陳文勝等：中部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困局與突圍

——以湖南為例

湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院課題組

編者按：縣域經(jīng)濟(jì)是湖南高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵支撐，卻面臨“大縣域、弱經(jīng)濟(jì)”的突出矛盾。湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院課題組陳文勝、謝宗藩等調(diào)研發(fā)現(xiàn)，湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展深陷“低端鎖定與同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”雙重桎梏、就業(yè)市場(chǎng)呈現(xiàn)“總量不足與結(jié)構(gòu)低端”雙重矛盾、居民收入面臨“增長(zhǎng)乏力與城鄉(xiāng)分化”雙重挑戰(zhàn)、人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“青壯年外流與鄉(xiāng)村空心”雙重危機(jī)，其四大深層根源表現(xiàn)為縣城核心功能薄弱、產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均、數(shù)字基建嚴(yán)重滯后?；诖颂岢觥皬?qiáng)縣城”戰(zhàn)略引領(lǐng)、省級(jí)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)差異化布局、推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源下沉、夯實(shí)物流與數(shù)字“雙輪驅(qū)動(dòng)”基礎(chǔ)的對(duì)策建議。

縣域是推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵樞紐，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的核心場(chǎng)域，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。作為縣域經(jīng)濟(jì)大省，湖南縣域面積占全省90%、常住人口占70%，但經(jīng)濟(jì)總量占比僅為54%，呈現(xiàn)出“大縣域、弱經(jīng)濟(jì)”的顯著特征。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)多重轉(zhuǎn)型疊加背景下，湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)支撐不強(qiáng)、就業(yè)崗位不足、居民增收乏力、人口持續(xù)外流的突出困境。究其根源，在于縣城核心功能薄弱、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、增收機(jī)制不活、城鄉(xiāng)公共服務(wù)不均以及數(shù)字鴻溝明顯。破解這些發(fā)展難點(diǎn)，事關(guān)湖南經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的整體水平與未來(lái)成色。

一、湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展四大現(xiàn)實(shí)困境亟待突破

縣域經(jīng)濟(jì)是湖南經(jīng)濟(jì)的重要基石，其發(fā)展?fàn)顩r直接關(guān)系到全省經(jīng)濟(jì)的整體水平和現(xiàn)代化進(jìn)程。然而，湖南當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)吸納、居民增收和人口結(jié)構(gòu)等方面的多重挑戰(zhàn)，這些問(wèn)題相互交織，制約著縣域經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展深陷“低端鎖定與同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”雙重桎梏。湖南縣域產(chǎn)業(yè)多集中于資源初加工、傳統(tǒng)制造、低端代工等環(huán)節(jié)，技術(shù)含量與附加值雙低。大量中小企業(yè)受困于資金、技術(shù)、人才短板，突破“低端鎖定”乏力，向產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中高端邁進(jìn)動(dòng)力與能力不足。以農(nóng)業(yè)為例，產(chǎn)業(yè)化水平偏低現(xiàn)象尤為突出，2024年湖南農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比為2.6:1，“谷帶殼賣、果帶皮賣、豬帶毛賣”的初級(jí)形態(tài)比較普遍，產(chǎn)業(yè)附加值亟待提升。此外，縣域間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃與有效協(xié)同，大量縣市競(jìng)相發(fā)展簡(jiǎn)單加工、初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、低端文旅等相似業(yè)態(tài)，陷入低水平重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)泥潭。在招商引資過(guò)程中，政策內(nèi)卷、土地低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象頻發(fā)，進(jìn)一步稀釋了有限的資源，擠壓了產(chǎn)業(yè)的合理利潤(rùn)空間，抑制了創(chuàng)新活力，削弱了整體競(jìng)爭(zhēng)力。

2.就業(yè)市場(chǎng)呈現(xiàn)“總量不足與結(jié)構(gòu)低端”雙重矛盾?？h域就業(yè)呈現(xiàn)“低薪化、低端化”特征。受限于經(jīng)濟(jì)體量較小和二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，特別是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)滯后，本地創(chuàng)造的就業(yè)崗位總量遠(yuǎn)不能滿足需求，新增勞動(dòng)力和返鄉(xiāng)人員就業(yè)壓力大?，F(xiàn)有崗位多集中于勞動(dòng)密集型、低技能領(lǐng)域（如傳統(tǒng)制造業(yè)普工、基礎(chǔ)服務(wù)業(yè)、季節(jié)性零工），技術(shù)含量低、薪酬不高、穩(wěn)定性差。面向高校畢業(yè)生、專業(yè)技術(shù)人才、技能工匠的中高端崗位供給嚴(yán)重短缺，“有活沒(méi)人干”與“有人沒(méi)活干”的結(jié)構(gòu)性矛盾并存，人才外流與低端崗位招工難現(xiàn)象交織。

