——基于廣東省村民自治新形式的分析

【摘　要】目前，學(xué)界有學(xué)者用“第三波”理論對(duì)廣東等地探索村民自治新形式的實(shí)踐進(jìn)行了富有啟發(fā)性的理論解釋，但這種解釋與實(shí)踐探索之間還存在一定的距離，不夠全面和深入。本文在重新檢討民主與治理割裂論、國(guó)家與社會(huì)脫節(jié)論、體制與制度緊張論等已有理論解釋的基礎(chǔ)上，重構(gòu)解釋村民自治陷入困境的新框架——“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡論，以此作為分析廣東等地探索村民自治新形式的理論起點(diǎn)?；趶V東探索村民自治新形式所形成的“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”“政經(jīng)分離”“三元制衡”“四權(quán)同步”等實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)廣東等地村民自治的新形式給予的理論定位是：從形式上看這種探索是尋求“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，就其實(shí)質(zhì)而言是把村民自治有機(jī)整合到以黨政體制為基礎(chǔ)的國(guó)家治理體系中，以實(shí)現(xiàn)“三元統(tǒng)一”，即將政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國(guó)家治理的有效性、村民自治的參與性有機(jī)統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政的合法性。尋求“三元統(tǒng)一”對(duì)村民自治的現(xiàn)實(shí)成長(zhǎng)具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】村民自治；“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡；黨政體制；國(guó)家治理體系；三元統(tǒng)一
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)湖北、廣西等一些地方陸續(xù)探索村民自治的新形式。廣東近些年也進(jìn)行了多方面較有成效的探索創(chuàng)新，從粵東、粵西、粵北到珠三角地區(qū)多個(gè)地市的村民自治由此逐漸變得活躍起來(lái)。從地理位置來(lái)看，這些探索的分布雖然是散點(diǎn)式的，但如果將它們拼合起來(lái)就構(gòu)成一幅整體的圖景，反映出村民自治一種新的發(fā)展趨勢(shì)。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，如何從理論上對(duì)這種新趨勢(shì)進(jìn)行合理的解釋。

目前，學(xué)術(shù)界以徐勇教授為代表的學(xué)者提出村民自治發(fā)展的“三波段”①理論來(lái)對(duì)此進(jìn)行解釋。他認(rèn)為，第一波就是以自然村為基礎(chǔ)的自生自發(fā)的村民自治，主要表現(xiàn)為自我管理、自我教育、自我服務(wù)，這“三個(gè)自我”奠定了村民自治的基礎(chǔ)，填補(bǔ)了農(nóng)村在人民公社解體后的權(quán)力真空，重建了農(nóng)村的社會(huì)秩序；第二波是以建制村為基礎(chǔ)的規(guī)范規(guī)制的村民自治，主要表現(xiàn)為民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這“四個(gè)民主”的制度化、規(guī)范化，把民主和自治聯(lián)系在一起，確立了現(xiàn)代自治的方向，是由傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)變的一個(gè)標(biāo)志，為村民自治的“2.0版”；現(xiàn)在探尋村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)入了第三波，這一波是在建制村以下內(nèi)生外動(dòng)的村民自治，即村民自治的“3.0版”，他認(rèn)為“第三波實(shí)際上就是找回自治的目的，即把民主和自治再連接起來(lái)”。

顯然，村民自治第三波的理論不僅在理論上為學(xué)術(shù)界分析全國(guó)各地近期探索村民自治新形式的實(shí)踐提供了原創(chuàng)性的理論解釋，而且從實(shí)踐上為村民自治走出困境貢獻(xiàn)了富有啟發(fā)性的新思路。不過(guò)，通過(guò)認(rèn)真反思各地探索村民自治新形式的實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)第三波的理論解釋與現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐探索之間還存在相當(dāng)?shù)木嚯x。更具體地說(shuō)，現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)階段廣東等地探索村民自治新形式實(shí)踐的主要目標(biāo)還不是尋求實(shí)現(xiàn)民主與自治的連接，而是探索如何處理好鄉(xiāng)村治理中的多重權(quán)力關(guān)系，以及全面落實(shí)村民的參與權(quán)問(wèn)題；并通過(guò)這些探索使村民自治走出目前所處的困境，更有活力地運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)?；诖?，我們需要重新審視學(xué)界關(guān)于村民自治陷入困境已有的理論解釋，重構(gòu)解釋村民自治陷入困境的新框架，并對(duì)廣東等地探索村民自治新形式的實(shí)踐進(jìn)行理論定位。

一、重構(gòu)解釋村民自治困境的新框架：從已有的解釋出發(fā)

村民自治是中國(guó)基層民主政治建設(shè)和發(fā)展中最根本和最深刻的政治變革和政治實(shí)踐，經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展，已取得相當(dāng)程度的成就。但由于在實(shí)施進(jìn)程中存在的問(wèn)題與不足，村民自治逐步陷入困境之中。通過(guò)大量的研究，學(xué)術(shù)界把這些困境主要?dú)w結(jié)為：村民選舉過(guò)程中的黑金化和宗族化使選舉處于低層次、高烈度的常態(tài)；利益糾紛引起的派系斗爭(zhēng)使村民自治常常舉步維艱；村黨支部與村委會(huì)因權(quán)力爭(zhēng)奪產(chǎn)生矛盾和沖突；村干部腐敗問(wèn)題等等。不僅如此，學(xué)術(shù)界一直也在不斷探索村民自治陷入困境的原因。綜合來(lái)看，目前學(xué)界對(duì)這一問(wèn)題的回答主要有三大解釋框架。

一是民主與治理的割裂論。這一解釋框架立足于村民自治制度的實(shí)際運(yùn)行，主要從兩個(gè)層面進(jìn)行解釋。一方面，從民主層面來(lái)看，主要集中體現(xiàn)在民主選舉問(wèn)題的研究。有學(xué)者研究選舉的法律程序安排、選舉經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ健⑦x舉的非法競(jìng)爭(zhēng)行為、宗族勢(shì)力對(duì)選舉的影響、村民信任與農(nóng)村選舉之間的關(guān)系等。也有學(xué)者從村民自治這套民主制度在運(yùn)行過(guò)程中產(chǎn)生的反向民主特征來(lái)分析，例如，王金紅等認(rèn)為，傳統(tǒng)文化基礎(chǔ)的破碎、人民公社制度的迅速崩潰使得村民自治在現(xiàn)代國(guó)家治理尚未完全確立之時(shí)迅速成長(zhǎng)，不完善的制度建構(gòu)使得村民自治具有反向民主特征，忽視了農(nóng)村發(fā)展與現(xiàn)代國(guó)家之間內(nèi)在的基礎(chǔ)性制度建構(gòu)的關(guān)聯(lián)，割裂了民主與治理之間的有機(jī)聯(lián)系，從而導(dǎo)致了民主訴求與治理績(jī)效的內(nèi)在沖突。①另一方面，從治理績(jī)效層面來(lái)看，譚青山認(rèn)為村民自治對(duì)鄉(xiāng)村治理沒(méi)有任何影響，選舉質(zhì)量的提升并未轉(zhuǎn)變成提升鄉(xiāng)村治理績(jī)效的方式。村民選舉在中國(guó)已經(jīng)推行了20多年，但并未對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的作用。②歐博文等認(rèn)為評(píng)價(jià)村民自治的績(jī)效是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，以往的評(píng)價(jià)在內(nèi)容上是單一的、有缺陷的，注重了權(quán)力的獲取，忽略了權(quán)力的運(yùn)用，只將民主選舉的評(píng)價(jià)作為主要內(nèi)容。胡宗澤認(rèn)為以往對(duì)村民自治績(jī)效的研究都是失敗的，甚至是錯(cuò)誤的。因?yàn)樵谒嘘P(guān)于村民自治績(jī)效的研究中，很少有研究關(guān)注村民是如何看待和評(píng)價(jià)村民自治的，判斷村民自治績(jī)效的真正主體——村民在這一過(guò)程中是缺位的?？傊?，這一解釋框架的核心點(diǎn)在于，民主與治理的割裂是村民自治陷入困境的根本原因。

