摘要

圍繞中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的研究中，對(duì)其傳統(tǒng)與來(lái)源的深入剖析，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型發(fā)展的起點(diǎn)。中國(guó)在傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)上逐漸形成了“郡縣國(guó)家”為核心特征的國(guó)家治理體系，其由針對(duì)中原農(nóng)耕鄉(xiāng)土社會(huì)的“郡縣制度”為主導(dǎo)和針對(duì)邊疆游牧流動(dòng)社會(huì)的“盟旗制度”為補(bǔ)充。“郡縣國(guó)家”具有四大支柱：中央集權(quán)為核心導(dǎo)向、文官制度為中層支撐、鄉(xiāng)土自治為基層設(shè)計(jì)、行政區(qū)劃為技術(shù)保障?！翱たh國(guó)家”的靜態(tài)社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)至今依然有強(qiáng)大的歷史慣性和影響力，但其在面對(duì)“流動(dòng)社會(huì)”時(shí)出現(xiàn)了嚴(yán)重不適應(yīng)，尤其體現(xiàn)在中央集權(quán)和地方自主、科層僵化與有效治理之間的矛盾。中國(guó)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，從國(guó)家治理的社會(huì)基礎(chǔ)而言，是由一個(gè)“靜態(tài)社會(huì)”向“流動(dòng)社會(huì)”轉(zhuǎn)變，這構(gòu)成了以“郡縣國(guó)家”為傳統(tǒng)的中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的長(zhǎng)期與根本挑戰(zhàn)。

精彩內(nèi)容節(jié)錄

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@一表述的重大理論和現(xiàn)實(shí)意義，目前還未被學(xué)術(shù)界所充分意識(shí)到。中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型歷程中，圍繞政治問(wèn)題的思考與爭(zhēng)論，長(zhǎng)期被西方的“政體問(wèn)題意識(shí)”牽制大量精力和智慧。但我們首先要意識(shí)到“政體問(wèn)題意識(shí)”是西方的特殊傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，并不具有普世性，中國(guó)的傳統(tǒng)政治問(wèn)題意識(shí)更集中在“政道問(wèn)題”和“治道問(wèn)題”，注重的是實(shí)質(zhì)，而非形式。治理問(wèn)題才是當(dāng)代中國(guó)的真問(wèn)題。具體在文件表述的就是治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化兩個(gè)方面，這就將我們的問(wèn)題意識(shí)從西方設(shè)置的議題中拉回到中國(guó)的時(shí)代真問(wèn)題上來(lái)，這是執(zhí)政黨睿智和理性的表現(xiàn)。

顯而易見的是，中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，即隱含著從傳統(tǒng)的治理體系向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型之意。當(dāng)前的理論關(guān)注往往聚焦于“過(guò)程”與“目標(biāo)”，如近年流行的對(duì)西方以“多元”和“參與”為核心治理理念與體系的介紹，以及圍繞黨政科層運(yùn)作機(jī)制的項(xiàng)目制、行政發(fā)包制、運(yùn)動(dòng)式治理、錦標(biāo)賽體制、策略主義、簡(jiǎn)約治理等。但在這股學(xué)術(shù)潮流中，卻普遍忽視了“源頭”與“傳統(tǒng)”，即傳統(tǒng)的中國(guó)國(guó)家治理體系是什么？有哪些核心特征？為何需要轉(zhuǎn)型？傳統(tǒng)的治理體系在今天徹底消失了嗎？如果沒有，又發(fā)揮著怎樣的影響并規(guī)制著選擇路徑？要回答這些問(wèn)題，必須回到歷史的宏大視野中對(duì)傳統(tǒng)治理體系進(jìn)行梳理。

一言以蔽之，作為上層建筑的整個(gè)國(guó)家治理體系與其對(duì)應(yīng)的社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)之間發(fā)生了深刻的不適應(yīng)。這對(duì)關(guān)系才是當(dāng)前中國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化問(wèn)題的最核心命題，而并非簡(jiǎn)單的政府間的層級(jí)關(guān)系、部門關(guān)系等科層制內(nèi)部的組織社會(huì)學(xué)問(wèn)題，或者干部行為動(dòng)機(jī)、行動(dòng)策略等行為主義導(dǎo)向的研究。

