利益分配的復(fù)雜性。我國(guó)的《土地管理法》正在修訂和完善之中，現(xiàn)在改革已進(jìn)入深水區(qū)，新的情況和問(wèn)題不斷出現(xiàn)，原來(lái)的配套制度已不能完全適應(yīng)新的形式：

一是體制和機(jī)制不健全。土地征收過(guò)程中，政府、集體和個(gè)人利益缺乏一個(gè)科學(xué)、公平的調(diào)節(jié)機(jī)制，政府的征收補(bǔ)償價(jià)格、村集體提取的公益金和公積金比例或提還是不提、政府掛牌拍賣(mài)價(jià)格，這三者之間差異很大，尤其是政府低地價(jià)的對(duì)外招商競(jìng)爭(zhēng)，間接激勵(lì)土地使用者過(guò)多的占用和低效率的利用，造成了資源上的浪費(fèi)［2］，成了“政府請(qǐng)客，農(nóng)民買(mǎi)單”，直接造成被征地群眾心理不平衡，從而形成抵制心態(tài)。

二是補(bǔ)償項(xiàng)目不完整。土地征收補(bǔ)償費(fèi)中沒(méi)有包括土地承包合同終止造成的損失，這是一個(gè)法律漏洞，土地征收的直接后果就是村民的承包權(quán)終止，按合同法規(guī)定，因終止合同給土地承包人造成的損失應(yīng)得到補(bǔ)償，不能單純以“村民資格論”分配，如外嫁女，戶口一經(jīng)遷出，“村民資格論”者就以資格喪失為由，不分青紅皂白不管其承包地是否被征收，一律取消其分配資格；還有村民死亡后一般也不參與分配，那么其家人對(duì)承包權(quán)的繼承權(quán)便無(wú)法體現(xiàn)。

三是人口流動(dòng)及戶籍變動(dòng)。近年來(lái)城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)村之間人口流動(dòng)日趨頻繁，導(dǎo)致某些村民因戶籍、居住地、婚姻等原因成為特殊群體，包括戶口未遷入、也未分到承包地但長(zhǎng)期在集體組織內(nèi)生產(chǎn)生活；戶口已遷入，但沒(méi)有在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)生產(chǎn)生活；長(zhǎng)期在外打工或經(jīng)商但戶口未遷出；入贅到女方集體經(jīng)濟(jì)組織且將戶口遷入等等。而法律規(guī)定，征地補(bǔ)償方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，可以要求分配相應(yīng)土地補(bǔ)償款。那么以上各種情況的村民是否具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，能否參與征地款的分配也存在爭(zhēng)議，并成為糾紛發(fā)生的重要原因之一。

四是分配方式缺乏法律層面上的權(quán)威科學(xué)機(jī)制。在分配征地補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)利益時(shí)，文化和法律知識(shí)有限的農(nóng)村形成五花八門(mén)的方案。如“失地農(nóng)民待遇問(wèn)題”，按照“平均分錢(qián)法”，很多農(nóng)村普遍確定由年齡較大的老人先“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，因?yàn)樗麄兘火B(yǎng)老保險(xiǎn)政策優(yōu)惠，可以及早享受養(yǎng)老金待遇，而事實(shí)上就會(huì)遇到一些人承包地根本沒(méi)有被征收，也就是他就不是真正意義上的“失地農(nóng)民”，享受了失地農(nóng)民待遇；有些真正的失地農(nóng)民在選擇是否“農(nóng)轉(zhuǎn)非”時(shí)，不愿“村民變居民”，于是村社就把余出來(lái)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)進(jìn)行有價(jià)兜售，安州區(qū)花荄鎮(zhèn)還出現(xiàn)“公開(kāi)拍賣(mài)”現(xiàn)象，而不問(wèn)是否屬“失地農(nóng)民”，與國(guó)家制定的“失地農(nóng)民”養(yǎng)老保障政策初衷相背，一旦這些真假失地人員任一方反悔信訪或訴訟，處理起來(lái)便是兩難。

