一、改革的契機

　　以我的觀察，農(nóng)村制度變革有一個契機問題，這個契機就是想變的東西要碰到時機，遇到人。契機不對，急也沒用。我們這些年好像有點這種情況，搞改革的同志認為非改不可的，人家不一定認為有那么迫切，于是不知道如何使勁。第一輪制度變革，從土改、合作化到集體化，宗旨是去私，重構(gòu)鄉(xiāng)村政治經(jīng)濟秩序，上面要變，認定了這條路，盡管執(zhí)行有爭議，鄉(xiāng)村有阻力，自上而下大規(guī)模推動，還是干成了，結(jié)果眾所周知。第二輪制度變革，從集體化到包產(chǎn)到戶，下面一直有求變的需求，也有不斷的嘗試，拖到吃不飽飯可能被打扁擔(dān)，直到支持改革的領(lǐng)導(dǎo)人和力量出現(xiàn)，變革才取得成功。

　　新一輪的農(nóng)村制度變革機會來了嗎?我認為，是時候了!理由是，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動已經(jīng)和正在發(fā)生巨變。形勢比人強。

　　一是農(nóng)民的異質(zhì)化和農(nóng)民工的代際差異。農(nóng)民是推動變革的重要力量?，F(xiàn)在農(nóng)民中純務(wù)農(nóng)的只有百分之十幾，已經(jīng)有百分之十幾的純非農(nóng)業(yè)農(nóng)民，夾在中間的是差不多各三分之一的兼業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民變化的另一個特征是代際差異。第一代農(nóng)民工的基本軌跡是離土、出村、回村，第二代農(nóng)民工基本上是離土、出村、不回村，這意味著農(nóng)村改革的主體發(fā)生了變化。高度分化的農(nóng)民與土地的關(guān)系、對農(nóng)業(yè)的觀念也大不一樣，你一成不變地把農(nóng)民看作均質(zhì)化小農(nóng)、再好心地為了保護他們而強調(diào)不變，他們也不一定領(lǐng)情。農(nóng)二代大多數(shù)沒搞過農(nóng)業(yè)，不清楚他那塊地在那里，一些人在城里買房，不回村的趨勢不可逆，但好心人們還在不變地喊著給他留塊地就留了個后路，他們在城里失敗了好回來種地?!

　　二是農(nóng)業(yè)功能的變化。我們長期以來的農(nóng)業(yè)就是“糧食農(nóng)業(yè)”。搞農(nóng)業(yè)就是搞飯碗，農(nóng)業(yè)的功能就是保證老百姓不餓肚子，農(nóng)村政策的基本點就是糧食生產(chǎn)。糧食以外的東西似乎不是農(nóng)業(yè)，不讓長，長出來的也是逆生長，不招人待見。代價是，農(nóng)業(yè)功能單一，農(nóng)業(yè)越來越?jīng)]有搞頭，干這行的人也覺得沒有出息、沒有希望。最近我在下面跑，最大的欣喜是農(nóng)業(yè)發(fā)生的巨大變化，需求帶來的糧食安全松綁，原來保溫飽的田改為搞蔬菜、水果，效益一下就出來了，農(nóng)民也有搞頭，農(nóng)業(yè)投資也上去了;不僅城市周邊出現(xiàn)都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂，這些形態(tài)在離城市很遠、甚至很偏的農(nóng)區(qū)也出現(xiàn)，農(nóng)業(yè)的功能已經(jīng)大大拓寬，從糧食農(nóng)業(yè)拓展到休閑農(nóng)業(yè)、健康農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)功能的拓展，農(nóng)業(yè)形態(tài)的變化，需要重新定義農(nóng)業(yè)，重新認識農(nóng)業(yè)的作用。搞農(nóng)村改革的人，如果在舊式農(nóng)業(yè)理念下搞改革，能搞成什么樣的改革，可想而知了。你如果還在糧食思維下認識農(nóng)業(yè)、抓農(nóng)業(yè)、談改革，要么農(nóng)業(yè)被你搞死，要么你被淘汰。