二是國(guó)家與社會(huì)的脫節(jié)論。其理論重心在于對(duì)村民自治制度運(yùn)行的外部環(huán)境影響的分析，主要從兩個(gè)理論視角展開研究。其一，國(guó)家中心主義視角。一方面，這一視角體現(xiàn)為國(guó)家主導(dǎo)論。王行坤等通過(guò)分析村民自治的制度文本與具體實(shí)踐之間悖離的問(wèn)題，認(rèn)為“村民自治困境的根源在于，它仍是一項(xiàng)國(guó)家主導(dǎo)的制度，國(guó)家是其中的核心行動(dòng)者”；另一方面，這一視角體現(xiàn)為國(guó)家外部強(qiáng)加論。陳剩勇在探尋當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村陷入治理危機(jī)的根源時(shí)，認(rèn)為除了農(nóng)民缺乏民主素養(yǎng)、農(nóng)村精英流失等原因外，還提出國(guó)家外部強(qiáng)加論，即“村民自治制度不是中國(guó)農(nóng)村社會(huì)和農(nóng)民階層自發(fā)生長(zhǎng)的秩序，而是執(zhí)政黨和政府自上而下推動(dòng)的產(chǎn)物，是一種外部強(qiáng)加的制度”。其二，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系視角。徐勇反思20世紀(jì)90年代以來(lái)村民自治發(fā)展的困境，認(rèn)為由于村民自治是國(guó)家行政推進(jìn)的，“中國(guó)農(nóng)村村民自治一開始就有國(guó)家立法以授權(quán)的性質(zhì)，即村民自治是基于國(guó)家難以通過(guò)單一的行政管理有效治理社會(huì)而將部分治理權(quán)下放給基層”。村民自治的成長(zhǎng)空間，村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與政府下放權(quán)力直接相關(guān)。因此，他認(rèn)為村民自治的成長(zhǎng)從上看需要體制性的行政放權(quán)，從下看則需要現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)育。

三是體制與制度的緊張論。這種解釋框架側(cè)重于對(duì)村民自治制度本身蘊(yùn)含的體制性緊張的分析，主要體現(xiàn)為兩套組織邏輯論。賀東航認(rèn)為村民自治的成效與初衷之間、制度文本與實(shí)際運(yùn)行之間是存在差距的，村民自治制度在實(shí)踐中有阻礙它繼續(xù)演進(jìn)的因素存在。在解釋“村民自治”實(shí)行效果為什么有很大爭(zhēng)議時(shí)，主要有兩組互相競(jìng)爭(zhēng)的組織原則即“黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)”和“村民自治”，使村民自治組織在實(shí)踐中可能產(chǎn)生一種內(nèi)在的緊張，導(dǎo)致自治組織行政化。他總結(jié)道，中國(guó)的村民自治制度的實(shí)施環(huán)境中就有兩套組織邏輯：村民自治制度與“堅(jiān)持黨和政府領(lǐng)導(dǎo)”。因此，要改善村民自治實(shí)踐就必須進(jìn)行更大范圍的政治體制調(diào)整和相應(yīng)的配套改革。

總體而言，上述三種解釋框架不僅澄清了村民自治困境的一些重要面向，而且在一定程度上揭示和分析了村民自治陷入困境的基本原因，為學(xué)術(shù)界進(jìn)一步的討論奠定了重要的基礎(chǔ)。不過(guò)，這三大解釋框架都有其理論上的盲點(diǎn)或不足：有的理論解釋過(guò)于宏觀，比如國(guó)家外部強(qiáng)加論、國(guó)家主導(dǎo)論等，因而無(wú)法深入揭示村民自治陷入困境的具體因果機(jī)制；有的理論解釋忽略了村民自治制度運(yùn)行環(huán)境的獨(dú)特性和復(fù)雜性，比如，僅僅著眼于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的二元分析套路，就難以把握到執(zhí)政黨在村民自治中關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)作用；有的理論解釋把西方學(xué)術(shù)界基于總結(jié)其他發(fā)展中國(guó)家民主發(fā)展經(jīng)驗(yàn)而概括出來(lái)的學(xué)理資源，直接用于分析中國(guó)村民自治陷入困境的根源，如反向民主論，不僅失之簡(jiǎn)單，而且其解釋也缺乏穿透力。比較而言，兩套組織邏輯理論更能在中國(guó)語(yǔ)境和真實(shí)層面上揭示村民自治陷入困境的體制性原因，只是其分析還比較抽象，內(nèi)容指向不夠具體、清晰；尤其是在兩套組織邏輯之間如何產(chǎn)生緊張問(wèn)題上，論述語(yǔ)焉不詳。因此，有必要以此理論解釋為基礎(chǔ)作進(jìn)一步的補(bǔ)充、擴(kuò)展和完善。

正是從上述以兩套組織邏輯為內(nèi)容的體制與制度的緊張論出發(fā)，本文提出“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡的理論模式來(lái)解釋村民自治陷入困境的原因。這里的“五權(quán)”具體是指存在于鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán))、行政權(quán)(基層政府在鄉(xiāng)村的行政管理權(quán))、自治權(quán)(農(nóng)村自治組織管理公共事務(wù)和公益事業(yè)的自治權(quán)利)、經(jīng)濟(jì)權(quán)(農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立管理村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的自主權(quán))和參與權(quán)(村民的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)與監(jiān)督權(quán))，如圖1所示。