(四)鄉(xiāng)村治理艱難群眾維權(quán)渠道不暢。在征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的博弈中，受歧視的婦女和受排斥外來(lái)戶等，都屬于村內(nèi)的“少數(shù)”，在村民自治的平臺(tái)上，他們沒(méi)有多少話語(yǔ)權(quán)，屬于弱勢(shì)群體。在中國(guó)廣大農(nóng)村，宗族觀念和宗族勢(shì)力一直都存在，加上“村民自治”這個(gè)法律賦予他們的自治權(quán)，一些地方成了“村長(zhǎng)自治”和強(qiáng)人治村，其背后支撐的就是其家族勢(shì)力，村干部成了宗族勢(shì)力的代言人。中國(guó)農(nóng)村還是一個(gè)小農(nóng)社會(huì)，這是現(xiàn)實(shí)，也是國(guó)情，基層治理面臨諸多困境，更多體現(xiàn)在行政化手段對(duì)于松散衰落的鄉(xiāng)村，缺乏有效管理手段。涉及到群體利益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)村民自治的行政指導(dǎo)能量就更加有限。而涉及“征地補(bǔ)償款分配糾紛”法院是否受理，司法高層觀點(diǎn)反復(fù)多次，近幾年來(lái)，以“屬于村民自治內(nèi)容”為由，已基本不予受理，于是維權(quán)群眾走投無(wú)路時(shí)，唯一辦法就是上網(wǎng)和上訪。

三、兩種主流分配方式探討

在集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配方式中，有兩種主流分配方式，一種分配方式是“全參與，平分錢(qián)”；另一種分配方式是“征誰(shuí)地，誰(shuí)得錢(qián)”；前者的理論基礎(chǔ)是“村民資格論”，后者理論基礎(chǔ)是“合同保護(hù)論”；前者是“有資格”不管有承包土地是否被征收，均可分錢(qián)；后者是要有土地被征收，才有分配權(quán)；反之沒(méi)有承包地或自留地被征收就不能分錢(qián)。前者有一種“吃大鍋飯”的感覺(jué)；后者有一種“私有化”嫌疑。在操作實(shí)踐中，也有兩種方式的混用的，如既征私人承包地又征收集體經(jīng)營(yíng)公共土地，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的公共土地征收補(bǔ)償費(fèi)則“上山打獵，人人有份”，按資格平均分配，征收私人承包地則采取后者。這兩種分配方式，都對(duì)地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)分配約定，屬于個(gè)人歸個(gè)人，屬于集體的歸集體。

(一)“全參與，平分錢(qián)”方式。就是以“村民資格”為前提條件，征收本村本社的土地，凡有村民資格的人都享有分配權(quán)，平等地參與本村本社土地款的分配，反之，沒(méi)有村民資格的人就是經(jīng)常所說(shuō)的“寄掛戶”沒(méi)有分配權(quán)，有的地方也設(shè)定了一些村民義務(wù)，對(duì)分配權(quán)力完整性進(jìn)行了限制。這種分配方式占主流，特別適合整社整村土地被征收、用征地補(bǔ)償費(fèi)興辦的集體企業(yè)和村集體直接經(jīng)營(yíng)管理未發(fā)包給群眾公共土地的征收補(bǔ)償費(fèi)分配以及沒(méi)有進(jìn)行土地分包到戶的村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配。對(duì)于多批次跨年度陸續(xù)征地其補(bǔ)償費(fèi)的分配，從理論上講，自始至終都堅(jiān)持這一方式，保持尺度原則一致也是可行的。但有以下問(wèn)題不好處理：

一是村民資格的認(rèn)定不當(dāng)容易形成尖銳矛盾?？梢哉f(shuō)這是絕大多數(shù)信訪、訴訟甚至是群體性事件形成最直接原因。村民資格的取得、終止和限制，至今都沒(méi)有規(guī)范的法律進(jìn)行下定義，只籠統(tǒng)地由村民自治手段來(lái)決定，因?yàn)槠缫晪D女、排外和封建宗法等思想影響下制定的村規(guī)民約，村民大會(huì)通過(guò)的分配方案，會(huì)剝奪一些村民合法的分配權(quán)利，如多女戶只能有一個(gè)“正戶”，其余的女兒結(jié)婚后若戶口不遷出，則強(qiáng)行列為“寄掛戶”，離婚女等與此同類(lèi)，如此種種，在一個(gè)和諧鄉(xiāng)村內(nèi)產(chǎn)生敵對(duì)情緒，人為制造了新的鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾，加劇利益派系斗爭(zhēng)。

