【摘要】中國鄉(xiāng)村自晚清以來發(fā)生了劇烈而深刻的變化，國家政權對鄉(xiāng)村社會的滲透不斷深入。研究中國鄉(xiāng)村變遷的主要理論框架是“國家政權建設”范式和“國家與社會”范式。前者認為，現(xiàn)代國家借助官僚機構的擴張深刻地影響著鄉(xiāng)村生活，但這種權力擴張是否提升了“現(xiàn)代性”，即它是否建立起了現(xiàn)代的國家公民關系，實現(xiàn)了權力行使的正當性，依然值得討論?！皣遗c社會”的分析框架被引入中國后，學者們開始聚焦國家與鄉(xiāng)村社會互動而形成的鄉(xiāng)村秩序。這些研究認為國家權力必須和鄉(xiāng)村社會力量相互交融，才能最終觸及村民的日常生活。近年來國家精準扶貧政策的實踐表明，正是國家權力與鄉(xiāng)村非正式規(guī)則的融合，才使得整齊劃一的、帶有剛性的政策能夠更好地適應鄉(xiāng)村的實際情況。
【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理；國家與社會關系；國家政權建設；鄉(xiāng)村秩序；精準扶貧
一、導言
國家與鄉(xiāng)村社會之間的關系，一直以來都是關心中國政治和社會的學者們密切關注的話題。20世紀發(fā)生在中國的政治變革與社會革命，讓中國農村發(fā)生了劇烈的、天翻地覆的變化。這一時期的總體趨勢是，國家政權機關和執(zhí)政黨基層組織對鄉(xiāng)村社會的滲透不斷深入，自上而下的正式權力關系與農村內部長久以來形成的非正式規(guī)則相互作用，相互交融，為研究者提供了一個豐富多彩的真實世界素材，也給他們提出了極具挑戰(zhàn)性的研究課題。當前，我國的鄉(xiāng)村政治仍然處在快速的變化和重構過程中。中國共產(chǎn)黨在十八大后制定了以“精準扶貧”思想為指導的新的扶貧開發(fā)措施，并將其視為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的重要保障。精準扶貧政策不僅意味著扶貧政策思路的調整，更帶來了執(zhí)政黨組織、基層政權和鄉(xiāng)村社會之間關系的深遠變化。在此背景下，對鄉(xiāng)村中基層政權、非正式關系網(wǎng)絡以及二者彼此消長的相關研究范式和知識積累作一個梳理和回顧，就顯得尤為必要。此外，我們也應該檢視現(xiàn)有的分析框架和研究結論是否能夠很好地解釋當下政策執(zhí)行過程中國家與鄉(xiāng)村社會關系所出現(xiàn)的新動向。
本文的主要目標是結合近代以來中國鄉(xiāng)村的歷史變遷，對研究鄉(xiāng)村社會的兩種重要理論范式作歸納和分析，并在精準扶貧執(zhí)行的實踐中檢驗已有理論框架的假設和推論。文章的第一部分以晚清以來中國鄉(xiāng)村社會所發(fā)生的歷次重大變革為背景，批判性地梳理“國家政權建設”（state-building）理論框架的發(fā)展脈絡。雖然現(xiàn)代國家借助官僚機構的擴張和正式規(guī)則的制定越來越深刻地影響著鄉(xiāng)村生活，但這種權力擴張是否提升了“現(xiàn)代性”，即它是否建立起了現(xiàn)代的國家公民關系，實現(xiàn)了權力行使的正當性，讓權力得到合法的授權和制度的規(guī)約，依然受到學者們有力的質疑。第二部分介紹從20世紀90年代“國家與社會”的分析框架被引入中國學界后，學者們開始將聚焦點從國家權力下沉轉向了國家與鄉(xiāng)村社會互動而形成的鄉(xiāng)村秩序。從這個視角出發(fā)，研究著眼于鄉(xiāng)村中的價值觀念和非正式的權力運作方式對于維持鄉(xiāng)村秩序的重要性，指出國家權力必須和鄉(xiāng)村社會力量相互匯合、交融，才能最終觸及村民的日常生活。最后，文章將以上兩種理論范式的主要觀點放在鄉(xiāng)村精準扶貧工作的背景下進行考察，指出兩種分析框架從不同角度揭示了國家政策推行時出現(xiàn)的各種重要現(xiàn)象。只有將這兩種范式綜合運用，才有助于更全面地理解當代中國鄉(xiāng)村的國家與社會關系。
二、鄉(xiāng)村中的國家政權建設
