——以計(jì)劃生育執(zhí)法為例

一、問(wèn)題與進(jìn)路

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)的目標(biāo)，并進(jìn)一步指出要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。執(zhí)法是法治體系的重要組成部分，規(guī)范化執(zhí)法對(duì)法治體系的建構(gòu)有重要影響。在我國(guó)，通過(guò)執(zhí)法環(huán)節(jié)實(shí)施的法律遠(yuǎn)多于通過(guò)司法實(shí)施的，因此執(zhí)法是國(guó)家與社會(huì)之間更重要的連接點(diǎn)，在執(zhí)法環(huán)節(jié)可以觀察國(guó)家權(quán)力在“毛細(xì)血管”處的復(fù)雜運(yùn)作?！稕Q定》指出，“同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)相比，法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問(wèn)題”，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象比較嚴(yán)重”。農(nóng)村是法治建設(shè)相對(duì)薄弱的區(qū)域，“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”等現(xiàn)象更為突出。

與執(zhí)法的重要性相比，執(zhí)法研究還較為薄弱，其中經(jīng)驗(yàn)性的研究更是少見(jiàn)，早期的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)研究主要集中在城市問(wèn)題上。賀欣關(guān)注外地來(lái)京工商戶的經(jīng)營(yíng)執(zhí)照問(wèn)題，認(rèn)為執(zhí)法是平衡本地商業(yè)機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員、相關(guān)管理部門(mén)等各方利益的過(guò)程，而運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法則起到了平衡政府內(nèi)部上下級(jí)之間利益的作用，是強(qiáng)化已存在的官僚體制的工具。王波深入刻畫(huà)了城市基層工商所的執(zhí)法，用科層耗散與社會(huì)耗散來(lái)解釋執(zhí)法實(shí)效與國(guó)家原初目的的背離，而執(zhí)法者只能通過(guò)“制造權(quán)威”來(lái)維持法律執(zhí)行的相對(duì)穩(wěn)定狀態(tài)。當(dāng)然，也有一些經(jīng)驗(yàn)研究涉及農(nóng)村執(zhí)法，例如，劉本（Benjamin van Rooij）關(guān)注云南滇池地區(qū)的環(huán)境污染和耕地保護(hù)，總結(jié)了影響執(zhí)法的諸多因素，包括立法內(nèi)容的可執(zhí)行性，執(zhí)法者與違法者之間的信任度，違法者與受害者之間的經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系，政治環(huán)境，社會(huì)壓力，執(zhí)法者的人、財(cái)、物狀況以及內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制等。

最近幾年，筆者團(tuán)隊(duì)等深入執(zhí)法一線展開(kāi)了不少田野經(jīng)驗(yàn)研究。筆者從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的利益和偏好出發(fā)，將壓力型體制納入考量，從中央立法、基層政權(quán)偏好、地方社會(huì)偏好三個(gè)因素的關(guān)系出發(fā)，建構(gòu)了解釋執(zhí)法實(shí)效的框架。陳柏峰還關(guān)注了交警根據(jù)情勢(shì)選擇嚴(yán)格執(zhí)法、折扣執(zhí)法或一線棄權(quán)的“彈性執(zhí)法”，并將原因歸結(jié)為執(zhí)法權(quán)在時(shí)空上的非均質(zhì)分布、民眾偏好差異因素的介入，以及執(zhí)法者與執(zhí)法對(duì)象之間的協(xié)商。最近，以違建執(zhí)法為例，陳柏峰從國(guó)家能力的視角對(duì)執(zhí)法困境進(jìn)行了解釋?zhuān)粍⒗趧t考察了城管執(zhí)法及其困境，指出城管執(zhí)法活動(dòng)嵌入在由執(zhí)法空間、社會(huì)形勢(shì)、體制環(huán)境所形成的嵌入式執(zhí)法結(jié)構(gòu)中，形成了“街頭政治”，執(zhí)法過(guò)程成為重新界定規(guī)則和重新確定利益格局的政治過(guò)程，需要加深對(duì)城管執(zhí)法中政治邏輯的充分理解與認(rèn)識(shí)，防止社會(huì)群體間的利益均衡被破壞；于龍剛以鄉(xiāng)村派出所為例，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村執(zhí)法受關(guān)系模式影響，呈現(xiàn)出一種合作與沖突相循環(huán)的二元格局，并從轉(zhuǎn)型期社會(huì)矛盾的多元性、復(fù)雜性、脫域化，法律系統(tǒng)監(jiān)督異化、弱化，現(xiàn)代國(guó)家能力缺失等方面進(jìn)行了解釋?zhuān)粍钜脏l(xiāng)鎮(zhèn)食品藥品管理所執(zhí)法為例，探討了當(dāng)前“專(zhuān)項(xiàng)治理”工作的科層化特征及其與傳統(tǒng)“運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法”的復(fù)雜關(guān)系，思考了執(zhí)法體制改革的制度前景。

以往筆者的經(jīng)驗(yàn)研究主要關(guān)注執(zhí)法過(guò)程和機(jī)制，沿著這一思路，本文關(guān)注農(nóng)村基層的計(jì)劃生育執(zhí)法問(wèn)題。20世紀(jì)70年代末，計(jì)劃生育政策被確立為我國(guó)基本國(guó)策，并持續(xù)推行至今，時(shí)間長(zhǎng)達(dá)三十多年，其在農(nóng)村的推行一度被稱(chēng)為“天下第一難事”。長(zhǎng)期以來(lái)，計(jì)劃生育政策和法律面臨著與民眾生育偏好、社會(huì)非正式規(guī)范之間的沖突，其執(zhí)行調(diào)動(dòng)了基層政府大量資源，影響到千家萬(wàn)戶，鮮明反映出農(nóng)村基層治理的特點(diǎn)。新世紀(jì)以來(lái)，受養(yǎng)育成本、婚姻負(fù)擔(dān)、社會(huì)流動(dòng)等多方面影響，人們生育意愿有所降低，全國(guó)很多地區(qū)計(jì)劃生育執(zhí)法的壓力已經(jīng)大為減小。2015年，國(guó)家因勢(shì)利導(dǎo)“全面放開(kāi)二胎”。目前，雖然控制農(nóng)民“超生”只在一些地區(qū)存在壓力，但計(jì)劃生育執(zhí)法仍然面臨普遍挑戰(zhàn)，尤其是嚴(yán)禁性別鑒定的壓力在農(nóng)村普遍存在。社會(huì)轉(zhuǎn)型及隨之而來(lái)的治理轉(zhuǎn)型是影響農(nóng)村法律和政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性因素。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的不同階段，法律和政策執(zhí)行會(huì)呈現(xiàn)出不同特征。

有學(xué)者從治理角度研究了計(jì)劃生育政策執(zhí)行問(wèn)題。彭玉生考察了宗族關(guān)系強(qiáng)度對(duì)計(jì)劃生育政策執(zhí)行效果的影響。在宗族關(guān)系強(qiáng)的村莊，宗族網(wǎng)絡(luò)增強(qiáng)了村莊規(guī)范的控制力，減緩了國(guó)家權(quán)力執(zhí)行的剛性，有效地反抗、規(guī)避和拒斥計(jì)劃生育政策。陳心想通過(guò)農(nóng)村計(jì)劃生育執(zhí)法來(lái)考察基層秩序，指出基層社會(huì)運(yùn)作是明線（即官方的、合法的、公開(kāi)的）和暗線（即民間的、非法的、私下的）交織并存的“雙線運(yùn)作”。董強(qiáng)、李小云通過(guò)農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行來(lái)思考監(jiān)督軟化問(wèn)題，基層政府通過(guò)構(gòu)建利益鏈條、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式的途徑消解掉政策監(jiān)督中的理性標(biāo)準(zhǔn)，使政策監(jiān)督流于形式。申端鋒從村莊社會(huì)性質(zhì)考察農(nóng)村計(jì)劃生育政策實(shí)施，認(rèn)為實(shí)施結(jié)果差異緣于不同地區(qū)的村莊社會(huì)性質(zhì)不同。呂德文考察了農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行過(guò)程中群眾路線的運(yùn)行機(jī)制及變遷。郭亮對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育政策執(zhí)行進(jìn)行了歷時(shí)性考察，指出基層治理呈現(xiàn)“鐘擺型”特征，往返于推動(dòng)計(jì)劃生育政策執(zhí)行（向基層政府讓渡利益空間）和加強(qiáng)對(duì)基層政府控制（收縮其利益空間）之間。