二是已失地群眾與未失地群眾利益無(wú)法調(diào)劑平衡。因?yàn)橥恋氐挠邢扌院蜋C(jī)動(dòng)地的消亡，被征地群眾與未被征地群眾無(wú)法在經(jīng)營(yíng)的承包地?cái)?shù)量上調(diào)劑平衡，有些村民的承包地可能一直都不會(huì)被征收，就可一直耕種下去。若征收補(bǔ)償款進(jìn)行地平均分配，再加上“農(nóng)轉(zhuǎn)非”不以被征地為前提，就會(huì)出現(xiàn)“真失地村民”與“假失地村民”，以及先期征地村民與后來(lái)被征地村民在土地經(jīng)營(yíng)收益上的矛盾。

三是忽略了土地承包合同的保護(hù)，形成事實(shí)上的不公平。1999年二輪土地承包期確定為30年，直到2029年，如這期間死亡的村民，尤其是征地合同簽定前死亡的村民，往往不會(huì)列為分配對(duì)象，也就是人死了，“村民資格”自然終止了，而在二輪土地承包時(shí)在合同確定承包面積時(shí)是以家庭成員數(shù)為基礎(chǔ)的，村民死亡后其承包權(quán)益可由家庭成員繼承，這樣就人為地剝奪了分配權(quán)，就出現(xiàn)了法律沖突，公平公正便無(wú)法體現(xiàn)。

(二)“征誰(shuí)地，誰(shuí)得償”方式。這種分配方式，以保護(hù)農(nóng)村土地承包合同為目的，以二輪土地承包人口、面積為基礎(chǔ)，也認(rèn)可計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代分配的自留地、自留山、宅基地及周?chē)牧謾?quán)和自行開(kāi)荒耕種的本集體所有的未利用地等合法經(jīng)營(yíng)收益權(quán)，誰(shuí)受損，誰(shuí)得益，損益相抵理論的倒推。也就是政府土地征收部門(mén)與村委會(huì)集體簽訂征地協(xié)議，并按標(biāo)準(zhǔn)支付土地補(bǔ)償費(fèi)給村集體，被征地村委會(huì)或村民小組把土地補(bǔ)償費(fèi)提取一定的公益金和公積金后按對(duì)應(yīng)地比例支付給被征土地承包人或?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)管理人，實(shí)際分配額一般不得低于80%。只有被征地人才能“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，享受購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇。沒(méi)有被征地村民則繼續(xù)耕種其承包地，但不得參與分配別人承包地被征收的補(bǔ)償款項(xiàng)和參與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等。這種分配方式以承包合同或?qū)嶋H經(jīng)營(yíng)土地為依據(jù)，以家庭為分配單位，以實(shí)際面積為基數(shù)，不需要去做“村民資格”審查和認(rèn)定，比較適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)這個(gè)小農(nóng)社會(huì)村民的思想和價(jià)值觀現(xiàn)狀，矛盾少，簡(jiǎn)單易行，操作性強(qiáng)，尤其是適合初始被征地的村社。

(三)關(guān)于公積金和公益金的提取問(wèn)題。在全國(guó)69萬(wàn)個(gè)行政村中有集體經(jīng)濟(jì)的不到35%，壯大集體經(jīng)濟(jì)，搭建共同致富的更高平臺(tái)勢(shì)在必行。因些，在征地補(bǔ)償費(fèi)的“土地補(bǔ)助費(fèi)”科目中提取一定的公益金和公積金，村和社提取的總和一般不超過(guò)“土地補(bǔ)助費(fèi)”的20%。在實(shí)際工作中，一些群眾對(duì)提取公積金和公益金持反對(duì)意見(jiàn)，主要是因?yàn)閷?duì)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管持懷疑態(tài)度，還有就是追求分配利益的最大化。筆者認(rèn)為要平衡好政府、集體和個(gè)人的利益關(guān)系，體現(xiàn)集有土地的所有權(quán)性質(zhì)，提取公積金和公益金非常必要，村和社兩級(jí)組織因公共衛(wèi)生、精神文明、綜治平安創(chuàng)建活動(dòng)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、維穩(wěn)處突、應(yīng)急活動(dòng)和其它公益事業(yè)以及特困群體救助需要，經(jīng)村兩委會(huì)討論通過(guò)后，可以分別提取不超過(guò)10%的公益金作村社集體積累。征用屬于集體使用未發(fā)包的土地、溝渠橋路、配套水利設(shè)施、電力線路、公房拆遷等，應(yīng)作為集體積累，列入集體資金管理，除了撤銷(xiāo)村的建制，一般不用于農(nóng)戶分配，如確屬當(dāng)時(shí)農(nóng)戶集資興建的，絕大多數(shù)農(nóng)民有要求，也可將農(nóng)戶集資興建項(xiàng)目的補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行分配。