　　三是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)的變化?，F(xiàn)在出現(xiàn)一些時髦詞，如新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，一二三產(chǎn)融合，實際上這些被稱作新的東西，從歷史來看，沒有什么稀奇的，只不過是我們這些年為了解決吃飯問題把這些產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)搞沒了。比如，中國歷史上農(nóng)業(yè)與手工業(yè)就是結(jié)合的。再比如休閑農(nóng)業(yè)，歷史上的江南留下的一些古村落難道不是嗎?我們所說的新，也很多實質(zhì)上是復(fù)活，回到它本來的狀態(tài)。當(dāng)然，這一輪鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)確實變化非常大，長出很多新的東西，其中的驅(qū)動力是兩個，一個是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)對城市需求的反應(yīng)增強，很多鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的復(fù)活和壯大，是城里需求拉動的。另一個是新技術(shù)革命和商業(yè)模式變革帶來的，原來很多鄉(xiāng)村的手工藝品、土特產(chǎn)就是本鄉(xiāng)本土的市場范圍，隨著新技術(shù)革命帶來信息費用的大幅降低，新商業(yè)模式(如淘寶)帶來熟人社會的界分被突破，點擊、客戶評價提高傳統(tǒng)特色產(chǎn)品的信用，使一些偏遠地區(qū)的特色產(chǎn)品市場范圍擴大，在一些窮鄉(xiāng)僻壤長出一些非常有生機的產(chǎn)業(yè)。這些東西正在顛覆已有的產(chǎn)業(yè)空間、區(qū)域和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論。

　　四是村莊的分化。中國的村莊是一種制度，維系著傳統(tǒng)農(nóng)耕和鄉(xiāng)村文明，隨著人地關(guān)系改變、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，以耕作半徑劃定的村莊聚落正在發(fā)生變化。從觀察來看，中國的村莊正在出現(xiàn)重大分化，一部分村莊開始復(fù)活，充滿生機，承擔(dān)起城鄉(xiāng)之間新的功能，有模有樣，有城里人去，有特色，歷史古跡、文化、空氣、人文的稀缺性價值顯化。另一些村莊則不可避免地、令人感傷地出現(xiàn)破敗、衰落。村莊的分化和未來走向，無論是村莊的死還是活，都需要相關(guān)制度匹配。

　　五是城鄉(xiāng)互動和鄉(xiāng)村價值的提升。中國上一輪的城鎮(zhèn)化，基本上是人口、土地、資本從鄉(xiāng)村到城市的單向配置。下一輪這一流向會發(fā)生改變，城鄉(xiāng)之間互動和對流會增強，人流也不一定就是去長三角、珠三角，很多人會到家鄉(xiāng)的省會、縣城找機會，農(nóng)業(yè)功能變化、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)吸引資本下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村土地配置更加活躍，鄉(xiāng)村價值在提升。這些都需要有改革的支撐和呼應(yīng)。

　　中國鄉(xiāng)村正在發(fā)生的這些變化，既是挑戰(zhàn)也是機遇。最大的挑戰(zhàn)是長期形成的農(nóng)業(yè)公共政策的基礎(chǔ)假設(shè)和支撐這套政策體系的知識和意識。這套體系內(nèi)涵著四個假定，一是吃飯問題唯此為大，二是農(nóng)業(yè)就是糧食，三是農(nóng)民就是自耕型小農(nóng)，四是農(nóng)業(yè)政策和制度安排的一切前提就是糧食安全。如果構(gòu)建變化后的假設(shè)、約束條件和公共政策，是下一波鄉(xiāng)村發(fā)展的難點、也是突破點。機遇呢?在我看來，有了這些變化后，我們就有條件按研究現(xiàn)代經(jīng)濟活動的思維來討論農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動了。長期以來，農(nóng)業(yè)問題的研究越來越難以和其他領(lǐng)域?qū)υ挘碛墒寝r(nóng)業(yè)跟其他領(lǐng)域不一樣，不能用一般理論來看農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)是弱智產(chǎn)業(yè)，自身沒有競爭力，需要特殊保護，其他產(chǎn)業(yè)生存法則在這里不適用，結(jié)果是農(nóng)業(yè)沒有競爭力，討論農(nóng)業(yè)問題也以自己一套知識來解釋。鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動的變化，使我們可以討論農(nóng)業(yè)如何有競爭力，如何和其他產(chǎn)業(yè)競爭，如何把農(nóng)業(yè)搞得有聲有色。如果把農(nóng)業(yè)問題的討論轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的效率問題，我們就有可能按照一般經(jīng)濟問題來討論農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動了。當(dāng)然，也就回避不了在其他領(lǐng)域已經(jīng)常識化了的問題。一個經(jīng)濟活動怎么樣比人家強，實際上就是四件事。第一，產(chǎn)權(quán)，不管在什么樣的制度下，你的產(chǎn)權(quán)安排都要做好。第二，合約，就是進行不同權(quán)利的再配置。第三，法人組織的力量。第四，實現(xiàn)規(guī)模報酬。

