——從保障農(nóng)民生活到保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

摘要：以“保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平”為政策基調(diào)的“保障式”土地征收模式，在快速推進(jìn)中國城鎮(zhèn)化發(fā)展取得顯著成效的同時(shí)，也由于利益分配矛盾凸顯而帶來相應(yīng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)矛盾，進(jìn)而引發(fā)了一些群體性沖突?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ?，在制度設(shè)計(jì)上存在《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》之間的銜接矛盾以及土地征收政策效果與城鎮(zhèn)化目標(biāo)之間的政策悖論，在運(yùn)行機(jī)制上則體現(xiàn)為政府（開發(fā)商）與農(nóng)民之間只有“自上而下”的單向?qū)υ挋C(jī)制以及對(duì)土地征收“行政強(qiáng)制”的約束和監(jiān)管不足。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和生產(chǎn)力水平的提高，國家有經(jīng)濟(jì)能力對(duì)土地征收實(shí)施更高水平的社會(huì)賠償，土地征收模式應(yīng)在馬克思主義社會(huì)公正理論指導(dǎo)下向以“保護(hù)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益”為目標(biāo)的“保護(hù)式”土地征收模式轉(zhuǎn)型升級(jí)?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式的建構(gòu)，關(guān)鍵在于利益分配的公正和對(duì)話機(jī)制的公平，需要修訂征地補(bǔ)償政策，構(gòu)建多元化的土地征收社會(huì)賠償政策體系，并建立和完善“公示―反饋―公告”的民主決策機(jī)制以及“農(nóng)民―政府―開發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制。

關(guān)鍵詞：土地征收；新型城鎮(zhèn)化；社會(huì)公正；土地征收補(bǔ)償；共享發(fā)展；土地權(quán)益；社會(huì)賠償；民主決策機(jī)制；平等協(xié)商機(jī)制

一、引言

美國政治學(xué)家塞繆爾?亨廷頓（Samuel P. Huntington）認(rèn)為，“現(xiàn)代化是近代以來世界歷史發(fā)展的潮流和趨勢，是一個(gè)世界性的歷史進(jìn)程”，“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動(dòng)亂?！保ê嗤㈩D，2008）“亨廷頓悖論”也適用于“城鎮(zhèn)化”和“城鎮(zhèn)性”之間的關(guān)系，“城鎮(zhèn)性”是一種城市建設(shè)所要達(dá)到的理性狀態(tài)，具有較強(qiáng)的社會(huì)穩(wěn)定性和現(xiàn)代性；而“城鎮(zhèn)化”過程中則可能因?yàn)椴缓侠淼恼鞯夭疬w引發(fā)群體性事件等社會(huì)沖突行為，具有社會(huì)不穩(wěn)定性和現(xiàn)代化特性。中國的城鎮(zhèn)化過程，主要有城市擴(kuò)展、建立開發(fā)區(qū)、舊城改造、村莊產(chǎn)業(yè)化、建設(shè)新區(qū)和新城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化、建設(shè)中央商務(wù)區(qū)等七種推進(jìn)方式（李強(qiáng)等，2012），不論是哪一種方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化，均會(huì)涉及土地征收問題。政府在城市建設(shè)中不可避免地需要征收土地，而在征收土地前、中、后所引發(fā)的一系列問題，都是土地征收問題（潘嘉瑋，2009；劉云生，2010；王坤，2010；張廣輝等，2016）；當(dāng)土地征收中出現(xiàn)利益分配不公正時(shí)，則會(huì)引發(fā)群體沖突。因此，深入研究土地征收中利益沖突產(chǎn)生的原因以及土地征收制度和實(shí)踐中存在的問題，進(jìn)而改進(jìn)和完善土地征收政策和機(jī)制，對(duì)于更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重大理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

我國現(xiàn)行土地征收模式的成型，始于1987年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），該法經(jīng)過三次修訂完善，分別是1988年修訂、1998年修訂和2004年修訂，其中，2004年的修訂突出表現(xiàn)在“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”等相關(guān)規(guī)定上，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)增強(qiáng)了土地征收的合法性（汪振江，2008；張千帆等，2012；劉婧娟，2013）。筆者認(rèn)為，從被征地主體――農(nóng)民角度看，我國現(xiàn)行土地征收政策的基調(diào)為“保障被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平”，以補(bǔ)償款為主，輔之以就業(yè)安置、社會(huì)保障、公共服務(wù)等內(nèi)容，尚不能完全滿足被征地農(nóng)民的利益訴求；同時(shí)，一些地方政府由于利益驅(qū)使在實(shí)際操作中實(shí)施的地方“版本”或地方“特色”不完全符合規(guī)范，導(dǎo)致被征地農(nóng)民失地后生活水平相對(duì)降低或生活預(yù)期不確定性增強(qiáng)。所以，隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來越多的農(nóng)民在征地中愈加重視初次補(bǔ)償利益分配問題，一旦認(rèn)為在土地征收過程中利益受損，便會(huì)采取群體性行動(dòng)以尋求補(bǔ)償利益分配問題的解決。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，每年因城鎮(zhèn)建設(shè)或區(qū)域規(guī)劃調(diào)整涉及的征地將近20萬公頃土地；因征地利益訴求得不到合理解決而引發(fā)的群體性上訪事件占農(nóng)村群體性上訪事件的65%以上，已成為影響我國社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素（唐慶鵬等，2016；肖唐鏢等，2016）。

當(dāng)前，我國學(xué)術(shù)界關(guān)于土地征收問題的研究主要集中在以下幾方面：一是對(duì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)借鑒（王慧博，2009；徐勇，2013；沈飛等，2015；衡愛民，2015；黃宇驍，2015；李海霞，2016；黃冠豪等，2016）。美國、英國、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的征地制度有一個(gè)共同點(diǎn)，就是保護(hù)處于弱勢地位的農(nóng)民的權(quán)益，不經(jīng)過正當(dāng)?shù)暮戏ǔ绦?，不能非法侵犯公民個(gè)人的土地、房屋等財(cái)產(chǎn)；而中國的土地征收實(shí)踐在這一方面不夠重視。二是土地征收中的“公共利益”研究（劉運(yùn)宏，2007；徐勇等，2011；華生，2013；周聯(lián)合，2016）。土地征收過程中的“公共利益”不是簡單的“全民利益”；事實(shí)上，除了大型鐵路等國家工程外，大部分市政工程的征地只是造福于一個(gè)城市的“市民利益”，土地征收不能借“公共利益”之名而行“私有利益”之實(shí)。三是土地征收制度與程序研究（王玉波，2013；潘嘉瑋，2009；汪玉凱，2013）。我國目前土地征收制度的制定和變遷以政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷為主、自下而上的誘致性變遷為輔，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和改革深化，土地征收制度也面臨著大調(diào)整和大改革。四是土地征收補(bǔ)償研究（鄔躍，2013；王紅建，2013；彭小霞，2013；葉必豐，2014；陳曉芳，2013；許可，2013；高志宏，2014；李增剛，2015；孔祥智等，2016）。在城鎮(zhèn)化過程中，土地征收已成為不可避免的一個(gè)社會(huì)問題，問題不在于是否征收土地，而在于征收多少、補(bǔ)償多少。關(guān)于城鎮(zhèn)化中土地增值利益的分配問題，學(xué)界有諸多觀點(diǎn)，但應(yīng)關(guān)注和保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益已是不爭的共識(shí)。五是土地征收后失地農(nóng)民就業(yè)研究（王華華等，2012；徐勇，2013；楊慶峰，2016）。目前，相關(guān)研究主要集中在要不要讓農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是讓農(nóng)民參加職業(yè)培訓(xùn)轉(zhuǎn)化為職工、還是讓農(nóng)民成為依靠土地享受土地開發(fā)增值收益的有產(chǎn)者等方面。

