《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》）提出在新形勢下要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)功能，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)效能，進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，承擔(dān)著直接為廣大農(nóng)民服務(wù)的職責(zé)，也是推進社會和諧發(fā)展和公平正義的重要政策執(zhí)行主體。然而現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨著現(xiàn)實運行和社會認同的雙重困境：在運行中財政困難，疲于應(yīng)付，更無力提供公共服務(wù)和有效進行社會管理；在社會認同方面，社會普遍對其產(chǎn)生認同危機，公共服務(wù)供給能力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展的矛盾也日益突出。在這一背景下，黨中央提出加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是對這一重大問題的及時回應(yīng)和有效應(yīng)對。

當(dāng)前我國正處于歷史轉(zhuǎn)型期，社會矛盾多發(fā)，對公共治理提出了極為嚴峻的挑戰(zhàn)?！兑庖姟访鞔_提出加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)要“以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部宗旨意識為關(guān)鍵……始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的根本保證，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，夯實黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)”。這一做法本質(zhì)上是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力作為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的關(guān)鍵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與群眾直接打交道的國家權(quán)威代表，在貫徹落實黨的路線方針政策，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要作用，關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的全局。因此，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力,是當(dāng)前需要研究和回答的重大課題。

著力強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要承擔(dān)著經(jīng)濟發(fā)展、社會管理和公共服務(wù)職能。然而實際上，在農(nóng)村稅費改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能更偏向于建立在“整合”與“汲取”基礎(chǔ)之上的“管治”。所謂“整合”，即通過國家的經(jīng)濟、政治、文化等力量將國家內(nèi)部的各部分和要素結(jié)合為一個有機的整體（徐勇：“國家整合與社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，《社會主義研究》2006年第1期）；所謂“汲取”，即國家基于自身的存在和發(fā)展的需要，對基層社會進行資源抽?。▍抢碡敚骸皣艺限D(zhuǎn)型視角下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革—以安徽省為例”，《社會主義研究》2006年第5期）。這種“管治”的公共治理理念一度導(dǎo)致農(nóng)村社會干群關(guān)系極度緊張，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足。

2001年，農(nóng)村開始實行稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村的“汲取”問題逐漸緩解，但又產(chǎn)生了嚴峻的治理問題。在稅費改革過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變得越來越“空殼化”，嚴重依賴上級財政轉(zhuǎn)移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也從過去的“汲取型”政權(quán)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政權(quán)（周飛舟：“從汲取型政權(quán)到‘懸浮型’政權(quán)”，《社會學(xué)研究》2006年第3期）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能卻也沒有跳出“管治”思維，甚至某種程度上還進一步有所增強。

上述局面導(dǎo)致的直接后果，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有效提供公共服務(wù)的職能和治理能力大為弱化。盡管在2008年就已有學(xué)者呼吁農(nóng)村稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的著力點和關(guān)鍵點在于積極轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力（吳理財：“從‘管治’到‘服務(wù)’—關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的問卷調(diào)查”，《中國農(nóng)村觀察》2008年第4期），但是在過去一段時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能仍然以經(jīng)濟發(fā)展和社會管理為主，對公共服務(wù)職能重視不足。

隨著經(jīng)濟社會整體發(fā)展水平的日漸提高，人民群眾尤其是一直處于公共服務(wù)“洼地”的農(nóng)村地區(qū)群眾，對教育、醫(yī)療、社保、文化等公共服務(wù)的剛性需求迅速增長，對城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的期待也迅速提高，必然倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向著“公共服務(wù)”的方向轉(zhuǎn)型?！兑庖姟穼︵l(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能列出了詳細清單，并且明確要求“加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變步伐，著力強化公共服務(wù)職能”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力與領(lǐng)導(dǎo)力不足

領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)上是一種影響他人的社會過程，是指領(lǐng)導(dǎo)者如何激勵他人自愿地在組織中做出卓越成就的能力。公共領(lǐng)導(dǎo)力是以公共性和公共精神為主導(dǎo)性的核心價值追求，實現(xiàn)公共利益最大化的組織目標的能力。公共領(lǐng)導(dǎo)力并非與生俱來，也并非一成不變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力主要由職位權(quán)力影響力和個人權(quán)力影響力兩個要素構(gòu)成，構(gòu)成職位權(quán)力影響力的要素主要包括領(lǐng)導(dǎo)者的職務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)者的資歷、政治信任等；構(gòu)成個人權(quán)力影響力的要素主要包括個人高尚的品格、突出的才干、良好的人際關(guān)系等（趙紅亮：“基層治理視域下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記領(lǐng)導(dǎo)力創(chuàng)新”，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2014年第26期）。