根據(jù)這一理論模式，我們認(rèn)為導(dǎo)致村民自治陷入困境的體制與制度兩重邏輯的緊張關(guān)系，可進(jìn)一步概括為“五權(quán)”結(jié)構(gòu)在現(xiàn)有體制下出現(xiàn)的“失衡”問(wèn)題，這種“失衡”表現(xiàn)為多重關(guān)系的緊張(見圖1)：領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的緊張，經(jīng)濟(jì)權(quán)與自治權(quán)的緊張，自治權(quán)內(nèi)部縱橫結(jié)構(gòu)的緊張，以及村民參與權(quán)的內(nèi)在緊張?！拔鍣?quán)”結(jié)構(gòu)緊張關(guān)系的由來(lái)有其歷史根源并深受現(xiàn)實(shí)原因的影響。在人民公社解體后，鄉(xiāng)村社會(huì)處于“權(quán)力真空”①狀態(tài)：一方面，黨的組織建設(shè)和政府的公共服務(wù)都無(wú)法觸及鄉(xiāng)村這一層級(jí)；另一方面，由于長(zhǎng)期處于全能主義國(guó)家建構(gòu)的整體性社會(huì)中，農(nóng)村傳統(tǒng)社會(huì)中的鄉(xiāng)約民俗難以繼續(xù)起到鄉(xiāng)村治理的作用。但隨著村民自治的興起，在全能主義國(guó)家“縱向到底，橫向到邊”的治理結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村社會(huì)又成為不同權(quán)力爭(zhēng)奪的場(chǎng)域：執(zhí)政黨力圖通過(guò)強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)鞏固黨組織在鄉(xiāng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；政府希望獲得鄉(xiāng)村社會(huì)中的行政權(quán)，以保證公共服務(wù)的提供；村莊追求獲得鄉(xiāng)村中的自治權(quán)；村集體經(jīng)濟(jì)組織要求得到自主管理企業(yè)的經(jīng)濟(jì)權(quán)；而村民則尋求獲得村莊治理的參與權(quán)。因此，農(nóng)村地區(qū)在處于“五權(quán)”爭(zhēng)奪的狀況下，權(quán)力界限的劃分對(duì)鄉(xiāng)村治理影響相當(dāng)大。如果任何一方的權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，比如黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過(guò)于集中，或政府過(guò)度干預(yù)鄉(xiāng)村自治，都會(huì)造成“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重失衡。

因此，為實(shí)現(xiàn)“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，廣東在改革開放深入發(fā)展的特定時(shí)代背景下，繼續(xù)探索村民自治的新形式。來(lái)自經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、農(nóng)村治理問(wèn)題凸顯以及國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的三大動(dòng)力驅(qū)動(dòng)著廣東村民自治的探索與創(chuàng)新，從而形成了不少各具特色、散點(diǎn)式的創(chuàng)新案例(見表1)。從這些個(gè)案發(fā)源地來(lái)看，雖散現(xiàn)于粵東、粵北、粵西和珠三角地區(qū)，但若把這些地區(qū)比較典型的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ狡唇悠饋?lái)看，將得到一幅完整的“五權(quán)”結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)平衡的圖景。在其中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系、經(jīng)濟(jì)權(quán)與自治權(quán)的關(guān)系、自治權(quán)內(nèi)部的縱橫結(jié)構(gòu)關(guān)系、參與權(quán)的內(nèi)在關(guān)系變得融洽、協(xié)調(diào)。因此，推動(dòng)村民自治正常運(yùn)行，重要的是要盡可能化解“五權(quán)”結(jié)構(gòu)之間的緊張。而廣東改進(jìn)鄉(xiāng)村治理方式的探索創(chuàng)新，能為我們研究“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡提供鮮活的經(jīng)驗(yàn)素材。

二、一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)：為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)定位

在村民自治實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)實(shí)施“政黨下鄉(xiāng)”和“行政下鄉(xiāng)”①對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行整合、滲透的同時(shí)，難免會(huì)與鄉(xiāng)村自治組織產(chǎn)生緊張的關(guān)系。也就是說(shuō)，作為具有強(qiáng)制性的黨政權(quán)力與作為具有自主性的鄉(xiāng)村自治權(quán)利在合力推進(jìn)村民自治的過(guò)程中，由于各種因素的作用可能會(huì)形成一種緊張關(guān)系，這種緊張的關(guān)系主要體現(xiàn)為制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐運(yùn)行中的“落差”，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)的緊張：黨支部與村委會(huì)。從法律文本來(lái)看，鄉(xiāng)村自治權(quán)一般由村委會(huì)根據(jù)法律法規(guī)行使。村委會(huì)的自治權(quán)主要來(lái)源于《村民委員會(huì)組織法》(下簡(jiǎn)稱《村組法》)。

《村組法》第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)來(lái)源于《村組法》第4條規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利”。因此，村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，村委會(huì)是行使自治權(quán)的基層群眾性自治組織，二者是不同性質(zhì)的組織形態(tài)，“從法律對(duì)二者基本職責(zé)的規(guī)定來(lái)看，黨支部的職責(zé)主要是政治性、原則性的，村委會(huì)的職責(zé)則是事務(wù)性、具體性的”①。然而，黨的基層組織和村委會(huì)的共同存在，打破了鄉(xiāng)村社會(huì)人民公社時(shí)期黨的一元化權(quán)力格局，使鄉(xiāng)村社會(huì)形成了二元化權(quán)力格局，由此產(chǎn)生村民自治的“兩委矛盾”問(wèn)題，主要表現(xiàn)為村黨支部片面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)并否認(rèn)自治，或是村委會(huì)片面強(qiáng)調(diào)自治并否認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，從而造成村黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和村委會(huì)自治權(quán)之間的緊張。

二是行政權(quán)與自治權(quán)的緊張：基層政府與村委會(huì)。我國(guó)《憲法》第111條規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”，表明它既不屬于政權(quán)組織，也不是基層政府的下級(jí)組織。2010年再次修訂的《村組法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。因此，基層政府與村委會(huì)的關(guān)系既不是上下級(jí)的組織關(guān)系，也更不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系，而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)前政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)以及“壓力型體制”下，無(wú)法不依賴村委會(huì)來(lái)完成上級(jí)布置的行政任務(wù)，所以采取“村財(cái)鄉(xiāng)管”強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)的控制，或通過(guò)黨組織進(jìn)行間接干預(yù)。取消農(nóng)業(yè)稅后，村委會(huì)成員的補(bǔ)貼由政府發(fā)放，并由政府對(duì)村委會(huì)人員的工作進(jìn)行考核，進(jìn)一步強(qiáng)化了村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依附，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會(huì)的關(guān)系成為“轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)國(guó)家與社會(huì)矛盾的表現(xiàn)，是國(guó)家行政權(quán)與村民自治權(quán)在鄉(xiāng)村‘場(chǎng)域’緊張關(guān)系的反映”②。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系實(shí)際上是“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，村委會(huì)是“黨和政府的村委會(huì)”。由此，在“鄉(xiāng)政村治”的治理格局下形成的基層政府行政權(quán)與村委會(huì)自治權(quán)的緊張，變?yōu)榇迕褡灾螌?shí)踐中無(wú)法避開而又急需解決的一個(gè)突出難題。

針對(duì)上述兩大緊張關(guān)系，梅州、清遠(yuǎn)進(jìn)行了“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”的探索實(shí)踐?！耙缓酥鲗?dǎo)”主要是指不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化村級(jí)黨組織的核心作用?！半p重服務(wù)”是指在農(nóng)村地區(qū)建立農(nóng)村社會(huì)綜合服務(wù)站為農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展提供黨務(wù)、政務(wù)與社會(huì)事務(wù)的雙重服務(wù)?！耙缓酥鲗?dǎo)，雙重服務(wù)”的目的在于為黨和政府在“五權(quán)”結(jié)構(gòu)中的地位進(jìn)行定位，黨主要通過(guò)提供黨務(wù)服務(wù)確保其在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)政府通過(guò)輸送公共服務(wù)向基層進(jìn)行滲透，以實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)三者之間的功能定位，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的平衡發(fā)展。