國家政權對鄉(xiāng)村社會的持續(xù)影響和滲透，是中國鄉(xiāng)村政治研究普遍采用的一個出發(fā)點。這種聚焦國家政權建設的分析視角無疑受到了二戰(zhàn)結束以后西方學界現(xiàn)代化理論范式的深刻影響。西方學者審視歐洲歷史的發(fā)展，認為現(xiàn)代民族國家形成都伴隨著國家政權向鄉(xiāng)村社會的滲透和攫取。逐漸成型的現(xiàn)代國家之間的軍事競爭，驅使中央政府動用國家力量，將地方社會的各種資源集中起來，以追求自身的生存和發(fā)展。而在許多從殖民地社會獨立出來的新興國家中，雖然民族獨立運動的領導人迫切地希望運用國家力量改造社會，但地方社會上各種林林總總的組織（宗族、酋長部落、宗教團體等）卻頑強地捍衛(wèi)自己的一套獎懲體系，在社會控制方面讓國家力量黯然失色。 “弱國家和強社會”的狀態(tài)讓中央政權領導人建設現(xiàn)代國家、促進經(jīng)濟發(fā)展和民族融合的進程頻頻受挫。
近代以來中國歷屆政府都不同程度地推動了國家政權向鄉(xiāng)村的滲透，這種政權下沉對基層社會秩序帶來了何種變化，是海內外研究者一直重點考察的問題。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村的治理結構可以用“皇權不下縣”來概括，即正式的官僚系統(tǒng)只設置到縣這一層級，縣以下的治理功能則由宗族長、士紳和其他社會名流來完成。晚清和民國政府為了富國強兵而實行“新政”，其中一項重要的內容是推動“地方自治”。然而這項改革的實際目的并不是要增強鄉(xiāng)村社會的自主權，而是在鄉(xiāng)村設立正式的官僚機構，為滿足軍事和民政開支從鄉(xiāng)村提取更多的資源。按照杜贊奇的說法，國民政府統(tǒng)治時期的鄉(xiāng)村經(jīng)歷了一個國家權力內卷化的過程，鄉(xiāng)村社會中的精英由保護型經(jīng)紀人變成了贏利型經(jīng)紀人。傳統(tǒng)社會中，村莊精英在國家正式權力和鄉(xiāng)村利益之間扮演中間人的角色，保護鄉(xiāng)村免受過度的盤剝。然而，國家權力內卷化意味著鄉(xiāng)村領袖的權威不再來源于自身的社會地位和威望，而是來自于上級政府的認可。面對上級政權高賦稅的壓力，鄉(xiāng)村精英肆無忌憚地進行橫征暴斂，同時也滿足自己中飽私囊的欲望。總之，從清末到國民政府時期鄉(xiāng)村士紳階層受到了巨大打擊，傳統(tǒng)上以地方精英為治理核心的鄉(xiāng)村秩序遭到破壞。
中華人民共和國的建立啟動了中央政權對農村社會新一輪的政治整合。徐勇用“政權下鄉(xiāng)”來概括中共治下國家政權建設在農村的深化。在中國共產(chǎn)黨的領導下，廣大農村地區(qū)普遍建立起了完整的區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）人民政府，實現(xiàn)了正式行政機構對農村的全覆蓋。與此同時，中共在全國范圍內進行了土地改革運動，徹底推翻了傳統(tǒng)社會中控制農村的地主惡霸、宗族勢力和富農階層，在中國歷史上首次將農村的實際統(tǒng)治權集中到國家政權組織中來。隨后，中共又開始了對農村的社會主義改造。1956年以后，人民公社體制逐步建立起來。人民公社化運動不僅僅是發(fā)展生產(chǎn)的需要，而且?guī)в谢鶎诱嘟ㄔO的性質。公社實現(xiàn)了對農村縱向到底、橫向到邊的覆蓋網(wǎng)絡，完成了對農村各個社會群體的吸納和整合。徐勇指出，公社體制下國家對于鄉(xiāng)土社會的整合能力達到了前所未有的程度。農民社會中的政治、經(jīng)濟權力都被集中在國家之手，農民被改造為統(tǒng)一的公社社員，故有的親緣、地緣界限被人為打破，對家族和地方的認同被弱化。在歷次運動中，中共發(fā)展出了向鄉(xiāng)村下派工作隊（團）的做法，推動了黨的意志的執(zhí)行。這種做法說明中央政府認為能夠正確執(zhí)行各項政策的干部無法從鄉(xiāng)村中自發(fā)生成，必須由代表中央意志的外來干部來更加深入地發(fā)動群眾。這種派遣工作隊（團）進村的做法對于后來中共解決農村問題的路徑有著極為深遠的影響。
