原題：“計天下利，求億戶財”：周誠關(guān)于土地征收補償?shù)挠^點評介
周誠是我國資深經(jīng)濟學(xué)家，長期從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、土地經(jīng)濟的研究，還涉獵理論經(jīng)濟研究；農(nóng)地征收補償問題是其現(xiàn)階段研究的重點問題之一。自２００３年３月２５日在《中國經(jīng)濟時報》發(fā)表《現(xiàn)階段我國農(nóng)地征用中的是是非非》（以下簡稱《是非》）一文以來，已經(jīng)在報刊上發(fā)表了十幾篇相關(guān)文章，其中最具代表性的大體上有８篇。其中，主要是主動陳述性的，也包括少數(shù)被動應(yīng)對性的。考慮到一般讀者很難系統(tǒng)地讀到周誠先生相關(guān)的有代表性的主要作品，筆者根據(jù)長期追蹤，將這些作品中所體現(xiàn)的周先生的土地征收補償基本觀點進行比較全面的評介，以利于對于這一問題探索的進一步深化?！坝嬏煜吕?，求億戶財”是周先生的一篇相關(guān)文章的主標題。據(jù)作者解說，其含義主要是指對于土地自然增值的分配，要把眼光放寬。
下面分為五個部分進行評介：
一、關(guān)于農(nóng)村社區(qū)土地集體所有制性質(zhì)及農(nóng)民應(yīng)得的征地補償費問題
從土地征收補償?shù)慕嵌葋砜?，這一問題涉及到國家支付的土地補償費在集體經(jīng)濟組織與失地農(nóng)民之間分配的份額問題。
對于農(nóng)村社區(qū)土地所有制的性質(zhì)，周先生的認識大體上分為兩個階段。在第一階段，其觀點主要是：“我國農(nóng)地集體所有制的本質(zhì)為‘共同共有制’，這意味著農(nóng)村集體經(jīng)濟的每一個成員都平等地擁有一份土地權(quán)利。然而，在‘共同共有制’條件下其成員所擁有的權(quán)利卻與‘按份共有制’不同——前者的土地所有權(quán)是不能按份分割的而后者卻是能夠按份分割的?！睋?jù)此，作者得出的結(jié)論是，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從國家取得的土地補償費，自然是歸作為農(nóng)地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有并計入公積金，而不應(yīng)當平均分配給集體經(jīng)濟的全體成員或失去承包土地的農(nóng)民?！蹦敲?，失地農(nóng)民便只能是獲得安置補助費（見《是非》）。
后來，即在第二個階段，周先生的觀點發(fā)生了明顯的改變。在２００５年１０月１７日發(fā)表于《中國經(jīng)濟時報》的《再論我國農(nóng)地征收的合理補償》（以下簡稱《再論》）一文中，他認為，“現(xiàn)階段我國農(nóng)村的土地所有制，本質(zhì)上是按份共有制，而且具體體現(xiàn)為現(xiàn)有農(nóng)村人口對于集體土地的‘等額享有’制。那么，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)首先便屬于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟主人的全體成員，而失地者所擁有的土地產(chǎn)權(quán)，就是其應(yīng)得的那一份。從而，當農(nóng)民的承包地被國家征收時，國家所付出的土地本身的補償，便體現(xiàn)為按照農(nóng)民所擁有的那份承包地的價格所進行的一次性補償，而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從失地農(nóng)民所獲得的土地補償金中，分得相當于農(nóng)民每年應(yīng)交的土地承包費的資本化的部分，也是順理成章的。”按照這一觀點，則失地農(nóng)民所獲得的土地補償費的份額，便自然而然地占絕大部分，而集體經(jīng)濟所獲得的，便只能是極少部分。
二、關(guān)于對失地農(nóng)民的補償標準問題