客觀而言，我國學(xué)術(shù)界對(duì)于城鎮(zhèn)化土地征收問題的研究已經(jīng)相當(dāng)全面，產(chǎn)生了不少理論成果，也在實(shí)踐中取得了一定成效，突出表現(xiàn)在土地征收補(bǔ)償數(shù)額的增長和補(bǔ)償安置方式的多樣化等方面（王紅建，2013；楊建順，2013；孔祥智等，2016）。然而，在如何改進(jìn)土地征收政策方面，現(xiàn)有研究基本沒有突破我國《土地管理法》所設(shè)定的土地征收補(bǔ)償政策基調(diào)，所提政策建議多為“完善土地征收補(bǔ)償發(fā)放機(jī)制”“促進(jìn)農(nóng)民市民化身份轉(zhuǎn)型”“完善對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制”等，并未涉及土地征收補(bǔ)償政策的根本。

本文將我國現(xiàn)行的土地征收模式稱為“保障式”土地征收模式，其特點(diǎn)是：政策上只給予被征地農(nóng)民保障其現(xiàn)有生活水平的補(bǔ)償，實(shí)際操作中往往以低于市場價(jià)值的“價(jià)格”購買土地，甚至不考慮被征土農(nóng)民的真實(shí)意愿強(qiáng)制實(shí)施土地征收（姜曉萍等，2011；王華華等，2012；溫鐵軍，2013）。這種初級(jí)版的“保障式”土地征收模式，一方面，為我國快速城鎮(zhèn)化降低了顯性成本，取得了“高樓大廈”的城鎮(zhèn)建設(shè)績效；另一方面，也提高了城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的隱性成本，激化了社會(huì)矛盾（張海波等，2006；童星等，2006；王華華等，2012；吳春梅等，2014；肖唐鏢等，2016）。城鎮(zhèn)化土地征收政策的出發(fā)點(diǎn)是“維護(hù)農(nóng)民利益”，但是，各個(gè)地方版的土地征收政策在執(zhí)行中的表現(xiàn)卻良莠不齊，甚至在部分土地征收強(qiáng)制實(shí)施中引發(fā)了群體性事件。究其原因，不排除部分農(nóng)民的“漫天要價(jià)”以及個(gè)別官員的腐敗行為，但也應(yīng)當(dāng)看到“保障式”土地征收模式在制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制上存在的問題。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化土地征收中之所以“抗征收”“防拆遷”“老不信”等問題頻出，歸根結(jié)底在于利益分配還存在不符合社會(huì)公正的地方，如果不突破《土地管理法》所設(shè)定的土地征收補(bǔ)償政策基調(diào)，僅限于對(duì)現(xiàn)有政策的“修修補(bǔ)補(bǔ)”，將不能解決根本問題（柴濤修等，2008；李富田，2009）。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地征收模式也亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)，那么，轉(zhuǎn)型的方向和路徑在哪里？本文在探究初級(jí)版“保障式”土地征收模式（保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平）存在的問題基礎(chǔ)上，運(yùn)用馬克思主義“社會(huì)公正”理論探討土地征收模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向，進(jìn)而提出應(yīng)向升級(jí)版“保護(hù)式”土地征收模式（保護(hù)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益）轉(zhuǎn)型升級(jí)，并主要從制度創(chuàng)新和機(jī)制完善兩個(gè)方面進(jìn)行了模式構(gòu)建。

二、初級(jí)版“保障式”土地征收模式存在的問題

1.“保障式”土地征收模式的制度設(shè)計(jì)缺陷

從學(xué)理角度來看，“保障式”土地征收模式的制度設(shè)計(jì)存在一定缺陷，主要表現(xiàn)在：

（1）《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》之間存在銜接矛盾

當(dāng)前，在土地征收中的權(quán)益分配與保護(hù)方面，相關(guān)法律規(guī)定之間還存在著一些碎片化現(xiàn)象，即法規(guī)之間缺乏有效的整合，主要在于《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》等之間存在銜接矛盾?！吨腥A人民共和國憲法》（2004年修正）第十條規(guī)定“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稇椃ā窂?qiáng)調(diào)土地必須得到合理利用和開發(fā)，并不得以“公共利益”之名剝奪或削弱被征地人民群眾的合法權(quán)益，其依據(jù)是《憲法》第十三條規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益”。

雖然《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定要保障被征地群眾享有的土地用益物權(quán)，但是實(shí)際的土地征收卻是以《土地管理法》為標(biāo)桿的。《土地管理法》第十四條和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十條都規(guī)定“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，即實(shí)際征地補(bǔ)償也以土地年產(chǎn)值的最高三十倍進(jìn)行賠付，這與《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的“長期保持土地使用權(quán)穩(wěn)定”實(shí)際上是矛盾的。因?yàn)槿绻槐徽鞯?，被征地農(nóng)民在三十年耕地承包期結(jié)束后，仍然對(duì)原有的承包地享有“自然續(xù)約”承包權(quán)，并繼續(xù)獲取相應(yīng)收益。因此，《土地管理法》規(guī)定征地補(bǔ)償以土地年產(chǎn)值的最高三十倍進(jìn)行賠付，與《憲法》和《物權(quán)法》規(guī)定的保持農(nóng)民土地用益物權(quán)長期穩(wěn)定相矛盾，也就是說相關(guān)規(guī)定存在著銜接矛盾。

（2）土地征收政策效果與城鎮(zhèn)化目標(biāo)之間存在政策悖論

公共政策一般由政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策方式構(gòu)成，只有政策實(shí)施內(nèi)容、方式與政策目標(biāo)的方向一致，才能保證政策內(nèi)容的執(zhí)行達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)，否則不僅浪費(fèi)政策資源，而且還會(huì)“南轅北轍”，達(dá)不到政策目標(biāo)（邵彥敏等，2015）。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中就存在土地征收政策實(shí)施效果與城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)不一致的政策悖論?！疤岣呤У剞r(nóng)民生活水平”是城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)之一，而依據(jù)是《土地管理法》第四十七條的規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，并且規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。土地征收補(bǔ)償?shù)挠?jì)算是以過去三年平均產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)，是按農(nóng)民過去的收入水平進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。這種“保障式”的土地征收補(bǔ)償方式，是難以提高農(nóng)民在失去土地后的生活水平的，如果考慮CPI上漲的影響，其生活水平甚至可能下降。所以，土地征收政策實(shí)施效果與城鎮(zhèn)化目標(biāo)存在脫節(jié)，導(dǎo)致土地征收政策在執(zhí)行中阻力較大。