治理體現(xiàn)的是基層治理體系如何操作計(jì)劃生育政策執(zhí)行過(guò)程的視角，關(guān)注計(jì)劃生育政策與鄉(xiāng)土社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系、計(jì)劃生育政策的具體運(yùn)行機(jī)制，但是缺乏從法律實(shí)效的角度來(lái)考察和評(píng)價(jià)具體運(yùn)行機(jī)制的法治效果。而法治視角是一種強(qiáng)調(diào)規(guī)范性的研究視角，往往從法律實(shí)效的角度關(guān)注計(jì)劃生育執(zhí)法。這是兩種內(nèi)在邏輯存在差別的研究視角，倘若兩種視角有所結(jié)合，能夠?qū)τ?jì)劃生育執(zhí)法做出更為準(zhǔn)確的概括。本文用“雙軌制”來(lái)概括計(jì)劃生育執(zhí)法的核心機(jī)制，既有政策執(zhí)行的治理視角，也有法律實(shí)效的法治視角，是治理和法治兩種視角的綜合運(yùn)用。文章考察基層計(jì)劃生育執(zhí)法的實(shí)踐機(jī)制，關(guān)注執(zhí)法實(shí)際上是如何進(jìn)行的，亦即以埃利希所言的“法的事實(shí)”為導(dǎo)向，而不關(guān)注執(zhí)法應(yīng)該是什么，不對(duì)法律和政策本身的正當(dāng)性、合理性做出價(jià)值判斷。

“雙軌制”一詞源自費(fèi)孝通的“雙軌政治”?！半p軌政治”被用來(lái)概括傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)，除了自上而下的中央集權(quán)的行政軌道外，還有自下而上的地方自治軌道，“表面上，我們只看見(jiàn)自上而下的政治軌道執(zhí)行政府命令，但是事實(shí)上，一到政令和人民接觸時(shí)，在差人和鄉(xiāng)約的特殊機(jī)構(gòu)中，轉(zhuǎn)入了自下而上的政治軌道，這軌道并不在政府之內(nèi)，但是其效率卻很大的，就是中國(guó)政治中極重要的人物——紳士”。執(zhí)法雙軌制只是對(duì)“雙軌政治”的借用，具體是指計(jì)劃生育執(zhí)法除了依賴法治渠道、執(zhí)法體系、執(zhí)法人員之外，還借用治理渠道、治理體系、鄉(xiāng)村干部，兩條軌道并行不悖，相互支撐，共同構(gòu)造著基層執(zhí)法系統(tǒng)。文章雖以計(jì)劃生育執(zhí)法為例展開(kāi)，但這一執(zhí)法系統(tǒng)和雙軌制模式卻普遍存在。盡管這種雙軌制模式在不同地方有著不均衡的表現(xiàn)，在不同行業(yè)也會(huì)表現(xiàn)不同，但“雙軌制”模式本身意味著中國(guó)基層社會(huì)治理的復(fù)雜性以及治理機(jī)制的多樣性。

文章的經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)自筆者及研究團(tuán)隊(duì)于2015年6月、2016年4月在湖北省監(jiān)利縣的調(diào)研。與鄰近區(qū)縣相比，監(jiān)利農(nóng)村的計(jì)劃生育執(zhí)法難度依然比較突出，與洪湖市同屬荊州市內(nèi)計(jì)生工作困難縣市。為了更為詳細(xì)地獲取信息，我們?cè)谡{(diào)研期間將監(jiān)利縣G鎮(zhèn)作為重點(diǎn)調(diào)研區(qū)域。

二、治理轉(zhuǎn)型與依法行政

農(nóng)村計(jì)劃生育工作大致經(jīng)歷了兩個(gè)階段，兩個(gè)階段的工作模式呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。從計(jì)劃生育政策開(kāi)始全面推行至2000年左右，這屬于第一個(gè)階段，總體上呈現(xiàn)出比較突出的暴力執(zhí)法的特點(diǎn)，且在20世紀(jì)80年代末期和20世紀(jì)90年代初期表現(xiàn)得尤為明顯。在這個(gè)階段，地方政府主要是通過(guò)連帶責(zé)任模式推動(dòng)計(jì)劃生育工作。2000年之后出現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)依法行政和保護(hù)人權(quán)，連帶責(zé)任模式開(kāi)始式微。

（一）連帶責(zé)任模式的運(yùn)行

連帶責(zé)任模式包括兩個(gè)方面，一是對(duì)計(jì)劃生育對(duì)象個(gè)人的其他方面事項(xiàng)連帶追究，二是對(duì)計(jì)劃生育對(duì)象相關(guān)親屬、鄰里采取共同負(fù)責(zé)制。監(jiān)利縣正式實(shí)施計(jì)劃生育比較早，1979年就開(kāi)始采取生三胎后必須要結(jié)扎的政策；1980年開(kāi)始實(shí)施二胎后結(jié)扎，但生兩個(gè)女孩的可不結(jié)扎；1981年采取的是只要頭胎是男孩的就必須結(jié)扎，頭胎是女孩的，可隔四年再生一胎，但生二胎即使都是女孩的，也必須要結(jié)扎。當(dāng)?shù)赜?jì)生政策總的趨勢(shì)是越來(lái)越嚴(yán)。在整個(gè)20世紀(jì)80年代和20世紀(jì)90年代，計(jì)劃生育政策都比較嚴(yán)格，雖略有調(diào)整，但總體是通過(guò)連帶責(zé)任模式來(lái)推行的。

對(duì)計(jì)生對(duì)象個(gè)人其他方面事項(xiàng)連帶追究的手段有很多，如下戶口、拆房子、扒糧食、牽牲口、取消責(zé)任田等手段。例如，G鎮(zhèn)X村7組鄧玉再（男）、何琴（女）夫婦，已經(jīng)生了兩個(gè)小孩（頭胎是女兒，二胎是兒子），在1989年又生了第三胎。為了躲避計(jì)劃生育，他們夫婦跑到外地。村里考慮他們居住的房屋是其兩個(gè)兄弟的，就沒(méi)有拆房子，而是把鄧玉再夫婦在本村的戶口都下了，把他們責(zé)任田收回集體。當(dāng)時(shí)外地就業(yè)崗位很少，這相當(dāng)于是斷了鄧玉再夫婦的重要生存依靠。那時(shí)還普遍出現(xiàn)對(duì)尚未生育或者沒(méi)有交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)生對(duì)象采取人身強(qiáng)制措施并強(qiáng)制其引產(chǎn)，或關(guān)進(jìn)“號(hào)子”中督促其交罰款，或直接沒(méi)收家里財(cái)產(chǎn)。對(duì)那些因此“尋短見(jiàn)”的農(nóng)民，鄉(xiāng)村干部依然態(tài)度強(qiáng)硬——“上吊不解繩，喝藥不搶瓶”。

地方政府曾經(jīng)發(fā)文指出，計(jì)生對(duì)象的親屬、鄰里有人是干部、黨員、單位職工的，需要一并納入計(jì)劃生育工作中，他們有義務(wù)及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦反映計(jì)生對(duì)象的情況，包庇將會(huì)受到懲戒。在實(shí)際工作中，地方政府甚至將連帶責(zé)任擴(kuò)大化，對(duì)一些不是干部、黨員、單位職工的親屬和四鄰也用強(qiáng)制舉措施以連帶責(zé)任。在20世紀(jì)90年代初期，許多人因其親屬或鄰里的計(jì)劃生育問(wèn)題而受到牽連，財(cái)產(chǎn)遭到罰沒(méi)。親屬鄰里連帶責(zé)任制將更多的人納入計(jì)生責(zé)任追究中，這給許多人帶來(lái)了焦慮和恐懼，形成了滲透村莊之中的“權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)”。一些那時(shí)當(dāng)過(guò)鄉(xiāng)村干部的人談及計(jì)劃生育都很感慨，認(rèn)為當(dāng)時(shí)計(jì)生工作搞得“大人跑，小孩哭”、“把狗都搞熟了，把人都搞生了”。連帶責(zé)任模式是一種重要的分類(lèi)治理機(jī)制，試圖通過(guò)行政高壓，在帶有強(qiáng)制力的懲戒或利益激勵(lì)的影響下，區(qū)分出計(jì)劃生育工作中的“積極分子”，以“積極分子”來(lái)協(xié)助國(guó)家正式治理權(quán)力進(jìn)入村莊場(chǎng)域，對(duì)“落后分子”的計(jì)生對(duì)象進(jìn)行執(zhí)法，以提高執(zhí)法的有效性。