一、鄉(xiāng)土與郡縣：傳統(tǒng)中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理體系

中國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)的國(guó)家治理體系可以簡(jiǎn)單概括為“郡縣制+六部制”?？たh制，核心在于“中央集權(quán)+文官制度”，中央集權(quán)解決的央地關(guān)系的價(jià)值取向問(wèn)題，以中央集權(quán)為主導(dǎo)，以皇權(quán)為最高象征，自秦朝始延續(xù)兩千年基本穩(wěn)定。中央集權(quán)的政治功能，根本在于保障國(guó)家的版圖統(tǒng)一，而國(guó)家的統(tǒng)一對(duì)百姓而言是安居樂業(yè)的前提條件，否則分裂必然導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)，內(nèi)戰(zhàn)則百姓生靈涂炭。對(duì)中華民族而言，郡縣制的這一靈魂至今并不過(guò)時(shí)。

（一）中央集權(quán)

從封建制向中央集權(quán)的郡縣制過(guò)渡，在中西方歷史上都出現(xiàn)過(guò)，并且都不順利。只是相對(duì)而言，中國(guó)出現(xiàn)的較早并基本完成了這個(gè)過(guò)程。九世紀(jì)初，柳宗元的名篇《封建論》就是總結(jié)這段歷史經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)于西方中央集權(quán)的高度困難和不徹底，中國(guó)是比較特殊和幸運(yùn)的，秦漢以后中央權(quán)力持續(xù)擴(kuò)大，到宋代以后占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，地方權(quán)力日漸式微。盡管如此，新中國(guó)的締造者毛澤東對(duì)于國(guó)家分裂割據(jù)的擔(dān)憂從來(lái)不曾放松過(guò)。

馬克思認(rèn)為：“（小農(nóng)）不能以自己的名義來(lái)保護(hù)自己的階級(jí)利益，無(wú)論是通過(guò)議會(huì)或通過(guò)國(guó)民公會(huì)。他們不能代表自己，一定要?jiǎng)e人來(lái)代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高站在他們上面的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)侵犯，并從上面賜給他們雨水和陽(yáng)光。所以，歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)支配社會(huì)?！保R克思，1995：678）通俗地講，就是小農(nóng)的社會(huì)基礎(chǔ)支持中央集權(quán)的治理方式。馬克思的這個(gè)重要論斷和判斷，對(duì)我們今天的理論和實(shí)踐依然具有極其重要的意義。尤其是當(dāng)我們將“小農(nóng)”替換為“小生產(chǎn)者”時(shí)，如果這個(gè)結(jié)論依然是有效而成立的，則對(duì)我們思考當(dāng)下和未來(lái)的中國(guó)國(guó)家治理體系和治理方式，將會(huì)產(chǎn)生重要影響。

（二）文官體制

中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)用郡縣制解決了中央與地方關(guān)系問(wèn)題。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)社會(huì)的管理事項(xiàng)比較簡(jiǎn)單，靜態(tài)的社會(huì)的治理職能容易漸漸穩(wěn)定下來(lái)?！袄魬舳Y兵刑工”六大部門可以涵蓋農(nóng)業(yè)社會(huì)的主要社會(huì)治理事務(wù)。唐以后就是固定下來(lái)這六個(gè)部門，到了清朝皇太極時(shí)期，形成了六部、都察院和理藩院合成的八衙門。但核心依然是六部，且六部中主要戶部和刑部這兩個(gè)部門。六部制到了清朝后期就難以維系了?！翱偫砀鲊?guó)事務(wù)衙門”專門對(duì)應(yīng)和處理與西方人關(guān)系，相當(dāng)于今日的副國(guó)家級(jí)了，由恭親王負(fù)責(zé)。此時(shí)，傳統(tǒng)“六部制”被突破并一發(fā)不可收拾。

對(duì)于這種職能部門的增多與轉(zhuǎn)變，不能僅僅從“民少相公多”的批判色彩來(lái)看。畢竟古代社會(huì)縣衙里不需要教育局，也沒有交通局，還沒有城管局環(huán)衛(wèi)局等等。這些職能部門都很好地體現(xiàn)社會(huì)的發(fā)展變化。