2.“保障式”土地征收模式的運(yùn)行機(jī)制缺陷

（1）對(duì)土地征收“行政強(qiáng)制”的約束和監(jiān)管不足

在“保障式”土地征收模式中，遇到被征地群眾的反對(duì)或抗?fàn)帟r(shí)，很多地方政府或開發(fā)商與村委會(huì)都采取了強(qiáng)硬的強(qiáng)制征地拆遷，引發(fā)了不少社會(huì)沖突。事實(shí)上，2004年我國《憲法》修訂后，將“保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)”入憲，并于2007年頒行《物權(quán)法》進(jìn)一步保護(hù)公民的土地用益物權(quán)；在2011年實(shí)施的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》中也限制了政府對(duì)公民采取斷水、斷電、斷氣等行政強(qiáng)制實(shí)施的條件，進(jìn)一步約束了“行政強(qiáng)制”權(quán)，以保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不受非法侵害。國家對(duì)土地實(shí)施“用途管制”政策，依據(jù)《土地管理法》第二條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，即必須是因“公共利益”征收土地才能按照《行政強(qiáng)制法》實(shí)施行政強(qiáng)制措施。而現(xiàn)實(shí)中的土地征收行政強(qiáng)制行為，并不都是以“公益型土地征收”為標(biāo)尺，以謀取開發(fā)商利益而動(dòng)用行政強(qiáng)制行為在土地征收中時(shí)有發(fā)生。這種因私人利益或商業(yè)利益而實(shí)施的強(qiáng)制征地行為，實(shí)際上也違反了《行政強(qiáng)制法》第七條“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個(gè)人謀取利益”的相關(guān)規(guī)定。那么，在土地征收過程中，不規(guī)范的“行政強(qiáng)制”行為何以頻發(fā)？其原因不僅在于對(duì)“公共利益”界定的模糊，更在于沒有形成有效的約束監(jiān)管機(jī)制。

(2)政府（開發(fā)商）與農(nóng)民“自上而下”的單向?qū)υ挋C(jī)制

新型城鎮(zhèn)化是以“人為中心”的城鎮(zhèn)化，不能只“化”農(nóng)民的土地，讓農(nóng)民失去尊嚴(yán)?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ较拢芏嗟胤蕉即嬖谝粋€(gè)共性的程序性問題，即民主集中制被拆解了應(yīng)用，對(duì)農(nóng)民的土地征收行為只有“自上而下”集中指導(dǎo)下的民主，直接告知農(nóng)民“你的土地將被征收，土地征收補(bǔ)償方案是這樣的：……”；一旦農(nóng)民不愿意被征收，并拋出自己的利益訴求抗?fàn)幒螅彩遣扇　白陨隙隆笔潞蠡貞?yīng)民意的方式來解決（王華華等，2012;王紅建，2013;孔祥智等，2016)。土地征收事前沒有“自下而上”地了解民情，決策中“尊重民意”未能得到體現(xiàn)，執(zhí)行中也缺乏解決矛盾的雙向?qū)υ挋C(jī)制，導(dǎo)致矛盾激化，容易引發(fā)群體性事件。

總之，我國城鎮(zhèn)化過程中的初級(jí)版“保障式”土地征收模式，以低于土地市場價(jià)值的價(jià)格來購買被征地農(nóng)民的土地，往往會(huì)引起被征地農(nóng)民的不滿；由于缺乏平等的對(duì)話機(jī)制，為了抵觸過低的土地補(bǔ)償，被征地農(nóng)民群體便會(huì)以各種和平的或非和平的方式來解決利益訴求問題;此時(shí)，若政府通過“行政強(qiáng)制”強(qiáng)行征收土地，則被征地農(nóng)民極易以群體性事件等“鬧事”方式引起社會(huì)轟動(dòng)，加上互聯(lián)網(wǎng)的傳播擴(kuò)散，直到引起上級(jí)政府重視，以期實(shí)現(xiàn)自身的利益訴求（童星等，2006;王華華等，2012;馬鐵成，2016)。

三、土地征收模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向：保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

我國初級(jí)版“保障式”土地征收模式，最大的困境在于制度設(shè)定上的“耕地征收賠償，以過去三年平均產(chǎn)值為基數(shù)，補(bǔ)償款最高為年產(chǎn)值的三十倍”，這一計(jì)算方式所得出的補(bǔ)償數(shù)額，并不能滿足被征地農(nóng)民的補(bǔ)償心理預(yù)期。說到底，就是土地開發(fā)的利益分配問題?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ揭l(fā)的社會(huì)沖突，原因固然是多樣化的，有來自政府、開發(fā)商、村委會(huì)、農(nóng)民多方的利益博弈，而追根溯源還是在于其制度設(shè)計(jì)存在著不符合社會(huì)公正的地方。因此，要實(shí)現(xiàn)土地征收模式的成功轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須要處理好利益分配問題。

如何分配利益？應(yīng)基于馬克思主義社會(huì)公正理論確定土地征收模式轉(zhuǎn)型的價(jià)值取向。社會(huì)公正，是指社會(huì)運(yùn)行所希望達(dá)到的公正性辦事規(guī)則或公正性的社會(huì)狀態(tài)，它可以是一種政治理念，也可以是一種辦事規(guī)則。社會(huì)公正，不僅是人們追求的價(jià)值觀念，更應(yīng)是社會(huì)、政治、法律、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的制度規(guī)范。馬克思主義體系下的社會(huì)公正理論，不是經(jīng)驗(yàn)和教條，不論是羅爾斯在《正義論》中提出的社會(huì)資源“分配的公正性”，還是諾齊克在《無政府、國家和烏托邦》中提出的社會(huì)資源“持有的公正性”，只要有助于實(shí)現(xiàn)1848年《共產(chǎn)黨宣言》中所提出的“人自由而全面的發(fā)展”的社會(huì)目標(biāo)，都可以作為工具理性，吸收并整合成馬克思主義體系下的社會(huì)公正理論。也只有這樣的社會(huì)公正理論，才有助于指導(dǎo)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)社會(huì)、一個(gè)國家社會(huì)公正的真正實(shí)現(xiàn)（葛長龍，2008)。

