《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》第三條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、鞏固社會主義公有制、促進共同富裕的重要主體，是健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量，是提升中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織凝聚力、鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政根基的重要保障。法律確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治中的地位和作用，將推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮其應(yīng)有的治理功能，為新時代加強鄉(xiāng)村治理提供強大支持。此項重要規(guī)定，值得深入學(xué)習(xí)并全面貫徹。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村四項基本制度中的重要制度

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的重要力量”，確立了其在鄉(xiāng)村治理體系中的基本地位和作用。鄉(xiāng)村治理是一個復(fù)雜和多維的實踐過程，其基本含義是國家或政府主導(dǎo)力量與農(nóng)民群眾為主體力量相結(jié)合，保持農(nóng)村社會的基本秩序，為農(nóng)村發(fā)展創(chuàng)造基本的人心聚合、資源聚合和行動協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)村治理體系涉及到了鄉(xiāng)村政治社會場域中諸多主體、力量和結(jié)構(gòu)性因素，其中最為基本的是國家或政府主導(dǎo)力量以及農(nóng)村社會的各類組織。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為以土地集體所有為基礎(chǔ)，依法代表成員集體行使所有權(quán)，實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的區(qū)域性經(jīng)濟組織，是支撐中國農(nóng)村基本秩序的基礎(chǔ)性組織。陳錫文曾說，中國農(nóng)村有四種基本制度，農(nóng)村集體土地制的基本產(chǎn)權(quán)制度，黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的村社共同體制度，集體經(jīng)濟組織為支撐的雙層經(jīng)營的基本經(jīng)營制度，村民自治的社會治理制度。農(nóng)村四項基本制度是一個有機的整體，缺一不可。

這四項基本制度，既是農(nóng)村發(fā)展的制度，也是農(nóng)村治理的制度。四項基本制度聯(lián)合發(fā)揮作用，搭建了黨的農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)村治理多元共治制度，實現(xiàn)了鄉(xiāng)村善治的基本格局。對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮治理作用的理解，可以從其如何促進四項基本制度協(xié)同發(fā)揮效能入手。

二、推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有效履行職責(zé)使其全面融入鄉(xiāng)村治理

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過依法滿足其成員權(quán)利和需求奠定鄉(xiāng)村善治基礎(chǔ)。集體經(jīng)濟組織作為區(qū)域性經(jīng)濟組織，其成員為所在地域內(nèi)居民的主體部分。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法規(guī)定了其成員的充分權(quán)利，成員享有包括選舉和被選舉權(quán)、參與成員大會和表決權(quán)、查閱組織資料權(quán)、監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營和收益分配權(quán)、依法承包土地權(quán)、申請宅基地使用權(quán)、參與分配集體收益權(quán)、享受組織提供的服務(wù)和福利等。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員相比農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的其它社會成員，享有從集體經(jīng)濟組織可以獲得的集體收益、公共服務(wù)、社區(qū)福利的經(jīng)濟社會收益，也享有從農(nóng)地承包、宅基地使用等帶來的基本生活保障。全面保障這些權(quán)利是確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員心向集體、安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。法律通過推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更好滿足其成員基本權(quán)利和需求，從而增進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身凝聚力，進而改善整個鄉(xiāng)村社會的凝聚力，由此也給實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治提供了基本的保障。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過依法提供農(nóng)村公共服務(wù)改善鄉(xiāng)村治理。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在的一個重要原因就是為其成員以及組織所在的鄉(xiāng)村社區(qū)提供及時和有針對性的公共服務(wù)。隨著城鎮(zhèn)化推進和農(nóng)村發(fā)展進程，農(nóng)民對公共服務(wù)和公益事業(yè)的需求只會不斷增加。而這種需求不可能完全通過國家財政注入和社會組織介入來解決。發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用是滿足這種需求的基本方式。在2020年，全國村集體經(jīng)濟組織用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入約1200億元，這些支出在改善農(nóng)村人居環(huán)境、扶貧濟困、提升村民福祉等方面起到了顯著作用。這表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在改善農(nóng)村生活條件和促進社會和諧方面具有重要意義。貫徹農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，將顯著增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，提升其提供公共服務(wù)的能力，從而增強其服務(wù)善治的功能。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過完善其內(nèi)部治理機制改善鄉(xiāng)村治理制度基礎(chǔ)