大多數(shù)學者都持這樣的觀點，即社會主義政權向鄉(xiāng)村的滲透程度至少在形式上是前無古人的。與此相對，也有一些學者對國家權力下沉的績效提出了不同的看法。他們認為，鄉(xiāng)村干部并不總是代表國家的意志。由于他們的社會流動性很小，他們有時不得不頂住上級壓力，對社區(qū)利益做出讓步。張靜對基層政權的考察，讓她相信基層組織許多時候不是連接國家體制和鄉(xiāng)村社會，而是起到了離間二者的作用。相較于傳統(tǒng)社會中的士紳階層，中共政權下的基層官員主要依賴上級授權獲得合法性，而不必經(jīng)過地方社會的承認。這導致許多地區(qū)基層政權與其治理的社會基礎存在脫節(jié)，沖突不斷發(fā)生。在張靜看來，這種利益分離和清末民國時期“地方自治”的情況相似，基層政權的立場倒向授權者一邊，而授權者又無法有效地監(jiān)督基層干部，社會利益的滿足受到進一步的約束。所謂的“國家政權建設”沒有建立起基層權威和村民的現(xiàn)代關系，這種政權建設并沒有實現(xiàn)國家管轄權的實質性擴張。
改革開放時期，在人民公社逐漸走向解體的過程中，鄉(xiāng)村社會的自身發(fā)育也在滋長，各地先后出現(xiàn)了一些自治性的村民委員會組織，承擔起公共事務的管理。中央高層為了彌補農村出現(xiàn)的制度真空，積極支持“鄉(xiāng)村自治”的行為，在法律層面上規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為我國最基層的行政區(qū)域，設立村民委員會作為基層群眾性自治組織。從“鄉(xiāng)政村治”的正式制度層面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間不是上下級的行政隸屬關系，而是指導和被指導的關系，村莊從一個行政化的社會變成了群眾自治性的社會。
然而，在中國行政系統(tǒng)這個“壓力型體制”之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級指派的任務，必然需要全方位地介入到鄉(xiāng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展中，因此它不可能滿足于和鄉(xiāng)村維持“指導-協(xié)助”的關系。張靜認為，改革開放時期的基層政權獲得了新角色，即從事經(jīng)營，成為經(jīng)濟行動者。這種經(jīng)營者角色侵蝕著公共職位，導致基層干部職位的功利化，使他們成為和農民利益競爭乃至對立的兩個群體。這樣一來，基層政權形成了新的“地方勢力”，將國家與村民隔開，它一定程度上阻止了國家管轄權對鄉(xiāng)村的干預?；鶎诱嗟男袨椴⒉荒芸偙徽J為是代表國家的，它發(fā)展出自己的一套規(guī)則，成為了既具有官方身份又具有自身政治經(jīng)濟利益的組織，這對基層秩序的穩(wěn)定產(chǎn)生了威脅。
吳毅通過對華中地區(qū)某鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權在應付上級檢查、收稅和推廣農作物種植等方面工作的考察，揭示了新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織和村民之間復雜的互動生態(tài)。在對基層運作進行深度描述的基礎上，吳毅提出“國家政權建設”的涵義不僅包括國家權力對地方社會的單向度擴張，更重要的是確立權力來源的公共規(guī)則。如果只強調國家權力的強化，那么國家政權建設成功的說法有為過度集權提供正當性的嫌疑，因而并不符合政權建設的規(guī)范性內涵。所以，對國家政權建設的分析不僅要關注組織層面的完善，還要注意到公共規(guī)則層面存在的諸多問題。這一觀點和張靜所提出的國家政權建設遠未完成的說法是異曲同工的，她也認為政權建設的目標不僅是國家權力的擴張，而是如何規(guī)范國家權力的性質和行使。基層權威的社會授權問題始終沒有得到解決，所謂村民“自治”仍然只是一種權威性自治。若要向代表性自治轉化，必須推廣比村民選舉更為深刻、廣泛的制度改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)村權力的再分配，增強村民對日常村務的知情權和監(jiān)督權。
更重要的問題是，從西歐的歷史進程中抽象出來的“國家政權建設”理論，其關注的著眼點是政治權力向中央的集中。學者們在使用這個理論框架分析中國農村問題時，最終的關懷也在于國家宏觀的政治體制，而基層政權則變成了研究國家憲政發(fā)展的背景。“國家政權建設理解的是整個國家政治體制的建構，而非針對基層政權的，如果用國家政權建設來理解這一問題，就很難凸顯出基層政權的性質和特點。”根據(jù)這種思路，要想凸現(xiàn)鄉(xiāng)村社會和基層政權的重要性和獨特性，就必須引入一種新的分析框架，讓基層的主體性在其中得到體現(xiàn)。