連帶責(zé)任模式通過(guò)行政體制內(nèi)部的行政高壓推動(dòng)。從20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，計(jì)劃生育在農(nóng)村基層工作中的重要性不斷提升，到1991年中共中央、國(guó)務(wù)院做出《關(guān)于加強(qiáng)計(jì)劃生育工作嚴(yán)格控制人口的決定》，明確要求“各級(jí)黨委和政府務(wù)必須把計(jì)劃生育工作擺到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置上來(lái)，把人口計(jì)劃納入本地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，列入重要議事日程。黨政第一把手必須親自抓，并且要負(fù)總責(zé)”。中央文件將計(jì)劃生育工作的重要性提到了非常高的位置。許多人用“催糧催款、刮宮引產(chǎn)”來(lái)概括當(dāng)時(shí)農(nóng)村工作的最主要內(nèi)容。在自上而下的壓力型體制作用下，基層政府把計(jì)劃生育工作作為需要“常抓不懈”的中心工作，在體制內(nèi)實(shí)現(xiàn)有力的動(dòng)員。在許多地方，農(nóng)民的生男偏好非常突出，計(jì)劃生育政策與農(nóng)民生男偏好之間存在嚴(yán)重沖突，超生率非常高，計(jì)劃生育工作的難度很大。地方政府為了推動(dòng)計(jì)劃生育工作，對(duì)各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取目標(biāo)管理責(zé)任制的方式來(lái)確保體制內(nèi)的強(qiáng)力動(dòng)員，要求黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)，部門(mén)配合、齊抓共管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)體制有高度的依賴，面對(duì)自上而下的行政高壓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部（無(wú)論是主動(dòng)還是被動(dòng)）有極大的動(dòng)力推動(dòng)和完成計(jì)劃生育工作任務(wù)。

行政高壓能夠充分調(diào)動(dòng)和制約體制內(nèi)的力量參與計(jì)劃生育工作中，但是在進(jìn)入村莊的過(guò)程中卻面臨如何有效利用和監(jiān)管村莊內(nèi)部的代理人——村干部的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如果想及時(shí)有效地了解計(jì)生對(duì)象的情況，就離不開(kāi)村干部的配合，但是村干部不一定會(huì)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可靠的代理人。在連帶責(zé)任制的要求與村莊熟人社會(huì)內(nèi)部的地方性規(guī)范相沖突的時(shí)候，村干部未必會(huì)順從連帶責(zé)任模式可能帶來(lái)的懲戒，而是會(huì)優(yōu)先選擇后者。在監(jiān)利縣G鎮(zhèn)，20世紀(jì)90年代先后有近10個(gè)村書(shū)記因?yàn)橛?jì)劃生育工作難度太大且容易得罪人而主動(dòng)辭職。許多村干部表面上會(huì)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生工作，但是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織人員對(duì)計(jì)生對(duì)象采取強(qiáng)制措施之前，他們會(huì)事先向本村的計(jì)生對(duì)象“通風(fēng)報(bào)信”。這樣的村干部實(shí)際成為杜贊奇所言的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”，而非基層政府的忠實(shí)代理人，他們顧及村莊內(nèi)部的輿論評(píng)價(jià)，不愿意在計(jì)劃生育工作上做“讓別人斷子絕孫”的事情。為了防止村干部事先泄露信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有時(shí)在組織強(qiáng)制措施行動(dòng)之前會(huì)有意隱瞞村干部。這種繞開(kāi)村干部的做法對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展計(jì)劃生育執(zhí)法有利有弊。在G鎮(zhèn)曾經(jīng)發(fā)生過(guò)這樣一件事情，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意繞開(kāi)了村干部，沒(méi)有村干部領(lǐng)路，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走錯(cuò)了路，撬開(kāi)無(wú)辜農(nóng)戶的家門(mén)，搬走了財(cái)物，最后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不以賠償損失收?qǐng)觥?/span>

連帶責(zé)任模式在不同的管理體制下對(duì)計(jì)劃生育工作的影響有差異。監(jiān)利縣有18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2個(gè)農(nóng)場(chǎng)，在這個(gè)階段，與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，兩個(gè)農(nóng)場(chǎng)的計(jì)劃生育工作要好做得多。農(nóng)場(chǎng)的土地是國(guó)家所有，農(nóng)民是農(nóng)場(chǎng)職工，擁有體制性身份，其福利待遇都受農(nóng)場(chǎng)管理。通過(guò)運(yùn)用體制內(nèi)的連帶責(zé)任手段，農(nóng)場(chǎng)管理區(qū)比較容易實(shí)現(xiàn)計(jì)劃生育的工作任務(wù)和政策目標(biāo)，而很少需要?jiǎng)佑貌鸱孔印羌Z食、牽牲口等粗暴的強(qiáng)制手段。而面對(duì)一戶戶早已從集體中解脫出來(lái)的農(nóng)民時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏體制性的正式治理手段，只能依靠各種處于灰色地帶甚至完全不合法的暴力來(lái)推動(dòng)計(jì)劃生育工作。

（二）治理模式的轉(zhuǎn)換

連帶責(zé)任模式在起作用的同時(shí)，產(chǎn)生的代價(jià)也非常大，侵犯了人權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害了基層政府的聲譽(yù)。這個(gè)階段普遍出現(xiàn)“贏利型經(jīng)紀(jì)”取代“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村兩級(jí)結(jié)成利益共同體，大量帶有“贏利型經(jīng)紀(jì)”特點(diǎn)的人登上了鄉(xiāng)村政治舞臺(tái)。行政高壓是連帶責(zé)任模式推行的重要?jiǎng)恿Γ菃渭兛啃姓邏翰⒉蛔阋允惯B帶責(zé)任模式有效運(yùn)行。當(dāng)時(shí)，計(jì)劃生育罰款是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要收入來(lái)源，為了充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)依據(jù)收繳罰款的一定比例返還獎(jiǎng)勵(lì)干部，這極大地刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在計(jì)劃生育工作中的積極性。為了調(diào)動(dòng)村干部的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會(huì)默許他們從中謀利。在20世紀(jì)90年代中期之前，各地農(nóng)村計(jì)劃生育罰款一般沒(méi)有正規(guī)票據(jù)，罰款數(shù)額有較大的彈性和隨意性，這為鄉(xiāng)村干部從中謀利提供了空間。在確定罰款數(shù)額時(shí)，一些“會(huì)來(lái)事的”村干部會(huì)“上下其手”，通過(guò)虛報(bào)罰款數(shù)額取利。在這種情況下，一些農(nóng)民也會(huì)討價(jià)還價(jià)，盡量減少損失。

為了應(yīng)對(duì)計(jì)生工作，一些處于村莊道德輿論評(píng)價(jià)體系邊緣位置的“混混”被吸納進(jìn)入鄉(xiāng)村利益共同體，甚至被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸收“培養(yǎng)”成為村干部。這些人積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的計(jì)劃生育工作，希望借此獲取利益，并不在乎村莊內(nèi)部的輿論評(píng)價(jià)。這造成了基層正式權(quán)力運(yùn)行邏輯的蛻變，赤裸裸的暴力日益成為包括計(jì)劃生育工作在內(nèi)的基層治理中的主要手段。在農(nóng)民的生育偏好與計(jì)劃生育政策之間存在很大張力的情況下，農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部之間出現(xiàn)很多沖突，鄉(xiāng)村基層政權(quán)和組織的正當(dāng)性在強(qiáng)制推行計(jì)劃生育政策的過(guò)程中日益降低，計(jì)劃生育政策的合法性也不斷遭到質(zhì)疑，連帶責(zé)任的治理模式難以持續(xù)。

為了緩解計(jì)劃生育政策及基層政府的正當(dāng)性危機(jī)，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一些政策文件和法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)依法行政，加強(qiáng)對(duì)基層政府權(quán)力的控制，并日益重視保障人權(quán)。1995年5月國(guó)家計(jì)生委發(fā)布了標(biāo)明“不廣播、不登報(bào)”的《關(guān)于在計(jì)劃生育行政執(zhí)法中堅(jiān)持“七不準(zhǔn)”的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《“七不準(zhǔn)”規(guī)定》），其中特別強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)因當(dāng)事人違反計(jì)劃生育規(guī)定而株連其親友、鄰居及其他群眾”，這意味著連帶責(zé)任模式受到了規(guī)制。《“七不準(zhǔn)”規(guī)定》還強(qiáng)調(diào)“不準(zhǔn)毀壞違反計(jì)劃生育規(guī)定人員家庭的財(cái)產(chǎn)、莊稼、房屋”、“不準(zhǔn)非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計(jì)劃生育規(guī)定的人員及其家屬”等。1999年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》，2002年9月1日《人口與計(jì)劃生育法》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》正式實(shí)施，對(duì)基層政府的計(jì)劃生育執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法行為進(jìn)行嚴(yán)格控制，并進(jìn)一步規(guī)范了社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收方法和程序。隨著國(guó)家更加強(qiáng)調(diào)依法行政，基層政府暴力行政的政治風(fēng)險(xiǎn)隨之增加，連帶責(zé)任模式逐漸式微。