梅州的“一核主導(dǎo)”主要發(fā)源于三圳鎮(zhèn)芳心村，該鎮(zhèn)地處梅州市蕉嶺縣中南部，芳心村屬其管轄。該村立足于本村實(shí)際情況，實(shí)施黨組織、村委會(huì)對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)開支的“兩審兩簽”制，并明確由黨組織負(fù)責(zé)召開村級(jí)會(huì)議，創(chuàng)新黨組織提名村監(jiān)事會(huì)、村民理事會(huì)成員的制度。正是通過(guò)這些制度安排，強(qiáng)化了黨組織對(duì)村級(jí)各類組織的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固了黨在村民自治中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

為推動(dòng)村級(jí)黨政事務(wù)與自治事務(wù)相分離，逐步剝離村委會(huì)承擔(dān)的行政管理事務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，清遠(yuǎn)在農(nóng)村地區(qū)建立了農(nóng)村社會(huì)綜合服務(wù)站。它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)在農(nóng)村的服務(wù)管理平臺(tái)，負(fù)責(zé)承接上級(jí)政府部門延伸到村級(jí)的黨政工作和社會(huì)管理事務(wù)。農(nóng)村社會(huì)綜合服務(wù)站提供的雙重服務(wù)主要有兩大類：一類是黨務(wù)服務(wù)如黨務(wù)政策咨詢服務(wù)、黨員組織關(guān)系的接轉(zhuǎn)；另一類是政務(wù)服務(wù)，主要包括社會(huì)事務(wù)類如農(nóng)村五保戶、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助等，以及人口計(jì)生衛(wèi)生類如人口計(jì)生統(tǒng)計(jì)、計(jì)生政策等。

因此，在“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”實(shí)際運(yùn)作中，基層黨組織負(fù)責(zé)黨務(wù)服務(wù)，上級(jí)政府負(fù)責(zé)政務(wù)服務(wù)，村委會(huì)負(fù)責(zé)自治事務(wù)，從而厘清了基層政府、黨支部、村委會(huì)三者之間的職權(quán)關(guān)系，有效化解了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與自治權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)之間的緊張。這樣，“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”不僅確立和強(qiáng)化了執(zhí)政黨在村民自治制度運(yùn)行中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，而且通過(guò)公共服務(wù)和公共物品的有效供給體現(xiàn)了國(guó)家行政權(quán)在鄉(xiāng)村治理中的角色與功能，執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和基層政府的行政權(quán)獲得應(yīng)有的空間，這就為村民自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定了政治行政基礎(chǔ)。

三、政經(jīng)分離：讓自治權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)脫鉤

如前所述，自治權(quán)一般由村委會(huì)行使，村委會(huì)主要根據(jù)法律規(guī)定對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)、公益事業(yè)進(jìn)行自主管理。根據(jù)《村組法》第2、5、7條規(guī)定，“村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”，“村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，“村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，“村民委員會(huì)根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生與計(jì)劃生育等委員會(huì)”。因此，村委會(huì)是村民自治制度主要的組織載體，代表全村村民管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)，是村莊管理的“行政機(jī)關(guān)”。同時(shí)，我國(guó)《憲法》和《農(nóng)業(yè)法》等規(guī)定，我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)機(jī)制，其中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是“統(tǒng)”的功能的承擔(dān)者，行使管理村集體經(jīng)濟(jì)事務(wù)的經(jīng)濟(jì)權(quán)?！洞褰M法》第8條也規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重并支持集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益”。因此，村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)掌握村莊的經(jīng)濟(jì)權(quán)，對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行獨(dú)立自主的管理。換言之，村委會(huì)是農(nóng)村群眾性自治組織，而村集體經(jīng)濟(jì)組織則是具有獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的經(jīng)濟(jì)組織，兩者之間并沒(méi)有行政上的隸屬關(guān)系。然而，在現(xiàn)實(shí)中，黨組織、自治組織與經(jīng)濟(jì)組織三位一體是農(nóng)村管理體制的常態(tài)，形成了“政經(jīng)不分”的混合管理體制。在現(xiàn)有“政經(jīng)混合”的體制下，無(wú)論自治權(quán)還是經(jīng)濟(jì)權(quán)都往往由村委會(huì)一手掌控，造成村集體經(jīng)濟(jì)組織地位低于村委會(huì)，村集體經(jīng)濟(jì)組織不能正常發(fā)揮其功能，從而導(dǎo)致自治權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)的緊張。佛山南海就是這方面的典型案例，為解決這個(gè)難題，南海選擇以“政經(jīng)分離”的辦法以解決“政經(jīng)混合”的弊端。

隨著南海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，“政經(jīng)合一”的管理模式的弊端日益凸顯：一方面，日常治理中黨組織、自治組織、集體經(jīng)濟(jì)組織之間邊界模糊，一把手權(quán)力過(guò)大，一旦村干部在資產(chǎn)管理、利益分配等方面出問(wèn)題，基層組織極易陷入癱瘓；另一方面，“政經(jīng)合一”的管理模式也導(dǎo)致權(quán)力與利益相互捆綁，“誰(shuí)掌握了村居的行政權(quán)，誰(shuí)就掌握了經(jīng)濟(jì)權(quán)”，這就使得村民自治組織的選舉在利益激勵(lì)下顯示出低水平、高競(jìng)爭(zhēng)性、高烈度的狀態(tài)。面對(duì)上述情況，2010年南海區(qū)按照“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、突出核心、政經(jīng)分離、強(qiáng)化服務(wù)”的總體思路，通過(guò)強(qiáng)化村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位，保證集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立選舉，推進(jìn)“政經(jīng)分離”的改革。

區(qū)別于以往村委會(huì)主任兼任村支書與經(jīng)聯(lián)社主任的“政經(jīng)合一”模式，南海實(shí)現(xiàn)了“五個(gè)分離”，即選民分離、組織分離、干部分離、議決事分離和賬目分離，同時(shí)明確界定各基層組織的選民資格，將黨組織、自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織選民資格限定在黨員、村民和股民三個(gè)群體中。在實(shí)際運(yùn)作中，三個(gè)組織獨(dú)立展開工作，黨組織負(fù)責(zé)“三務(wù)一監(jiān)督”，即夯實(shí)黨務(wù)、落實(shí)政務(wù)、創(chuàng)新服務(wù)、健全監(jiān)督，①自治組織負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)管理，經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)與管理，從而將黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、經(jīng)濟(jì)權(quán)和自治權(quán)相互分離，劃清了各個(gè)權(quán)力間的界限。同時(shí)，南海在政經(jīng)分離改革時(shí)也在黨組織、基層自治組織和集體經(jīng)濟(jì)組織之間進(jìn)行連線搭橋。盡管南海區(qū)出臺(tái)文件規(guī)定村黨支部書記不可兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員，但賦予其對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督職責(zé)，并提倡村黨組織領(lǐng)導(dǎo)成員與村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，村黨組織的其他成員可以兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)成員。同樣，在村委會(huì)的選舉比例上，一般要求80%村委會(huì)成員與黨支部成員交叉任職，這就使得黨對(duì)于經(jīng)濟(jì)組織和自治組織的控制均有所加強(qiáng)。