三、國家與社會視角下的地方秩序
自從20世紀90年代以來，“國家與社會”的分析框架開始逐步進入中國學界，學者們試圖通過“發(fā)現(xiàn)社會”來突破政權建設框架過度關注國家層面的缺陷。在西方的社會理論中，市民社會指的是一個相對獨立于國家的實體，它在保護公民的個人自由、抵制政治專制、促進資本主義發(fā)展和推動代議制政治方面發(fā)揮了關鍵性的作用。蘇東劇變之后，西方學界普遍將市民社會的興起和斗爭視作政治轉型背后的重要推手，對市民社會的研究也成為了一股熱潮。鄧正來先生通過批判自上而下單向性的“國家范式”，將“國家與社會”的分析框架引入到了中國學術界。這一框架在中國流行的背景是市場經(jīng)濟的興起和社會出現(xiàn)的重大轉型。中國學者試圖擺脫“國家本位觀”的自上而下路徑，探討民主政治賴以建立的社會基礎。
于是這一時期，“國家與社會”框架被廣泛運用于社會人類學、歷史學和政治學研究者對中國的研究之中。部分學者將市民社會的概念引入到鄉(xiāng)村研究，認為中國當下的鄉(xiāng)村出現(xiàn)了市民社會的特征，但學術界對于這一觀點總體上持質疑甚至否定的態(tài)度：“用‘市民社會’理論分析中國市場化改革帶來的城市社會結構變遷是有意義的，而用之分析中國鄉(xiāng)村社會結構，特別是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村或改革前后的鄉(xiāng)村社會結構基本上是無效的。”
如果將“社會”理解成為是一個與國家對抗的公民自發(fā)組織的空間，那么在中國研究中“發(fā)現(xiàn)社會”的努力很難達到預期的成果。不過，如果我們將國家與社會的內涵作適當?shù)恼{整，不再強調二者相互獨立和對抗的部分，而是用“社會”來“大致指稱存在于一定時空里的某種公共權力以及此公共權力之下的人們的日常生活世界”，那么這一分析框架仍然可以被應用于中國鄉(xiāng)村研究。這種路徑不再執(zhí)著于國家權力的下沉，而是注重闡釋國家與鄉(xiāng)村社會之間的適度邊界，以及如何通過提高鄉(xiāng)村社會的自主性來實現(xiàn)國家與社會的平衡發(fā)展。尋求這個適度平衡是重要的：國家權力過度介入鄉(xiāng)村，可以推動各項全國性的政策，卻也可能造成傳統(tǒng)的流失和政策的脫離實際；國家權力完全退出鄉(xiāng)村，可以增強鄉(xiāng)村社會的內在活力，但也可能導致社會治理的失序。
對“國家與社會”分析范式的反思與揚棄，讓一些研究者開始探討中國鄉(xiāng)村的秩序是如何得以維持的：如果不是由一個自我組織、高度自治的市民社會來主導地方秩序，那么是怎樣的機制在履行提供基本公共品的職能？一種觀點認為，中國的國家與社會本來就是相生相依的，管理鄉(xiāng)村社會的基本職能是由二者密切合作而完成的。黃宗智提出的“第三領域”理論是這一流派的典型代表，這種理論認為國家與社會的二元對立是從西方經(jīng)驗抽象出來的理想構造，而在中國，國家與社會之間存在一個二者都積極參與的第三空間。黃宗智通過研究傳統(tǒng)中國的法律體系，揭示出一個縣內的訴訟是在正式和非正式司法體制的交互作用中獲得了解決，其機制是地方官吏意見和宗族調解之間的半制度化交流。
進一步將“第三領域”的理論運用于分析當代中國鄉(xiāng)村，可以發(fā)現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領導的革命導致國家政權建構的劇烈擴張和社會組織范圍的急劇減小，國家與社會在第三領域內的合作被納入到了諸如農村調解組織一類的正式制度框架之中。如果說人民公社時期第三領域經(jīng)歷了大幅度的國家化，那么改革開放時期該領域又開始了大規(guī)模的去國家化。鎮(zhèn)以下的基層行政干部受到鄉(xiāng)里關系網(wǎng)的強大約束，與上級任命的國家干部交互作用、互相影響。這些基層干部既不純粹地屬于國家，也不完全屬于社會，而最好被理解為是雙方在居中的第三領域發(fā)生的結果。“第三領域”理論啟示我們破除國家與社會簡單二元對立的思維定式，認識到中國社會政治變遷的主要動力不是社會對自身獨立性的追求，而是國家與社會在第三領域中的互動與合作。