3.居民收入面臨“增長(zhǎng)乏力與城鄉(xiāng)分化”雙重挑戰(zhàn)?？h域收入呈現(xiàn)低水平增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，遠(yuǎn)低于城市收入水平增速，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)收入比仍處高位。2024年湖南城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.31，從具體縣域來(lái)看，除長(zhǎng)沙縣、瀏陽(yáng)市和寧鄉(xiāng)市等百?gòu)?qiáng)縣外，其余縣域與城市的收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。以農(nóng)業(yè)大縣衡陽(yáng)縣為例，2024年該縣人均可支配收入35524元，而當(dāng)年衡陽(yáng)市蒸湘區(qū)為50710元，長(zhǎng)沙市則為69658元，城鄉(xiāng)收入比遠(yuǎn)超平均水平，偏遠(yuǎn)縣域的差距顯然更大。農(nóng)業(yè)比較效益低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱制約經(jīng)營(yíng)性收入增長(zhǎng)；土地、房屋等資產(chǎn)盤活困難，限制財(cái)產(chǎn)性收入；本地就業(yè)低端、外出就業(yè)困難，約束工資性收入。縣域缺乏強(qiáng)有力的新增長(zhǎng)點(diǎn)支撐持續(xù)增收，內(nèi)生動(dòng)力匱乏。產(chǎn)業(yè)層次低導(dǎo)致整體工資水平不高；集體經(jīng)濟(jì)薄弱、新型經(jīng)營(yíng)主體帶動(dòng)能力有限制約農(nóng)民增收；創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境有待優(yōu)化，居民通過(guò)創(chuàng)業(yè)、技術(shù)、管理等要素獲取更高收入的渠道不暢、機(jī)會(huì)不多。

4.人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“青壯年外流與鄉(xiāng)村空心”雙重危機(jī)。受限于本地就業(yè)機(jī)會(huì)少、收入低、發(fā)展前景有限及公共服務(wù)（尤其是教育醫(yī)療）差距，大量青壯年、高素質(zhì)勞動(dòng)力持續(xù)流向中心城市和發(fā)達(dá)地區(qū)。以岳陽(yáng)平江縣為例，全縣城鄉(xiāng)勞動(dòng)力48.12萬(wàn)人，但縣外務(wù)工占比高達(dá)46.2%（其中省外15.23萬(wàn)人，省內(nèi)縣外6.98萬(wàn)人）。青壯年人口大規(guī)模持續(xù)流失，導(dǎo)致縣域人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，老齡化、少子化問(wèn)題加速顯現(xiàn)，鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象使縣域面臨更為嚴(yán)峻的老齡化問(wèn)題。至2023年末，全省60歲及以上人口占比22.24%，如常德安鄉(xiāng)縣60歲及以上人口占比為27.49%，高于全省平均5個(gè)百分點(diǎn)，形成“留守經(jīng)濟(jì)”困境。人口外流加劇老齡化，更引發(fā)勞動(dòng)力短缺、消費(fèi)市場(chǎng)萎縮、社會(huì)治理成本上升、鄉(xiāng)村活力衰減等連鎖反應(yīng)，形成“產(chǎn)業(yè)弱、就業(yè)難、收入低、人口流”的惡性循環(huán)，導(dǎo)致縣域持續(xù)“失血”和城鄉(xiāng)要素配置失衡。

二、制約湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四大深層根源

湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出困境，其根源在于縣城核心功能薄弱、產(chǎn)業(yè)布局失衡、城鄉(xiāng)二元壁壘制約以及數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施滯后等深層次結(jié)構(gòu)性矛盾。這些問(wèn)題相互交織、彼此強(qiáng)化，共同構(gòu)成了制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。深入剖析其內(nèi)在機(jī)理，是精準(zhǔn)施策、從根本上破解縣域發(fā)展難題的關(guān)鍵前提。

1.縣城核心功能薄弱，難以發(fā)揮增長(zhǎng)極輻射作用。縣城集聚效應(yīng)偏弱是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的根源，多數(shù)縣城規(guī)模偏小、經(jīng)濟(jì)體量有限，交通、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)配套水平不高，難以形成強(qiáng)大的要素集聚力和產(chǎn)業(yè)承載力。由于缺乏足夠的市場(chǎng)容量、完善的生產(chǎn)服務(wù)體系和優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境，對(duì)高端資本、技術(shù)、人才等要素的吸引力嚴(yán)重不足，難以有效承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移或孵化新興產(chǎn)業(yè)，制約了其作為縣域增長(zhǎng)極的輻射帶動(dòng)作用。2022年湖南省86個(gè)縣市中，GDP超過(guò)500億元的僅8個(gè)，不足100億元的達(dá)41個(gè)，占比47.7%，表明湖南縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體上呈現(xiàn)層次低、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、集聚效益不優(yōu)的特征?？h城產(chǎn)業(yè)承載力薄弱導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢，2024年，湖南城鎮(zhèn)化率為62.07%，但縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯低于全省平均水平，如汝城縣、中方縣及雙峰縣城鎮(zhèn)化率分別為49.81%、46.81%、43.92%，湘中、湘南、湘西地區(qū)的城鎮(zhèn)化率普遍低于全省平均水平?？h城的要素資源集聚能力弱，加劇人才資本外流。