在基層調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍存在公共領(lǐng)導(dǎo)力缺失的問題。以公共領(lǐng)導(dǎo)力構(gòu)成要素中的“政治信任”為例，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2014年在全國21個省份開展了大規(guī)模的入戶問卷調(diào)查，其中有一項是對家人、村里人、村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、縣領(lǐng)導(dǎo)、中央領(lǐng)導(dǎo)等6個群體的信任程度調(diào)查，數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，在4140個樣本中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)獲得的“完全信任”比例僅為18.6%，在所有群體里最低，而與此同時，其獲得的“不太信任”和“完全不信任”比例分別為20.1%、5.2%，在所有群體里均是最高的，凸顯了當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共信任危機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國政權(quán)的末端，公民對政府最真切的感受就來自對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的感知，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治信任對公民的整體政治信任有著重要影響（陳天祥、周敏婷、鄭佳斯：“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政治信任：影響因素及區(qū)域差異”，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2017年第1期），也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)力缺失的表現(xiàn)還有優(yōu)質(zhì)人力資源匱乏，例如不少地方把原本應(yīng)在村里工作的大學(xué)生村官抽調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作以彌補人力資源不足的情況；公共服務(wù)動機不足，例如基層公職人員普遍還存在公共服務(wù)意識淡薄、提供公共服務(wù)的激勵不夠等不良現(xiàn)象；政治意識不強，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熱衷于“四個輪子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看”，看不到群眾疾苦，聽不到群眾的呼聲，摸不到群眾的實情，與群眾的心理距離越來越大（雷玉瓊、李嵐：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力評估指標體系建構(gòu)—兼論政府公共服務(wù)能力的研究現(xiàn)狀”，《中國行政管理》2015年第11期）；工作技能缺乏，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由于年齡較大，不懂得如何電子化辦公，不知道如何操作相關(guān)電腦辦公軟件；民主法治意識薄弱，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至把鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警察視為自己的私人暴力工具。上述公共領(lǐng)導(dǎo)力缺失的狀況，十分不利于服務(wù)型政府的建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的提高。因此，當(dāng)前的制度取向必須是加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的供給。

多渠道增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力供給

領(lǐng)導(dǎo)力的供給有兩種路徑：一種是提升組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)力，例如通過干部培訓(xùn)、組織改革等方式提升組織成員的領(lǐng)導(dǎo)力水平，即“內(nèi)生性”提升；另一種是通過外部行為進行干預(yù)，例如調(diào)整組織領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)、直接外派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部等方式來增加組織的領(lǐng)導(dǎo)力資源，即“外源性”注入。當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)是一項重大戰(zhàn)略，需要加快推進，增大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力供給需要“雙管齊下”，即“內(nèi)生性”提升和“外源性”注入兩種方式同步推進。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的內(nèi)生性提升以增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)動機為核心。公共服務(wù)動機是公共領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵要素，要把增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的公共服務(wù)動機作為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的核心手段。公共服務(wù)動機往往受到職級晉升、組織環(huán)境、領(lǐng)導(dǎo)方式、服務(wù)對象溝通等多個因素影響，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公共服務(wù)動機可以從以下幾個方面入手：第一，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基礎(chǔ)辦公條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作事務(wù)繁雜，有必要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提供較為便利的辦公設(shè)備、辦公軟件、辦公場所等基礎(chǔ)設(shè)施；第二，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職業(yè)路徑規(guī)劃，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員崗位聘用、職級晉升和職稱評定方面的傾斜政策，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補貼和艱苦邊遠地區(qū)津貼政策，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)引得進人才、留得住人才、用得好人才；第三，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨內(nèi)和黨外組織關(guān)懷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員要多關(guān)心，多幫助；第四，深入和持續(xù)開展群眾路線，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子要多進群眾家門，多聽群眾聲音，多想群眾訴求，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熱愛基層、堅守基層、奉獻基層的事業(yè)心和責(zé)任感。