基層政府不再使用連帶責(zé)任模式和暴力舉措，農(nóng)民原先被強(qiáng)力壓制的生育意愿出現(xiàn)反彈，不少農(nóng)民依然有生育男孩的強(qiáng)烈偏好，一些已經(jīng)有了兒子的農(nóng)民則希望“兒女雙全”。不過(guò)在生活成本壓力日益增加的情況下，許多地方的農(nóng)村很少出現(xiàn)會(huì)生三胎及三胎以上的情況。此外，由于性別鑒定技術(shù)普及且獲取成本較低，在高壓態(tài)勢(shì)下一些有計(jì)劃外生育意愿（特別是生育男孩）的人不再像以前那樣生多胎，而是通過(guò)性別鑒定來(lái)實(shí)現(xiàn)生育意愿，造成了出生性別比嚴(yán)重失衡的問(wèn)題。例如，在監(jiān)利縣，近幾年農(nóng)村出生性別比嚴(yán)重失衡，計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)也隨之由此前的控制人口數(shù)量變?yōu)榭刂瞥錾詣e比失衡。2013年國(guó)家部委與湖北省評(píng)估監(jiān)利縣出生人口性別比在140以上，監(jiān)利縣被納入重點(diǎn)管理縣市。湖北省對(duì)于連續(xù)兩年沒(méi)有完成出生人口性別比控制目標(biāo)任務(wù)的縣市區(qū)實(shí)行“一票否決”。在監(jiān)利，除了兩個(gè)農(nóng)場(chǎng)之外，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的出生人口性別比都在140以上，有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)在有些年份突破180甚至200?！熬C合治理出生人口性別比”在計(jì)劃生育各項(xiàng)工作中居于首位。

面對(duì)農(nóng)民生育意愿的反彈，由于缺乏強(qiáng)制舉措，計(jì)劃生育執(zhí)法開(kāi)展的難度大增。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，地方政府并不愿意嚴(yán)格控制生育數(shù)量、對(duì)育齡婦女進(jìn)行有效管理，而是轉(zhuǎn)為“以罰代管”。在許多地方，特別是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，超生罰款成為縣鄉(xiāng)政府財(cái)政收入重要來(lái)源。這樣一來(lái)，在計(jì)劃生育政策的執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)“目標(biāo)替代”的現(xiàn)象，只是執(zhí)法手段的罰款卻成為基層政府的執(zhí)法目標(biāo)。但是以罰代管并不能夠有效地完成計(jì)劃生育執(zhí)法任務(wù)，基層執(zhí)法需要新模式。

三、執(zhí)法“雙軌制”模式

與早期單純強(qiáng)調(diào)控制出生人口數(shù)量不同，當(dāng)前計(jì)劃生育工作涵蓋的內(nèi)容更為豐富，計(jì)劃生育執(zhí)法中面臨的難題也更為多樣。計(jì)劃生育工作主要有控制政策外生育（包括社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收），治理出生人口性別比失衡，開(kāi)展計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)，對(duì)流動(dòng)人口計(jì)劃生育管理和服務(wù)，村級(jí)計(jì)劃生育基層基礎(chǔ)工作，計(jì)劃生育宣傳教育。在這幾方面的工作中，核心的是控制政策外生育和治理出生人口性別比失衡。這兩個(gè)方面是目前最讓鄉(xiāng)村干部感到頭疼的工作，其他幾個(gè)方面的工作主要服務(wù)于這兩項(xiàng)工作。多樣化的計(jì)劃生育工作內(nèi)容包含著對(duì)工作方式和執(zhí)法手段更多的要求，單純的工作方式和執(zhí)法手段難以與之相適應(yīng)。

隨著治理轉(zhuǎn)型的推進(jìn)，國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)依法行政和保障人權(quán)，連帶責(zé)任模式不再具有合法性和正當(dāng)性，在計(jì)劃生育執(zhí)法中逐漸退出歷史舞臺(tái)。在缺乏強(qiáng)制手段的條件下，基層執(zhí)法者難以簡(jiǎn)單通過(guò)遵循依法行政來(lái)完成執(zhí)法任務(wù)。計(jì)劃生育執(zhí)法模式出現(xiàn)了新變化，在依法行政的法治軌道之外形成了依賴鄉(xiāng)村組織體系的治理軌道，從而形成了法治軌道和治理軌道并行的“雙軌制”模式，以應(yīng)對(duì)多樣化的計(jì)劃生育工作內(nèi)容和執(zhí)法難題。一方面，法治軌道有所發(fā)展，執(zhí)法者更加重視按照法律程序的規(guī)定行使執(zhí)法權(quán)；另一方面，治理渠道和治理技術(shù)在不侵犯人權(quán)的基礎(chǔ)上有新的深化。基層執(zhí)法的“雙軌制”模式是對(duì)基層執(zhí)法機(jī)制的概括提煉，是思考基層治理多樣性和復(fù)雜性的切入點(diǎn)。

基層執(zhí)法機(jī)制是集國(guó)家正式執(zhí)法體系、執(zhí)法人員、法律程序與基層治理體系、治理干部、多樣化的治理手段于一體的復(fù)雜系統(tǒng)。在執(zhí)法“雙軌制”模式中，法治軌道處于基礎(chǔ)性位置，治理軌道在法治軌道構(gòu)建的框架邊緣運(yùn)行，深化、擴(kuò)展、變通法治軌道所確立的執(zhí)法技術(shù)，并創(chuàng)新多樣化的治理策略和治理手段，從而在法治軌道與治理現(xiàn)實(shí)之間保持更多的適應(yīng)性。法治軌道和治理軌道相互補(bǔ)充和支撐，共同構(gòu)成基層執(zhí)法系統(tǒng)。

法治軌道的基礎(chǔ)性位置主要體現(xiàn)在確定基本的執(zhí)法框架和執(zhí)法價(jià)值取向?，F(xiàn)代法治是以法治理想為主導(dǎo)的權(quán)威系統(tǒng)、以權(quán)利和法律為中心的概念范疇系統(tǒng)、以司法制度為社會(huì)最基本的制度安排、以個(gè)人權(quán)利及法律為依歸的文明秩序意識(shí)。按照現(xiàn)代法治的要求，法律的執(zhí)行應(yīng)該嚴(yán)格按照立法規(guī)定的意圖，通過(guò)科層制體系推動(dòng)，在具體執(zhí)行中遵循程序正義，限制國(guó)家權(quán)力的恣意行使，實(shí)現(xiàn)保障人權(quán)和普遍性的規(guī)則之治。在連帶責(zé)任模式下，基層政府為推動(dòng)計(jì)劃生育工作的開(kāi)展，采取了許多處于灰色地帶甚至是帶有暴力色彩的手段，權(quán)力不斷擴(kuò)張和濫用，極大地引發(fā)了民眾的不滿，激化了社會(huì)矛盾，嚴(yán)重?fù)p害執(zhí)政黨和政府的政治合法性。由于缺乏充分的約束機(jī)制，在計(jì)劃生育執(zhí)法過(guò)程中，基層政權(quán)和鄉(xiāng)村干部的謀利性凸顯，產(chǎn)生了非常不好的示范效應(yīng)，降低了計(jì)劃生育政策本身的正當(dāng)性。為了彌補(bǔ)因粗暴執(zhí)法而產(chǎn)生的政治危機(jī)和社會(huì)危機(jī)，國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)依法行政，以此規(guī)范制約基層政權(quán)的權(quán)力。在這個(gè)意義上，法治軌道在話語(yǔ)層面確立了執(zhí)法過(guò)程中需要遵循的基本標(biāo)準(zhǔn)，有助于改善執(zhí)政者和執(zhí)法者的政治形象。

在法治軌道中，執(zhí)法者的權(quán)力一方面被法治話語(yǔ)所規(guī)訓(xùn)，另一方面也以新的形象出現(xiàn)，借助法治話語(yǔ)保留了執(zhí)法權(quán)力的正當(dāng)性。法治軌道訴諸價(jià)值中立的立場(chǎng)，不傷害計(jì)劃生育政策本身的合理性和正當(dāng)性，以“法律”的象征符號(hào)保障計(jì)劃生育政策在實(shí)施過(guò)程中的合理性和正當(dāng)性，從而確保執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行所必要的最基本的權(quán)威。這正如馮象先生所言，“作為權(quán)力的象征符號(hào)，法律在大多數(shù)人的日常生活中主要不是用暴力手段，而是借助宣傳教育、大眾傳媒和影視節(jié)目塑造的故事形象，來(lái)掩蓋自身的矛盾、驅(qū)散疑慮而樹(shù)立權(quán)威的”。正因?yàn)榉ㄖ诬壍辣旧聿⒉惶骄坑?jì)劃生育執(zhí)法所依據(jù)的法律和政策的合理性和正當(dāng)性，這為執(zhí)法對(duì)象、執(zhí)法者以及其他相關(guān)者對(duì)法律和政策依據(jù)進(jìn)行基于自身利益和立場(chǎng)的多方面解釋?zhuān)M(jìn)而為這些主體在具體執(zhí)法過(guò)程中的復(fù)雜微妙的互動(dòng)留下了空間，從而這也為治理軌道的運(yùn)行提供了可能。