《民法典》第九十六條、第九十九條首次在《憲法》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主體地位的基礎(chǔ)上，確認了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人地位，明確其法人類型為特別法人。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人制度又做了進一步規(guī)范，尤其是通過給出系統(tǒng)的內(nèi)部治理制度安排，確保其能夠?qū)崿F(xiàn)特別法人的職責(zé)。

法律對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)置了成員（代表）大會、理事會、監(jiān)事會的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。通過加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理制度，可以增強實現(xiàn)農(nóng)村善治的制度支撐?，F(xiàn)代法人的治理結(jié)構(gòu)一般建立在“決策機關(guān)—執(zhí)行機關(guān)—監(jiān)督機關(guān)”的架構(gòu)之上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人遵循了這一基本原則，同時通過具體的規(guī)定明確了權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法人化，就是要實現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)明晰，實現(xiàn)農(nóng)村財產(chǎn)的自治管理，保障農(nóng)民集體成員的權(quán)益。根據(jù)法律，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有了自己的決策決議機制。集體成員通過成員（代表）大會，民主決策參與集體所有權(quán)的行使，參與集體重大事務(wù)決策。農(nóng)民集體成員的表決權(quán)，形成的決議可以拘束理事會和監(jiān)事會，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織對重大事項的決策。集體經(jīng)濟組織成員通過參與決策，實際上是參與了鄉(xiāng)村范圍的重大經(jīng)濟社會事務(wù)的管理，是農(nóng)民民主管理、民主決策權(quán)利的最為切實的體現(xiàn)。法律對理事會和監(jiān)事會關(guān)系也作出明確的規(guī)定。這確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部監(jiān)督機制，通過它來實際確保集體的財產(chǎn)由成員共享農(nóng)村集體經(jīng)濟組織最重要的是不能將集體經(jīng)濟組織的實際控制權(quán)力、財產(chǎn)利益集中在少數(shù)人手中，因此這個監(jiān)督機制要比公眾公司更為嚴格。

完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理機制還可以為其它組織的治理機制完善提供示范。長期以來，黨和政府致力于推動農(nóng)村社會在遵守國家憲法、法律的基礎(chǔ)上，最大限度地發(fā)揮農(nóng)民主體力量，在農(nóng)村經(jīng)濟社會文化事務(wù)上實現(xiàn)最充分的村民自治，即實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。但是，村民自治事務(wù)需要非常健全的治理機制才能實現(xiàn)。在村民自治制度框架內(nèi)，村民民主參與、大事民主決策、決議自主施行的機制得到相當程度的完善，但是，當村民自治事務(wù)需要得到村內(nèi)資源和資金的支持時，當公共服務(wù)事項需要對不同人群區(qū)分服務(wù)獲取先后、繳費數(shù)量多少時，人群內(nèi)部的直接民主參與和決策程序的完善不能完全解決問題。這就需要聯(lián)系村內(nèi)公共資源的調(diào)取，此時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即可發(fā)揮其支持、補缺和保障功能。

在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)揮對村民自治的支持、補缺和保障功能時，集體資源資產(chǎn)的主體是集體經(jīng)濟組織成員，其形成渠道、貢獻主體和享受范圍在不同的集體經(jīng)濟組織成員那里還有區(qū)別。當村民自治事務(wù)還涉及到集體經(jīng)濟組織之外的其它村莊居民，當公共服務(wù)的覆蓋不僅僅涉及集體經(jīng)濟組織成員之時，當在集體經(jīng)濟組織成員之間還要區(qū)分先后和緩急時，這就需要集體經(jīng)濟組織表現(xiàn)出其自身的集體意志，調(diào)用其集體資源資產(chǎn)，這就要求集體經(jīng)濟組織的治理機制要確實發(fā)揮作用。這就牽涉到如何科學(xué)處理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的外部治理關(guān)系，即農(nóng)村集體集體經(jīng)濟組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部、村民委員會、其它農(nóng)村組織等外部組織之間的關(guān)系。