周先生早在《是非》一文中就已經(jīng)指出，“當農(nóng)民因農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟的土地被國家征用而喪失土地承包權(quán)時，有權(quán)要求國家給予足夠的安置補助費”。后來，在２００３年９月２日于《中國經(jīng)濟時報》上發(fā)表的《農(nóng)地征用中的公正補償》（以下簡稱《補償》）一文中，他具體指出：“安置補償費至少應(yīng)當包括這樣幾個項目：轉(zhuǎn)業(yè)費（如轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費、新項目生產(chǎn)資料購置費等）、社會保險費、養(yǎng)老保險費、醫(yī)療保險費、學(xué)齡兒童教育保險費等。簡言之，安置補助費的項目、金額應(yīng)當能夠保障失地農(nóng)民在生產(chǎn)、生活、教育等方面，不僅保持原來的水平而且更加有保障。只有做到這一點，才能稱得上是真正公正的。他們因國家征地而失去了衣食之源、生存之本，國家理應(yīng)使他們獲得充分的補償?！倍凇队嬂麘?yīng)計天下利——我國農(nóng)地征收合理補償問題再探索》（載２００５年１１月４日《經(jīng)濟學(xué)消息報》，以下簡稱《再探索》）一文中，他則進一步強調(diào)：“由土地本身補償與安置性補償相加而形成的總補償費，至少應(yīng)當滿足這樣幾個項目的要求：安家費（指原住宅被迫搬遷時）、轉(zhuǎn)業(yè)費（指被迫脫離農(nóng)業(yè)另謀出路時所需的培訓(xùn)費、新項目生產(chǎn)資料購置費等等）、養(yǎng)老保險費、醫(yī)療保險費、學(xué)齡兒童教育保險費等等。”而且進一步強調(diào)，失地農(nóng)民“對國家做出了直接的重要貢獻，國家理應(yīng)使他們獲得充分的補償，在生產(chǎn)、生活上獲得基本保障而無后顧之憂。這屬于公平理論中的‘奉獻與回報對等’原理”。
可見，對于失地農(nóng)民的補償，周先生一貫強調(diào)的是“足夠”、“充分”、“更加有保障”、“無后顧之憂”等等；而在２００６年２月１３日發(fā)表的《農(nóng)地征收宜秉持“全面開發(fā)權(quán)”論》（載《中國經(jīng)濟時報》，以下簡稱《秉持》）一文中，他又將此觀點進一步充實和提高為：“優(yōu)先充分補償、安置失地農(nóng)民，使其進入‘小康’，無任何后顧之憂。”這就把他的思想表達得更加準確和完善了。
三、關(guān)于土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的“自然增值”問題
如何看待農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后的土地增值，是探討土地征收問題的核心。早在于２００３年發(fā)表的《補償》一文中，周先生即對土地增值問題作了明確的論述。他認為：“土地增值可區(qū)別為自力增值和外力增值?！逼渲校粤υ鲋凳侵竿恋厮姓呋蚴褂谜咦孕袑ν恋赝顿Y而形成的土地增值。外力增值即“自然增值”則是指“土地所有者和使用者以外的社會性投資對于該地產(chǎn)生輻射作用而使其增值。凡此種種都是國家、地方各級政府、公私單位長期投資積累的成果。他們對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的作用，通常是微軟的甚至是微不足道的。然而土地由農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，地上的工、商、交、文、教等行業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、生活等活動，便會與非農(nóng)性基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生緊密的聯(lián)系，使其對于地價的作用突出顯示出來?！?
但是，有人認為，上述觀點“背后的經(jīng)濟學(xué)卻是錯誤的。這種經(jīng)濟學(xué)認為，世間各種資源的市價是由其成本決定的?！保ㄖ芷淙剩┻@是在“閉門造車”，“對于經(jīng)濟學(xué)一竅不通”（劉正山）。周先生在《再論》中對此提出的看法是：“實際上，新增非農(nóng)建設(shè)用地‘輻射性增值’的實質(zhì)并非是這些用地以外的各種建設(shè)成果的價值直接轉(zhuǎn)移到該地上面來，使其獲得增值，否則，豈非意味著上述各項建設(shè)成果的減值，或者是對其價值的重復(fù)計算？這些當然都是不可思議的。其實，這種‘輻射’的實質(zhì)是各種非農(nóng)建設(shè)項目的功能，直接改善了非農(nóng)建設(shè)用地的‘使用價值’，即交通供電、貨源、客源等等方面的改善，使得用戶獲得種種便利，從而對這些土地的需求量增加，而土地的固定性則決定了位置優(yōu)良土地的有限性并造成其價格明顯上揚?！?
