縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展：現(xiàn)實困囿、邏輯轉(zhuǎn)置與未來進路

編者按：習近平總書記近日主持召開部分省區(qū)市“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。總書記強調(diào)，今年是“十四五”規(guī)劃收官之年，要在加緊落實規(guī)劃目標任務的同時，適應形勢變化，把握戰(zhàn)略重點，科學謀劃好“十五五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展。在中國經(jīng)濟的宏偉版圖中，縣域經(jīng)濟猶如一塊塊基石，穩(wěn)固地支撐起國家發(fā)展的大廈。它承載著數(shù)億人口的生計與發(fā)展，聯(lián)動著城市的繁榮與鄉(xiāng)村的希望，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵樞紐，也是推動區(qū)域協(xié)調(diào)共進、邁向共同富裕道路上的堅實力量。

而今，站在“十五五”規(guī)劃的新起點上，時代的浪潮滾滾向前，我國經(jīng)濟社會正向著高質(zhì)量發(fā)展的航道全力駛進。高質(zhì)量發(fā)展，這一貫穿于國家發(fā)展全局的主線，對于縣域經(jīng)濟而言，既是一場前所未有的考驗，更是一次千載難逢的機遇。那么，如何在復雜多變的背景下推動縣域經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展？這是每一個縣域都在思考的問題。因此，站在新時代新征程的新起點，有必要重新審視縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的歷史演進，厘清制約高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實困囿，在理論和實踐上厘清行動邏輯轉(zhuǎn)置的方向，為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和特色發(fā)展提供行動方案。

一、引言

縣域經(jīng)濟建立在“縣”的行政區(qū)劃范圍基礎上。自秦以降兩千余年，縣一直是華夏文明史上穩(wěn)定設置的國家行政和經(jīng)濟單元。新中國成立后，根據(jù)《中華人民共和國憲法》（1954）第五十三條規(guī)定：省、自治區(qū)下設自治州、縣、自治縣和市；直轄市和較大的市下設區(qū)；自治州下設縣、自治縣和市。這里需要說明兩點：一是當時還沒有實施市管縣的體制，市和縣在行政等級上是平級的。二是當時還普遍在省以下設置了地區(qū)，縣以下設置了區(qū)（行政級別為科級），分別作為省和縣的派出機構(gòu)。當時全國共設置縣2068個，縣級市68個，市轄區(qū)349個。此后，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，我國開始推行“市管縣”“撤縣（市）設區(qū)”等行政區(qū)劃體制改革，截至2023年末，全國共有縣級行政區(qū)劃2843個，其中縣1299個，縣級市397個，市轄區(qū)977個。從更具有指向和現(xiàn)實性的角度看，由于市轄區(qū)屬于市（地級市）的直接管轄范圍，且經(jīng)濟形態(tài)更多指向城市經(jīng)濟的范疇。因此，狹義的縣域經(jīng)濟發(fā)展主要討論縣和縣級市的經(jīng)濟發(fā)展。但由于近年來我國在城鎮(zhèn)化過程中實行的“撤縣（市）設區(qū)”引致的城市規(guī)模擴張，一些市轄區(qū)實際上也包含城市和鄉(xiāng)村的混合經(jīng)濟形態(tài)且存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題。所以廣義的縣域經(jīng)濟發(fā)展也包含市轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展問題。

縣域經(jīng)濟作為中國所獨有的區(qū)域經(jīng)濟形態(tài)，如何看待其特殊性？

首先，縣域經(jīng)濟以縣城為核心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，農(nóng)村為腹地，兼具城市經(jīng)濟、半城郊經(jīng)濟、農(nóng)村經(jīng)濟的多元經(jīng)濟形態(tài)，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在區(qū)域經(jīng)濟中“最小公倍數(shù)”的直觀呈現(xiàn)形態(tài)。因此，縣域經(jīng)濟也必然成為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的試驗載體和最優(yōu)場域；其次，縣域經(jīng)濟含完整的生產(chǎn)、流通和消費資本循環(huán)過程，以及一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是較為完整的國民經(jīng)濟基礎單元。同時，縣域經(jīng)濟又普遍依賴于資源稟賦和區(qū)位特點，具有十分鮮明的區(qū)域特色，是全面發(fā)展和特色發(fā)展“最大公約數(shù)”的特殊發(fā)展形態(tài)。因此，縣域經(jīng)濟是兼具完整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和獨特區(qū)域特色的經(jīng)濟形態(tài)；最后，縣域有效治理是國家治理體系的重要環(huán)節(jié)，既包括國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，又涵蓋財稅、土地等資源配置的決策以及轄區(qū)公共品的生產(chǎn)。同時，縣域身處國家和社會的前沿，承擔促進社會多元市場主體充分發(fā)展的重要任務，是政治、經(jīng)濟、社會和文化等領域“治理范式融合”的特殊功能場域。因此，縣域經(jīng)濟是兼具間接調(diào)控和直接參與的特殊經(jīng)濟場域。