法治軌道強(qiáng)調(diào)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的正規(guī)化、執(zhí)法權(quán)運(yùn)行的規(guī)范化，但是大量執(zhí)法任務(wù)單靠法治軌道難以完成，還需要依靠以鄉(xiāng)村干部為主體的治理軌道。治理軌道是治理渠道和治理技術(shù)的深化和精細(xì)化，以更加靈活的方式應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的治理需要。執(zhí)法中治理軌道的存在，意味著執(zhí)法過(guò)程并不是一個(gè)通過(guò)程序主義運(yùn)作模式去實(shí)現(xiàn)規(guī)則之治的過(guò)程，而是以治理為目標(biāo)的過(guò)程，強(qiáng)調(diào)的是帶有鄉(xiāng)土社會(huì)的綜合性、“延伸性”特征的治理結(jié)果。在治理軌道中，鄉(xiāng)村干部在開(kāi)展計(jì)劃生育工作時(shí)，所考慮的不僅僅是法律規(guī)范的要求，還有鄉(xiāng)村治理層面的諸多因素，農(nóng)村計(jì)劃生育執(zhí)法過(guò)程因而帶有了治理化的特點(diǎn)。與法治軌道以規(guī)則為導(dǎo)向，側(cè)重強(qiáng)調(diào)遵循規(guī)則、在規(guī)則層面解決問(wèn)題不同的是，治理軌道的運(yùn)行則更加強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向，在遵循基本的法治要求和司法程序的前提下，采取實(shí)用主義甚至機(jī)會(huì)主義的態(tài)度，調(diào)整和變通一些具體規(guī)則，創(chuàng)設(shè)更多的治理策略和治理機(jī)制，以回應(yīng)實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和困境。

為了彌補(bǔ)正規(guī)執(zhí)法力量的不足，治理軌道通過(guò)體制內(nèi)的政治動(dòng)員方式，形成包括司法系統(tǒng)、職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織在內(nèi)的多層次的執(zhí)法體系，打破科層制的常規(guī)運(yùn)作模式，采取“條塊結(jié)合、以塊為主”的綜合治理的方式。治理軌道下的體制內(nèi)動(dòng)員與連帶責(zé)任模式下的動(dòng)員過(guò)程相近，但是此時(shí)的體制內(nèi)動(dòng)員因強(qiáng)制權(quán)力和謀利空間都被極大壓縮，動(dòng)員后開(kāi)展工作的具體方式已經(jīng)發(fā)生了很大變化。通過(guò)體制動(dòng)員的大多數(shù)人員并不擁有執(zhí)法權(quán)限，卻仍然是責(zé)任追究的對(duì)象。

正式體制內(nèi)組織動(dòng)員起來(lái)的執(zhí)法體系并不能實(shí)行常規(guī)性的日常治理，只能開(kāi)展階段性、集中性的執(zhí)法活動(dòng)。在階段性、集中性的執(zhí)法活動(dòng)中，例如季度性的計(jì)劃生育工作大檢查，正式體制內(nèi)的力量在進(jìn)入村莊社會(huì)時(shí)，依然需要依賴體制末梢的村級(jí)干部配合。在日常管理中，作為半正式行政的村級(jí)組織則發(fā)揮著常規(guī)性管理的職責(zé)。村干部在開(kāi)展計(jì)劃生育工作時(shí)，利用的是村莊社會(huì)的地方性知識(shí)和熟人社會(huì)的交往規(guī)則，是以個(gè)別化的特殊主義的邏輯，而非以規(guī)則之治所要求的普遍主義的方式對(duì)待計(jì)劃生育執(zhí)法案件。面對(duì)具體的計(jì)劃生育對(duì)象時(shí)，村干部不僅需要做計(jì)劃生育工作，而且還需要回應(yīng)計(jì)生對(duì)象及其他相關(guān)者反映的其他問(wèn)題。

總而言之，執(zhí)法“雙軌制”是鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型中形成的一種執(zhí)法模式，在回應(yīng)鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型所帶來(lái)問(wèn)題的過(guò)程中形成?；鶎由鐣?huì)并非一成不變，而是處于深刻且長(zhǎng)期的變化之中，并且深受?chē)?guó)家的社會(huì)管理邏輯影響。在不同時(shí)期，受制于社會(huì)基礎(chǔ)層面及國(guó)家管理層面因素的影響，基層執(zhí)法呈現(xiàn)出不同的運(yùn)作邏輯和實(shí)施效果，執(zhí)法“雙軌制”正是這個(gè)變化和轉(zhuǎn)型過(guò)程中的產(chǎn)物，需要結(jié)合社會(huì)變遷和治理轉(zhuǎn)型的機(jī)理，深入認(rèn)識(shí)法治軌道和治理軌道分別所要回應(yīng)的問(wèn)題、二者的模式特征和運(yùn)作機(jī)制，從而完整地認(rèn)識(shí)執(zhí)法“雙軌制”模式。

四、法治軌道的運(yùn)作

隨著依法治國(guó)成為國(guó)家的基本方略，依法行政逐漸成為各級(jí)政府權(quán)力運(yùn)行中的主導(dǎo)話語(yǔ)，規(guī)約和型塑著政府權(quán)力的運(yùn)作過(guò)程。以“七不準(zhǔn)”禁令為起點(diǎn)，到國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》《人口與計(jì)劃生育法》《社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》等一系列法律法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，國(guó)家在計(jì)劃生育工作中日益強(qiáng)調(diào)基層政府的權(quán)力運(yùn)作要規(guī)范，而不像在連帶責(zé)任模式下對(duì)計(jì)劃生育執(zhí)法“只問(wèn)結(jié)果、不問(wèn)手段”。例如，監(jiān)利縣G鎮(zhèn)的一份《人口和計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任書(shū)》中要求“堅(jiān)持依法管理，文明執(zhí)法”，“無(wú)‘三亂’，村級(jí)辦理各種計(jì)生證件做到零收費(fèi)，無(wú)因計(jì)劃生育部門(mén)工作方法不當(dāng)引發(fā)的惡性案件”。為此，當(dāng)?shù)卣粩嗉訌?qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的法治化建設(shè)。這一整套的法律規(guī)范和政策要求主要想達(dá)到兩個(gè)目的，一是約束規(guī)范基層政府的權(quán)力，二是希望通過(guò)以司法化和程序主義為基本特征的法治途徑來(lái)化解計(jì)生執(zhí)法中的執(zhí)法難問(wèn)題。法治軌道要求基層執(zhí)法的人員配置的正規(guī)化、執(zhí)法權(quán)力設(shè)置的規(guī)范化、執(zhí)法過(guò)程的程序化。

1．執(zhí)法人員配置的正規(guī)化。與在責(zé)任連帶模式階段的人員配置不正規(guī)、大量社會(huì)閑散人員甚至“混混”進(jìn)入執(zhí)法隊(duì)伍相比，現(xiàn)在的計(jì)劃生育執(zhí)法隊(duì)伍的人員配置日益正規(guī)化，執(zhí)法人員需要有相應(yīng)的執(zhí)法資質(zhì)。例如，監(jiān)利縣專(zhuān)門(mén)成立由衛(wèi)計(jì)局和法院為主的衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)，執(zhí)法大隊(duì)由近30人組成，均擁有計(jì)劃生育行政執(zhí)法資質(zhì)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦正式工作人員均持有計(jì)劃生育行政執(zhí)法證，G鎮(zhèn)綜合執(zhí)法大隊(duì)還專(zhuān)門(mén)設(shè)置了計(jì)劃生育執(zhí)法中隊(duì)，中隊(duì)的人員擁有行政執(zhí)法證。

2．執(zhí)法權(quán)力設(shè)置的規(guī)范化。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是規(guī)范執(zhí)法主體的執(zhí)法權(quán)限。其中非常重要的是規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)力，需要通過(guò)司法程序才能在計(jì)劃生育執(zhí)法中行使行政強(qiáng)制權(quán)力。在監(jiān)利縣，縣衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)與法院的司法程序?qū)樱瑩碛行姓?qiáng)制權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦及綜合執(zhí)法中隊(duì)的執(zhí)法人員不擁有此項(xiàng)權(quán)力，但擁有計(jì)生執(zhí)法中的其他執(zhí)法權(quán)限。二是規(guī)范社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收和使用途徑。省級(jí)政府制定轄區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)需要由政府出具書(shū)面征收決定，執(zhí)法單位要向當(dāng)事人出具由省級(jí)政府財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一印制的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)收據(jù)，社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)要上繳國(guó)庫(kù)。