2.產(chǎn)業(yè)布局缺乏統(tǒng)籌，特色優(yōu)勢(shì)未能有效激活?？h域產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏差異化定位，特別是規(guī)劃引導(dǎo)缺位導(dǎo)致部分縣域發(fā)展定位模糊，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上缺乏前瞻性的頂層設(shè)計(jì)和全域統(tǒng)籌規(guī)劃，盲目跟風(fēng)發(fā)展“熱門”產(chǎn)業(yè)。如湘西地區(qū)有8縣同時(shí)布局文旅康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，但平均投資強(qiáng)度不足發(fā)達(dá)地區(qū)1/5。這導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部及周邊縣域間產(chǎn)業(yè)布局高度雷同，陷入低水平重復(fù)建設(shè)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，對(duì)本地獨(dú)特自然資源、文化資源、區(qū)位優(yōu)勢(shì)挖掘轉(zhuǎn)化不足，未能有效形成核心競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的特色產(chǎn)業(yè)。品牌培育、推廣和保護(hù)機(jī)制缺失，導(dǎo)致特色產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、鏈條短、附加值低，市場(chǎng)辨識(shí)度和影響力弱，缺乏持久競(jìng)爭(zhēng)力和溢價(jià)能力。

3.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍在，公共服務(wù)資源配置持續(xù)不均。城鄉(xiāng)分割的土地、戶籍、社會(huì)保障等制度性壁壘雖在改革中有所松動(dòng)，但人才、資本等要素在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)、高效配置仍面臨諸多障礙，制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。特別是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化資源過(guò)度集中于中心城市，如2024年湖南有89家三級(jí)醫(yī)院，長(zhǎng)沙占34家，每萬(wàn)人擁有0.52家，遠(yuǎn)超全省平均水平，而湘西自治州僅有1家，部分縣甚至沒(méi)有三級(jí)醫(yī)院覆蓋?？h域公共服務(wù)在質(zhì)量、可及性上存在明顯“鴻溝”，不僅降低居民生活品質(zhì)，更是驅(qū)動(dòng)人才外流的關(guān)鍵推力，削弱縣域發(fā)展人力資本基礎(chǔ)。

4.數(shù)字基建嚴(yán)重滯后，縣域淪為轉(zhuǎn)型“數(shù)字洼地”。?湖南省數(shù)字基建呈現(xiàn)顯著的空間非均衡特征，2024年數(shù)據(jù)顯示，省會(huì)長(zhǎng)沙新建5G基站3149個(gè)，而懷化市僅1489個(gè)，縣域?qū)用娓嬖凇疤荻人p”現(xiàn)象。這種數(shù)字鴻溝表現(xiàn)為三重落差：網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在“數(shù)字盲區(qū)”；技術(shù)應(yīng)用滯后，縣域物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備密度和工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)覆蓋率遠(yuǎn)低于城市；要素流動(dòng)梗阻，數(shù)據(jù)中心利用率偏低。這導(dǎo)致縣域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型陷入“三低”困境：農(nóng)業(yè)數(shù)字化淺表化，智能灌溉設(shè)備應(yīng)用率低；制造業(yè)智能化遲緩，設(shè)備數(shù)控化率不足；服務(wù)業(yè)在線化水平低，政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”推進(jìn)緩慢。數(shù)字基建滯后嚴(yán)重制約了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)換，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型乏力，公共服務(wù)數(shù)字化水平低下，數(shù)據(jù)要素價(jià)值難以釋放，最終導(dǎo)致縣域在新一輪數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于明顯劣勢(shì)地位，深陷“數(shù)字洼地”困境。

三、破解湖南縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境的對(duì)策建議

針對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的核心難題，需從強(qiáng)化縣城核心地位、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、均衡資源配置、夯實(shí)基建支撐四方面發(fā)力，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