（三）鄉(xiāng)土自治

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的上層建筑比較簡(jiǎn)單，以“六部制”為典型體現(xiàn)，而基層農(nóng)村社區(qū)則以“鄉(xiāng)土自治”為主導(dǎo)。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)土自治，源于農(nóng)業(yè)社會(huì)要處理的人際關(guān)系也比較簡(jiǎn)單，“三綱五?！弊銐蚪鉀Q多數(shù)日常問(wèn)題了。整個(gè)社會(huì)人際關(guān)系的核心有兩條，一是平輩的男女之間關(guān)系，夫?yàn)槠蘧V；二是縱向的父子輩關(guān)系，父為子綱。但現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性增強(qiáng)了，要處理的關(guān)系復(fù)雜很多了。無(wú)法簡(jiǎn)單用熟人社會(huì)中的倫理道德來(lái)解決，而必須依靠更加專業(yè)化和強(qiáng)制性的法治科層體制來(lái)處理陌生人與半陌生人社會(huì)事務(wù)。

（四）行政區(qū)劃

郡縣制，本質(zhì)上是一種國(guó)家治理的空間制度安排，其采取的原則導(dǎo)向是中央集權(quán)的，其行動(dòng)主體是文官集團(tuán)，但其最終注定無(wú)法回避技術(shù)上的行政區(qū)劃的地理因素問(wèn)題?！胺蛉收?，必自經(jīng)界始”（楊伯峻，2008）。

而當(dāng)大流動(dòng)時(shí)代來(lái)臨時(shí)，這個(gè)“空間問(wèn)題”的原有解決方案的社會(huì)基礎(chǔ)裂變了。過(guò)去講“郡縣治，天下安”。建立在地理限制基礎(chǔ)上的郡縣制治理體系的確是高度有效的。但今天我們面臨的真問(wèn)題是“天下已不安（大流動(dòng)），郡縣何以治？”，此時(shí)再一味抱守古訓(xùn)而不解其中條件和基礎(chǔ)，則無(wú)異于刻舟求劍了。

二、游牧與盟旗：傳統(tǒng)中國(guó)的北方邊疆社會(huì)結(jié)構(gòu)與國(guó)家治理體系

傳統(tǒng)中國(guó)的北部邊疆盛行游牧生活方式，以盟旗制度作為主要管理制度。西南山區(qū)則是農(nóng)業(yè)狩獵相結(jié)合，以土司制度為主。

（一）游牧邊疆：農(nóng)業(yè)時(shí)代的流動(dòng)社會(huì)

在農(nóng)業(yè)文明時(shí)代，漢族人在人口、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展上均占據(jù)更為優(yōu)勢(shì)的地位，長(zhǎng)期以來(lái)一直以主流文明和中心地位自居，對(duì)生息繁育于北方草原大漠的游牧民族缺乏深入的了解，往往持有各種偏見和想當(dāng)然的誤解。大概最流行的就是一句“逐水草”，由此聯(lián)想到的大約自然是自由、居無(wú)定所、流動(dòng)、出沒沒有規(guī)律而難以管理、無(wú)組織無(wú)紀(jì)律、生活艱辛、驍勇善戰(zhàn)、粗魯野蠻等。這些聯(lián)想有些是對(duì)的，有些則是缺乏了解的無(wú)知。

（二）盟旗制度：北部草原的傳統(tǒng)治理體系

游牧民族雖然是流動(dòng)的，但這種流動(dòng)并非無(wú)序，而是“有序”的，是有組織的，以整個(gè)社區(qū)（部落）為單位進(jìn)行，且遵守特定的時(shí)間節(jié)奏。比之我們今天近3億規(guī)模的農(nóng)民工流動(dòng)大軍而言，組織化程度要高很多。簡(jiǎn)單地說(shuō)，游牧社會(huì)是流動(dòng)的社區(qū)，而非流動(dòng)的個(gè)人。

三、郡縣的勝利與江湖的韌勁

（一）郡縣制的勝利

郡縣制從秦漢開始在漢族地區(qū)推行，明朝開始試圖推進(jìn)到西南邊疆的貴州廣西等地。一直到清朝雍正年間才徹底在西南地區(qū)完成了“改土歸流”，實(shí)行郡縣制，至今也才三四百年。而西藏一直到新中國(guó)成立后，1951年和平解放，1965年設(shè)立西藏自治區(qū)，實(shí)行以郡縣制為核心特征的治理方式。由此我們可以發(fā)現(xiàn)，自秦始皇開始的中國(guó)“郡縣國(guó)家”一直持續(xù)到1965年在大陸徹底完成，前后持續(xù)兩千余年。毛澤東曾言“百代皆行秦政制”，“秦政制”的核心就在于郡縣制，此言不虛，確實(shí)是把握住了歷史的脈絡(luò)。

