2020年中央一號文件已經(jīng)公布，文件針對今年國內(nèi)工作兩大任務，脫貧攻堅和全面建成小康社會，對三農(nóng)工作提出針對性要求。文件只有五個部分，“加強農(nóng)村基層治理”赫然列入其中，表明鄉(xiāng)村治理之重要。鄉(xiāng)村治理問題被單獨作為主要部分論述，以往17個一號文件中還沒有。這也說明，鄉(xiāng)村治理對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面展開，對于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一國家制度建設根本目標的實現(xiàn)，具有基礎性意義。今年一號文件強調(diào)鄉(xiāng)村治理，當然是因其應作為今年三農(nóng)工作重點之一，但更重要的是它事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和國家治理體系現(xiàn)代化這樣的長遠戰(zhàn)略。鄉(xiāng)村治理既關系當前更關系長遠的工作。因此，對其的理解就不能僅僅針對當前鄉(xiāng)村治理領域存在的突出問題。
多部門聯(lián)動后要求縣鄉(xiāng)村聯(lián)動
鄉(xiāng)村治理，基層已經(jīng)有很多創(chuàng)新，但是在全國普遍的深入展開并未形成一致行動。目前，這一工作，主要仍然靠自上而下的文件和會議推動。2019年6月，全國加強鄉(xiāng)村治理體系建設工作會議在寧波市象山縣召開。中共中央政治局委員、中央農(nóng)村工作領導小組組長胡春華出席會議并講話。會后，中辦國辦印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，對從省到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各級地方政府提出明確要求，同時，在中央層面建立起協(xié)同推進機制，加強部門聯(lián)動。至此，加強鄉(xiāng)村治理的工作推進機制由原來主要由民政部負責，工作主要局限在村民自治領域，變?yōu)橛芍醒朕r(nóng)村工作領導小組抓總和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村治理的工作范圍則擴展到包括縣域、鄉(xiāng)域、村域在內(nèi)“農(nóng)村基層治理”。在中央農(nóng)辦具體牽頭領導下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部合作經(jīng)濟指導司專門成立了鄉(xiāng)村治理處，相當于中央農(nóng)辦在此方面的具體辦事機構，來組織對鄉(xiāng)村治理工作情況的具體謀劃和部署，對有關政策措施開展評估，而中組部、中宣部、中央政法委、民政部、司法部、公安部等相關部門則按照各自職責，強化相關工作。中央層面的工作機制形成后，各部門通過縱向的工作指導，相繼出臺了一些政策，資源和力量上的得到強化。但是，中央層面初步的部門協(xié)同并不能自動形成對地方尤其是縣以下各級和各部門協(xié)同推進的推動。
且不說中央層面的部門協(xié)同真正有效運作尚需時日，而在地方，鄉(xiāng)村治理是否能真正落實關鍵看一把手是否真正重視，對建立部門協(xié)同機制是否真正重視和切實加強領導。而作為鄉(xiāng)村治理具體工作現(xiàn)場的縣以下各級和各部門，則更是謀劃和展開這項工作的關鍵。
今年一號文件在中央部門協(xié)同機制初步建立的基礎上，適時對縣以下的工作體系提出了明確要求。文件提出要“健全鄉(xiāng)村治理工作體系”。具體講，要求縣鄉(xiāng)村聯(lián)動，縣靠前指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強服務功能，村級推動制度建設，尤其是對縣、鄉(xiāng)提出了更為明確的工作要求。對縣在抓鄉(xiāng)村治理上的工作職能提出了明確要求，即“加強統(tǒng)籌謀劃，落實領導責任”；對縣的工作方式提出了明確要求，即“強化大抓基層的工作導向，增強群眾工作本領”；對縣的工作機制提出了明確要求，即“建立縣級領導干部和縣直部門主要負責人包村制度”。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求也很具體，要求“要加強管理服務，整合審批、服務、執(zhí)法等方面力量，建立健全統(tǒng)一管理服務平臺，實現(xiàn)一站式辦理”。同時對于縣、鄉(xiāng)對村莊的資源下沉，明確提出要充實農(nóng)村人居環(huán)境整治、宅基地管理、集體資產(chǎn)管理、民生保障、社會服務等工作力量。
深層次問題仍需接力探索
對于中央部署來講，加強鄉(xiāng)村治理的工作體系，從中央到地方、從主管部門到協(xié)同部門、從縣到鄉(xiāng)，都已經(jīng)安排停當。但是，鄉(xiāng)村治理體系建設的工作，仍然面臨著以下幾個突出的問題，在這份文件中還沒有透徹闡述。相信這些問題也會在未來工作中被不斷提出。也許，這正是這份文件提出“健全鄉(xiāng)村治理工作體系”后，要由這個工作體系著力加以實踐探索和應對的深層次任務。
第一，如何針對不同鄉(xiāng)村情況，形成有效的鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村治理工作雖然已經(jīng)明確了總體工作要求、領導體制，以及自治、法治和德治相結合的目標，也規(guī)定了村級各類組織的相互關系，即“基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監(jiān)督組織為基礎、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟社會組織為補充的村級組織體系?！钡牵羞^農(nóng)村基層工作經(jīng)驗的人們都知道：在不同地方，在不同村莊，上述的三種治理方式面臨的資源不一，基礎不一，加強面臨的難度不一，往往只能依賴某一維勉力支撐，實現(xiàn)結合往往面臨捉襟見肘；上述的各種村級組織，也面臨人才缺乏，或者短腿的情況。鄉(xiāng)村治理需要破解的難題不少，但成因各異。如何針對不同的突出問題，對不同鄉(xiāng)村進行分類，進行分類指導，文件并未給予充分的闡述。現(xiàn)在仍是層層布置，壓實責任。后續(xù)需要因地制宜，創(chuàng)出各種成熟模式。
