糧食安全始終是關(guān)乎國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題，2015年我國(guó)糧食產(chǎn)量取得“十二連增”，對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、有效抑制通貨膨脹和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的意義。但隨即而來的是糧食收儲(chǔ)矛盾，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)面臨倉(cāng)容缺口巨大的問題，以及國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛進(jìn)一步增強(qiáng)了糧食收儲(chǔ)壓力。為全面落實(shí)糧食安全戰(zhàn)略，需以全球化視野用好、用足、用準(zhǔn)貿(mào)易政策，發(fā)揮杠桿化效能，科學(xué)研判糧食供需及進(jìn)口形勢(shì)。當(dāng)前，調(diào)控好糧食進(jìn)口規(guī)模、品種和節(jié)奏，減少新的庫(kù)存減輕庫(kù)存壓力，正是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。

一、日韓糧食進(jìn)口政策

日本、韓國(guó)是典型的糧食進(jìn)口國(guó)，其政策根本目標(biāo)在于保障本國(guó)糧食供應(yīng)，在國(guó)內(nèi)資源有限條件下，部分糧食供給主要依賴進(jìn)口，采取“有保有放”，確保本國(guó)大米自給，并通過各種手段限制進(jìn)口數(shù)量。日本除通過關(guān)稅配額、國(guó)營(yíng)貿(mào)易等進(jìn)口管理手段，保持大米高自給率外，很多農(nóng)產(chǎn)品等幾乎完全來自進(jìn)口，但選擇了“先飼料、油籽，后小麥、大米”的順序，即首先放開玉米、大豆和油籽等進(jìn)口。韓國(guó)也是確保大米基本自給，韓國(guó)《農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展基本計(jì)劃》顯示，政府對(duì)糧食自給率、主食自給率、大米自給率設(shè)定了目標(biāo)值，其中對(duì)大米自給率的目標(biāo)值設(shè)定，由原來的90%提高到2015年的98%，2020年?duì)幦∵_(dá)到98%。

日韓是典型的糧食進(jìn)口國(guó)，依據(jù)國(guó)情糧情保重點(diǎn)，確保國(guó)內(nèi)糧食供給穩(wěn)定，尤其是主糧絕對(duì)自給，是糧食宏觀調(diào)控的核心。通過巨額國(guó)內(nèi)支持和高關(guān)稅手段確保本國(guó)大米自給，其他品種則依賴進(jìn)口，這是基于日韓國(guó)情的現(xiàn)實(shí)選擇。從我國(guó)的國(guó)情和糧情來看，所有農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自給既不現(xiàn)實(shí)也不符合經(jīng)濟(jì)原則。這需要國(guó)家從戰(zhàn)略上確定必須自給的糧食品種，合理配置國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)資源。大米和小麥?zhǔn)俏覈?guó)的主糧，這樣的糧食產(chǎn)品若過多依賴進(jìn)口，一旦形成慣性則糧食安全保障必定受制于人，且加重世界糧荒問題。

二、把握我國(guó)糧食進(jìn)口戰(zhàn)略的政策安排

堅(jiān)持立足國(guó)內(nèi)、實(shí)現(xiàn)基本自給的政策方針和拓展統(tǒng)籌兩種資源兩個(gè)市場(chǎng)的戰(zhàn)略視野，要以有效利用全球糧食資源為主要手段，增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際糧食市場(chǎng)的話語權(quán)和掌握力，不斷提升進(jìn)口收益。

（一）狠抓一條主線

堅(jiān)持一條主線，就是要統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)與國(guó)際市場(chǎng)利用這條工作主線。2004年以來，我國(guó)糧食連年豐收，但也出現(xiàn)了資源過度消耗、環(huán)境污染加劇等問題，糧食生產(chǎn)在各種生產(chǎn)要素繃緊條件下“高位爬坡”，以拼資源、耗投入為主的增產(chǎn)路徑已難以為繼?！笆濉逼陂g要著力轉(zhuǎn)變糧食安全實(shí)現(xiàn)方式，把產(chǎn)能建設(shè)作為根本。要著力利用“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”，逐步提高我國(guó)對(duì)糧食貿(mào)易的掌控能力、國(guó)際糧食市場(chǎng)影響能力、國(guó)際糧食資源利用能力。從全球耕地資源來看，大洋洲、美洲、歐洲的人均占有耕地水平分別為19.4畝、6畝和5.6畝，有大量耕地可用來生產(chǎn)糧食出口。我國(guó)若能獲得上述糧食生產(chǎn)潛力的10%到20%，便足以有效保障國(guó)內(nèi)糧食安全。

（二）把握兩個(gè)維度

1.著力處理好“進(jìn)多少、怎樣進(jìn)、何時(shí)進(jìn)”

利用國(guó)際市場(chǎng)資源需要嚴(yán)格防范好各種國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)，借力不依賴。一是在數(shù)量上堅(jiān)持谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全與利用進(jìn)口調(diào)劑余缺相結(jié)合，稻谷、小麥基本上達(dá)到完全自給，少量進(jìn)口主要用于品種調(diào)換；利用國(guó)營(yíng)貿(mào)易管控玉米進(jìn)口規(guī)模，防止庫(kù)存進(jìn)一步加劇。二是在方式上堅(jiān)持貿(mào)易手段和“走出去”戰(zhàn)略相配套，要積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)“走出去”戰(zhàn)略，通過開發(fā)國(guó)際資源形成境外糧食權(quán)益產(chǎn)量和產(chǎn)能儲(chǔ)備，增強(qiáng)全球糧食調(diào)配能力。三是在時(shí)點(diǎn)上要把握好進(jìn)口的時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度，實(shí)施適時(shí)出手的“錯(cuò)峰進(jìn)口”，確保進(jìn)口不影響國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展，否則很容易造成調(diào)控政策陷入“顧此失彼”的尷尬境地。