沿著“第三領域”的思路，一些學者開始探討國家權力和社會力量匯合而形成的“地方秩序”，即鄉(xiāng)村社會秩序得以維系的機制和邏輯?！暗胤街刃颉钡难芯糠妒接袃蓚€顯著的特征：第一，地方秩序不強調科層制和官僚化的治理，而是關注非正式性和非規(guī)則性的活動。第二，地方秩序不追求機構的設置和人員的增加，而是強調地方精英與上層精英在意識形態(tài)上的一致性，這種一致性使得地方秩序能夠對接國家的治理目標和任務。根據(jù)這種思路，建國后地方秩序的重建，恰恰是因為進入農村的干部隊伍與黨中央分享了共同的價值和目標，而基層治理中非正式性和非官僚化仍舊是地方秩序的常態(tài)。不過，這一觀點的提出者似乎需要為意識形態(tài)和治理目標的一致性提供更多的經(jīng)驗證據(jù)。人民公社時期的鄉(xiāng)村干部積極響應上級的各項指令，究竟是由于官僚制所帶來的自上而下的強制控制力，還是應該歸因于價值觀層面的因素，還需要用更扎實的證據(jù)加以說明。
另一方面，地方秩序研究對于鄉(xiāng)村治理層面廣泛存在的非正式性和不規(guī)則性，還是做出了較為充分的論證。比如，孫立平、郭于華通過分析鄉(xiāng)村定購糧收購的過程，說明了基層官員對正式權力之外的本土性資源的巧妙利用，如何強化了農村中的國家權力。這些官員將面子、人情、常理等日常生活原則和鄉(xiāng)村觀念引入到正式權力的行使過程中，保證了人民公社解體和土地承包責任制實行以后，國家權力并未在農村中出現(xiàn)嚴重的衰敗。歐陽靜在考察了鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資的工作后，提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的“策略主義“邏輯，即完成上級目標的強大壓力使得基層官員無法以客觀的、穩(wěn)定的、抽象主義的官僚規(guī)則作為其日常運作的基礎，而是必須靈活變通地采取各種權宜之計，只追求短期的目標。
在研究鄉(xiāng)村秩序形成的內在機理時，賀雪峰對鄉(xiāng)村治理的社會基礎的研究是非常具有啟發(fā)性的。所謂治理的社會基礎，指的是村莊中良好秩序的維持有賴于村民之間建立起來的相互關系，以及在這種關系基礎上發(fā)展出來的行動能力。這種“村莊社會關聯(lián)”是基于地緣、血緣、互惠關系和共同經(jīng)歷而產(chǎn)生的權威-服從關系，當村莊中有足夠的人具備足夠的社會關聯(lián)時，村莊秩序就有了扎實的社會基礎。在當代中國鄉(xiāng)村，社會關聯(lián)的強弱對公共品的提供、經(jīng)濟發(fā)展、抵御地痞侵擾等方面都有著舉足輕重的影響。盡管村民委員會在法律上獲得了基層群眾性自治組織的地位，但真正有效的村民自治必須依靠一定的社會基礎，也就是村民之間的社會關聯(lián)狀況。在社會關聯(lián)度高的村莊，村干部會受到村民強有力的約束和監(jiān)督，不大可能利用國家政策安排中的自由裁量權來謀取私利。社會關聯(lián)度對國家政策的落實情況、村莊內部的秩序維持都有重大作用，而正式的村莊民主制度在這方面反而作用有限。
以上兩節(jié)結合近代以來鄉(xiāng)村中重要的歷史事件，梳理了不同理論范式對于國家與村民之間互動關系的分析路徑。為了更好地實現(xiàn)理論范式與實踐的對接，下文將借用精準扶貧政策執(zhí)行中鮮活的經(jīng)驗素材，來檢視這些理論框架的觀點和推論。
四、精準扶貧中的國家意志和鄉(xiāng)土邏輯
當下中國鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷快速的發(fā)展和變遷，黨和國家陸續(xù)出臺的重大政策正在讓農村呈現(xiàn)出日新月異的面貌。在這樣的背景下，已有的理論分析框架對于國家與鄉(xiāng)村社會關系的解釋力和適用性也不斷經(jīng)歷著現(xiàn)實的考驗，而我們對于鄉(xiāng)村社會和政治的知識積累也會持續(xù)地向前推進。2013年，中國領導人首次提出了“精準扶貧”的概念，并在此后出臺了一系列的相關政策，力圖要在2020年讓我國現(xiàn)行標準下農村人口全部實現(xiàn)脫離貧困。精準扶貧政策在將大量扶貧資源輸送到農村的同時，也讓各級的國家干部、鄉(xiāng)村之中的精英和普通村民之間進入了一種高密度互動的狀態(tài)，這給我們考察國家與鄉(xiāng)村社會關系提供了一個難得的契機。在本文的余下部分中，我將分別從國家政權建設和地方秩序維持兩個視角，審視精準扶貧執(zhí)行過程中所反映出的農村政治生態(tài)和國家社會關系。