因此，南海“政經(jīng)分離”在一定程度上化解了自治權(quán)與經(jīng)濟(jì)權(quán)長(zhǎng)期捆綁所引起的一系列難題。通過(guò)限定和規(guī)范村委會(huì)的權(quán)力范圍，賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織更多的活動(dòng)空間和自由度，不僅有利于加強(qiáng)村委會(huì)提供公共服務(wù)的職能與意識(shí)，也有助于提高村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的專業(yè)程度與管理效率，從而破解經(jīng)濟(jì)權(quán)與自治權(quán)之間的困局。與此同時(shí)，“政經(jīng)分離”通過(guò)重新搭建黨組織與村集體經(jīng)濟(jì)組織和自治組織之間的連線，克服了基層黨組織軟弱渙散的毛病，保證了黨對(duì)基層政權(quán)的掌控、對(duì)自治權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)以及對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)的監(jiān)督，以引領(lǐng)村民自治向良性健康的方向發(fā)展。

四、三元制衡與多層共治：優(yōu)化自治權(quán)內(nèi)部的縱橫結(jié)構(gòu)

根據(jù)《村組法》，鄉(xiāng)村自治權(quán)主要是指村民通過(guò)由村民選出的代表組成的村民(代表)會(huì)議、村委會(huì)、村民小組等村級(jí)組織來(lái)管理村中公共事務(wù)的權(quán)力。正是這些村級(jí)組織構(gòu)成自治權(quán)內(nèi)部的縱橫權(quán)力結(jié)構(gòu)，橫向體現(xiàn)為村民(代表)會(huì)議與村委會(huì)的關(guān)系，縱向體現(xiàn)為村委會(huì)(行政村)與村民小組(自然村)的關(guān)系。由于多種因素的作用，村民自治權(quán)具有內(nèi)部和外部的雙重緊張性，外部緊張主要體現(xiàn)為上述領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)與自治權(quán)的緊張，故不再贅述；自治權(quán)內(nèi)部的緊張則主要表現(xiàn)在其組織結(jié)構(gòu)的縱橫兩方面：

從橫向來(lái)看，村民自治組織結(jié)構(gòu)的緊張表現(xiàn)為村民(代表)會(huì)議與村委會(huì)的矛盾?！洞褰M法》第21條規(guī)定“村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成”。這表明村民會(huì)議是村民自治的“權(quán)力機(jī)關(guān)”，其權(quán)力主要有審議村委會(huì)的年度工作報(bào)告、評(píng)議村委會(huì)成員的工作、撤銷或者變更村委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定等?！洞褰M法》第25條規(guī)定：“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以設(shè)立村民代表會(huì)議，討論決定村民會(huì)議授權(quán)的事項(xiàng)”。村民代表會(huì)議是村民會(huì)議的替代形式，在村民會(huì)議難以召開的地方代為行使村民會(huì)議的基本職權(quán)。而根據(jù)《村組法》相關(guān)規(guī)定，村委會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生，享有對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糾紛調(diào)解等事情進(jìn)行依法管理的權(quán)力，同時(shí)《村組法》也規(guī)定村委會(huì)要執(zhí)行村民(代表)會(huì)議的決定和決議，熱心為村民服務(wù)，接受村民監(jiān)督。因此，村民(代表)會(huì)議是村民自治的決策機(jī)關(guān)，它將公共權(quán)力的執(zhí)行權(quán)委托于村委會(huì)代理行使，而村委會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)處理村民自治的公共事務(wù)。然而，實(shí)踐中由于村民(代表)會(huì)議是由村委會(huì)召開，而且并不經(jīng)常召開，導(dǎo)致村委會(huì)權(quán)力過(guò)大，以致“村委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)往往掌控了村民代表大會(huì)，他們?cè)谧h程設(shè)置上把自己擺在重要的位置上”①。同時(shí)村委會(huì)將自身視為上級(jí)政府的代言人，為有效貫徹上級(jí)政府的指示與行政命令，完成上級(jí)政府交代的任務(wù)，往往凌駕于村民(代表)會(huì)議之上，或繞開村民(代表)會(huì)議代替其行使決策權(quán)。因此，村民(代表)會(huì)議在村民自治實(shí)踐中的地位并不突出，使村民自治實(shí)際上變成村委會(huì)主導(dǎo)下的自治，造成村民(代表)會(huì)議與村委會(huì)出現(xiàn)委托權(quán)與代理權(quán)的沖突與矛盾。

從縱向來(lái)看，村民自治組織結(jié)構(gòu)的緊張表現(xiàn)為村委會(huì)(行政村)與村民小組(自然村)的矛盾。村民小組是農(nóng)村基層最基本的組織單位，它建立在一個(gè)甚至幾個(gè)自然村或過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)之上。它既是聯(lián)系村民和村委會(huì)的橋梁，也是向村委會(huì)反映村民利益訴求的中介，是“一個(gè)天然的利益共同體”①?！洞褰M法》第3、28條規(guī)定：“村委會(huì)可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組”，“村民小組組長(zhǎng)由村民小組會(huì)議推選”，“屬于村民小組的集體所有的土地、企業(yè)和其他財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理以及公益事項(xiàng)的辦理，由村民小組會(huì)議依照有關(guān)法律的規(guī)定討論決定”?？梢姶迕裥〗M是由村委會(huì)設(shè)立并接受其領(lǐng)導(dǎo)，村民小組必須根據(jù)村民會(huì)議的決策和村委會(huì)的要求，管理村民小組的公共事務(wù)。但是，由于村委會(huì)和村民小組之間權(quán)力關(guān)系未理順、事權(quán)分工不明確，產(chǎn)生了不少?zèng)_突：一是因村民小組是由村委會(huì)根據(jù)需要設(shè)立并接受其領(lǐng)導(dǎo)的，所以村委會(huì)掌握很大的主動(dòng)權(quán)，有些地區(qū)理所當(dāng)然地把村委會(huì)與村民小組的關(guān)系當(dāng)作上下級(jí)關(guān)系，把村民小組視為其一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，甚至直接任命村民小組長(zhǎng)，從而弱化了村民小組地位；二是在事權(quán)分工上，有些地方村委會(huì)代替村民小組管理本組事務(wù)和集體財(cái)產(chǎn)，出現(xiàn)小組集體財(cái)產(chǎn)被亂用、挪用或侵占等現(xiàn)象，引發(fā)村組之間的經(jīng)濟(jì)糾紛。

因此，自治權(quán)內(nèi)部縱橫結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的緊張關(guān)系顯然不利于村民自治事業(yè)的發(fā)展。那么如何解決此類難題?廣東在這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)給我們一些啟示，概括來(lái)說(shuō)就是“三元制衡”“多層共治”“上下聯(lián)治”及“自治下移”。