羅爾斯的《正義論》從“最少受惠者”的地位來看待和衡量社會(huì)的不公平，其正義理論反映了對(duì)社會(huì)“最少受惠者”的偏愛，試圖通過某種有差別的社會(huì)補(bǔ)償或社會(huì)資源的再分配使所有成員都處于平等的地位，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源“分配的正義”或“分配的公平”（羅爾斯，2009)。諾齊克的《無政府、國家和烏托邦》則強(qiáng)調(diào)“持有的正義”，即“權(quán)利是神圣不可侵犯的”，社會(huì)只有合理保護(hù)了“個(gè)人”，使得每個(gè)人的權(quán)利基于道德或法律而不被侵犯，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的和諧（諾齊克，2008)。從羅爾斯的“分配的正義”觀來看，“保障式”土地征收模式恰恰忽視了對(duì)弱勢群體—被征地農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，農(nóng)民處在信息和政策的“無知之幕”下，社會(huì)資源不能實(shí)現(xiàn)“分配的正義”，形成不了“農(nóng)民一村集體一地方政府一開發(fā)商”之間的“重疊共識(shí)”，以致強(qiáng)制征地拆遷的社會(huì)沖突不斷上演。從諾齊克的“持有的正義”理論來看，“保障式”土地征收模式一定程侵害或剝奪了被征地農(nóng)民的土地增值收益，使得開發(fā)商等既得利益群體不正當(dāng)?shù)爻钟懈嗟纳鐣?huì)資源，不利于社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。

馬克思主義認(rèn)為，作為社會(huì)主義國家，在社會(huì)全體人民占有生產(chǎn)資料的條件下，社會(huì)“通過有計(jì)劃地利用和進(jìn)一步發(fā)展一切社會(huì)成員的現(xiàn)有的巨大生產(chǎn)力，在人人都必須勞動(dòng)的條件下，人人也都將同等地、愈益豐富地得到生活資料、享受資料、發(fā)展和表現(xiàn)一切體力和智力所需的資料”，即“消除了勞動(dòng)的異化，人的異化才會(huì)被消滅，才有可能實(shí)現(xiàn)人自由而全面的發(fā)展”（馬克思等，2009)。而且，馬克思有一個(gè)很重要的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，就是“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)資料所有制決定勞動(dòng)產(chǎn)品的分配方式”（馬克思等，1995)，“分配”的問題大得很，弄不好會(huì)出“大問題”，會(huì)影響到社會(huì)政治穩(wěn)定，這一點(diǎn)被中外歷史實(shí)踐反復(fù)地證明。馬克思主義的社會(huì)公正，并不是掛在嘴上簡單地說“公道”，而是一種實(shí)踐的正義。從馬克思主義社會(huì)公正理論來看，“保障式”土地征收模式由于沒有較好地保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，才導(dǎo)致土地征收中社會(huì)沖突事件頻發(fā)。所以，應(yīng)該基于馬克思主義社會(huì)公正理論，在城鎮(zhèn)化土地征收過程中保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益，以減少和消除土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突。

中國城鎮(zhèn)化過程中存在的一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)是“土地的城鎮(zhèn)化”快過了“人的城鎮(zhèn)化”，現(xiàn)在需要反思城鎮(zhèn)化究竟是為了什么？借用民間一個(gè)不太學(xué)術(shù)但又客觀存在問題一一“我們的社會(huì)，應(yīng)該惦記（關(guān)心)農(nóng)民的生存與發(fā)展，還是惦記（關(guān)心）農(nóng)民僅剩的土地?”（唐慶鵬等，2016)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)差異化發(fā)展、農(nóng)村哺育城市的“政策找農(nóng)民要糧”，到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成后農(nóng)村繼續(xù)支持城市的“政策找農(nóng)民要錢”，到取消農(nóng)業(yè)稅并給種糧農(nóng)民補(bǔ)貼，近年來黨和國家確實(shí)在更好地關(guān)心農(nóng)民上做了許多“漂亮的文章”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，全面深化改革要“推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利”。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》也指出：應(yīng)“完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，保障被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展生計(jì)”。這些政策和戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)農(nóng)民而言整體上是“惠民”的。但具體到城鎮(zhèn)化土地征收的改革和實(shí)踐方面，尚未有“大手筆”。

不可否認(rèn)，“保障式”土地征收模式的形成與發(fā)展，在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用，但其局限性也不容忽視。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會(huì)生產(chǎn)力進(jìn)一步發(fā)展，國家有經(jīng)濟(jì)能力對(duì)土地征收實(shí)施更高水平的社會(huì)賠償來更好地保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，讓失地農(nóng)民在后城鎮(zhèn)化中能夠共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，有更可靠的物質(zhì)保障、有更好的職業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)會(huì)、有更多的社會(huì)獲得感和社會(huì)尊重感。因此，土地征收模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)必須著眼于保護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，從保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護(hù)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益的“保護(hù)式”土地征收模式轉(zhuǎn)變。

四、升級(jí)版“保護(hù)式”土地征收模式的建構(gòu)

從推進(jìn)城鎮(zhèn)化的路徑來看，不論是“人造式”城鎮(zhèn)化，還是“自生式”城鎮(zhèn)化，抑或是“規(guī)劃式”城鎮(zhèn)化，都需要在土地征收中分配好土地增值收益，保護(hù)好被征地農(nóng)民的土地用益物權(quán)，盡量減少土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突，通過和諧的方式推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。面對(duì)土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突，許多地方版土地征收政策也在不斷地調(diào)整，但其“分給農(nóng)民利益”的政策調(diào)整速度往往快不過社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展通脹的速度（劉金發(fā)等，2013；齊睿等，2015）。于是，“保障式”土地征收模式下總會(huì)出現(xiàn)地方版的“怪圈”，即“政策執(zhí)行―農(nóng)民抗征―強(qiáng)制征地―沖突升級(jí)―媒體關(guān)注―政策調(diào)整”，一旦調(diào)整后的利益分配仍然不能達(dá)到農(nóng)民的心理預(yù)期，上述怪圈就會(huì)重復(fù)發(fā)生（王華華等，2012；溫鐵軍，2013；高志宏，2014；孔祥智等，2016）。馬克思主義認(rèn)為，任何事物都會(huì)經(jīng)歷一個(gè)量變引發(fā)質(zhì)變的過程。初級(jí)版“保障式”土地征收模式在長期的政策博弈與政策修訂中，也是量變不斷積累的過程，孕育著新的土地征收模式，土地征收模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)勢在必行。怎么轉(zhuǎn)型升級(jí)呢？基于馬克思主義社會(huì)公正理論，農(nóng)民在城鎮(zhèn)化中承擔(dān)了“發(fā)展代價(jià)”，也就自然應(yīng)該享有城鎮(zhèn)化的“發(fā)展成果”。抓住土地征收模式轉(zhuǎn)型的“牛鼻子”――利益的分配或土地價(jià)值的分配，也就能大致勾畫出中國城鎮(zhèn)化土地征收模式轉(zhuǎn)型的圖景（參見表1）。