3．執(zhí)法運(yùn)行過(guò)程的程序化。在監(jiān)利縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生辦正式工作人員有執(zhí)法證，但是對(duì)于拒不繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的計(jì)生對(duì)象并不采取實(shí)質(zhì)性措施，而是做好相關(guān)筆錄材料交到縣里的衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)立案，由衛(wèi)計(jì)執(zhí)法大隊(duì)下達(dá)強(qiáng)制執(zhí)行通知書(shū)，通過(guò)法院?jiǎn)?dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在做筆錄材料時(shí)，需要有執(zhí)法大隊(duì)的人員在場(chǎng)，以滿足法律程序上對(duì)于執(zhí)法人員資質(zhì)條件、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。許多案卷資料顯示，執(zhí)法過(guò)程中滿足程序要求的材料都比較齊全。

從規(guī)范制約基層政府權(quán)力這個(gè)目標(biāo)來(lái)看，法治軌道的運(yùn)作在很大程度上收到了預(yù)期效果，暴力執(zhí)法現(xiàn)象得到有效控制，因執(zhí)法而引發(fā)的社會(huì)矛盾大大緩解?；鶎痈刹繉?duì)法治軌道制約了執(zhí)法手段多有抱怨，但實(shí)際上也歡迎法治軌道的依法行政。依法行政所強(qiáng)調(diào)的規(guī)范化、程序化，可以成為基層干部自我保護(hù)和推卸責(zé)任的合法方式。面對(duì)“釘子戶”，基層干部可以通過(guò)制作好相關(guān)證據(jù)材料，把案件移交司法程序來(lái)擺脫自身的執(zhí)法責(zé)任，司法程序成為責(zé)任體系中的最后屏障。在法治軌道運(yùn)行中，基層干部更關(guān)心的是自己的行為在程序上、證據(jù)要求上是否合法，而并不太在意具體案件是否得到真正解決。這實(shí)際上是基層干部通過(guò)形式上的法律程序?qū)崿F(xiàn)自我保護(hù)，他們無(wú)需再因社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收不到位而受到追責(zé)。因此，鄉(xiāng)村干部一方面會(huì)抱怨正規(guī)化的法律程序無(wú)法解決計(jì)劃生育執(zhí)法難題，但是另一方面在遇到這樣的案件時(shí)也很愿意選擇正規(guī)化的法律程序，特別是司法程序，因?yàn)檫@不僅符合法律規(guī)范的要求，而且能避免因強(qiáng)制推行計(jì)劃生育工作可能產(chǎn)生的矛盾和沖突。

但是，從通過(guò)司法化和程序化的方式來(lái)化解執(zhí)法難題的這一預(yù)期目標(biāo)來(lái)看，法治軌道并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，而且由于強(qiáng)制手段被懸置，帶來(lái)了普遍的執(zhí)法難題。許多基層干部對(duì)于計(jì)劃生育工作最為感慨的是“現(xiàn)在完全沒(méi)有了手段”。在實(shí)際的執(zhí)法中，絕大多數(shù)案件都未進(jìn)入司法程序，進(jìn)入司法程序的案件中的大部分也未必得到有效解決，執(zhí)法大隊(duì)以及法院?jiǎn)?dòng)強(qiáng)制執(zhí)行程序的做法在實(shí)踐中效果并不顯著。面對(duì)諸多計(jì)生對(duì)象，法院沒(méi)有足夠的能力去強(qiáng)制執(zhí)行，更不可能對(duì)計(jì)生對(duì)象進(jìn)行長(zhǎng)期跟蹤監(jiān)管。法治軌道希望通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)常規(guī)化、規(guī)范化的執(zhí)法狀態(tài)，但是正規(guī)執(zhí)法隊(duì)伍的力量非常有限，根本不足以支撐起對(duì)計(jì)生對(duì)象的常規(guī)化管理，而只能處理少數(shù)已經(jīng)出現(xiàn)違法結(jié)果的案件，或者在重要時(shí)段開(kāi)展突擊檢查。

許多人看來(lái)，對(duì)于基層計(jì)劃生育工作而言，法律程序所發(fā)揮的效用不太明顯。將社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收的執(zhí)行權(quán)限通過(guò)司法程序來(lái)行使，這符合法律的規(guī)定，但并不能有效解決社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收難題、有效控制計(jì)劃外出生人口數(shù)量和出生人口性別比。在G鎮(zhèn)，近幾年每年實(shí)際征收到的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)只占到應(yīng)該征收總數(shù)的30%左右，大量社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)無(wú)法有效征收。

不僅社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)征收過(guò)程體現(xiàn)出明顯的程序化特征，計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)也是如此。在法律和政策的定位中，計(jì)劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)（“三查”和“四術(shù)”）工作是以服務(wù)計(jì)生對(duì)象為目標(biāo)，但在基層計(jì)劃生育工作中，這方面的工作是為了及時(shí)掌握政策外生育、非法性別鑒定的信息。這些工作在執(zhí)行中日漸形式化。各地農(nóng)村大量年輕人外出打工，很多育齡婦女不在家，雖然地方政府對(duì)于婦檢一般要求達(dá)到90%以上的比率，但是不可能為了婦檢讓在外育齡婦女專(zhuān)門(mén)返回。盡管計(jì)生對(duì)象可以在外婦檢并把相關(guān)婦檢材料寄回，但只有少數(shù)與村干部關(guān)系好，出于幫忙心態(tài)的人會(huì)把材料寄回。因此，實(shí)際的婦檢率最多能達(dá)到30%。為了滿足考核要求，村干部會(huì)與婦檢站工作人員拉近關(guān)系，造假填上參加?jì)D檢的婦女身份信息，以至于從材料上看，絕大多數(shù)村在這方面的工作差別并不大，都達(dá)到了考核要求。對(duì)于村干部而言，計(jì)劃生育服務(wù)方面的許多工作都是“軟指標(biāo)”，對(duì)工作并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)影響和壓力，可以通過(guò)“做作業(yè)”的方式應(yīng)對(duì)。

法治軌道關(guān)注法律規(guī)則的形式要求，執(zhí)法人員的執(zhí)法資格和執(zhí)法權(quán)限不斷規(guī)范化，執(zhí)法過(guò)程日益程序化。法治軌道將計(jì)劃生育執(zhí)法難題納入司法程序，試圖通過(guò)司法權(quán)威和司法程序來(lái)化解執(zhí)法困難。這是一種“法律治理行政”的思路，帶有“治理的法律化”特點(diǎn)。但是，這種做法并不能有效應(yīng)對(duì)計(jì)劃生育執(zhí)法中的難題。盡管如此，法治軌道在約束和規(guī)范執(zhí)法者權(quán)力、抑制執(zhí)法者謀利空間、減少執(zhí)法過(guò)程中的沖突等方面起到了重要作用，適應(yīng)了法治建設(shè)對(duì)國(guó)家權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的要求，有助于尊重和保障人權(quán)。

可見(jiàn)，法治軌道的不同目標(biāo)之間存在張力，權(quán)力被約束規(guī)訓(xùn)之后，立法所預(yù)期的執(zhí)法效果并沒(méi)有得到有效實(shí)現(xiàn)，法治軌道所期望的程序正義成為執(zhí)法者自我保護(hù)的手段。很多基層干部認(rèn)為，現(xiàn)在對(duì)許多計(jì)劃外生育的當(dāng)事人根本不可能采取有力措施，特別是戶籍辦理與計(jì)劃生育的脫鉤之后，更是沒(méi)有了基本的約束手段。隨著法治話語(yǔ)的盛行，計(jì)生對(duì)象的法治意識(shí)和權(quán)利觀念逐漸強(qiáng)化，會(huì)用法治話語(yǔ)對(duì)抗和制約執(zhí)法權(quán)；但并未形成遵守法律規(guī)則的行為模式，其違反計(jì)劃生育法律和政策的行為常常也是在法治話語(yǔ)的遮蓋下進(jìn)行。這就成為一種“單向度的法治”。

五、治理軌道的運(yùn)作

法治軌道在運(yùn)作中面臨許多難題，主要體現(xiàn)為強(qiáng)制手段被限制，執(zhí)法者缺乏有力的執(zhí)行措施；正式執(zhí)法力量不足，難以實(shí)現(xiàn)有效的常規(guī)化管理；國(guó)家正式權(quán)力運(yùn)行面臨信息不對(duì)稱(chēng)和地方性知識(shí)缺乏的困局。為了應(yīng)對(duì)困境，治理軌道成為執(zhí)法中的重要選擇，它在符合法治軌道的基本要件、不侵犯人權(quán)的基礎(chǔ)上得到延續(xù)和發(fā)展。治理軌道的運(yùn)作有別于法治軌道，其主要特征表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面。

1．通過(guò)壓力型體制實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)動(dòng)員。在治理軌道運(yùn)行中，執(zhí)法力量的組織和動(dòng)員不是通過(guò)形式法治所要求的常規(guī)性的科層制的程序主義方式，而是采取打破常規(guī)程序式運(yùn)作、帶有政治動(dòng)員色彩的運(yùn)動(dòng)型治理。基層政權(quán)在專(zhuān)制權(quán)力弱化、基礎(chǔ)權(quán)力又尚未有效確立、缺乏充足的治理資源的情況之下，通過(guò)壓力型體制的政治動(dòng)員，打破科層壁壘和僵化體制，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理資源的重組和整合，以集中力量應(yīng)對(duì)特定的治理難題。