“三元”是指協(xié)商議事會(huì)、村民委員會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)所構(gòu)成的三元結(jié)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力(見圖2)。因此，“三元制衡”是為了實(shí)現(xiàn)三元結(jié)構(gòu)之間的制約與平衡，主要解決自治權(quán)內(nèi)部的橫向問(wèn)題。焦嶺縣芳心村在加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，不斷規(guī)范村委會(huì)職能，完善村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度，創(chuàng)新協(xié)商議事平臺(tái)，構(gòu)成新的治理架構(gòu)：協(xié)商議事會(huì)對(duì)村莊大小事務(wù)進(jìn)行決策，發(fā)揮凝聚共識(shí)和群策群力的優(yōu)勢(shì)；村委會(huì)主要執(zhí)行協(xié)商議事會(huì)的決議，在它規(guī)定的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)；村監(jiān)會(huì)主要監(jiān)督村務(wù)公開、財(cái)務(wù)收支等事項(xiàng)，對(duì)村莊的決策和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行全面監(jiān)督。芳心村“三元制衡”的實(shí)施，有效破解了橫向上村委會(huì)與村民會(huì)議及其他組織長(zhǎng)期以來(lái)因權(quán)力交叉、職能重疊而形成的困局。“多層共治”“上下聯(lián)治”及“自治下移”主要解決自治權(quán)內(nèi)部的縱向問(wèn)題。

梅州的“多層共治”主要指在自然村(村民小組)一級(jí)成立村民理事會(huì)，并在行政村一級(jí)成立協(xié)商議事會(huì)，由村民通過(guò)村民理事會(huì)、協(xié)商議事會(huì)實(shí)現(xiàn)“多層共治”，芳心村主要采取這種做法。村民理事會(huì)作為自然村(村民小組)的社會(huì)治理主體，參與社會(huì)管理，開展公益活動(dòng)，搞好公共服務(wù)。協(xié)商議事會(huì)是在村民代表會(huì)議制度基礎(chǔ)上，由村民代表、黨員議事代表、村監(jiān)會(huì)成員等各方人士組成的開放式村級(jí)協(xié)商議事組織，其所議之事包括村級(jí)重大問(wèn)題和涉及村民利益的重大事項(xiàng)。

云浮的“上下聯(lián)治”則是將村民自治向上延伸至鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)，向下延伸至村小組或自然村。在全市的組(自然村)、村、鎮(zhèn)三級(jí)分別組建村民理事會(huì)、社區(qū)理事會(huì)和鄉(xiāng)民理事會(huì)，探索以群眾為主體的“組為基礎(chǔ)、三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的社會(huì)自治體系，構(gòu)建“政府以自上而下的服務(wù)形式強(qiáng)化社會(huì)管理，群眾以自下而上的理事形式參與社會(huì)管理”的互動(dòng)式社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)(見圖3)，這有助于補(bǔ)充現(xiàn)有村民自治以行政村為自治單位造成的底層權(quán)力真空，將國(guó)家政權(quán)與村民自治單位相互聯(lián)系，形成“縱向到底”的貫通結(jié)構(gòu)，從而達(dá)成基層政權(quán)由懸浮型向滲透型的轉(zhuǎn)變，在保證基層活力的同時(shí)確保政府公共服務(wù)的暢通。

清遠(yuǎn)的“自治下移”將自治由行政村下沉至村民小組或自然村，形成了兩個(gè)結(jié)果：一是改變了現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)治理模式，將原有的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組”基層治理模式調(diào)整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村(原村民小組或自然村)”模式，在片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，在原村民小組或自然村設(shè)立村委會(huì)；二是改變了現(xiàn)行農(nóng)村基層黨建模式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下轄片區(qū)建立黨總支(黨委)，同時(shí)在片區(qū)下轄的村(原村民小組或自然村)建立黨支部。正如一位干部所言，在自然村建立黨支部相當(dāng)于把“支部建在連上”，其目的在于通過(guò)基層黨組織的作用化解農(nóng)村黨員結(jié)構(gòu)不合理、素質(zhì)低下等問(wèn)題，并借此協(xié)調(diào)黨組織與基層村民之間的關(guān)系。如果說(shuō)云浮的“上下聯(lián)治”是將政府的行政權(quán)輸送到基層自治組織，那么清遠(yuǎn)的村民自治下移就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)延展至村民自治組織。

從上述而知，“三元制衡”加強(qiáng)了橫向上村級(jí)組織結(jié)構(gòu)之間的相互制衡作用，明確劃清了協(xié)商議事會(huì)、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)之間的權(quán)力界限，讓它們嚴(yán)格規(guī)范地在各自的權(quán)力范圍內(nèi)活動(dòng)，杜絕村委會(huì)大包大攬的現(xiàn)象，為民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的開展提供環(huán)境和條件。在解決縱向上村級(jí)組織結(jié)構(gòu)之間矛盾方面，無(wú)論是“多層共治”，還是“上下聯(lián)治”“自治下移”，都是各地方結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況采取的“微自治范式”①，目的是為了解決自治規(guī)模過(guò)大的問(wèn)題，彌補(bǔ)村委會(huì)自治的不足，其核心就是自治重心的下移，以貫通組織上下結(jié)構(gòu)，將權(quán)力下放到更微觀的一級(jí)自治單位，有利于更進(jìn)一步調(diào)動(dòng)村民參與治理的積極性。正如鄧小平所言：“調(diào)動(dòng)積極性，權(quán)力下放是最主要的內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因?yàn)榻o農(nóng)民最多的自主權(quán)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性”；“調(diào)動(dòng)積極性是最大的民主。至于各種民主形式怎么搞法，要看實(shí)際情況”；“把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民，這就是最大的民主”②。因此，縱向自治下沉的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ讲粌H有助于理順村委會(huì)與村民小組之間的層級(jí)結(jié)構(gòu)關(guān)系，并提升和強(qiáng)化村民小組等組織在村民自治的地位與作用，也有助于解決與村民息息相關(guān)的具體問(wèn)題，緩解農(nóng)村社會(huì)最基層的矛盾沖突。

更為重要的是，這將有利于更好培育和發(fā)揮村民的民主自治能力和水平，讓村民真正成為民主自治的主體。

五、四權(quán)同步：完整落實(shí)村民的四種參與權(quán)

這里的參與權(quán)主要是對(duì)村民在鄉(xiāng)村治理過(guò)程所享有的選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)的統(tǒng)稱。一般來(lái)說(shuō)，選舉權(quán)是指村民直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)組成人員的權(quán)利，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村委會(huì)成員；決策權(quán)是指涉及村民利益的村內(nèi)重大事務(wù)由村民參與決策的權(quán)利；管理權(quán)是指村民依據(jù)相關(guān)的法規(guī)制度參與農(nóng)村事務(wù)管理的權(quán)利；監(jiān)督權(quán)是指村民對(duì)村委會(huì)的組成人員及行為進(jìn)行廣泛監(jiān)督的權(quán)利。因此，這四個(gè)民主權(quán)利是村民自治制度的主要內(nèi)容，它們貫穿于村民自治制度運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，體現(xiàn)了基層自治的價(jià)值取向和民主屬性。