四、建立和完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配矛盾化解機(jī)制

集體土地征收制度改革的關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán),分配好土地在征收出讓過(guò)程中產(chǎn)生的增值收益,在各方主體的利益需求與矛盾沖突中尋找一種新的制度平衡［3］。農(nóng)村土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配矛盾化解利益平衡機(jī)制的建立，在實(shí)際工作中主要從以下四個(gè)方面著手：

(一)因勢(shì)利導(dǎo)，引導(dǎo)群眾選擇適合本集體的分配方式。每個(gè)村社都有不同的村情和社情，對(duì)初始征地的村社，選擇“征誰(shuí)地，誰(shuí)得償”的方式就較好，減省了復(fù)雜的“資格”認(rèn)證，也避免了很多的矛盾。個(gè)別城中村，本來(lái)土地就不多，根本就沒(méi)有包產(chǎn)到戶，也有些村屬于初始征地時(shí)，土地多對(duì)被征地農(nóng)戶進(jìn)行了調(diào)劑，實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。也有用征地補(bǔ)償費(fèi)開(kāi)辦了集體企業(yè)，以社或農(nóng)戶作為股東，參與利潤(rùn)分配。要根據(jù)每個(gè)村的征地歷史和人口及土地現(xiàn)狀，選擇科學(xué)的分配方式，如長(zhǎng)期以來(lái)，采用的“全參與，平分錢(qián)”的方式，中途看見(jiàn)其他村采取了“征誰(shuí)地，誰(shuí)得償”的方式，因轉(zhuǎn)向，勢(shì)必侵犯已被征地群眾的利益，所以只有堅(jiān)持下去，一把尺子拉到底。

(二)以人為本，幫助群眾確認(rèn)所有合法的分配主體。對(duì)采取平均分配方式的，在技術(shù)操作層面上，也要講究科學(xué)分析，合理決策確定分配方案。

一是要把承包地和戶籍變動(dòng)情況作為參考依據(jù)。避免“兩頭占”和“兩頭空”，主要有三種情況需要注意：

第一種情況是“戶在地在”。就是戶口在本村，承包地在本村。承包地、宅基地和自留地被征收后，如數(shù)分配土地補(bǔ)償費(fèi)中的所有款項(xiàng)。

第二種情況是“戶在地不在”。就是二輪土地承包后，按照“增人不增地，減人不減地”的原則，如果集體沒(méi)機(jī)動(dòng)地的情況下，新生兒根本就沒(méi)有承包地；因?yàn)榻Y(jié)婚、收養(yǎng)遷入的人口，其承包地在原籍；還有承包地在原籍的“寄掛戶”。這部份村民則只分配土地補(bǔ)償費(fèi)中“安置補(bǔ)助費(fèi)”科目相應(yīng)份額。在征地計(jì)算安置人數(shù)時(shí)，是以該社現(xiàn)有耕地?cái)?shù)除以現(xiàn)有的公安人口數(shù)(包括所謂的“寄掛戶”人數(shù))來(lái)確定“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)，如果沒(méi)有證據(jù)證明“寄掛戶”所取得的戶籍是違法或騙取的，則該“寄掛戶”也應(yīng)享受安置待遇，否則，村改居也無(wú)法實(shí)施。