（二）游民與江湖：二元結(jié)構(gòu)的邊緣

上述二元結(jié)構(gòu)的劃分，涵蓋的是傳統(tǒng)中國(guó)在空間和數(shù)量上占據(jù)主流的兩大部類，在這兩大群體之外還有一些邊緣群體。這里也稍作補(bǔ)充，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)真正的無(wú)序高流動(dòng)人群也是存在的——就是游民——包含流民與游士。只是農(nóng)業(yè)社會(huì)的政府從來(lái)不準(zhǔn)備認(rèn)真地去“治理”一個(gè)高流動(dòng)的游民群體，而總是想辦法“消滅”這個(gè)群體，因此也就形不成所謂成熟的治理體系。

四、“郡縣國(guó)家”遭遇大流動(dòng)社會(huì)的挑戰(zhàn)

（一）大流動(dòng)時(shí)代的本質(zhì)

古代社會(huì)是靜止的，為什么現(xiàn)代社會(huì)要流動(dòng)？因?yàn)榛镜纳a(chǎn)在流動(dòng)和變化。為什么生產(chǎn)要流動(dòng)和變化？因?yàn)槿说挠诓粩嗟淖儎?dòng)。這種變動(dòng)在世界進(jìn)入資本主義時(shí)期以來(lái)尤為突出。

（二）大流動(dòng)時(shí)代的特性

關(guān)于當(dāng)代中國(guó)流動(dòng)社會(huì)特性，筆者認(rèn)為至少以下三個(gè)領(lǐng)域值得深入展開：流動(dòng)本身、內(nèi)外有別、有序流動(dòng)。

（三）大流動(dòng)時(shí)代的挑戰(zhàn)

這套帶有濃厚“郡縣國(guó)家”傳統(tǒng)色彩的治理體系在面對(duì)一個(gè)“流動(dòng)社會(huì)”的突然到來(lái)時(shí)，其所產(chǎn)生的諸多困惑背后涉及的深層次挑戰(zhàn)主要有以下三方面。

第一，新事物層出不窮，政府職能無(wú)法適應(yīng)穩(wěn)定。

第二，區(qū)域發(fā)展不均衡，地方改革沖擊統(tǒng)一結(jié)構(gòu)。

第三，人口低序大流動(dòng)，管理服務(wù)財(cái)政成本極高。

五、結(jié)論

當(dāng)今的流動(dòng)社會(huì)，是城市中國(guó)的一個(gè)表征。中共在這個(gè)過(guò)程中如何調(diào)適，從過(guò)去組織靜態(tài)小農(nóng)的經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變成組織流動(dòng)的農(nóng)民工與白領(lǐng)，將成為長(zhǎng)期的新課題。我們?cè)?jīng)在農(nóng)業(yè)時(shí)代的治理流動(dòng)社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)至今仍有意義，但卻往往被漢族學(xué)者構(gòu)成的學(xué)術(shù)界主流所忽視了；我們?cè)诋?dāng)下的變革中潛意識(shí)里仍保留著農(nóng)業(yè)社會(huì)的治理經(jīng)驗(yàn)中對(duì)“流民”的恐懼慣性，自覺不自覺地傾向于排斥限制人口流動(dòng)，并希望恢復(fù)到一個(gè)靜態(tài)社會(huì)進(jìn)行治理。這樣的實(shí)踐方向是值得探討的，這樣的心態(tài)是值得檢視反省的。我們應(yīng)積極準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)治理一個(gè)“流動(dòng)社會(huì)”（城市中國(guó)），對(duì)傳統(tǒng)治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理和總結(jié)，并認(rèn)真分析其成功條件和當(dāng)代挑戰(zhàn)。從社會(huì)具有了高流動(dòng)性并要求相匹配的“上層建筑”這一結(jié)構(gòu)功能視角出發(fā)，我們會(huì)對(duì)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系的變革性質(zhì)和方向有新的理解和把握，以及中國(guó)共產(chǎn)黨的“彈性與權(quán)威”在適應(yīng)這個(gè)大流動(dòng)時(shí)代中相對(duì)于政府科層體制的“僵化與分權(quán)”的特殊優(yōu)勢(shì)和積極意義。

以上為節(jié)錄，全文發(fā)表于《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期

作者簡(jiǎn)介：

曹錦清：華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；

劉炳輝：華東理工大學(xué)社會(huì)與公共管理學(xué)院博士研究生，浙江大學(xué)寧波理工學(xué)院講師。

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《東南學(xué)術(shù)》2016年第6期

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