周先生還進一步指出：“所有這些都屬于級差地租與級差地價理論的范疇?！倍艺J為“在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中，對于級差地租的‘變種’——‘輻射性級差地租’的理論性研究，還是不夠深入的”。
四、關(guān)于“漲價歸公”與“剩余歸公”問題
周先生在２００３年的《補償》一文中對于“漲價歸公”是這樣看待的：“農(nóng)地轉(zhuǎn)非之后的土地增值為自然增值；此種增值的投資，來源于整個社會。從而，從原則上來說，應(yīng)當歸社會所有而不應(yīng)當歸農(nóng)地所有者所有，也不應(yīng)當歸農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的土地使用者所有，否則皆有失于社會公正?！薄耙陨鲜菑睦碚撋隙?，如果是從政策上而言，國家對于農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟予以一定程度的照顧或做出一定程度的讓步，往往也是不難理解的。不過，后者并不意味著理論上的變通?！睋Q言之，此時周先生的基本觀點是：土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的增值，從理論上來說，屬于自然增值，應(yīng)當歸全社會所有，但是在政策上應(yīng)當有所變通，以便使失地農(nóng)民無后顧之憂。
直到２００４年３月８日在《中國經(jīng)濟時報》上發(fā)表的《關(guān)于全面開發(fā)我國土地市場問題》（以下簡稱《市場》）一文中，提法才有所改變，即：“經(jīng)過反復(fù)推敲之后筆者認為，關(guān)于農(nóng)地‘自然增值’分配的基本原則應(yīng)當重新概括為‘合理補償，剩余歸公，支援全國’，方更為確切和公正?！边@意味著，此時已經(jīng)從政策的角度，用“剩余歸公”替換了“漲價歸公”，但是并不意味著在理論上否定了“漲價歸公”。
到了２００６年初，周先生的觀點發(fā)生了進一步的變化——在《農(nóng)地征收補償新論》（載《國土資源》雜志２００６年第１期，以下簡稱《新論》）一文中，對此進行了極為詳盡的論述，而且在《秉持》一文中，又對此作了濃縮和提升。周先生指出：“‘漲價歸農(nóng)’（私）論是一種堅決維護農(nóng)民利益的理論……但是它認定農(nóng)民擁有取得全部土地自然增值收益權(quán)，而根本忽視整個社會，其中包括其他農(nóng)民也應(yīng)當享有農(nóng)地開發(fā)權(quán)，那么，因整個社會經(jīng)濟繁榮而產(chǎn)生的土地自然增值的分配，便與整個社會無緣了，在耕農(nóng)民則更無緣問津，這顯然大失公平合理?！薄侗帧芬晃倪€指出：“‘漲價歸公’論僅僅看到土地的自然增值來源于社會經(jīng)濟發(fā)展，從而社會應(yīng)當擁有整個農(nóng)地開發(fā)權(quán)，而不顧失地農(nóng)民擁有獲得充分補償?shù)奶烊粰?quán)利，即忽視農(nóng)地所有者也應(yīng)當分享農(nóng)地開發(fā)權(quán)……從而也是不可取的。如果不擯棄這種理論，而僅僅是增加失地農(nóng)民的補償，則意味著失地農(nóng)民所得到的補償中便包含著社會對于他們的額外照顧甚至是恩賜，而并非失地農(nóng)民本來所應(yīng)得，從而從產(chǎn)權(quán)理論上來看便存在著明顯的漏洞?！敝芟壬J為，“漲價歸農(nóng)”與“漲價歸公”“是兩個極端，各自有其片面性……而其癥結(jié)為‘分配不公’”?？梢?，周先生是在否定“漲價歸農(nóng)”的同時，否定了“漲價歸公”。
在此基礎(chǔ)上，周誠先生提出了“私公兼顧”論即“全面開發(fā)權(quán)”論。他認為：“在農(nóng)地轉(zhuǎn)非中貫徹‘全面開發(fā)權(quán)’論意味著：優(yōu)先充分補償、安置失地農(nóng)民，使其進入‘小康’，無任何后顧之憂；剩余歸公（歸中央政府，避免地方政府以地生財），用于支援全國農(nóng)村——其優(yōu)先項目為對于在耕農(nóng)民中的‘相鄰農(nóng)民’、‘基本農(nóng)田農(nóng)民’的開發(fā)權(quán)的適度補償?！敝芟壬J為：“‘私公兼顧’論、‘全面開發(fā)權(quán)’論，是承認差別、調(diào)和矛盾、多方互利、和諧共富之論?！?