四、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過完善其外部治理，促進鄉(xiāng)村治理多元共治有效運行

鄉(xiāng)村治理本身就是農(nóng)村社會各類組織共同參與、協(xié)同共治的過程，而通過完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理可以增強鄉(xiāng)村治理體系中多元主體共治的能力。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的治理機制使其能很好地協(xié)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員之間、成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的利益，從而整合絕大部分農(nóng)村居民的利益，使其能夠形成整體意志參與鄉(xiāng)村治理，減少了鄉(xiāng)村社會內(nèi)部利益松散和分化導(dǎo)致的分歧，有利于各類主體之間的利益聚合和決策協(xié)商。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過在上級黨委和村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下參與村民自治，從而助力改善鄉(xiāng)村治理。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是持續(xù)推進鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵動能，也是集體經(jīng)濟組織發(fā)揮治理功能的基礎(chǔ)?！多l(xiāng)村振興促進法》規(guī)定：村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等應(yīng)當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟，維護農(nóng)民合法權(quán)益，并應(yīng)當接受村民監(jiān)督。這里隱含著，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織也負有支持村民自治組織開展村民自治的職責(zé)，其本身也應(yīng)當在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下實行村民自治，維護農(nóng)民權(quán)益。此外，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》進一步明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的功能和職責(zé)。這表明農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以通過在落實上級黨委政府的決策中發(fā)揮主動精神，充分履行其職責(zé)，助力改善鄉(xiāng)村治理。法律還規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以行使發(fā)包農(nóng)村土地、組織開展集體財產(chǎn)經(jīng)營管理等職責(zé)，確保其在法治框架內(nèi)開展工作。這都為其在健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治中作用提供了作用途徑。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確定與其它組織的關(guān)系奠定了基本前提。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法第四條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下依法履職。法律還規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織需由成員大會審議決定的重要事項，應(yīng)當先經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織研究討論。這為其內(nèi)部治理機制與外部治理機制的銜接確立了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基本原則。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織領(lǐng)導(dǎo)人的確定上，法律還規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、街道黨工委或者村黨組織可以提名推薦農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事會成員候選人，黨組織負責(zé)人可以通過法定程序擔(dān)任農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事長。

也正是在上述規(guī)定基礎(chǔ)上，該法三十四條規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理事會成員、監(jiān)事會成員或者監(jiān)事與村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員、村民委員會成員可以根據(jù)情況交叉任職”，才可以保證各類組織之間，雖然交叉任職，但能各司其職，從而最大限度地發(fā)揮各類組織的功能。而該法第五條第十款規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支持和配合村民委員會在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展村民自治”，才可以得到有效落實。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過支持和配合村民自治參與鄉(xiāng)村治理。該法第五條第十款規(guī)定的“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支持和配合村民委員會在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下開展村民自治”。這一規(guī)定明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會之間的關(guān)系，并強調(diào)在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，兩者相互支持、相互配合，共同推進村民自治的實現(xiàn)。這是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為治理主體功能的明確說明。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅是經(jīng)濟發(fā)展的主體，也是鄉(xiāng)村治理的重要力量。通過支持和配合村民委員會的工作，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，提升基層黨組織的凝聚力，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政根基。這一條款的實施，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，積極參與到村民自治活動中，包括但不限于提供必要的資源支持、參與決策過程、協(xié)助實施村民自治相關(guān)的項目和活動等。這樣的合作機制有助于確保村民自治的有效性，同時也能夠促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會之間的協(xié)調(diào)和合作，共同推動鄉(xiāng)村的發(fā)展和進步。

通過改善內(nèi)部治理和外部治理，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在推動和完善農(nóng)村四項基本制度充分發(fā)揮作用上可以成為一個積極行動主體，從而實現(xiàn)其健全鄉(xiāng)村治理體系、實現(xiàn)農(nóng)村善治的作用。

作者單位：中國人民大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院社會轉(zhuǎn)型與法治研究中心；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2024年4期

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