表1中國城鎮(zhèn)化土地征收模式轉(zhuǎn)型圖景

注：參考威廉?N?鄧恩的《公共政策分析導(dǎo)論》中的政策建模分析，結(jié)合本文實(shí)際制作。

周恩來認(rèn)為，“新中國的政府是人民的政府”，政府及其干部必須像牛一樣“為人民服務(wù)”（鄧弋青，2009）。習(xí)近平也指出：“人民對(duì)美好生活的向往，就是我們黨的奮斗目標(biāo)”（習(xí)近平，2014）。因此，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地征收，也必須體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，以社會(huì)主義“共享發(fā)展”理念為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)由保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平的“保障式”土地征收模式向保護(hù)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益的“保護(hù)式”土地征收模式轉(zhuǎn)變，使得被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護(hù)，不至于因開發(fā)商的“地產(chǎn)暴利”和地方政府的“土地財(cái)政”而被“合法剝奪”。因此，應(yīng)在馬克思主義“社會(huì)公正”理論指導(dǎo)下，積極建構(gòu)“保護(hù)式”土地征收模式，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。

根據(jù)前文分析，建構(gòu)升級(jí)版“保護(hù)式”土地征收模式，關(guān)鍵在于兩個(gè)方面：一是利益分配。在“保障式”土地征收模式下，通常是地方政府、開發(fā)商、村委會(huì)等占據(jù)土地開發(fā)增值的“大份”，而農(nóng)民占“小份”。或許東部沿海城市以及較為發(fā)達(dá)的城市能夠給被征地農(nóng)民相對(duì)多的“政策利益”，但大部分城市提供給被征地農(nóng)民的“政策利益”小于“土地價(jià)值”，這也是中等及不發(fā)達(dá)城市土地征收沖突相對(duì)多發(fā)的關(guān)鍵性原因之一。因此，“保護(hù)式”土地征收模式分配給農(nóng)民的“政策利益”應(yīng)合理地大于“土地價(jià)值”。二是對(duì)話機(jī)制。土地征收模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須實(shí)現(xiàn)對(duì)話機(jī)制的“平等化”轉(zhuǎn)變，即讓被征地農(nóng)民在土地征收過程中享有平等的對(duì)話權(quán)利，包括“自下而上”“尊重民意”的民主決策機(jī)制、解決征地矛盾的多方平等協(xié)商機(jī)制以及合法的農(nóng)民維權(quán)路徑等。

1.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地征收政策創(chuàng)新

土地征收政策，其核心內(nèi)容在于征地補(bǔ)償或賠償問題，即如何補(bǔ)償或賠償才能讓農(nóng)民接受征地。事實(shí)上，土地征收政策并不僅僅是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策，也是一項(xiàng)重要的政治決策，因?yàn)榻鉀Q不好征地矛盾就會(huì)影響社會(huì)發(fā)展的政治穩(wěn)定。“保障式”土地征收模式在土地征收補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容上，包括土地征收補(bǔ)償款、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)、入城戶籍優(yōu)惠、失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、失地農(nóng)民辦理社保、征收宅基地的安置房、拆遷民房補(bǔ)償款、村集體公共建設(shè)用地的補(bǔ)償?shù)龋涮攸c(diǎn)在于重視“靜態(tài)”的財(cái)物補(bǔ)償超過“動(dòng)態(tài)”的權(quán)益補(bǔ)償（王華華等，2012；宋仁登，2012；溫鐵軍，2013；齊睿，2015）?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式，在態(tài)度上要重視保護(hù)弱勢一方（被征地農(nóng)民）的合法權(quán)益，在政策上要著力保護(hù)農(nóng)民的“動(dòng)態(tài)”權(quán)益，即讓農(nóng)民在自主的市場選擇中能夠獲取長遠(yuǎn)的收益。

（1）征地補(bǔ)償政策的修訂

一是征地的補(bǔ)償期限應(yīng)調(diào)整為六十年及以上土地征收政策對(duì)于土地本身的補(bǔ)償或賠償，有兩種做法：一是“形而下”的“器物性”做法，即拿一部分錢直接買斷“土地使用權(quán)”；二是“形而上”的“道德性”做法，即分期付款，租用土地使用權(quán)，被征收人可以終身享受土地租金，包括其合法繼承人，直至其家庭自然地或意外地消亡，才由政府接管該耕地或宅基地的最終使用權(quán)。目前，“保障式”土地征收模式采取的是前者“形而下”的做法，用三十年的土地年產(chǎn)值收益價(jià)格買斷村集體土地所有權(quán)，轉(zhuǎn)化為城市國有土地。從長遠(yuǎn)來看，“保護(hù)式”土地征收模式可嘗試逐步由“形而下”的“器物性”做法轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶味稀钡摹暗赖滦浴弊龇ǎ从捎昧甑耐恋啬戤a(chǎn)值收益價(jià)格買斷農(nóng)民的土地使用權(quán)逐步轉(zhuǎn)向讓農(nóng)民可以憑借土地股權(quán)終身受益。。當(dāng)前，按照《土地管理法》和《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，實(shí)際征地補(bǔ)償以土地年產(chǎn)值的最高三十倍進(jìn)行賠付，這與《憲法》及《物權(quán)法》規(guī)定長期保持土地使用權(quán)穩(wěn)定實(shí)際上是矛盾的。而且，農(nóng)民的壽命不止三十年，如果不被征地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在三十年耕地承包期結(jié)束后仍然對(duì)原有的承包地享有“免費(fèi)自然續(xù)約”承包權(quán)，繼續(xù)獲取土地使用過程中產(chǎn)生的收益。1990年實(shí)施的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定，按照土地用途確定土地使用權(quán)出讓的最高年限，其中，居住用地七十年、工業(yè)用地五十年、商業(yè)旅游娛樂用地四十年、其他或綜合用地五十年。因此，相對(duì)于地方政府賣地年限最高七十年而言，征地賠償額度計(jì)算年限為三十年太少，不利于被征地農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。所以，應(yīng)將征地賠償期限設(shè)定為六十年及以上，且不設(shè)上限，以有效保護(hù)農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益，并可解決《土地管理法》與《憲法》及《物權(quán)法》之間的銜接矛盾。

二是合理提高征地補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。目前，以“過去三年的平均產(chǎn)值”作為征地補(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，沒有考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、CPI上漲等對(duì)農(nóng)民生活的影響。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)后，經(jīng)濟(jì)增長速度也在7%左右，再加上CPI的影響，將農(nóng)民的預(yù)期收入提高8%～10%是合理的。因此應(yīng)提高征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算標(biāo)準(zhǔn)為“近三年平均產(chǎn)值的（1+x%）倍”，可以規(guī)定x的測算標(biāo)準(zhǔn)，由地方政府根據(jù)實(shí)際情況設(shè)定。這樣，既可以保護(hù)被征地農(nóng)民生活水平不至于降低，也可以解決城鎮(zhèn)化政策目標(biāo)“提高失地農(nóng)民生活水平”與土地征收政策手段“限制農(nóng)民收入水平為過去的狀態(tài)”之間目標(biāo)與手段脫節(jié)的政策悖論。