黨的十九大提出高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略任務，從經(jīng)濟增速、發(fā)展動能和發(fā)展模式上都對未來的經(jīng)濟發(fā)展提出了更高的要求。對于中國這樣的超大規(guī)模經(jīng)濟體，如此巨大的經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變必然需要一個漸進的過程。在此戰(zhàn)略背景下，特別是中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的巨大差異，使得縣域經(jīng)濟成為高質(zhì)量發(fā)展的微觀前驅(qū)，也成為試驗和觀察高質(zhì)量發(fā)展的理想樣本。

在此期間，有幾個重要的事件深刻地影響縣域經(jīng)濟運行的外部環(huán)境，特別是激勵約束條件：

一是“省直管縣”和“撤縣設區(qū)”政策。之所以將這兩個看似“南轅北轍”的政策放到一起，其原因在于，“省直管縣”實質(zhì)上是賦予縣一級一些市一級的行政和資源配置權限，“撤縣設區(qū)”則通過城市管轄邊界的擴展進一步擴張市一級的行政和資源配置權限，兩者共同構(gòu)成“縣（區(qū)）——市——省”責、權利配置框架。但現(xiàn)有研究并沒有直接的計量經(jīng)濟證據(jù)證明“省直管縣”政策可以促進縣域經(jīng)濟發(fā)展。同時，“撤縣設區(qū)”政策對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實際效果也有待進一步觀察。從理論分析和實踐觀察的結(jié)果看，“強縣”通過“擴權”的效果明顯好于寄希望于“擴權”來實現(xiàn)“強縣”。這似乎表明，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵還不僅僅在于發(fā)展權限，內(nèi)生的發(fā)展動能和特色路徑選擇更為重要。

二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略政策。對于縣域經(jīng)濟發(fā)展而言，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略（特別是以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略）意味著國家的項目、資金和資源投入進一步向縣域傾斜，這無疑是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重大利好。但是，現(xiàn)有理論和實踐都證明，資源、項目的投入就能夠促進增長，但并不意味著高質(zhì)量地發(fā)展，甚至一些項目建設還可能造成地方債務等短期機會主義行為。現(xiàn)有研究對高鐵開通、農(nóng)村改革、企業(yè)幫扶等政策實施效果做了經(jīng)濟學范式的評估，大都顯示出異質(zhì)性的政策效果。這也從另一個側(cè)面說明，中國的縣域經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)進入了從要素投入驅(qū)動的規(guī)模擴張階段轉(zhuǎn)入到創(chuàng)新驅(qū)動的質(zhì)量效益提升階段。是否能夠?qū)崿F(xiàn)內(nèi)生的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，決定著好的外部激勵政策是否能夠轉(zhuǎn)換為好的發(fā)展效果。

三是國土空間規(guī)劃和環(huán)保政策調(diào)整。很長一段時間，縣域經(jīng)濟的增長高度依賴于土地要素的高投入、自然資源的高消耗和污染排放的高水平。這種不可持續(xù)的增長模式是制約縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵因素。隨著我國國土空間規(guī)劃體系的建立，特別是“三區(qū)三線”空間限制性邊界的劃定以及各類土地用途變更管制的加強，縣域工業(yè)化和城鎮(zhèn)化可開發(fā)土地的“總盤子”和各類用地的“小盤子”逐步明確，土地要素投入的約束愈發(fā)剛性。同時，隨著“綠水青山就是金山銀山”理念日益成為全社會的共識，特別是連續(xù)三輪生態(tài)環(huán)保督察工作的推進帶來的問責壓力，縣域經(jīng)濟發(fā)展所面臨的生態(tài)環(huán)保約束條件明顯強化。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，轉(zhuǎn)向生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路既是主觀的能動選擇，也是客觀條件的制約，是不得不做出的選擇。