以加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)為基礎(chǔ)。近一段時期以來，習(xí)近平總書記在許多重要會議、重要場合，從旗幟鮮明講政治、推進全面從嚴治黨的高度，就加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)作出重要論述。通過加強黨內(nèi)政治文化建設(shè)，大力解決一些地方和部門個人主義、分散主義、自由主義等不良現(xiàn)象。這些不良現(xiàn)象恰恰是公共領(lǐng)導(dǎo)力的負面影響因素。提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力必須切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的黨內(nèi)政治文化建設(shè)，注重汲取中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的政治智慧，注重傳承革命文化的精神特質(zhì)，注重體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的黨性要求，通過黨內(nèi)政治文化建設(shè)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員干部的政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，從政治制度建設(shè)上提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力水平，從而為建設(shè)服務(wù)型政府、增強服務(wù)能力奠定人力資源基礎(chǔ)。

以公共領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)計劃為抓手。領(lǐng)導(dǎo)力可以進行后天習(xí)得的屬性決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力可以通過領(lǐng)導(dǎo)力計劃培訓(xùn)而獲得提升。目前我國干部教育資源非常豐富，既有各級黨校和行政學(xué)院的教育體系，還有大量普通高校教育資源，例如具有MPA教育資格的高等院校就有幾百所，可以在干部教育培訓(xùn)和公共管理專業(yè)人才培養(yǎng)中發(fā)揮重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部直接服務(wù)于基層，往往需要在各類公共事務(wù)尤其是公共危機事件中快速反應(yīng)和科學(xué)決策，這對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部領(lǐng)導(dǎo)力提出了更高要求。因此，需要從制度上建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力提升的機制，建立與時俱進的領(lǐng)導(dǎo)力提升的學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，在培訓(xùn)經(jīng)費上向一線鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傾斜；在培訓(xùn)內(nèi)容上向具體公共治理實務(wù)如網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對、危機公關(guān)、與群眾溝通等傾斜；在培訓(xùn)理念上向服務(wù)型政府、為人民服務(wù)等意識形態(tài)上傾斜。同時加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部間的公共領(lǐng)導(dǎo)力提升交流，建立領(lǐng)導(dǎo)力提升的激勵約束機制，從而更好地增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共領(lǐng)導(dǎo)力的外源性注入

為鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地制宜配置專業(yè)型人才。增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力必須大力促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會發(fā)展，以發(fā)展實現(xiàn)公共服務(wù)水平的提高和公共產(chǎn)品的供給。全國近4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源條件、文化條件、地理條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)等都不相同，不存在一條適合所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展之路。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展路徑需要因地制宜，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力資源來說是個考驗。組織部門要把優(yōu)秀的人才配置在合適的崗位上才能最大限度地發(fā)揮人才的作用。例如在從高?？蒲性核M人才時，把有建筑規(guī)劃背景的人才配置到發(fā)展旅游業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把有農(nóng)牧業(yè)知識背景的人才配置到農(nóng)牧業(yè)發(fā)展大鎮(zhèn)，把有工科專業(yè)背景的人才配置到工業(yè)產(chǎn)業(yè)比重較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，等等?？傊谝钥茖W(xué)發(fā)展才是硬道理的治理理念下，要把專業(yè)型人才配置到適合其發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，通過外源性注入提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力水平，從而進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。

構(gòu)建優(yōu)質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)力資源的流通渠道。從外部為組織直接注入領(lǐng)導(dǎo)力資源，有利于組織績效在短期內(nèi)獲得快速提升。2015年，中央出臺政策文件要求各級組織部門從直屬機關(guān)事業(yè)單位和國企中選派優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)干部到貧困村和黨組織軟弱渙散村擔(dān)任第一書記，通過向村莊直接注入領(lǐng)導(dǎo)力資源的方式來開展減貧工作。據(jù)最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國2016年成功實現(xiàn)減貧1200多萬人，“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)開局順利，為全球減貧事業(yè)作出了巨大貢獻。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共領(lǐng)導(dǎo)力供給同樣也可采取這種方式，例如有計劃地選派縣級以上機關(guān)有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職、掛職，加大和有序推進發(fā)展先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)和落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間的異地交流任職，讓優(yōu)質(zhì)的領(lǐng)導(dǎo)力資源更好地服務(wù)于服務(wù)型政府的建設(shè)之中，更好地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院副院長；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士生）

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國黨政干部論壇

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