三是統(tǒng)一“公益性用途”征地與“商業(yè)性用途”征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。“保障式”土地征收補(bǔ)償政策區(qū)分了征地的“公益性用途”與“商業(yè)性用途”，使得被征地農(nóng)民在“公益性用途”征地中獲取的補(bǔ)償通常比在“商業(yè)性用途”征地中獲得的補(bǔ)償?shù)秃芏唷纳鐣?huì)公正的角度來看，凡是承擔(dān)了城鎮(zhèn)化發(fā)展代價(jià)，就應(yīng)該公平地享受城鎮(zhèn)化發(fā)展成果和改革紅利，因此，無論是“公益性用途”還是“商業(yè)性用途”都應(yīng)進(jìn)行同樣的補(bǔ)償，使被征地農(nóng)民獲得的實(shí)際補(bǔ)償不再受土地征收用途的影響。

四是土地附著物作價(jià)市場化。從寬泛意義上講，土地上的附著物一般有兩種：一是自然生長物，包括農(nóng)作物、林作物等；二是人為建設(shè)物，包括硬化的曬谷場、房屋等。實(shí)際的土地征收中，政府或開發(fā)商通常偏好選擇城郊菜園地、耕作地作為征收對(duì)象，因?yàn)椴簧婕盎蛏偕婕安疬w問題。在土地征收時(shí)，如果城郊菜園地、耕作地上只有自然附著物，只需給予被征地人少量的青苗補(bǔ)償費(fèi)；而如果土地附著有房屋等人為建設(shè)物，政府出于保障農(nóng)民基本生活條件的需要，會(huì)給予每人約30平方米左右的還建房或定銷房作為安置補(bǔ)償，并將農(nóng)村房屋超過人均30平方米之外的面積以壟斷低價(jià)購買。“保障式”土地征收模式下，非市場化的不平等交易，損害了被征地農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，是造成征地矛盾的主要導(dǎo)火線之一?！氨Ｗo(hù)”式土地征收模式則應(yīng)在對(duì)土地附著物進(jìn)行市場化作價(jià)的基礎(chǔ)上，采取公平的市場交易方式，讓農(nóng)民有自主選擇的權(quán)利。具體來講，對(duì)于城郊菜園地、耕作地的土地征收，可采取“青苗補(bǔ)償+開墾荒地費(fèi)用”的市場化作價(jià)方式，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；對(duì)于附著有房屋等人為建設(shè)物的土地征收，不能盲目地認(rèn)為政府和開發(fā)商建設(shè)的高樓大廈就是好房子，就應(yīng)該有好價(jià)錢，置換房和農(nóng)民的住宅都應(yīng)按市場價(jià)格進(jìn)行平等的交易，同時(shí)還可提供多樣化的安置方式供農(nóng)民選擇。

（2）構(gòu)建多元化的土地征收社會(huì)賠償政策體系

一是對(duì)被征地農(nóng)民給予“折騰成本”賠償?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ綄?duì)于因征地行為而發(fā)生的拆遷安置，有基本的“搬遷費(fèi)用”和“還建房未交房前的租房補(bǔ)貼”等方面的補(bǔ)償?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式不僅要考慮“搬遷費(fèi)用”和“還建房未交房前的租房補(bǔ)貼”，還要考慮對(duì)被征地農(nóng)民因征地拆遷而造成的“折騰成本”進(jìn)行賠償。本文所講的“折騰成本”賠償，是指因城鎮(zhèn)化征地拆遷引發(fā)了被征地農(nóng)民的非自愿性或非預(yù)期性遷移，而導(dǎo)致被征地農(nóng)民將在較長時(shí)間里處于工作和生活“被折騰”狀態(tài)，承擔(dān)“被折騰”的社會(huì)代價(jià)，理應(yīng)獲得相應(yīng)的賠償。不設(shè)立土地征收“折騰成本”賠償，就難以維護(hù)被征地拆遷人的合法權(quán)益。以2009年湖北省襄陽市某村征地拆遷為例，征地拆遷后對(duì)被拆遷人給予每人100元\每月的租房補(bǔ)貼，實(shí)際上是不足以達(dá)到村民原有的居住水平和條件的；而且截至2016年3月，仍未按期交還建房給被征地拆遷人，導(dǎo)致其實(shí)際生活質(zhì)量下降，“折騰”了被征地拆遷人6年多的正常工作與生活類似于湖北省襄陽市的三線城市以及四線城市，受中國一線、二線城市房價(jià)、地價(jià)高漲的影響，也掀起了城鎮(zhèn)化征地建設(shè)的高潮，但由于后續(xù)發(fā)展中地產(chǎn)開發(fā)商的房子價(jià)高賣不出，開發(fā)商就拖著被征地農(nóng)民的還建房，遲遲不肯交房。文中的描述源于筆者實(shí)際調(diào)研情況。?？梢?，由于拆遷安置房具有“建房―交房”的時(shí)間滯后性和空間差異性，“保護(hù)式”土地征收模式需要設(shè)置“折騰成本”賠償，才能完善保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的政策內(nèi)容。“折騰成本”賠償，包括對(duì)因搬遷所發(fā)生的家具與裝修方面的損失、因搬遷造成的家庭勞動(dòng)者誤工費(fèi)、因租房造成的生活水平和生活質(zhì)量降低等的賠償。

二是對(duì)被征地農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型給予政策和資金支持。農(nóng)民市民化是一個(gè)實(shí)現(xiàn)包括生存方式、社會(huì)身份、自身素質(zhì)、職業(yè)技能以及意識(shí)行為等綜合因素在內(nèi)的由農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)型過程。從轉(zhuǎn)型的動(dòng)力來看，農(nóng)民市民化也是城鎮(zhèn)化過程中制度變遷的增值收益表現(xiàn)，主要有兩種類型：一種是誘致型身份轉(zhuǎn)型，農(nóng)民被城市生活所吸引或被政府的優(yōu)惠政策所誘導(dǎo)，主動(dòng)采取行動(dòng)去實(shí)現(xiàn)市民化身份轉(zhuǎn)型；另一種是強(qiáng)制型身份轉(zhuǎn)型，農(nóng)民被動(dòng)失去土地后不得不在職業(yè)上、生活上進(jìn)行市民化轉(zhuǎn)型。對(duì)被征地農(nóng)民而言，城鎮(zhèn)化土地征收導(dǎo)致其身份轉(zhuǎn)型，是一種典型的強(qiáng)制型身份轉(zhuǎn)型，由于其自身未做好相應(yīng)的積累和準(zhǔn)備，必然面臨諸多困難，此時(shí)就需要政府或開發(fā)商給予其必要的幫助和支持。在這種強(qiáng)制型身份轉(zhuǎn)型中，“保障式”土地征收模式給予的政策支持不夠、資金投入不足，使得許多失地農(nóng)民陷入一種尷尬的境地：既不是純正意義上的有地耕作的農(nóng)民，也不是城市所能容納的素質(zhì)良好的市民，成為“失業(yè)、失地”的邊緣化特殊人群?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式在政策設(shè)置上，必須重視失地農(nóng)民的市民化轉(zhuǎn)型，給予必要的政策支持，并加大相關(guān)投入：一是加大對(duì)失地農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型所需的職業(yè)技能和綜合素質(zhì)的培訓(xùn)教育投入，幫助其“有技能、能就業(yè)”；二是加大對(duì)失地農(nóng)民職業(yè)市場信息和職業(yè)介紹方面的投入，幫助其“找對(duì)口、就好業(yè)”。