然而，在村民自治實(shí)踐中，長(zhǎng)期以來(lái)形成的以選舉為中心的格局導(dǎo)致參與權(quán)的內(nèi)在緊張，主要表現(xiàn)為村民的選舉權(quán)與決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)利發(fā)展的不均衡性。這四個(gè)民主權(quán)利中，選舉是民主的基礎(chǔ)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有通過(guò)民主選舉選出村里的領(lǐng)導(dǎo)班子，民主決策、民主管理和民主監(jiān)督才能有效運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，地方政府往往選擇以選舉為突破口，以推動(dòng)村民自治和農(nóng)村基層民主化進(jìn)程。但是，這也造成村民自治工作只著重發(fā)展村民的選舉權(quán)利，而忽視對(duì)村民決策、管理和監(jiān)督權(quán)利的發(fā)展和保障。事實(shí)上，村民自治最主要的和有強(qiáng)大生命力的方面恰恰是決策、管理和監(jiān)督三種權(quán)利的落實(shí)。因?yàn)槊裰鬟x舉不是民主的全部?jī)?nèi)容，村民自治能否順利運(yùn)行關(guān)鍵在于選舉后民主決策、民主管理、民主監(jiān)督三大權(quán)利能否落到實(shí)處。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，“四個(gè)民主”并不能同步發(fā)展，呈現(xiàn)出相互脫節(jié)和斷層現(xiàn)象，造成權(quán)利結(jié)構(gòu)之間的緊張。為改善村民自治這個(gè)困境，廣東也采取了一些頗有成效的做法，比如梅州的“四權(quán)同步”以及廣州增城市下圍村推行的村民代表議事制度，這些都有助于落實(shí)村民的參與權(quán)。

梅州的“四權(quán)同步”是指村民的決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)與選舉權(quán)四個(gè)權(quán)利同步發(fā)展，這種實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也是從芳心村應(yīng)運(yùn)而生。芳心村通過(guò)完善和規(guī)范協(xié)商議事會(huì)決策制度、村委會(huì)執(zhí)行制度、村監(jiān)會(huì)監(jiān)督制度，以探索村民對(duì)村級(jí)事務(wù)的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督機(jī)制，真正落實(shí)了村民的決策權(quán)、管理權(quán)、管理權(quán)，改變了以選舉為中心的治理格局，形成“四權(quán)同步”的模式(見圖4)。

“四權(quán)同步”有助于改變村民自治以選舉為中心的局面，因?yàn)檫^(guò)分注重選舉可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村派系爭(zhēng)斗、選舉中的黑金政治，更可能導(dǎo)致在選舉期外的村干部腐敗。廣州增城區(qū)下圍村通過(guò)重塑治理過(guò)程與決策環(huán)節(jié)，增強(qiáng)村民自治中的參與性與民主性，以四權(quán)的同步發(fā)展換來(lái)村莊民主治理的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代，由于征地拆遷、物業(yè)出租和工程建設(shè)，下圍村土地利益涌現(xiàn)，但由于分配機(jī)制不公正，下圍村內(nèi)部紛爭(zhēng)不斷，村民集體上訪不斷，成為遠(yuǎn)近聞名的“上訪村”。下圍村的困境主要在于其代議機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)：一方面，村內(nèi)兩派爭(zhēng)斗不斷，雙方相互反對(duì)相互拆臺(tái)，缺乏平等對(duì)話的空間；另一方面，由于不懂民主操作流程，加之兩委矛盾等問(wèn)題，下圍村的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督長(zhǎng)期以來(lái)難于實(shí)施。2014年通過(guò)探索以村民代表議事制度為核心的村民自治新模式，下圍村的問(wèn)題得到解決。其核心概括為“民主商議，一事一議”，主要通過(guò)村干部角色再定位、村莊“立憲”以及議事的精細(xì)化、參與的儀式化來(lái)重塑村民自治。在這個(gè)過(guò)程中，議事平臺(tái)的建立將下圍村帶出選舉的怪圈，將普通村民從選舉中派系沖突的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)榇迩f治理的參與者。同時(shí)，通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)的介入與指導(dǎo)、黨政干部包片掛村、建立黨建指導(dǎo)員和部門駐村負(fù)責(zé)人，村民在民主選舉之外的自治權(quán)利得到保障與發(fā)展。

總之，上述兩個(gè)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ接辛Ω淖兞恕八膫€(gè)民主”非均衡性發(fā)展的格局。芳心村的“四權(quán)同步”不僅有效遏制了選舉中所產(chǎn)生的亂象，同時(shí)通過(guò)協(xié)商議事會(huì)、村委會(huì)、村監(jiān)會(huì)等多元主體的相互協(xié)作，使村民自治的四根支柱(民主決策、民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督)真正完整地發(fā)揮了它們的功用，確保了鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定，讓農(nóng)村發(fā)展建設(shè)重新煥發(fā)了活力。下圍村則是通過(guò)完善議事規(guī)則與程序，積極推進(jìn)村民代表議事制度，將協(xié)商機(jī)制帶入到民主決策的環(huán)節(jié)，并通過(guò)民主決策提升和發(fā)揮民主管理、民主監(jiān)督的地位與作用，實(shí)現(xiàn)了以選舉為中心向“四個(gè)民主”全面發(fā)展的轉(zhuǎn)移，從而完整地落實(shí)了村民的參與權(quán)。

六、理論定位與進(jìn)一步的討論

我們已經(jīng)從上述多個(gè)案例的不同面向分析了“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡的解釋框架，現(xiàn)在對(duì)廣東探索村民自治新形式的實(shí)踐進(jìn)行綜合分析，以確立這一探索的理論定位。

上述經(jīng)驗(yàn)事實(shí)已證明，從形式上看，現(xiàn)階段廣東探索村民自治新形式的實(shí)踐是要化解鄉(xiāng)村治理中“五權(quán)”結(jié)構(gòu)關(guān)系的緊張，并通過(guò)實(shí)現(xiàn)“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡促使村民自治正常運(yùn)行；就其實(shí)質(zhì)而言則是要把村民自治有機(jī)整合到以黨政體制為基礎(chǔ)的國(guó)家治理體系①中，以強(qiáng)勢(shì)而有效的黨政體制吸納、整合村民自治。

更具體地說(shuō)，以黨政體制為基礎(chǔ)的國(guó)家治理體系如何吸納、整合村民自治?從“五權(quán)”結(jié)構(gòu)平衡理論模式來(lái)看，可歸納為以下四點(diǎn)：

一是以“一核主導(dǎo)、雙重服務(wù)”為村民自治確立政治行政基礎(chǔ)。“一核主導(dǎo)”，就是強(qiáng)化黨在基層農(nóng)村的執(zhí)政地位，保證農(nóng)村有序的政治秩序?！半p重服務(wù)”，就是通過(guò)黨組織提供黨務(wù)服務(wù)以加強(qiáng)政黨執(zhí)政的權(quán)威性，通過(guò)基層政權(quán)的政務(wù)服務(wù)向基層滲透以確保國(guó)家治理有效性，由此把村民自治有效納入到以黨政體制為基礎(chǔ)的國(guó)家治理體系中，為黨在鄉(xiāng)村的執(zhí)政和政府的治理奠定堅(jiān)實(shí)鞏固的政治行政基礎(chǔ)。