監(jiān)利縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)責(zé)任管理區(qū)分了“籠子管理”單位和“重點(diǎn)管理”單位。年終綜合排名居全縣倒數(shù)第一、且出生政策符合率或出生人口性別比兩項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)未完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或管理區(qū)會(huì)被列為下年度“籠子管理”單位；年終綜合排名居全縣倒數(shù)第二、且出生政策符合率和出生人口性別比兩項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)未完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或管理區(qū)，列為下年度“重點(diǎn)管理”單位。在對(duì)管理單位做出區(qū)分的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)責(zé)任人設(shè)定了處理辦法：列為“籠子管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)到解除“籠子管理”為止，不得評(píng)為先進(jìn)集體、文明單位，機(jī)關(guān)干部不得提拔重用，黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（主任）實(shí)行代理；連續(xù)兩年列為“籠子管理”單位的，黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（主任）就地免職；列為“重點(diǎn)管理”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)，到解除“重點(diǎn)管理”為止，不得評(píng)為先進(jìn)集體、文明單位，機(jī)關(guān)干部不得提拔重用，黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)（主任）給予誡勉談話，不得提拔重用，不得調(diào)動(dòng)工作；連續(xù)兩年被列為“重點(diǎn)管理”單位的，直接列為下年度“籠子管理”單位。在嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施的作用下，各部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被動(dòng)員起來(lái)，在壓力型體制下通過(guò)強(qiáng)動(dòng)員使計(jì)劃生育成為中心工作，形成“條塊結(jié)合、以塊為主”的屬地管理的責(zé)任體系和綜合治理體系。

2．通過(guò)半正式行政力量實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的末梢延伸。在“總體性社會(huì)”早已消退的情況下，依靠壓力型體制的政治動(dòng)員能實(shí)現(xiàn)對(duì)體制內(nèi)治理力量的動(dòng)員，但是難以使體制內(nèi)動(dòng)員起來(lái)的力量進(jìn)入到村莊場(chǎng)域中開(kāi)展日常性監(jiān)管。為了確保有效開(kāi)展日常監(jiān)管，基層政府還將村干部作為半正式行政力量納入目標(biāo)管理考核中，將之作為正式行政力量與村莊社會(huì)進(jìn)行連接的主要紐帶，以實(shí)現(xiàn)“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”。

各地黨委政府通過(guò)采取目標(biāo)責(zé)任管理和包保責(zé)任制的方式，將村干部納入計(jì)劃生育執(zhí)法的體系中，并施以獎(jiǎng)懲措施，試圖以半正式行政力量彌補(bǔ)正式行政在監(jiān)督管理上的不及之處，為國(guó)家權(quán)力的末梢延伸提供組織保障。G鎮(zhèn)在村級(jí)組織的目標(biāo)管理中對(duì)村居黨支部書(shū)記和包村干部制定了嚴(yán)格的責(zé)任追究制度：對(duì)出生政策符合率80%以下，違法生育多孩達(dá)3人（含3人）的村，給予該村黨支部書(shū)記撤職處分，包村工作半年以上的第一書(shū)記和包村的其他責(zé)任人給予黨紀(jì)政紀(jì)處理。對(duì)包保服務(wù)工作落實(shí)不力，生育二孩達(dá)6人及以上且全為男孩、孕情掌握不及時(shí)的人數(shù)達(dá)到5人及以上的村，給予該村黨支部書(shū)記黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，包村工作半年以上的第一書(shū)記和其他包村責(zé)任人予以黨紀(jì)政紀(jì)處分。

隨著科技手段在進(jìn)步，計(jì)劃生育工作越來(lái)越借助科技手段，特別是網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來(lái)獲取相關(guān)信息，但是半正式行政力量的作用并未因此弱化。科技手段的進(jìn)步減少了許多治理成本，特別是極大地減少了計(jì)生工作的信息獲取成本。便捷的信息獲取技術(shù)帶來(lái)了信息搜集和儲(chǔ)存能力的提高，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家行政力量進(jìn)行有效監(jiān)控的重要渠道。目前，各省普遍建立了與醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)接的人口計(jì)生村居在線服務(wù)平臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生部門(mén)以及村委會(huì)可以通過(guò)在線服務(wù)平臺(tái)發(fā)現(xiàn)已經(jīng)發(fā)生和潛在的政策外生育信息。技術(shù)治理的進(jìn)步主要發(fā)揮著兩個(gè)方面的作用，其一是信息獲取更為便捷，其二是上級(jí)部門(mén)可以通過(guò)技術(shù)治理手段掌握村莊中計(jì)劃生育工作的基本狀況，以此作為督促基層計(jì)劃生育工作開(kāi)展的重要依據(jù)。但是，技術(shù)治理的進(jìn)步并不能取代身體治理的在場(chǎng)，而且技術(shù)治理手段有時(shí)還會(huì)存在信息獲取錯(cuò)誤的問(wèn)題。婦檢環(huán)節(jié)中由于工作不到位，有的人會(huì)借用其他人的身份證參加檢查，反饋到在線服務(wù)平臺(tái)上的信息就可能存在偏誤。因此，依然需要村級(jí)組織核實(shí)通過(guò)技術(shù)治理獲取的信息。與正式行政力量相比，村干部由于長(zhǎng)期生活在村莊熟人社會(huì)，成為了“地方性知識(shí)的載體”，擁有與國(guó)家正式法律權(quán)力不同的結(jié)構(gòu)性知識(shí)，可以充分利用村莊內(nèi)部的熟人社會(huì)關(guān)系和信息傳遞機(jī)制，以較低的成本充分及時(shí)地掌握準(zhǔn)確的地方性信息，為國(guó)家權(quán)力的末梢延伸提供信息保障。

3．村莊場(chǎng)域中的執(zhí)法過(guò)程具有基層治理的綜合性。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之前，收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織的中心工作之一，是基層干部與農(nóng)民之間開(kāi)展互動(dòng)交往的重要聯(lián)結(jié)紐帶。在取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，基于收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而形成的基層干部與農(nóng)民之間打交道的聯(lián)系紐帶消失，基層干部與農(nóng)民的互動(dòng)交往頻次大幅減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)日益呈現(xiàn)“懸浮型政權(quán)”的特點(diǎn)，基層干部對(duì)于農(nóng)民反映的問(wèn)題的回應(yīng)性減弱。在計(jì)劃生育工作依然難度比較大的地方，計(jì)劃生育工作因?yàn)樵谡ぷ餍蛄兄刑幱谥匾恢?，依然是鄉(xiāng)村組織的中心工作，成為聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的重要紐帶。村干部平時(shí)很少主動(dòng)到家家戶戶了解情況，村民遇到問(wèn)題時(shí)自己找村干部，但是在婦檢、收繳社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等計(jì)劃生育工作中，村干部需要主動(dòng)到農(nóng)戶家與村民接觸?，F(xiàn)在，計(jì)劃生育工作成為村干部與村民主動(dòng)建立制度化聯(lián)結(jié)紐帶的工作。

G鎮(zhèn)每個(gè)季度各村都要組織育齡婦女參加?jì)D檢，村干部組織動(dòng)員育齡婦女參加?jì)D檢的過(guò)程能夠反映出計(jì)劃生育工作帶有明顯的村莊治理的綜合性特征，組織動(dòng)員參加?jì)D檢工作實(shí)際上與其他治理工作連帶在一起開(kāi)展。村干部挨家挨戶動(dòng)員育齡婦女參加?jì)D檢時(shí)，基本上在每一戶都會(huì)停留二三十分鐘，其中80%以上的時(shí)間都是在和村民拉家常，了解村民及其周?chē)徖锏慕谇闆r、家庭遇到的問(wèn)題或困難。村干部往往是在最后離開(kāi)某一戶時(shí)才會(huì)提醒其注意參加?jì)D檢的集合時(shí)間和地點(diǎn)。一些村民會(huì)借機(jī)向村干部反映問(wèn)題，例如有的計(jì)生對(duì)象會(huì)要求村干部先幫其解決某些問(wèn)題，才會(huì)參加?jì)D檢或交社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，還有的村民向村干部反映自家房子漏雨失修、家里有人生病等問(wèn)題，有的村民則是借此機(jī)會(huì)向村干部了解惠農(nóng)政策。村干部對(duì)此都一一作答。在這個(gè)過(guò)程中，村干部所說(shuō)和所做的絕大部分都與計(jì)劃生育沒(méi)有直接關(guān)系，而是在了解和回應(yīng)村民各方面的要求和問(wèn)題。可見(jiàn)，村干部在督促計(jì)生對(duì)象繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、組織育齡婦女參加?jì)D檢的過(guò)程中，計(jì)劃生育問(wèn)題與其他問(wèn)題聯(lián)系在一起，村干部不只是在做計(jì)劃生育工作，也是在不斷地了解和回應(yīng)村民的其他問(wèn)題和要求，這實(shí)際上成為了村干部加強(qiáng)與村民聯(lián)系、開(kāi)展群眾工作的過(guò)程。