三是對(duì)被征地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障全覆蓋?！氨Ｗo(hù)式”土地征收模式，不是要放棄對(duì)失地農(nóng)民的基本社會(huì)保障，而是要完善社會(huì)保障，消除基本社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和不平等，實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障與公共服務(wù)的均等化，解決失地農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。黨的十八屆三中全會(huì)在全面深化改革關(guān)于“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制”的指導(dǎo)意見中指出，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民能夠均等地享有公共服務(wù)和社會(huì)保障。而在現(xiàn)實(shí)中，被征地農(nóng)民往往由于對(duì)相關(guān)政策、程序不了解或其他原因，在其市民化轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)基本社會(huì)保障中斷，進(jìn)而影響其生產(chǎn)生活。因此，“保護(hù)式”土地征收模式應(yīng)更加關(guān)注被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，盡量讓廣大被征地農(nóng)民了解相關(guān)政策，并可通過“一站式”服務(wù)等方式為被征地農(nóng)民辦理相關(guān)手續(xù)提供便利。　　

四是對(duì)被征地農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)那楦匈r償。“保障式”土地征收模式在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，僅考慮了土地和土地附著物的價(jià)值，并沒有考慮被征地農(nóng)民的“情感損害”。以消費(fèi)者侵權(quán)損害為例，消費(fèi)者不僅有權(quán)獲得基本的物質(zhì)賠償，還應(yīng)該獲得因侵權(quán)而造成精神損害的精神賠償（俗稱“精神損失費(fèi)”）。土地征收行為的發(fā)生，無論是基于國家層面的城市建設(shè)，還是基于商業(yè)層面的城市開發(fā)，并非都是出于被征收人的主觀意愿。而且，正如農(nóng)村民諺所說“金窩銀窩不如自己狗窩”，被征收人對(duì)于原有土地及住宅是有深厚感情的，非大災(zāi)大難或特殊原因，一般不會(huì)主動(dòng)搬遷或改變?cè)猩罘绞?。所以，違背被征地農(nóng)民主觀意愿而發(fā)生的土地征收行為，征收者應(yīng)該為此負(fù)責(zé)，應(yīng)對(duì)被征地農(nóng)民在情感方面受到的損害進(jìn)行適當(dāng)賠償。因此，“保護(hù)式”土地征收模式有必要設(shè)置情感賠償政策，可以貨幣作價(jià)賠償為主要形式，輔以入城優(yōu)惠政策，以更好地保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

2.保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的土地征收機(jī)制創(chuàng)新

新型城鎮(zhèn)化中，要防止地方政府“透支性”征地、利益集團(tuán)大肆圈地和鄉(xiāng)村干部“撈利性”賣地，以避免農(nóng)民的土地承包權(quán)益和經(jīng)營權(quán)益得不到有效保護(hù)?！氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ饺狈τ行У谋Ｗo(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益的平等協(xié)商機(jī)制、利益訴求保護(hù)機(jī)制以及社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致?lián)p害農(nóng)民權(quán)益的不規(guī)范行為頻發(fā)，容易引發(fā)社會(huì)沖突。“保護(hù)式”土地征收模式必須從程序設(shè)計(jì)上保護(hù)農(nóng)民在市場交易環(huán)境下的身份平等性，使農(nóng)民能以平等、自愿的原則進(jìn)行土地自由流轉(zhuǎn)并獲取合法土地權(quán)益，使得“行政強(qiáng)制”公權(quán)力不再被地方政府和開發(fā)商以“公共利益”之名濫用，進(jìn)而減少城鎮(zhèn)化土地征收的社會(huì)沖突。保護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，需要建立和完善相應(yīng)的土地征收機(jī)制，主要在于民主決策機(jī)制和平等協(xié)商機(jī)制。

（1）建立和完善土地征收“公示―反饋―公告”的民主決策機(jī)制

公共政策制定的一般路徑分為“自上而下”精英制定決策和“自下而上”民眾參與決策兩種?，F(xiàn)代民主政治越來越強(qiáng)調(diào)“精英民主”不能代替“人民民主”，應(yīng)建立“自下而上”的民意“反饋―回應(yīng)”機(jī)制。一般而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地征收問題并非“公共危機(jī)”決策，多走一些民主程序，與民眾更多的社會(huì)溝通、增進(jìn)互信將有助于減少政策執(zhí)行阻力。雖然《土地管理法》第四十八條規(guī)定“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見”，但現(xiàn)實(shí)中，地方政府常常對(duì)涉征地塊城市發(fā)展規(guī)劃方案保密而忽視被征地農(nóng)民的“知情權(quán)”，或選擇“遮遮掩掩”的方式發(fā)布土地征收拆遷方面的公告，使得農(nóng)民獲取的相關(guān)信息不對(duì)稱、不及時(shí)、不確定。同時(shí)，更為關(guān)鍵的是，在征地補(bǔ)償安置方案的確定過程中缺乏廣大被征地農(nóng)民的參與。

“保護(hù)式”土地征收模式需要建立民主決策機(jī)制和程序，首先應(yīng)對(duì)征地補(bǔ)償安置初步方案進(jìn)行公示，并使被征地農(nóng)民能夠通過暢通的渠道向政府反映其意見和建議；而政府則應(yīng)重視農(nóng)民的意見，及時(shí)整合、研究被征地農(nóng)民的反饋信息，特別是關(guān)于賠償措施、公共服務(wù)、就業(yè)轉(zhuǎn)型幫扶、安置遷移、土地用益物權(quán)分配等各種民生事項(xiàng)的建議，在此基礎(chǔ)上對(duì)初步方案進(jìn)行修訂，體現(xiàn)民意共識(shí)，最后形成正式方案，并進(jìn)行公告。同時(shí)，還應(yīng)優(yōu)化征地補(bǔ)償安置方案的公示和公告方式。征地補(bǔ)償安置方案的公告，是被征地農(nóng)民了解城鎮(zhèn)規(guī)劃和發(fā)展的重要路徑之一，地方政府應(yīng)該樹立“公開為常態(tài)，不公開為例外”的理念，將征地拆遷的主體、范圍、賠償標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)先賠償原則、農(nóng)民市民化轉(zhuǎn)型政策、被征地塊建設(shè)用途等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，利用電子政務(wù)、微信平臺(tái)、政務(wù)APP、當(dāng)?shù)仉娨暭皬V播、村務(wù)社區(qū)公示欄、到戶通告等各種有效形式，讓被征地農(nóng)民及利益相關(guān)者及時(shí)、充分地獲取相關(guān)信息，以便其理性決策。