二是通過(guò)“政經(jīng)分離”來(lái)圈定、規(guī)范村民自治的運(yùn)行空間。從南海實(shí)踐來(lái)看，把經(jīng)濟(jì)權(quán)與自治權(quán)剝離，有助于進(jìn)一步加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)將自治空間予以收縮以限制權(quán)力過(guò)于集中的自治權(quán)，既有效遏制了村干部濫用權(quán)力，也使自治組織或村干部在自治領(lǐng)域內(nèi)依法活動(dòng)，從而降低了村委會(huì)選舉因經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)而帶來(lái)的激烈競(jìng)爭(zhēng)程度。同時(shí)，“政經(jīng)分離”模式還使村集體企業(yè)更加客觀地按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)行，促使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向健康正常的方向發(fā)展。

三是優(yōu)化自治權(quán)內(nèi)部的縱橫結(jié)構(gòu)以激發(fā)村民自治的制度活力。在橫向結(jié)構(gòu)上通過(guò)“三元制衡”以實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，使協(xié)商議事會(huì)、村委會(huì)和村監(jiān)會(huì)三方相互制約，避免任何一方權(quán)力專橫妄為，從而解決決策、執(zhí)行與監(jiān)督三種權(quán)力交叉重疊的問(wèn)題；在縱向結(jié)構(gòu)上通過(guò)實(shí)施“多層共治”“上下聯(lián)治”“自治下移”以實(shí)現(xiàn)上下貫通，民眾對(duì)上可反映意見和需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)以上政府對(duì)下也可更接地氣，更好地貫徹政策和接收民意。

四是完整落實(shí)村民的四種參與權(quán)，為村民自治的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造動(dòng)力。通過(guò)實(shí)施“四權(quán)同步”能有效降低短暫的、無(wú)序的農(nóng)村選舉對(duì)鄉(xiāng)村秩序的破壞，強(qiáng)化決策民主、監(jiān)督民主以及管理民主在鄉(xiāng)村生活中的地位與作用，確保村民自治的民主參與性，這不僅有利于保證村莊秩序的穩(wěn)定有序，也可為村莊的民主治理創(chuàng)造強(qiáng)大的動(dòng)力源泉。

概而言之，廣東探索村民自治新形式的實(shí)踐，形式上是在尋求“五權(quán)”結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡，以夯實(shí)、強(qiáng)化執(zhí)政黨在村民自治中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位為基石，以國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的有效治理為支撐，吸納、整合村民自治；其實(shí)質(zhì)是把村民自治有機(jī)整合于以黨政體制為基礎(chǔ)的國(guó)家治理體系中，以實(shí)現(xiàn)“三元統(tǒng)一”：即將政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國(guó)家治理的有效性、村民自治的參與性有機(jī)統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政的合法性。更具體地說(shuō)，“三元統(tǒng)一”主要體現(xiàn)為：政黨執(zhí)政的權(quán)威性為國(guó)家治理的有效性和村民自治的參與性提供了政治基礎(chǔ)，而國(guó)家治理的有效性和村民自治的參與性則反過(guò)來(lái)支持并強(qiáng)化了政黨執(zhí)政權(quán)威的合法性。

對(duì)村民自治的發(fā)展而言，在村民自治中尋求上述“三元統(tǒng)一”具有重要意義。

其一，防止村民自治因走向兩個(gè)極端而終結(jié)。如圖5所示，一個(gè)極端即為橫軸左端上的A點(diǎn)，這是人民公社歷史時(shí)期的“一元化統(tǒng)領(lǐng)”狀態(tài)，在此鄉(xiāng)村自治沒(méi)有任何空間，村民也沒(méi)有參與的權(quán)利和機(jī)會(huì)；另一個(gè)極端即橫軸右端上的B點(diǎn)，它所指的不僅是脫離執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的“單純鄉(xiāng)村自治”狀態(tài)，而且也指與治理相背離的、最后蛻變?yōu)閱渭冞x舉民主的、簡(jiǎn)單化的選舉民主實(shí)踐。廣東探索村民自治新形式的實(shí)踐有助于防止村民自治陷入兩難困境：村民自治如果走向A點(diǎn)，必然喪失自治元素，其結(jié)局無(wú)疑是村民自治的終結(jié)；反之，村民自治如果走向B點(diǎn)也是死路一條：不僅因脫離執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與掌控而為現(xiàn)行政治體制所不能允許，而且也因國(guó)家提供公共服務(wù)的匱乏而被鄉(xiāng)村有效治理問(wèn)題所困擾。從這一角度看，廣東等地探索村民自治新形式的現(xiàn)實(shí)合理性在于，一方面可以避免村民自治向左右極端漂移，另一方面可以使村民自治居于前兩種狀態(tài)的中間位置，即橫軸上C點(diǎn)所代表的上述“三元統(tǒng)一”狀態(tài)。

其二，化解體制與制度之間的緊張關(guān)系。黨政體制與村民自治制度兩套組織原則在現(xiàn)實(shí)中某種程度的緊張性導(dǎo)致村民自治制度逐漸走向弱化、形式化?！叭y(tǒng)一”的實(shí)現(xiàn)不僅有利于黨政體制與村民自治制度兩重組織邏輯得到整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，而且優(yōu)化了村民自治的運(yùn)行環(huán)境，這就為進(jìn)一步推動(dòng)村民自治向前發(fā)展拓展了空間。

其三，避免村民自治蛻變?yōu)閱渭兊倪x舉民主。單純的選舉民主給農(nóng)村社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多不良影響，優(yōu)質(zhì)的村民自治必定是“四個(gè)民主”的全面發(fā)展?！叭y(tǒng)一”的實(shí)現(xiàn)不僅使支撐村民自治發(fā)展的四根基柱逐步建立起來(lái)，而且將以單純選舉為中心的鄉(xiāng)村自治轉(zhuǎn)變?yōu)橐劳写迕袢鎱⑴c的更為健全的鄉(xiāng)村自治；同時(shí)，協(xié)商民主等民主機(jī)制的引入豐富了村民自治的形式，拓寬了村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的渠道。

其四，讓民主自治與有效治理連接起來(lái)?！叭y(tǒng)一”的實(shí)現(xiàn)，有利于破解村民自治中“要民主就不能有治理”或“要治理就不能有民主”的難題，從而使民主與治理有效連接起來(lái)，這表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過(guò)黨政機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)以解決村民的需要和訴求，不僅獲得了民眾的支持與信任，而且為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是優(yōu)化鄉(xiāng)村縱橫兩向自治結(jié)構(gòu)激活了村民自治的活力，而全面確保村民參與自治的權(quán)利則給村民自治推進(jìn)創(chuàng)造了動(dòng)力，正是這種活力與動(dòng)力的驅(qū)動(dòng)為自治與治理勾連為一體提供了結(jié)合的力量。

當(dāng)然，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，由于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)正處于急劇的變革之中，以及各地鄉(xiāng)村存在巨大的差異性，在村民自治制度未來(lái)的運(yùn)行中，如何真正將“五權(quán)”有機(jī)整合起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)政黨執(zhí)政的權(quán)威性、國(guó)家治理的有效性和村民自治的參與性的有機(jī)統(tǒng)一，依然還有許多難題需要在實(shí)踐中去克服。從這個(gè)角度來(lái)看，基于廣東探索村民自治新形式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)所概括的這一理論模式盡管兼顧了方方面面，具有諸多優(yōu)點(diǎn)和長(zhǎng)處，依然需要得到實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)和理論上的總結(jié)和反思。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《政治學(xué)研究》2016年第3期

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