第二，鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎如何保障。要想實現(xiàn)三治結合，要想使各類組織都各司其職、發(fā)揮作用，一個基礎性條件就是，村莊必須有自己的經(jīng)濟基礎加以支持。部分地方的鄉(xiāng)賢捐助并沒有可推廣性。那就只有靠發(fā)展村級集體經(jīng)濟，在上級基本的財政支持以外，集體經(jīng)濟能夠可持續(xù)地對村級治理提供支持。對此，近年來各級一直在呼吁加強，但收效不大。改革開放之初多數(shù)村莊已把集體資產(chǎn)分光分凈，后來又嚴格限制村干部調(diào)整土地和留機動地，法律也規(guī)定村不能從集體土地發(fā)包中收取承包費，目前絕大多數(shù)村莊的村級組織已不再掌握集體土地，集體收入在半數(shù)以上村莊都是零。只有城郊村和有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)基礎的村莊才憑借非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和非農(nóng)用地出租，少數(shù)村莊靠幫助外來資本流轉農(nóng)地，才有獲得集體經(jīng)濟收入機會。也就是說，多數(shù)村莊的治理仍是靠上級資金輸入來維持的，也自然聽命于上級政府的布置來進行治理。縣級實事求是、放手讓下面探索并給予有力支持還好，如果僅僅依賴照抄文件和開會布置，村級治理就會被束縛、鎖定在“維持會”水平。如何發(fā)展壯大集體經(jīng)濟并構筑集體經(jīng)濟支持村莊治理的有效方式，仍是加強和改進鄉(xiāng)村治理的突出瓶頸。
今年一號文件并非不重視發(fā)展集體經(jīng)濟，但是對于集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村治理的聯(lián)動性關系還未能點明。在文件有關補短板的保障措施中列出“農(nóng)村改革”一節(jié)，提出今年內(nèi)要全面鋪開的集體產(chǎn)權制度改革，改革核心內(nèi)容是對村莊的集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份合作制改造。但全國一半以上村莊并無此類資產(chǎn)，自然無法靠這方面改革壯大集體經(jīng)濟。有經(jīng)營性資產(chǎn)的村，改革中如何探索經(jīng)營性資產(chǎn)保值增值方式，也仍需探索，尤其需要《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等擬議的立法來加以保障。
第三，如何避免在加強村黨支部作用時容易產(chǎn)生的形式主義。在上下都提出加強村級黨組織的政治功能，加強其領導力和組織力的背景下，村級黨建增加了很多政治性、宣傳性的工作，但如果僅僅是把村級黨組織的工作從政治角度加以強調(diào)，而不去把村黨組織的政治工作群眾化、在地化、村莊化，村黨組織也難擺脫形式主義、單純技術主義的困擾，長期下來村黨支部和黨員的威信就可能損耗，無法取得村民的真正信任。村黨支部應該真正能給村莊提出發(fā)展思路、凝聚各類人才，并以支部帶領黨員、黨員聯(lián)系群眾的各種創(chuàng)造性方式將村莊打造成堅強的發(fā)展共同體。這方面，全國很多先進的村黨支部的經(jīng)驗做法值得進一步總結借鑒。
加強鄉(xiāng)村治理任務重時間緊，呼喚擔當者
加強鄉(xiāng)村治理，通過健全縣鄉(xiāng)村聯(lián)動的工作體系，壓實縣、鄉(xiāng)兩級責任，當然是眼下急需。但是如何培厚村級集體經(jīng)濟實力，為村級治理提供堅實支撐，如何真正加強黨員和群眾的聯(lián)系和黨支部的動員力和凝聚力，仍然是這份文件貫徹中需要著力加強的方面。當然，這也是去年底確定的115鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范縣（市、區(qū)）要加以試點和探索的。試點從今年才開始，2021年底結束。而按照去年6月中辦、國辦印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，就要實現(xiàn)“到2020年，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系基本形成，農(nóng)村基層黨組織更好發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨組織為領導的農(nóng)村基層組織建設明顯加強，村民自治實踐進一步深化，村級議事協(xié)商制度進一步健全，鄉(xiāng)村治理體系進一步完善”。115個試點示范縣即使不是在兩年內(nèi)而是在一年內(nèi)做到了這一目標，全國近3000個縣級行政區(qū)劃單位如何就能在一年內(nèi)做到。畢竟，115個試點示范縣都是工作基礎好和治理體系成型的縣。也許到今年年底，只能在“基本形成”、“更好”、“明顯”、“進一步”的內(nèi)涵上做些模糊處理了。
一號文件對鄉(xiāng)村治理工作體系做出部署，我們更期待這一工作體系能切實發(fā)揮作用，幫助找到和完善鄉(xiāng)村治理的制度框架和政策體系。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀已經(jīng)不容文字粉飾的全媒體、全透明時代，加強鄉(xiāng)村治理已經(jīng)是小康社會建成之需，全面加強三農(nóng)之需，各級黨委政府和全社會都需要切實加強緊迫感。
當前新冠肺炎疫情嚴峻，農(nóng)村有效抗疫正在對鄉(xiāng)村治理的完善提出進一步要求。有關成績依賴現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理組織體系，確?？挂咦罱K勝利需要完善現(xiàn)有組織體系，而要有效實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更需系統(tǒng)完善鄉(xiāng)村治理體系?？h委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村黨支部書記作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的各級第一責任人，切實要全面貫徹今年一號文件，把加強鄉(xiāng)村治理作為推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力。
作者系中國人民大學鄉(xiāng)村治理中心主任、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：澎湃新聞
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