1.實(shí)施“強(qiáng)縣城”戰(zhàn)略，強(qiáng)化核心載體引領(lǐng)作用。實(shí)施“強(qiáng)縣城”戰(zhàn)略，提升綜合承載與輻射能力。其一，夯實(shí)基礎(chǔ)平臺(tái)，完善縣城“九通一平”基礎(chǔ)設(shè)施與智慧化管理體系，強(qiáng)化縣城作為產(chǎn)業(yè)平臺(tái)的支撐力。其二，構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，在縣城設(shè)立區(qū)域性創(chuàng)新中心，提供技術(shù)轉(zhuǎn)化、工業(yè)設(shè)計(jì)等專業(yè)化生產(chǎn)性服務(wù)，吸引產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)企業(yè)集聚。其三，優(yōu)化空間格局，以“一核多極”為導(dǎo)向，科學(xué)劃定縣城增長(zhǎng)邊界，明確產(chǎn)業(yè)、居住、生態(tài)空間比例結(jié)構(gòu)；構(gòu)建“縣城—中心鎮(zhèn)—村”高效交通網(wǎng)；引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)向縣城研發(fā)、營(yíng)銷環(huán)節(jié)聚集，形成“核心牽引、多點(diǎn)支撐”發(fā)展格局。

2.省級(jí)統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建差異化發(fā)展格局。為避免同質(zhì)化發(fā)展，需強(qiáng)化省級(jí)層面法律頂層設(shè)計(jì)與分類指導(dǎo)。制定《湖南省縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，按區(qū)域稟賦將全省縣域劃分為先進(jìn)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、文旅康養(yǎng)等類型，推動(dòng)長(zhǎng)株潭周邊發(fā)展智能制造、洞庭湖地區(qū)聚焦農(nóng)產(chǎn)品精深加工、大湘西發(fā)展文旅康養(yǎng)，形成差異化發(fā)展格局。建立“產(chǎn)業(yè)圖譜+負(fù)面清單”管理機(jī)制，明確“一縣一主導(dǎo)、一園一特色”定位，實(shí)施“一縣一特”工程，每個(gè)縣市重點(diǎn)培育1-2個(gè)特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展。設(shè)立省級(jí)縣域品牌發(fā)展基金，整合“湘農(nóng)名品”等資源，打造安化黑茶等地理標(biāo)志產(chǎn)品，集中培育3-5個(gè)全國(guó)知名的縣域特色產(chǎn)業(yè)集群，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和品牌溢價(jià)能力。

3.推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源下沉，破解城鄉(xiāng)公共服務(wù)失衡。推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源向縣城下沉。教育領(lǐng)域建立“城市帶縣城”幫扶模式，推動(dòng)長(zhǎng)沙、株洲等優(yōu)質(zhì)中小學(xué)在周邊縣城設(shè)分校，通過(guò)“學(xué)科走教”“銀齡講學(xué)計(jì)劃”“特崗教師提質(zhì)工程”，促進(jìn)骨干教師和優(yōu)秀人才向縣域流動(dòng)，同時(shí)依托“智慧教育云平臺(tái)”實(shí)現(xiàn)“專遞課堂”“名師課堂”縣域中小學(xué)全覆蓋，以數(shù)字賦能縮小城鄉(xiāng)教育差距。醫(yī)療領(lǐng)域開(kāi)展“三甲醫(yī)院對(duì)口幫扶縣級(jí)醫(yī)院”行動(dòng)，參照湘雅醫(yī)院幫扶桑植模式建設(shè)縣域醫(yī)療次中心，提升急危重癥救治能力，同步搭建縣域醫(yī)共體信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢查結(jié)果互認(rèn)，降低群眾就醫(yī)成本，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源下沉縣域。

4.夯實(shí)“雙輪驅(qū)動(dòng)”基礎(chǔ)，破除轉(zhuǎn)型發(fā)展瓶頸。強(qiáng)化以縣城為樞紐的物流與數(shù)字基建的“雙輪驅(qū)動(dòng)”。物流體系方面，以縣城為核心建設(shè)物流集散中心，推廣“產(chǎn)地倉(cāng)+冷鏈專線+社區(qū)直配”等模式，構(gòu)建高效物流網(wǎng)絡(luò)以降低農(nóng)產(chǎn)品損耗；整合郵政、快遞、客運(yùn)資源，實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)物流節(jié)點(diǎn)全覆蓋；建設(shè)縣域智慧物流大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推廣“5G+物聯(lián)網(wǎng)”技術(shù)應(yīng)用，打造智能物流示范園。數(shù)字基建方面，制定實(shí)施省級(jí)縣域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃，明確建設(shè)目標(biāo)、主要任務(wù)、財(cái)政投入及保障措施，加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)、算力、新技術(shù)、智能終端、融合基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，構(gòu)建高效智能的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施體系，全面提升縣域數(shù)字能級(jí)。

（湖南師范大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村振興研究院：陳文勝、謝宗藩、張寧）

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