第三種情況是“地在戶不在”。主要是指二輪土地承包以后，戶口遷出的外嫁女或戶口遷入沒(méi)有分區(qū)的小城鎮(zhèn)取得非農(nóng)戶口的原籍在本村的人。這部分人分配土地補(bǔ)償費(fèi)中的“土地補(bǔ)償費(fèi)”科目相應(yīng)份額。尤其是如果取消了外遷小城鎮(zhèn)本村原籍村民的分配權(quán)，實(shí)則對(duì)其承包權(quán)是一種侵犯，也違背了《土地承包法》。

二是不能為實(shí)現(xiàn)“利益最大化”，一部分村民剝奪另一部份村民的分配權(quán)。戶籍在本村，凡遵守村集體經(jīng)濟(jì)組織章程和履行村民義務(wù)的持本村戶口（含農(nóng)轉(zhuǎn)非的失地農(nóng)民）的農(nóng)村居民，為本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，主要包括：①開(kāi)始實(shí)行農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制時(shí)原生產(chǎn)大隊(duì)成員；②父母雙方或者一方為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的；③與本集體經(jīng)濟(jì)組織成員有合法婚姻關(guān)系落戶的；④本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法收養(yǎng)落戶的；⑤政策性移民落戶的；⑥符合法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定的其他人員。不能以“村民自治”為幌子，以“村規(guī)民約”形式，強(qiáng)行規(guī)定離婚女、外嫁女、再婚男女遷出戶口，也不能強(qiáng)行將多女戶列為“寄掛戶”，從而剝奪他(她)們的分配權(quán)；不能簡(jiǎn)單地以“義務(wù)論”和“道德論”，剝奪在校大中專(zhuān)生、義務(wù)兵和勞改犯等的分配權(quán)；不能歧視歷史上“政府賣(mài)戶口”而買(mǎi)的“非農(nóng)戶口”，如果參加過(guò)二輪土地承包，遷入的是沒(méi)有分區(qū)的小城鎮(zhèn)這種情況，還是考慮部份分配權(quán)。對(duì)于在征地拆遷前聞風(fēng)而動(dòng)投機(jī)性的戶口回遷人員，要堅(jiān)決予以杜絕。

(三)解放思想，科學(xué)公正地設(shè)計(jì)征地補(bǔ)償制度。我國(guó)的土地管理法律、法規(guī)和規(guī)章制度還需進(jìn)一步完善，一個(gè)重大瓶頸問(wèn)題就有一味強(qiáng)調(diào)“公有制”紅線，而忽視了中國(guó)小農(nóng)社會(huì)這個(gè)基本國(guó)情，不可避免地出現(xiàn)理論與實(shí)踐脫節(jié)，既損害了法律威信，又導(dǎo)致了一些社會(huì)矛盾，應(yīng)予糾正和完善。主要表現(xiàn)三個(gè)方面：

一是不能只重視公利而忽視私利。集有土地被征收最直接的后果，不僅是集體所有權(quán)的喪失，還有就是土地承包人的承包合同終止，環(huán)環(huán)相扣。我們的征地補(bǔ)償費(fèi)用，從補(bǔ)償項(xiàng)目設(shè)計(jì)上，單從集體所有權(quán)出發(fā)的，忽視了對(duì)私人的承包權(quán)考慮，但標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定上又是“產(chǎn)值”論，要知道“產(chǎn)值”是土地承包人通過(guò)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)創(chuàng)造出來(lái)的。征地補(bǔ)償費(fèi)屬于集體組織共有財(cái)產(chǎn)，由集體決定分配方案，土地承包人沒(méi)有決定權(quán)，這是“公有”屬性決定的，矛盾就出來(lái)了，土地承包權(quán)誰(shuí)來(lái)保護(hù)？我認(rèn)為征地補(bǔ)償費(fèi)分配應(yīng)從制度上規(guī)定，首先解決土地承包人因失地而造成的合同損失和生計(jì)保障問(wèn)題，而不能用“公有”屬性來(lái)綁架管理上的“個(gè)人服從集體”和吞并分配利益上的“專(zhuān)屬權(quán)利”。