2.加強(qiáng)區(qū)域性糧食戰(zhàn)略合作

通過區(qū)域性的國(guó)際間糧食合作可能是保障國(guó)內(nèi)糧食安全另一種現(xiàn)實(shí)途徑，未來一個(gè)時(shí)期，我國(guó)應(yīng)該著力提升自貿(mào)區(qū)框架下的糧食安全合作制度化建設(shè)與務(wù)實(shí)合作水平。對(duì)于正在談判的自貿(mào)區(qū)——中國(guó)巴基斯坦自貿(mào)協(xié)定第二階段談判和正在研究的自貿(mào)區(qū)——中國(guó)印度自貿(mào)區(qū)，可考慮把糧食（農(nóng)業(yè)）安全合作作為其中的重要內(nèi)容，與印度、巴基斯坦的糧食貿(mào)易、農(nóng)業(yè)技術(shù)輸出和食品加工貿(mào)易等方面的發(fā)展?jié)摿τ绕渚薮?。在自貿(mào)區(qū)建立有效的農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)種業(yè)輸出和糧食投資便利化機(jī)制，以應(yīng)對(duì)全球糧食和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)。

三、完善我國(guó)糧食進(jìn)口戰(zhàn)略的政策建議

（一）加強(qiáng)糧食對(duì)外協(xié)作力度，抓緊完善糧食進(jìn)口貿(mào)易調(diào)控政策

一是完善糧食進(jìn)口配額管理和國(guó)營(yíng)貿(mào)易制度，參照日本的大米配額招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，試行糧食配額招標(biāo)制度，對(duì)進(jìn)口國(guó)別、品種、用途等嚴(yán)格要求和跟蹤。進(jìn)一步細(xì)化農(nóng)產(chǎn)品配額額度，在保持某產(chǎn)品既定配額量前提下，我們可適當(dāng)增加高端進(jìn)口產(chǎn)品（如香米）的配額量，縮減中低端產(chǎn)品（如秈米）的配額量。二是強(qiáng)化進(jìn)口與儲(chǔ)備的銜接聯(lián)動(dòng)，管制進(jìn)口大米用途，確保嚴(yán)格封閉運(yùn)行，避免沖擊國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。三是健全進(jìn)口轉(zhuǎn)儲(chǔ)備調(diào)節(jié)機(jī)制，避免快進(jìn)口和高庫(kù)存“雙碰頭”，把中儲(chǔ)糧總公司納入糧食進(jìn)口國(guó)營(yíng)貿(mào)易企業(yè)名單，對(duì)進(jìn)口轉(zhuǎn)國(guó)家儲(chǔ)備的大宗農(nóng)產(chǎn)品，免征進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，海關(guān)、質(zhì)檢等部門提供通關(guān)便利，中央調(diào)節(jié)周轉(zhuǎn)儲(chǔ)備主要來源于進(jìn)口補(bǔ)充。

（二）加快構(gòu)建確保國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全的進(jìn)口防御體系，強(qiáng)化對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)監(jiān)管

一是強(qiáng)化糧食進(jìn)口監(jiān)管和進(jìn)口報(bào)告制度，持續(xù)推進(jìn)進(jìn)境糧食指定口岸建設(shè)，建立進(jìn)口糧食原產(chǎn)地標(biāo)識(shí)制度，確保能追溯進(jìn)口糧食的用途和流向，避免因進(jìn)口渠道不穩(wěn)不暢、進(jìn)口到港量集中與收獲同期碰頭對(duì)撞以及來自外部的不公平和非常規(guī)沖擊的不利影響。二是抓緊構(gòu)建有國(guó)際影響力的糧食監(jiān)測(cè)預(yù)警與應(yīng)急保障體系，以糧食信息監(jiān)測(cè)、分析預(yù)警、信息發(fā)布等內(nèi)容為核心，加快建立全球信息監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，打造匯集全球糧食動(dòng)向的高效、權(quán)威、統(tǒng)一信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)，形成官方權(quán)威的大糧食數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

（三）深入?yún)⑴c多邊雙邊談判，維護(hù)糧食發(fā)展核心利益

一是強(qiáng)化貿(mào)易磋商談判和國(guó)際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)制定參與度，繼續(xù)堅(jiān)定不移地推動(dòng)WTO框架下的多邊貿(mào)易談判，積極參與有關(guān)農(nóng)業(yè)國(guó)際投資規(guī)則磋商和制定，爭(zhēng)取有利于擴(kuò)大投資的市場(chǎng)準(zhǔn)入和互保條款。二是積極開展重要糧食大國(guó)自貿(mào)區(qū)談判，推動(dòng)自貿(mào)區(qū)糧食戰(zhàn)略形成國(guó)家共識(shí)，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，科學(xué)合理設(shè)定敏感糧食進(jìn)口條件。我國(guó)要著力推動(dòng)農(nóng)業(yè)談判中糧食出口限制和禁止政策的透明化、確定性，聯(lián)合日本、韓國(guó)、巴西、西班牙和埃及等主要糧食進(jìn)口國(guó)尋求在WTO框架下或自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)完善糧食出口限制和禁止的約束機(jī)制。三是推進(jìn)“10+1”、“10+3”糧食安全務(wù)實(shí)合作，通過東盟緊急大米儲(chǔ)備庫(kù)建設(shè)，引領(lǐng)整個(gè)東亞地區(qū)糧食安全合作進(jìn)程，著重加強(qiáng)對(duì)該機(jī)制功能建設(shè)的引領(lǐng)和塑造。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所）

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào)2016年02月23日

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