　　二、農(nóng)村制度變革的四個維度

　　(一)集體所有制產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

　　一是集體所有制。集體所有制是一個社會的政治和法律安排。我們確實和別人不一樣，就是我們選擇了集體所有制，這是一種政治選擇。我們建制時和改革時對集體所有制的處理是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，那就是，集體所有制可以不動的，在集體化時期叫集體所有制，在改革以后也叫集體所有制，但所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)安排形式可以不一樣。二是成員集體所有權(quán)。所有權(quán)是各種權(quán)利安排的總和。我們農(nóng)村改革非常重要的一件事是將集體所有權(quán)內(nèi)部化為每個集體成員的成員權(quán)，包括土地的分配權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)(分紅權(quán))。三是農(nóng)戶承包地的產(chǎn)權(quán)。耕地承包到農(nóng)戶后，我們通過法律將中國非常特殊的土地承包關(guān)系形成的農(nóng)民對承包地的用益物權(quán)明確為財產(chǎn)權(quán)，對這個權(quán)利實行法律保護，農(nóng)戶承包地的使用權(quán)可以排他，收益權(quán)不斷獨享以及農(nóng)地農(nóng)用的有償轉(zhuǎn)讓。

　　 (二)集體地權(quán)的合約結(jié)構(gòu)

　　我們農(nóng)地的合約及其演變非常有意思。這個集體地權(quán)的合約不是一個私人和私人之間的合約，而是政府跟農(nóng)戶，跟集體成員之間的一種合約。合約的結(jié)構(gòu)是由農(nóng)民在約束下選擇的，就是交足國家的、留夠集體的、剩余是自己的。在合約議定后，合約的義務(wù)發(fā)生了變化，國家任務(wù)最后解除，集體公共品提供的方式發(fā)生變化，合約的期限不斷延長，從15年，到30年，到長久不變。經(jīng)過演變后，這個合約已接近一個私權(quán)合約。

 　　(三)農(nóng)業(yè)的組織與服務(wù)

　　從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動來看，我們現(xiàn)在最缺的是在組織和服務(wù)上沒有找到好的安排。在農(nóng)業(yè)組織方面，改革前以為通過集體化的組織能解決中國農(nóng)村現(xiàn)代化的問題，結(jié)果集體組織本身沒有解決好監(jiān)督、收入分配、以及集體組織如何組織的問題;改革后農(nóng)業(yè)的組織完全變成單家獨戶的小農(nóng)，但小農(nóng)如何與其他組織之間合約?如何降低交易費用和合作成本?我們關(guān)注的主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織，生產(chǎn)以外的組織怎么安排，沒有破題。在服務(wù)方面，沒有找到一條路，如何為農(nóng)戶提供服務(wù)在理論上沒有破題。我們農(nóng)村經(jīng)濟活動的組織現(xiàn)在面臨非常大的問題，突出體現(xiàn)為，農(nóng)戶的主體性困境，農(nóng)地經(jīng)營主體是農(nóng)戶，但是這個主體性在實現(xiàn)的時候面臨過高的交易成本和制度成本。我們生產(chǎn)以外其他組織的功能重要性認識也不足;對合作的成本以及農(nóng)民為什么要合作認識不足;法人組織進入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動的困難沒有破解;村莊作為組織鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會活動的制度也瀕于瓦解。

