失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中一個(gè)不可回避的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治問題。隨著城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)用地需求的擴(kuò)張，近郊農(nóng)村土地大量被征用。從改革開放的實(shí)踐來看，農(nóng)民只有逐漸從土地上剝離出來，才能提高生活質(zhì)量，加速現(xiàn)代化建設(shè)的步伐；從社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)來看，今后還會(huì)有更多的農(nóng)民離開土地。但是在當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力增大、社會(huì)保障制度還不健全的情況下，這些農(nóng)民的土地一旦被征用，就意味著失去賴以生存的生產(chǎn)資料，也就失去了基本生活保障。部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，導(dǎo)致土地越來越難以順利征用，城市化進(jìn)程受到制約，更令人擔(dān)心的是社會(huì)不安定因素迅速積聚，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定有著不可低估的影響。如何讓失地農(nóng)民生產(chǎn)有方、生活有靠和老有所依，探索一條在現(xiàn)有體制條件下建立失地農(nóng)民生活保障機(jī)制的路子，是各級(jí)黨委政府當(dāng)前的一項(xiàng)重要工作。為此，我們以婁星區(qū)為例，就如何建立和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制問題，在城區(qū)5個(gè)街道辦事處和近郊的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，情況如下。

一、失地農(nóng)民的基本情況

婁星區(qū)失地農(nóng)民的基本情況主要表現(xiàn)為“兩高六低”：一是失地農(nóng)民所占比例高；二是失地農(nóng)民中適齡勞動(dòng)力所占比例較高；三是失地農(nóng)民文化程度偏低；四是失地農(nóng)民勞動(dòng)技能水平低；五是失地農(nóng)民收入降低；六是適齡勞動(dòng)力就業(yè)率較低；七是拆遷安置到位率較低；八是失地農(nóng)民參加各項(xiàng)保險(xiǎn)率較低。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題（略）

1．征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

2．安置方式單一，失地農(nóng)民就業(yè)難。

3．生活水平下降。

4．失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制不完善。

三、建立失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制的對(duì)策與建議

1．完善土地征用補(bǔ)償機(jī)制，維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。建立合理的征地補(bǔ)償機(jī)制和利益分享機(jī)制是切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的前提。一是要改變以土地的原用途為標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償方式, 提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 完善安置方式，提高土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是政府應(yīng)當(dāng)允許失地農(nóng)民享受一定的被征土地增值所帶來的收益, 這樣可以使農(nóng)民得到更大的實(shí)惠, 有利于化解失地農(nóng)民的問題?？梢钥紤]推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)用地依法流轉(zhuǎn)等補(bǔ)償安置辦法。此外, 在征地補(bǔ)償過程中, 政府應(yīng)當(dāng)充分考慮村民的意愿，避免簡單的一次性貨幣安置，應(yīng)實(shí)現(xiàn)安置方式的多樣化。

2．健全社會(huì)保障制度，保障失地農(nóng)民的基本生產(chǎn)生活。

一是要設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。應(yīng)堅(jiān)持政府、集體、個(gè)人共同出資的原則來籌集失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。首先，政府可從土地出讓收益中按一定比例注入并啟動(dòng)失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。同時(shí)，被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會(huì)保障基金。此外，失地農(nóng)民的安置補(bǔ)助費(fèi)一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生產(chǎn)生活需求，另一部分可作為失地農(nóng)民的社會(huì)保障基金。

二是要建立失地農(nóng)民最低生活保障制度。首先，要合理界定保障對(duì)象，只要符合條件，不得以失地農(nóng)民曾獲得高額的土地征用補(bǔ)償費(fèi)而將其排除在外；其次，要科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)。必須從維持基本生活的物質(zhì)需要、人均國民生產(chǎn)總值和人均純收入、地方財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的承受能力等多方而來考慮，在此基礎(chǔ)上確定一個(gè)較為科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，要多方籌集低保保障資金。民間慈善資金是一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)低保資金的重要來源之一，在目前縣市財(cái)政吃緊的情況下，必須廣開籌資渠道，大力發(fā)展慈善事業(yè)。

三是要建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！耙酝恋?fù)Q保障”，建立分年齡、多層次、全覆蓋的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是解決失地農(nóng)民老有所養(yǎng)的基本思路。應(yīng)以2006年國務(wù)院19號(hào)文件和湘政辦發(fā)〔2007〕35號(hào)文件為依據(jù)，盡快出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)定和政策，把失地農(nóng)民全部納入社會(huì)保障范圍，并采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的方式，辦理參保手續(xù)和繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用。在籌資機(jī)制上采取個(gè)人、集體、政府共同承擔(dān)的方式。失地農(nóng)民和集體的繳費(fèi)主要從土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償中列支，政府的繳費(fèi)從土地出讓收益和社會(huì)統(tǒng)籌中列支。另外還應(yīng)從土地出讓金中提取部分資金用于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障待遇與繳費(fèi)額度直接掛鉤，鼓勵(lì)個(gè)人多繳。