二是不能忽略了宅基地使用權(quán)。村民使用的宅基地在被征收時(shí)，有的沒(méi)有計(jì)算補(bǔ)償。有的把面積計(jì)入一般用地補(bǔ)償給集體經(jīng)濟(jì)組織，宅基地使用權(quán)人沒(méi)有獲得補(bǔ)償。宅基地與普通的農(nóng)用地在用途和使用年限上有很大的區(qū)別，而且宅基地是集體土地上面積最大的建設(shè)用地，多年來(lái)，提出的農(nóng)村土地改革，建議農(nóng)村建設(shè)用地入市，譬如抵押給銀行貸款。政府可以憑借公權(quán)力征收，使用權(quán)人又沒(méi)有補(bǔ)償，法律沒(méi)有條款保護(hù)，抵押權(quán)便無(wú)法實(shí)現(xiàn)，所以多年來(lái)，宅基地改革一直沒(méi)有進(jìn)展，資產(chǎn)怎么變資源呢。

三是應(yīng)重新設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍。這是一個(gè)老話題，按照現(xiàn)行的“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”總和不超過(guò)產(chǎn)值30倍的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，從形式上有些巧合國(guó)家對(duì)二輪土地承包期的確認(rèn)。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以“產(chǎn)值倍數(shù)論”，因?yàn)橥恋匦再|(zhì)由“集有變國(guó)有”后不再用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，重新定價(jià)一定要考慮其區(qū)位、用途和市場(chǎng)價(jià)值［4］?，F(xiàn)行的“產(chǎn)值倍倍數(shù)論”，每畝補(bǔ)償單價(jià)僅有幾萬(wàn)元錢(qián)，而拍賣(mài)價(jià)格又是數(shù)十倍以上，差距太大，缺乏利益平衡點(diǎn)。土地市場(chǎng)利益歸了政府的土地財(cái)政，原集體經(jīng)濟(jì)組織是法律上的所有權(quán)人，而土地拍賣(mài)權(quán)力和巨額的收益卻不歸這個(gè)“所有權(quán)人”，集體和個(gè)人對(duì)此都沒(méi)有認(rèn)同感，自然增加了征地的阻力和矛盾；另外鄉(xiāng)村干部群眾的加班、誤工、通訊、交通等工作經(jīng)費(fèi)，也被一刀切全部取消。

四是司法部門(mén)應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)。近年來(lái)，因?yàn)閳?zhí)行難和征地款分配糾紛處置難度大，矛盾大極易形成群體情事件，法院多以“屬于村民自治”為由，不予受理。人民法院是公民維權(quán)的最后一道屏障，理應(yīng)承擔(dān)保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)利益的責(zé)任。因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償費(fèi)不能簡(jiǎn)地理解為“集體財(cái)產(chǎn)的內(nèi)部分配”，這種“分配”主要包含了對(duì)“終止合同的補(bǔ)償”，因而含有民事上合同權(quán)益性質(zhì)，土地征用補(bǔ)償費(fèi)用分配權(quán)是一項(xiàng)法定的財(cái)產(chǎn)性民事權(quán)利，對(duì)該民事權(quán)利的侵害是一種侵權(quán)行為，應(yīng)當(dāng)依法由侵害人承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員（或村民）與集體經(jīng)濟(jì)組織（或村、組）之間因土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配所引發(fā)的爭(zhēng)議應(yīng)屬于平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議。2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條規(guī)定，此類(lèi)糾紛法院應(yīng)作為民事案件受理。筆者贊成這個(gè)觀點(diǎn)，認(rèn)為這一條也有缺陷就是其理論基礎(chǔ)仍是“資格論”，而忽略了“合同”權(quán)益。

(四)大膽探索，組織群眾提升村民自治的管理水平。如何好征地補(bǔ)償費(fèi)分配工作，提升基層治理水平，吉林省做好很好的示范，我們要在學(xué)習(xí)借鑒基礎(chǔ)上，形成本地的制度體系，維護(hù)失地集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法權(quán)益，增強(qiáng)自我發(fā)展、自我保障能力為目標(biāo)，積極探索征地補(bǔ)償費(fèi)分配管理的有效形式，從實(shí)際出發(fā)，完善相關(guān)政策，妥善處理好各類(lèi)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。［5］