　　(四)農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬的實現(xiàn)形式

　　農(nóng)業(yè)要跟其他行當(dāng)比，比來比去，還要拼規(guī)模報酬。農(nóng)業(yè)的規(guī)模報酬如果不上去，這個農(nóng)業(yè)就沒搞頭。農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)規(guī)模報酬，有它特殊的地方，農(nóng)業(yè)是最典型的多要素提供產(chǎn)品的行業(yè)，每種要素的特性都不一樣。由于土地稟賦有限，光靠經(jīng)營規(guī)模擴大不是出路。但不是說這個行當(dāng)就沒法追求規(guī)模效益了，農(nóng)業(yè)的以下特性可以幫助找到出路。一是農(nóng)業(yè)的各個環(huán)節(jié)是可以分解的，且大多數(shù)環(huán)節(jié)適合規(guī)?；泄┙o，比如農(nóng)資的供應(yīng)、農(nóng)機的耕作、農(nóng)作物播種與收割、統(tǒng)防統(tǒng)治、良種推廣、測土配肥、技術(shù)培訓(xùn)、儲藏、物流和銷售，就是除了生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外，其他各個環(huán)節(jié)都適宜規(guī)?；泄┙o。二是農(nóng)業(yè)的某些環(huán)節(jié)適宜標準化，有非常強的同質(zhì)性，標準化程度高，易于監(jiān)督。三是某些環(huán)節(jié)的外部性強，如病蟲害的防治，農(nóng)藥的采購。由于外部性強，集中連片的供應(yīng)可以減少外部的不經(jīng)濟。四是某些環(huán)節(jié)的資產(chǎn)不可分性強，如大型農(nóng)業(yè)機械，烘干設(shè)備，冷鏈儲藏設(shè)施。

　　因此，農(nóng)業(yè)是可以規(guī)?；?wù)的，服務(wù)規(guī)模的擴大可以減少單家獨戶或者分散服務(wù)主體的投資不經(jīng)濟和資產(chǎn)的閑置，也可以增強服務(wù)各環(huán)節(jié)的相互呼應(yīng)。要實現(xiàn)這一目標，服務(wù)主體專業(yè)化程度的提高和服務(wù)能力的提高很重要，服務(wù)環(huán)節(jié)的規(guī)模報酬要實現(xiàn)，必須要由專業(yè)化和組織能力強的服務(wù)主體來做。

　　以上四個要素都很重要，但現(xiàn)在面臨最大的問題是，如何去尋找到農(nóng)村經(jīng)濟活動組織的載體，如何重構(gòu)農(nóng)村的經(jīng)濟活動組織，找到實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬的方式。

　　三、關(guān)于農(nóng)村改革的幾點問題

　　(一) 關(guān)于集體所有制的實現(xiàn)形式

　　現(xiàn)在有一個非常強的動向是，在各種權(quán)利安排的組合里面，在強化集體組織的權(quán)利。背后是一個如何認識集體所有制實現(xiàn)形式的問題。必須要搞清，并不是把農(nóng)戶的集體所有權(quán)和分到農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)縮減了以后，就能把集體那塊做大?，F(xiàn)在少數(shù)做大的集體經(jīng)濟，都是在集體所有制的這種權(quán)利結(jié)構(gòu)下，長出來一個社區(qū)型的企業(yè)家。要讓集體經(jīng)濟壯大，得有人去壯大，而且要形成一套權(quán)利安排。關(guān)于集體所有制的實現(xiàn)形式，按我前面的觀點，這個事已經(jīng)解決了。它就是一種政治選擇和法律安排。以此名義去再集體化或私有化，都不可取。還有一種觀點認為，集體所有制的實現(xiàn)就是集體組織以所有權(quán)的名義吃地租，這是不可取的，因為所有權(quán)已經(jīng)是成員權(quán)，農(nóng)村的集體土地也已經(jīng)長成不同的產(chǎn)權(quán)形式。

　　(二) 集體所有權(quán)是真問題

　　成員權(quán)集體所有權(quán)面臨一個非常大的問題就是是不是讓它一直成員下去。一是成員權(quán)的主體權(quán)利。集體所有的這塊地，跟其他主體打交道的時候誰代表成員權(quán)，成員權(quán)的主體到底是誰?合約權(quán)的主體到底是誰?轉(zhuǎn)讓權(quán)的主體到底是誰? 二是如果改革成員集體所有權(quán)，時點怎么確定?切到某個時點的前后如何分別?核心的問題是，這個以成員權(quán)為基礎(chǔ)形成的集體所有權(quán)安排，未來如何進行成員權(quán)的權(quán)利界定、權(quán)利的組合、權(quán)利的分割。