四是要建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。要結(jié)合我區(qū)實(shí)際，可建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)相結(jié)合的保障方式，兩種保障均實(shí)行農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)助的籌資機(jī)制。在具體實(shí)施中，因地制宜，整體推進(jìn)。要尊重農(nóng)民意愿，讓其結(jié)合自身實(shí)際在兩者間選擇，對(duì)已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民, 通過用人單位依法參加當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，對(duì)尚未就業(yè)的失地農(nóng)民，引導(dǎo)他們參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，對(duì)靈活就業(yè)人員身份的失地農(nóng)民，引導(dǎo)他們參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

五是要建立健全失地農(nóng)民法律援助制度。失地農(nóng)民是一個(gè)弱勢(shì)群體，失地農(nóng)民權(quán)益遭到侵犯時(shí)必須為其提供法律援助。要充分發(fā)揮基層司法所的法律援助作用，及時(shí)提供法律服務(wù)。同時(shí)，倡導(dǎo)成立具有公益性質(zhì)的司法咨詢中介和建立法律服務(wù)專線，受理失地農(nóng)民求助事項(xiàng)，為他們排擾解難。

3．加強(qiáng)培訓(xùn)、再就業(yè)工作，確保失地農(nóng)民充分就業(yè)。

一是要加強(qiáng)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民的就業(yè)技能。要提高失地農(nóng)民的就業(yè)率，就必須大力實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移陽光工程，加大培訓(xùn)力度，提高就業(yè)能力,可充分利用職業(yè)技術(shù)學(xué)院、技工學(xué)校等高中職院校和社會(huì)辦學(xué)力量，定期不定期地對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行有針對(duì)性的技能培訓(xùn)，教給他們一技之長，增強(qiáng)他們就業(yè)的競爭能力。

二是要建立城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場。建立以縣（市區(qū)）級(jí)勞動(dòng)力市場為中心，以街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力管理服務(wù)站為網(wǎng)點(diǎn)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。打破城鄉(xiāng)界限，統(tǒng)一就業(yè)扶持政策，消除對(duì)土地被征用勞動(dòng)力在城鎮(zhèn)就業(yè)的種種不合理限制，建立城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場。要將失地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社區(qū)管理和就業(yè)服務(wù)范圍，給予他們與城鎮(zhèn)下崗職工同等的就業(yè)、稅費(fèi)減免、小額信貸等扶持政策。

三是要幫助失地農(nóng)民就地轉(zhuǎn)崗就業(yè)。失地農(nóng)民就地轉(zhuǎn)崗就業(yè)可將征地的影響降到最低程度，有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。應(yīng)根據(jù)征地比例幫助失地農(nóng)民就地就業(yè)；對(duì)城市發(fā)展用地，涉及拆遷項(xiàng)目的應(yīng)補(bǔ)償失地農(nóng)民地段較好的宅基地，讓農(nóng)民能夠依靠出租房屋、門店維生，或就地經(jīng)商轉(zhuǎn)崗。

四是要建立失地農(nóng)民信息庫，加強(qiáng)推薦就業(yè)和勞務(wù)輸出。針對(duì)這一情況，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，建立以縣（市區(qū)級(jí)）勞動(dòng)保障部門為核心、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處勞動(dòng)服務(wù)站為基礎(chǔ)的失地農(nóng)民信息庫。及時(shí)掌握失地農(nóng)民就業(yè)情況，了解、掌握勞動(dòng)力供求動(dòng)態(tài)，有組織地推薦就業(yè)和擴(kuò)大勞務(wù)輸出，推動(dòng)勞務(wù)輸出逐步向規(guī)范化、現(xiàn)代化、制度化的方向發(fā)展。

五是要引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念。當(dāng)前，由于一次性補(bǔ)償金額相對(duì)較高，有相當(dāng)一部分失地農(nóng)民對(duì)苦、臟、累工作不屑一顧，要引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，破除“等、靠、要”思想，增強(qiáng)其市場就業(yè)意識(shí)，提高自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動(dòng)地參與市場化就業(yè)。

作者：劉清華，婁底市農(nóng)業(yè)委

來源：湖南省人民政府發(fā)展研究中心月刊《研究與決策》2017年第1期

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 湖南省人民政府發(fā)展研究中心

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