（2）建立和完善土地征收“農(nóng)民―政府―開發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制

城鎮(zhèn)化土地征收中引發(fā)的社會(huì)沖突，其實(shí)也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性或經(jīng)濟(jì)非效率性表現(xiàn)，對(duì)城鎮(zhèn)化土地征收沖突的治理，可以借用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的“科斯定理”（Coase theorem）來求解，即社會(huì)轉(zhuǎn)型和制度變遷中，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性問題，可以通過該問題的利益相關(guān)人的平等協(xié)商而得到糾正，減少不必要的社會(huì)沖突，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的‘帕累托最優(yōu)’或利益共享的最大化”（科斯等，2005）。從維護(hù)社會(huì)弱勢群體的角度，“保護(hù)式”土地征收模式需要通過開放、包容、平等、協(xié)商的程序設(shè)計(jì)來完善“農(nóng)民―政府―開發(fā)商”之間的對(duì)話機(jī)制，減少“信息不對(duì)稱”下的“囚徒困境”，增強(qiáng)“信息公開”下的“納什均衡”，達(dá)成“利益共享”理念下的合作。

首先，應(yīng)允許農(nóng)民代表參與土地征收賠償方案的決策。建立和完善土地征收“農(nóng)民―政府―開發(fā)商”合作的平等協(xié)商機(jī)制，首要的一條是讓農(nóng)民代表能夠直接參與到土地征收賠償方案的制定中。參與決策是農(nóng)民代表可以平等對(duì)話政府、開發(fā)商的有效程序，并能夠減少信息傳遞的失真、增加征地賠償方案的共識(shí)。

其次，應(yīng)提供和完善農(nóng)民表達(dá)訴求的制度內(nèi)路徑。制度內(nèi)的訴求表達(dá)路徑與制度外的訴求表達(dá)路徑，是判斷是否已引發(fā)社會(huì)沖突的重要標(biāo)準(zhǔn)。只有土地征收引發(fā)了社會(huì)沖突，被征地農(nóng)民才需要依靠制度外路徑表達(dá)述求（包括堵路、堵橋等群體性“鬧事”方式），以引起社會(huì)關(guān)注并激發(fā)政府通過“例外原則”迅速提上議事日程，進(jìn)而化解城鎮(zhèn)化土地征收的利益矛盾和社會(huì)沖突。應(yīng)給予農(nóng)民制度內(nèi)的利益訴求表達(dá)路徑，包括土地征收前的民意匯總、土地征收中的民主決策、土地征收后的權(quán)益保護(hù)等各個(gè)環(huán)節(jié)，使農(nóng)民“有法可依”地找到解決問題的路徑。這些表達(dá)路徑，可以通過村民會(huì)議、“農(nóng)民―政府―開發(fā)商”征地洽談會(huì)、土地征收決策聽證會(huì)等多種方式體現(xiàn)。

最后，應(yīng)提供和保護(hù)有效的農(nóng)民維權(quán)路徑。現(xiàn)代社會(huì)，由于市場經(jīng)濟(jì)的盲目性、自發(fā)性、滯后性特征，決定了市場活動(dòng)存在著價(jià)格欺騙或資本投機(jī)的漏洞，而政府的角色則是維護(hù)產(chǎn)權(quán)平等交易的“守夜人”“裁判員”“服務(wù)者”。城鎮(zhèn)化土地征收過程中，也可能存在信息不對(duì)稱下欺騙被征地農(nóng)民的行為，使得被征地農(nóng)民權(quán)益受損，只有設(shè)置和保護(hù)有效的農(nóng)民維權(quán)路徑，才能讓農(nóng)民在其合法權(quán)益受損后能通過制度內(nèi)的維權(quán)路徑去解決問題，減少和避免社會(huì)沖突事件的發(fā)生?！　?/p>

五、結(jié)語

新型城鎮(zhèn)化是中國改革開放謀求可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變遷，既涉及農(nóng)村和城市資源的再分配，也涉及生產(chǎn)要素的集聚分流和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，不合理、不公正、不科學(xué)的土地征收利益分配機(jī)制容易引發(fā)社會(huì)沖突和群體性事件?！白陨隙隆蓖菩械摹氨Ｕ鲜健蓖恋卣魇漳Ｊ剑淅娣峙涞幕{(diào)是“保障被征地農(nóng)民現(xiàn)有生活水平”的社會(huì)補(bǔ)償；而“自下而上”民主決策的“保護(hù)式”土地征收模式，其利益分配的基調(diào)則是“保護(hù)被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)發(fā)展權(quán)益”的社會(huì)賠償。理論上講，社會(huì)補(bǔ)償是一種非平等性、自上而下的行政道德性做法，而社會(huì)賠償是一種法治社會(huì)追尋的平等性、公正性、協(xié)商性的民主做法，可以更好地治理城鎮(zhèn)化土地征收的社會(huì)沖突。從實(shí)踐上看，推進(jìn)城鎮(zhèn)化土地征收模式由“保障式”向“保護(hù)式”轉(zhuǎn)型升級(jí)，有其生產(chǎn)力發(fā)展水平提高的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和共享發(fā)展成果的政治基礎(chǔ)。中國城鎮(zhèn)化建設(shè)走到今天，生產(chǎn)力水平的不斷提升決定了政府提供的征地補(bǔ)償水平和服務(wù)水平也應(yīng)提高，即實(shí)現(xiàn)土地征收模式由相對(duì)低標(biāo)準(zhǔn)的“保障式”向相對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)的“保護(hù)式”轉(zhuǎn)型升級(jí)，以更好地保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益和長遠(yuǎn)發(fā)展能力，讓農(nóng)民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，也能有效減少和化解城鎮(zhèn)化土地征收引發(fā)的社會(huì)沖突，更利于樹立黨和政府“為人民服務(wù)”的政治形象?；蛟S，升級(jí)版的“保護(hù)式”土地征收模式也不能“包治百病”地解決城鎮(zhèn)化土地征收中的所有問題，但其在價(jià)值立場上更好地保護(hù)了相對(duì)弱勢的被征地農(nóng)民群體的權(quán)益，在獲取農(nóng)民的認(rèn)同和支持下，應(yīng)該能書寫一幅中國城鎮(zhèn)化土地征收相對(duì)和諧的美好圖景。

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致謝：感謝南京大學(xué)馬克思主義學(xué)院副院長王建華博導(dǎo)的學(xué)術(shù)思維點(diǎn)撥。

本文發(fā)表在核心期刊《西部論壇》2017年第1期，封面標(biāo)題文章。

作者簡介：王華華（1984―），男，湖北襄陽人；講師，博士研究生，在中共江蘇省無錫市委黨校任教、南京大學(xué)政府管理學(xué)院學(xué)習(xí)，主要從事現(xiàn)當(dāng)代中國政府與政治及城鎮(zhèn)化政策研究。

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