 　　(三)承包權(quán)保障與經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)之間的關(guān)系

 　　現(xiàn)在一些地方搞三權(quán)分置，有一個不好的苗頭，跟三明治一樣，擠的是中間這一層，兩邊都會做大。很多地方搞土地股份制，搞壯大集體經(jīng)濟，是為了把原來在農(nóng)戶手上的地給股回來，把集體那塊股大。另一頭就是把經(jīng)營權(quán)那塊做大。這兩塊做大的背后是把承包權(quán)那塊擠小了。在我看來，承包權(quán)必須明確為完整的財產(chǎn)權(quán)。承包權(quán)的權(quán)利做到更強、更明確，不影響經(jīng)營權(quán)的做大。還有就是承包權(quán)的排他和轉(zhuǎn)讓、繼承和抵押權(quán)，這些權(quán)利要給全。給全以后，再就是把經(jīng)營權(quán)做的跟歷史上的田面權(quán)一樣，它的使用、收益、轉(zhuǎn)讓可交易，可抵押，這塊就可以做實了。經(jīng)營權(quán)這一塊，承包權(quán)做成田底權(quán)的同時，才可以把經(jīng)營權(quán)做到田面權(quán)。經(jīng)營權(quán)由承包經(jīng)營權(quán)分割，權(quán)利由合約規(guī)定，經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)是平等的權(quán)力。

　　(四)關(guān)于農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度

　　農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的核心問題是，集體所有、農(nóng)戶家庭經(jīng)營制度這個制度改不改?農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在事實上長出來很多東西，比如說家庭農(nóng)場，比如說合作社，比如說公司，這些東西未來在整個中國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營制度里面怎么表述?未來農(nóng)業(yè)的基本經(jīng)營制度到底怎么去設(shè)計，核心是對待其他的主體在法定上的認定。

　　 (五)關(guān)于農(nóng)業(yè)服務(wù)的組織重構(gòu)

　　生產(chǎn)組織、經(jīng)營組織的創(chuàng)新是一方面，更主要的是服務(wù)組織的創(chuàng)新。我覺得中國農(nóng)業(yè)的組織里面應(yīng)該有兩個主體，一個是生產(chǎn)經(jīng)營的主體，一個是農(nóng)業(yè)服務(wù)的主體。我覺得我們現(xiàn)在真正要去做的一件事就是，你必須在生產(chǎn)以外找到一個平等的，為農(nóng)戶服務(wù)的一個組織載體。如果找不出這個載體，中國農(nóng)業(yè)靠小農(nóng)左沖右撞跟市場去打，打不成。事實也證明了這一點。怎么樣培育一個未來中國農(nóng)業(yè)的服務(wù)組織，是刻不容緩的事情。這個組織通過農(nóng)業(yè)各個環(huán)節(jié)，產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后規(guī)模化的服務(wù)實現(xiàn)兩個效果。第一個效果，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的成本下降。第二，這個服務(wù)主體不是靠補貼，靠政府的優(yōu)惠來支撐的，是靠服務(wù)規(guī)?；瘉韺崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)服務(wù)的規(guī)模報酬。

　　 (六)宅基地制度與村莊轉(zhuǎn)型

　　整個鄉(xiāng)村改革真正要啟動甚至帶有革命意義的，就是宅基地制度改革，宅基地改革的目的就是要實現(xiàn)村莊轉(zhuǎn)型。有幾件事需要注意：第一，退出宅基地農(nóng)民的宅基地權(quán)。大量農(nóng)戶未來會在城市落腳、縣城落腳，一戶多宅的這些宅基地的權(quán)利如何在退出中保護他的宅基地權(quán)利。第二，未來整個村莊會有適當(dāng)?shù)木奂?。聚集以后宅基地成員權(quán)如何保證?第三，宅基地的財產(chǎn)權(quán)。第四，外村人的進入。外村人進入村莊可能是未來避不開一件事，無論是村莊集聚還是有一些村莊的活化，如果外村人不能進入村莊，整個村莊未來轉(zhuǎn)型可能沒有制度的保障。（本文根據(jù)作者在體改研究會河北威縣農(nóng)村綜合改革與實踐會議上的發(fā)言整理）

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