2013年以前，我國的扶貧政策主要以貧困縣和村莊作為資源輸送的目標單位，但存在扶貧對象瞄準不夠精確的問題。2014年后出臺的一系列精準扶貧政策旨在更加精確地確定貧困戶，逐村逐戶制定幫扶措施，確保因地制宜的實施幫扶政策。精準扶貧主要包含三項內容：一、精準識別，將識別出的貧困戶信息進行建檔立卡并錄入信息動態(tài)管理系統(tǒng)；二、精準幫扶，針對具體致貧原因制定適宜的幫扶措施，確定扶貧對象的幫扶責任人，由責任人落實項目的執(zhí)行；三、精準管理，建立扶貧對象的信息檔案，跟蹤幫扶情況，確保幫扶措施落到實處。黨的十九大報告指出，十八大以來的五年，脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下。
在討論精準扶貧政策執(zhí)行時，首先必須認識到，中國黨政官僚隊伍在這個過程中的主體性地位和主導型作用是不容置疑的。精準扶貧絕不僅僅是為了達成一項具體的政策目標，它也是執(zhí)政黨為了加強官僚隊伍與鄉(xiāng)村社會聯(lián)系、進一步實現(xiàn)政權下鄉(xiāng)的重要舉措。官僚隊伍在扶貧政策中的主體性首先體現(xiàn)在扶貧目標的制定和分解上。中央政府根據(jù)國家貧困線標準和抽樣統(tǒng)計，確定了2014年全國貧困人口為7017萬。在此基礎上，中央根據(jù)一定標準將貧困人口配額分配到每一個省，而各省又將配額攤派到省內各地市，以此類推。因此，對于每個村來說，貧困指標都是上級政府安排的，鄉(xiāng)村社會對指標的攤派幾乎起不到任何影響。在筆者調研過程中，中部某鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長對我們表示：
2013年建檔立卡貧困戶是通過自上而下而非自下而上的方式確定的。習近平總書記曾在一次國際會議上說中國有8000萬貧困人口，然后國務院扶貧辦對8000萬人口自上而下按比例劃分：每個省占多大比例、省內的每個市占多大比例……像我們縣，上級規(guī)定縣北23%人口為貧困戶、縣南13%人口為貧困戶。我們鎮(zhèn)共有8個重點貧困村，但是實際上并沒有那么多的貧困人口，就只能“高個子里找矮子”，把一些夠不上貧困戶條件的人確定為貧困戶。
精準扶貧工作的展開結合了運動式治理和常規(guī)的官僚機制（如目標管理制度和激勵考核制度），而這種結合正是中國官僚隊伍在落實核心工作時典型的運行邏輯。為了更好地執(zhí)行扶貧政策，各地都從省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍中抽調人手，進駐到被幫扶的鄉(xiāng)村。經(jīng)常性的做法是，縣一級的所有局委單位各自幫助一個村莊，單位的每個人各自包一個貧困戶，每名干部負責將自己包的那戶帶離貧困。值得一提的是，這種將外來干部派駐到鄉(xiāng)村中執(zhí)行黨的意志的做法，實際上是毛澤東時期駐村工作隊的一種延續(xù)，它體現(xiàn)了政權下鄉(xiāng)的邏輯在不同歷史時空的一以貫之。在筆者調研的中部某縣，扶貧辦副主任向我們介紹到：
全縣共有近1000名駐村干部，這還不包括已有的村委會成員。一個村大約有兩到三名駐村干部，他們要在至少一年的時間內每周五天四夜駐扎在村上。全縣行政編制有1000多名干部，事業(yè)編制7000余人，駐村干部大約占了在職干部的八分之一到十分之一。非駐村干部的工作也很艱苦，周末多得不到休息。這種情況下只能強調黨員干部的奉獻精神。
除了對整個干部隊伍不分部門邊界的全體動員，黨和國家還出臺了一套干部考核方法，將扶貧目標的完成與干部的升遷和獎勵掛鉤。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》。根據(jù)這個辦法，國務院扶貧辦和中組部將牽頭每年一次對省級領導班子的考核，對于完成年度減貧任務績效顯著的，給予一定獎勵；對于未完成任務或出現(xiàn)其他違規(guī)問題的，對省級主要負責人進行約談，甚至進行責任追究。中央出臺的考核辦法很快被下級政府所效仿和具體化，比如江西省上饒縣規(guī)定，干部的選拔任用必須先過精準扶貧關。對于在扶貧工作中表現(xiàn)突出的，優(yōu)先提拔重用；沒有如期完成脫貧攻堅工作任務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨政主要領導原則上不調整。