一是堅(jiān)持“誰(shuí)受損，誰(shuí)得償”原則主要補(bǔ)償失地農(nóng)戶。黨的十九大再次明確了“以人為中心”的宗旨和理念，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)主要用于失地農(nóng)戶分配的總體精神，在兼顧集體和農(nóng)民利益的同時(shí)，著重體現(xiàn)以人為本。村級(jí)土地征用補(bǔ)償資金除用于兌付給農(nóng)戶、其他經(jīng)濟(jì)組織及相關(guān)費(fèi)用外，必須應(yīng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累和村公益事業(yè)等方面。要監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人，保證集體土地征用資金在規(guī)定的支出范圍內(nèi)使用，并嚴(yán)格執(zhí)行民主程序和審批程序。

二是堅(jiān)持分配男女平等和人人平等的原則。征地補(bǔ)償費(fèi)分配過(guò)程，也是一個(gè)普法的過(guò)程，要組織村民加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高法治意識(shí)，在確定補(bǔ)償對(duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，任何組織和個(gè)人不得以婦女出嫁、離婚、喪偶和死亡等為由，剝奪、侵害這些弱勢(shì)群體依法享有征地補(bǔ)償?shù)臋?quán)益。

三是堅(jiān)持資金管理要民主公開(kāi)。征地補(bǔ)償費(fèi)分配、管理和使用必須堅(jiān)持民主公開(kāi)，充分發(fā)揮村監(jiān)委會(huì)的職能，全程參與，全程監(jiān)督，認(rèn)真落實(shí)被征地農(nóng)戶和其他村民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加強(qiáng)指導(dǎo)和建立委派會(huì)計(jì)制度，委派會(huì)計(jì)對(duì)手續(xù)不完備以及超出規(guī)定使用范圍的土地征用資金開(kāi)支，應(yīng)給予制止和糾正，有權(quán)拒絕辦理并向鎮(zhèn)黨委主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委要加強(qiáng)監(jiān)督，對(duì)違規(guī)使用資金情況進(jìn)行核實(shí)，并對(duì)涉及人員進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

四是要加強(qiáng)對(duì)村民的教育和管理。要充分利用電視、報(bào)刊、微信公眾號(hào)和農(nóng)民夜校以及村級(jí)黨組織的遠(yuǎn)程教育等平臺(tái)，傳播正能量，提升村民的文化素質(zhì)，激勵(lì)那些分到征地補(bǔ)償費(fèi)和拆遷款的村民要積極上進(jìn)，不要成為新型“食利階層”，躺在“土地款”上吃老本。要搭建培訓(xùn)和就業(yè)平臺(tái)，幫助失地農(nóng)民及時(shí)轉(zhuǎn)換角色，積極主動(dòng)地適應(yīng)城市生活和尋找新的謀生方式。要利用鄉(xiāng)村微信群、廣播村村通和電視等媒體手段，傳播文明新風(fēng)，加強(qiáng)法治教育，逐步移風(fēng)易俗，讓村民摒棄封建觀念，讓“族權(quán)、神權(quán)和夫權(quán)”三座大山遺毒徹底消失，充分尊重本村弱勢(shì)群體的分配權(quán)，共建幸福美麗和諧的新型鄉(xiāng)村。

參考文獻(xiàn)：

［1］梁慧星《談憲法修正案對(duì)征收和征用的規(guī)定》，[浙江學(xué)刊]，2004年第4期。

［2］諸培新，曲福田《農(nóng)地非農(nóng)化配置中的土地收益分配研究》[南京農(nóng)大學(xué)報(bào)]，2006年第3期。

［3］周建亮，呂振臣，尹建中《我國(guó)集體土地征收制度改革的路徑選擇》[中國(guó)行政管理]，2012年第7期。

［4］李萌 黃麗軍 毛德華 《論集體土地征收制度改革和失地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)》，[現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)]，2011年第19期。

［5］《吉林省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省農(nóng)委關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)分配管理意見(jiàn)的通知》，吉政辦明電〔2009〕28號(hào)。

（作者簡(jiǎn)介：梁勝朝，男，漢族，梓潼縣委黨校常務(wù)副校長(zhǎng)，擅長(zhǎng)黨建、法學(xué)和公共管理方向的研究。）

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