《中國改革》雜志２００６年第６期在轉(zhuǎn)載上文時加了編者按語：“周誠教授觀點與時俱進，又獲得新成果——‘全面產(chǎn)權(quán)觀’或‘私公兼顧論’。此論與過去之論有重大區(qū)別。”
五、關(guān)于開放土地市場問題
關(guān)于開放土地市場問題，一些人士可能沒有注意或者已經(jīng)忘卻，早在２００４年初，周誠先生即發(fā)表過一篇題為《關(guān)于全面開放我國土地市場問題》的文章（出處見本文第四部分），全面、系統(tǒng)地提出了自己的看法。其主要觀點如下。
關(guān)于如何在土地所有權(quán)體制不變的情況下開放土地市場，周文認為，“在土地國有制、集體所有制不變的條件下，完全能夠全面開放土地市場。其具體情況是：國家通過征用、國有土地公司通過收購，可把集體所有土地變?yōu)閲?；國有土地使用?quán)可通過批租、零租的形式（即出售土地使用權(quán)）進入土地一級市場；一級市場的土地使用權(quán)，可進一步通過抵押、轉(zhuǎn)租等等形式，進入土地二級市場。在土地二級市場中，各種用地者、營地者便都有用武之地了”。
關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)進入土地市場，周文指出，“開放農(nóng)地入市意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟向土地市場提供土地的長期使用權(quán)（與國有土地批租相仿，也包括入股分紅制等）和短期使用權(quán)；農(nóng)民向土地市場提供承包期以內(nèi)的土地使用權(quán)”。周文還具體指出，“應(yīng)當允許在承包期內(nèi)，土地使用權(quán)可普遍進入農(nóng)村集體經(jīng)濟以內(nèi)、以外，農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的一切領(lǐng)域；但是，土地使用權(quán)無論如何流動，土地的集體所有制不變。而且，由于在非農(nóng)用地使用權(quán)市場中，對于較短年期的土地使用權(quán)的需求是有限的，加之政府還要進行必要的調(diào)控，因而擔(dān)心農(nóng)民的承包地大量轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地因而影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，是不必要的?！?
關(guān)于擴大土地市場交易范圍，嚴格控制國家征收土地，周文明確地指出：“要擴大市場交易范圍，必然要嚴控國家征地，即把國家征地嚴格控制在‘最狹義公益需要’的范圍內(nèi)?！敝芪乃f的“最狹義公益需要”主要是指：“國防、政府辦公、防止自然災(zāi)害（如防洪、治沙、保持水土等）、改善生態(tài)環(huán)境（如造林、擴大濕地等）、非營業(yè)性休閑用地（公園、綠地、廣場等）之類；至于工業(yè)、商業(yè)、交通、住宅等等用地，都可通過經(jīng)營而收回成本并獲利，顯然均不在此列。只有這樣，方能從根本上解決‘國家征地，與民爭利’的問題?！?
周誠先生還認為，全面開放土地市場，在客觀上要求加大政府管理和調(diào)控的力度。他指出：“強化土地市場開放度，當然意味著更充分地發(fā)揮‘無形之手’的作用，調(diào)控土地價格和供求，但是，同時也意味著‘有形之手’的作用也要相應(yīng)地加強，以便完善市場秩序，抑制土地投機等。”他還進一步具體指出，“無論是土地用途的規(guī)劃和控制（特別是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地），還是土地價格的調(diào)節(jié)，以及土地稅的征收，在全面開放的土地市場中，都具有更大的作用而不可掉以輕心?！?
除此而外，人們必定關(guān)心，在全面開放土地市場的條件下，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非之后的增值應(yīng)當如何分配的問題。周誠先生在《市場》一文中明確指出：“在市場交易中會產(chǎn)生‘用途轉(zhuǎn)換性增值’。其分配，首先應(yīng)當考慮到對于農(nóng)村集體經(jīng)濟和農(nóng)民的合理補償，其剩余部分則通過征收土地增值稅的形式收歸國有。”
根據(jù)以上所述，按照筆者的體會，將周誠先生的最基本觀點歸納如下：第一，全面開放土地市場，把國家征收農(nóng)地嚴格限制在最狹義的公益用途范圍內(nèi)；第二，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地之后所產(chǎn)生的自然增值，應(yīng)當根據(jù)“充分補償，剩余歸公，支援全國”的基本精神進行分配；第三，在國家征收土地的條件下，其補償額應(yīng)當保障失地農(nóng)民進入“小康”狀態(tài)，在生產(chǎn)、生活上無任何后顧之憂；在此前提下，若有剩余，方談得上“歸公”；第四，在農(nóng)地通過市場途徑轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地時，國家通過征收土地增值稅的途徑落實上述原則，區(qū)別不同情況確定征稅比重（最低為０）。
作者單位：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟時報
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