以上分析表明，無論是扶貧指標的制定和攤派，還是駐村工作隊的派駐；無論是對干部隊伍的軍事化動員，還是目標管理和激勵考核機制的運用；精準扶貧政策執(zhí)行過程的每一個環(huán)節(jié)都打下了國家政權建設的深深烙印。然而，國家政權建設的框架在揭示了國家與鄉(xiāng)村社會關系的一些重要特征的同時，也遮蔽了這對關系中其他的一些方面。精準扶貧政策的執(zhí)行環(huán)境是鄉(xiāng)村社會，要想完整地理解政策的執(zhí)行結果，就必然要考慮到鄉(xiāng)村的社會分層、非正式制度規(guī)范和社會關系網(wǎng)絡等環(huán)境因素的影響。在做這一層分析時，一些學者對維系地方秩序的傳統(tǒng)價值、習俗和人際關系的強調，就尤其能夠切中要害?；趯珳史鲐毜默F(xiàn)有研究和筆者團隊的實地調研，我們認為，盡管扶貧政策的各個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)了官僚科層制的主導性，但實際執(zhí)行結果卻無處不受非正式、非官僚制的鄉(xiāng)土規(guī)則的影響。這種影響主要體現(xiàn)在三個方面。
第一，鄉(xiāng)村中存在著一個在聲望、社會資源和行動能力上占據(jù)優(yōu)勢的精英階層，這個階層是銜接國家與鄉(xiāng)村社會的橋梁，承載著扶貧資源向鄉(xiāng)村的輸送。朱天義提出了“鄉(xiāng)村治理精英”的概念，并將其定義為“在農村場域內，比其他成員能調動更多社會資源，獲取更多權威性價值分配如安全、尊重和影響力，并實質性參與、領導、管理、決策鄉(xiāng)村公共事務的群體”。根據(jù)是否享受國家財政供給，這些精英又可以被分為體制內和體制外精英，前者指的是村兩委中的干部，后者指積極參與農村社會發(fā)展并對村民具有較強號召力的村中能人。在村莊內部，精英和普通村民對于扶貧信息的獲知能力上存在著較大的差異，而信息的獲取極大地影響著扶貧資源的分配。村兩委的領導處于這個信息圈層的最中心，向外依次是村兩委成員和村民組長、村內經(jīng)濟與文化能人和普通村民。
不少的證據(jù)表明，以村干部、鄉(xiāng)村企業(yè)家和家族勢力雄厚者為代表的精英群體影響了扶貧資源的傳遞與分配，導致這些資源未能真正惠及最貧困的農戶。比如在識別誰是貧困戶的過程中，雖然也引入了集體評議和民主評選的程序，但村干部、村莊中的小老板等精英人物實際控制著評選過程。“這部分人在村莊通常擁有較好的社會關系，主導著整個熟人社會網(wǎng)絡，也受到了村民的擁護……（他們）傾向于將與自己關系密切的朋友以及親屬作為貧困戶的篩選對象，在這種所謂的差序格局中，貧困戶的評選標準就發(fā)生了較大的改變，熟人社會的關系網(wǎng)絡消解了國家一整套的評價標準和評價體系?！毖芯空邔M南宋村的調研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策的推行常常需要農戶申請銀行貸款，而真正能夠獲得貸款的幾乎都是有一定產(chǎn)業(yè)基礎的家庭。由于貧困戶基礎資本、資源和技能的薄弱，地方上一般依托農業(yè)龍頭企業(yè)、農業(yè)大戶和專業(yè)合作社來帶動貧困戶脫貧。為了增強市場主體承擔扶貧責任的積極性，地方政府經(jīng)常需要為他們提供一定的利益回報。實地調研中發(fā)現(xiàn)了這樣的情況：一些市場主體以扶貧的名義申請了項目和資金，但這些項目卻被用于企業(yè)和合作社自身經(jīng)營，并未給貧困戶帶來收益。貧困戶既不知道這些項目的存在，也沒有分享到項目帶來的收益。
第二，鄉(xiāng)村治理精英不但影響著扶貧資源在村莊內部的分配，他們自身的社會資本和活動能力在很大程度上決定了有多少資源能夠輸入到本村之中。精準扶貧工作的不少資金是分散在各個政府部門掌控的項目中的，這些項目需要各個行政村向上級政府積極申請。如果村干部具有較強的交際能力，愿意發(fā)動各種關系向不同部門尋求資金支持，則該村就可以獲得更多的扶貧資金。反之，那些缺少關系的村干部因為跑不到資金，只好放棄項目申請。村干部的社會資本取決于他們與駐村幫扶干部的關系，也取決于他們是否當選縣鄉(xiāng)人大代表。有著豐富社會資本的村干部能夠掌握各種項目信息，與各個部門官員的熟人關系也有利于項目的申請。由于項目資金的申請和發(fā)放需要經(jīng)過多個層級和部門的審批，村干部必須到財政部門、發(fā)改委、扶貧辦等各個部門進行接觸和聯(lián)系，這對于他們的社會活動能力提出了很高的要求。