治理軌道在運(yùn)行中也會(huì)面臨難題。在缺乏強(qiáng)制手段的情況下，每一個(gè)治理對(duì)象都可能以很低的成本成為“釘子戶”。在村莊熟人社會(huì)中，獲得計(jì)劃外生育的信息比較容易，治理對(duì)象識(shí)別難度并不大，問(wèn)題的難點(diǎn)在于識(shí)別出治理對(duì)象后卻缺乏可以采用的強(qiáng)制手段。這樣一來(lái)，任何一個(gè)治理對(duì)象都可能很容易轉(zhuǎn)變?yōu)椤搬斪討簟薄Ｊ烊松鐣?huì)便捷有效的信息鑒別和獲取機(jī)制運(yùn)作的前提在于村莊中人與人之間是熟悉而非陌生的關(guān)系。但是隨著人口流動(dòng)性增加，特別是大量年輕人外出務(wù)工經(jīng)商，村莊熟人社會(huì)的信息鑒別和獲取機(jī)制的運(yùn)作效果就會(huì)大打折扣，治理者難以及時(shí)有效地了解到相應(yīng)的情況。基層干部有時(shí)候在政策外懷孕或政策外生育已經(jīng)成為事實(shí)的情況下才獲得信息，采取補(bǔ)救措施。此外，隨著村莊社會(huì)本身的去熟人化，許多信息獲取難度加大。例如治理“兩非”的難點(diǎn)是在于難于識(shí)別治理對(duì)象。隨著醫(yī)療技術(shù)條件越來(lái)越容易獲得，“兩非”案件更為隱蔽，基層執(zhí)法者難以獲得相關(guān)信息，這給打擊“兩非”帶來(lái)很大的難題。分類(lèi)是治理的重要前提，無(wú)法對(duì)治理對(duì)象進(jìn)行識(shí)別和分類(lèi)，有效治理往往就無(wú)從談起。

六、結(jié)語(yǔ)

法治軌道和治理軌道這兩種看似相互矛盾、存在悖論的執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制的并存，反映出實(shí)踐本身的非規(guī)定性和復(fù)雜性。執(zhí)法“雙軌制”模式是對(duì)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村基層執(zhí)法的一種實(shí)踐樣態(tài)的概括，并不意味著這是應(yīng)然的目標(biāo)狀態(tài)。法律對(duì)執(zhí)法目標(biāo)以及執(zhí)法過(guò)程做出了規(guī)范性要求，但是法律規(guī)定是否能夠得到實(shí)施是重要的實(shí)踐問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)代法治目標(biāo)來(lái)看，包括執(zhí)法在內(nèi)的法律運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)需要逐漸實(shí)現(xiàn)法治化，真正樹(shù)立法律權(quán)威，但是這依然會(huì)有一個(gè)較長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變過(guò)程。“要想在社會(huì)生活中樹(shù)立法律的權(quán)威，要想當(dāng)事人接受法律推理的結(jié)論，法律規(guī)范本身不僅要具有正當(dāng)性，而且還必須具有‘現(xiàn)實(shí)可能性（即能夠）’，法律規(guī)范必須以人的‘能力’和（當(dāng)時(shí)社會(huì)為個(gè)體提供的）‘經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的可能性’為前提”。因此，需要認(rèn)真對(duì)待包括執(zhí)法在內(nèi)的法治實(shí)踐樣態(tài)，了解現(xiàn)代法治要求與實(shí)際運(yùn)作過(guò)程之間的復(fù)雜關(guān)系。

農(nóng)村計(jì)劃生育執(zhí)法中呈現(xiàn)的執(zhí)法“雙軌制”模式的實(shí)踐意義并不限于計(jì)劃生育執(zhí)法本身，而是具有更為普遍性的實(shí)踐意義。實(shí)際上，一切力圖改變社會(huì)或者與社會(huì)一般訴求有所沖突的執(zhí)法都會(huì)遇到這種問(wèn)題。在這樣的執(zhí)法過(guò)程中，如果單純依靠法治軌道所要求的“依法行政”，要么會(huì)出現(xiàn)國(guó)家權(quán)力因被過(guò)分規(guī)制而缺乏執(zhí)行力，導(dǎo)致執(zhí)法不能、有法難依、違法難究；要么會(huì)出現(xiàn)在“行政執(zhí)法化”的名義下，國(guó)家公權(quán)力獲得法律所賦予的正當(dāng)性，展現(xiàn)出更為粗暴的一面，加劇執(zhí)法權(quán)力與社會(huì)一般訴求之間的緊張關(guān)系。在這種情況下，治理軌道可以發(fā)揮彌補(bǔ)法治軌道之不足，以更具靈活性、多樣化、精細(xì)化的方式實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透。與此同時(shí)，治理軌道的運(yùn)行還有助于為國(guó)家權(quán)力的運(yùn)作留有一定的調(diào)適空間，減緩其與社會(huì)一般訴求之間的沖突程度，為法律和政策的調(diào)整完善提供更多的機(jī)會(huì)。

在將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，法治軌道在中國(guó)基層治理中的興起，并不意味著治理軌道的消退。法治軌道在規(guī)范政府權(quán)力運(yùn)作、加強(qiáng)人權(quán)保障的同時(shí)，弱化了基層政權(quán)的執(zhí)行能力，沒(méi)有完全化解基層的執(zhí)法困境。新階段的治理軌道在保留了前一階段的體制內(nèi)強(qiáng)力動(dòng)員和依靠村級(jí)組織體系這些特點(diǎn)的同時(shí)，因強(qiáng)制能力被弱化而呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，治理軌道的運(yùn)作使得執(zhí)法成為基層治理中政府與民眾之間的重要聯(lián)結(jié)紐帶。隨著農(nóng)村社會(huì)的變化及治理轉(zhuǎn)型，治理軌道的運(yùn)行也面臨新問(wèn)題，農(nóng)村基層執(zhí)法的治理軌道依賴于村莊內(nèi)部的熟人社會(huì)條件。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)人際關(guān)系日益理性化，社會(huì)關(guān)聯(lián)越發(fā)松散，鄉(xiāng)村公共權(quán)力和權(quán)威不斷衰弱，呈現(xiàn)“結(jié)構(gòu)混亂”的狀況。特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的日益深入，人員流動(dòng)性加大，農(nóng)民的職業(yè)選擇及生活方式選擇日漸豐富多元，逐漸擺脫土地的束縛、突破村莊的邊界，基于鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的治理?xiàng)l件和治理手段的有效性正在逐漸弱化和消退。在這種變動(dòng)的環(huán)境下，基層執(zhí)法中對(duì)于法治軌道的需求會(huì)更加凸顯，需要法治軌道賦予執(zhí)法行為最基本的正當(dāng)性和執(zhí)行力。

農(nóng)村正在發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型必定需要經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間才能定型。在轉(zhuǎn)型完成之前，農(nóng)村的治理現(xiàn)實(shí)與法治化的要求之間必定存在較為復(fù)雜的關(guān)系?，F(xiàn)代法治的核心特征是強(qiáng)調(diào)規(guī)則之治，要求普遍性地解決問(wèn)題，但當(dāng)前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況與此還有很大的距離。在鄉(xiāng)村社會(huì)變化和治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中，以規(guī)則之治和程序主義為基本特點(diǎn)的現(xiàn)代法治，與當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生的社會(huì)轉(zhuǎn)型和治理轉(zhuǎn)型之間，既有契合之處，也存在一定的張力。在努力推進(jìn)基層執(zhí)法、實(shí)現(xiàn)法治目標(biāo)的同時(shí)，需要綜合考量鄉(xiāng)村社會(huì)變遷的漸進(jìn)性，認(rèn)識(shí)到基層執(zhí)法“雙軌制”模式將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在，鄉(xiāng)村法治建設(shè)需要在法治軌道和治理軌道之間保持一定程度的調(diào)適和平衡。這正是基層法治的復(fù)雜性所在。

注：基金項(xiàng)目： 國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國(guó)家治理能力視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)配置與運(yùn)行研究（15AFX008）”。

作者簡(jiǎn)介：陳柏峰，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授,研究領(lǐng)域:法理學(xué)、法律社會(huì)學(xué)；劉磊,四川大學(xué)法學(xué)院博士生,研究領(lǐng)域:法律社會(huì)學(xué)、基層社會(huì)治理

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》2017年第1期

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)