第三，在鄉(xiāng)村這樣一個人際交往頻繁的人情社會中，村民們容易受到一種普惠主義價值觀念的影響，盡量避免因為資源分配而產(chǎn)生的零和博弈和正面沖突。由于“不患寡而患不均”的平均主義思想的影響，扶貧資源一旦分配不均，很容易導致村民間的糾紛或者上訪現(xiàn)象。為避免這一類矛盾的發(fā)生，鄉(xiāng)村精英在評定貧困戶和發(fā)放扶貧資源時，時常采用一些和稀泥或輪流坐莊的辦法。黎沙在內蒙古某縣的調研中發(fā)現(xiàn)，盡管存在著正式的資金分配標準，但村委會仍然會將資金平均分配給幾個貧困戶，或者采取今年發(fā)放給一批貧困戶，下一年分給另一批貧困戶的方式。這樣普惠式的資源分配與國家精準幫扶的政策存在著沖突，但也說明了非正式的鄉(xiāng)土規(guī)則對于維持鄉(xiāng)村秩序的不可或缺。
五、結論
綜上所述，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村政治研究采用了不同的分析范式，“國家政權建設”框架以國家正式機構對鄉(xiāng)村的滲透為著眼點，透徹分析了20世紀以來歷屆中央政權將國家權力下沉到農村之中的努力。國家權力的滲透性和控制力在人民公社時期達到了頂點，即使在人民公社解體之后，由于長期以來國家權力的單向度獨大，村莊自治發(fā)展的空間有限，村一級干部仍然是作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人執(zhí)行各項國家政策?；趯@一分析框架的反思和回應，學者開始發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會中自發(fā)出現(xiàn)的秩序，并探討這種自發(fā)秩序與國家權力之間的適度邊界。國家的各項政策，只有在和社會力量密切合作的基礎上才能有效改變鄉(xiāng)村的生活世界。普遍主義的全國性政策，必須和地方社會中非正式的人情、關系和潛規(guī)則互相交融，才會最終對農民的生活施加影響。村莊中因血緣、地緣、共同記憶和風俗習慣而形成的社會關聯(lián)，不僅不應該被看做“政權下鄉(xiāng)”過程中的掣肘，而且是建立良好鄉(xiāng)村秩序、確保國家各項制度和政策順暢運作的社會保障。
正如習近平在中共十九大報告中所指出的那樣，十八大以來的五年，中國在社會經(jīng)濟發(fā)展、全面深化改革和民主法治建設等方面取得了非凡的成就。要實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的目標，必須確保我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口的全部脫貧，貧困縣全部摘帽，中國鄉(xiāng)村因此不可避免地卷入到了新時期劇烈發(fā)展變革的歷史洪流之中。為了按時實現(xiàn)全面脫貧，中共結合了運動式治理和常規(guī)的官僚督促機制，保證國家意志在鄉(xiāng)村的貫徹實施。這些將國家權力滲透進鄉(xiāng)村的努力，必須被看作是近代以來，特別是中共建政以來國家政權建設的延續(xù)和深化。精準扶貧絕不僅僅是一項社會經(jīng)濟政策，它更是中共為了加固黨政官僚隊伍和鄉(xiāng)村社會的連接，讓廣大干部在農村社會的大熔爐中接受鍛造和洗禮的舉措。同時也應該看到，鄉(xiāng)村中非正式、非官僚制的社會運行邏輯對政策執(zhí)行的結果發(fā)揮著潛移默化的作用。雖然不少學者責難這些鄉(xiāng)土規(guī)則導致了國家意志執(zhí)行的偏差，但從地方秩序的分析視角看，恰恰是這種“正式權力的非正式運用”使得整齊劃一的、帶有剛性的政策能夠更好地適應鄉(xiāng)村的實際情況。在任何時期，鄉(xiāng)村的良性治理都有賴于在國家權力下沉與鄉(xiāng)村社會的自主性之間尋求一個適當?shù)钠胶恻c。
（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院講師）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《南開學報（哲學社會科學版）》2018年第3期
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