從上述幾個關鍵性的事件可以看出，縣域經(jīng)濟發(fā)展的外部激勵約束條件已經(jīng)呈現(xiàn)巨大的變化。中國經(jīng)濟發(fā)展的歷程和經(jīng)驗告訴我們，無論基層政府和官員晉升激勵錦標賽理論是否成立，縣域經(jīng)濟不僅是國民經(jīng)濟的微觀運行的基礎載體，更是國民經(jīng)濟發(fā)展的能動主體，其內(nèi)生的，創(chuàng)新性的能動選擇，往往決定著高質(zhì)量發(fā)展的水平。很多縣域經(jīng)濟超常規(guī)發(fā)展的典型案例創(chuàng)造了許多“發(fā)展奇跡”。但是，對于中國這樣一個區(qū)域和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平差距巨大的發(fā)展中大國而言，縣域經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展很難延續(xù)一個，甚至幾個統(tǒng)一的模式，也很難用典型案例或者數(shù)據(jù)實證的方式去證實或者證偽某幾個關鍵因素或做法能夠有效地促進高質(zhì)量發(fā)展。因此，只有從規(guī)律和趨勢的角度去探尋共性問題，研判內(nèi)生邏輯，以期洞悉未來進路。

本文后幾部分的結(jié)構(gòu)安排如下：首先，回答縣域經(jīng)濟如何發(fā)展？構(gòu)建一個理論分析框架刻畫縣域經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)運行邏輯。其次，回答縣域經(jīng)濟發(fā)展得怎么樣？基于全國縣域經(jīng)濟發(fā)展的歷史面板數(shù)據(jù)分析，探究其基本特征和關鍵制約；再次，回答縣域經(jīng)濟應當如何轉(zhuǎn)型？從邏輯層面分析縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型思路。最后，回答縣域經(jīng)濟應該如何發(fā)展？提出未來的實踐路徑和政策重點。

二、中國縣域經(jīng)濟發(fā)展的理論分析框架

中國的縣域經(jīng)濟發(fā)展是一個復雜的經(jīng)濟運行系統(tǒng)，縣域經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和水平，取決于多元的，相互滲透影響的市場主體的共同結(jié)果，也是市場和政府共同作用的結(jié)果。從內(nèi)部運行的體制機制和運行規(guī)律看，縣域經(jīng)濟的發(fā)展和運行主要依賴于以下四個子系統(tǒng)：

一是縣域經(jīng)濟運行的目標系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟的發(fā)展目標系統(tǒng)，主要由中長期發(fā)展目標和短期發(fā)展目標組成。中長期目標主要包括發(fā)展戰(zhàn)略定位、重要發(fā)展目標和具體的發(fā)展指標體系，一般規(guī)定較長的時間周期，主要以五年發(fā)展規(guī)劃，黨委會工作報告和年度政府工作報告安排等形式展現(xiàn)。短期目標主要包括上級黨委、市政府安排的年度內(nèi)重點經(jīng)濟發(fā)展目標以及民生發(fā)展的重大需求。

中國縣域經(jīng)濟發(fā)展的目標是一個多目標融合的目標體系，其發(fā)展目標不僅普遍涉及經(jīng)濟、社會、民生、環(huán)境等多方面綜合內(nèi)容，還直接內(nèi)嵌于從中央到省、市的發(fā)展目標體系之中。同時，由于中國經(jīng)濟社會發(fā)展處在轉(zhuǎn)型升級的階段，這種綜合性的復雜目標體系還處在不斷地動態(tài)調(diào)整之中，階段性出現(xiàn)某一項或幾項目標權重提升比較頻繁。此外，縣域經(jīng)濟發(fā)展目標的考察，除可以觀察的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和指標體系外，還存在大量非量化的正向（如各領域榮譽制度）和負向（如一票否決制度）目標內(nèi)容。

二是縣域經(jīng)濟的資源汲取子系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟發(fā)展依賴于可投入經(jīng)濟發(fā)展的各種資源，縣域經(jīng)濟發(fā)展所能汲取的資源數(shù)量和質(zhì)量對于高質(zhì)量發(fā)展至關重要。縣域經(jīng)濟的資源汲取系統(tǒng)主要由內(nèi)部可控的資源要素和外部爭取的資源要素兩個部分組成。其中，內(nèi)部可控的資源要素包括縣域內(nèi)要素市場上存量的，可投入的經(jīng)濟發(fā)展要素資源。這部分資源要素最能夠體現(xiàn)一個地方縣域經(jīng)濟發(fā)展的資源稟賦特色。內(nèi)部可控的資源要素還包括縣級政府可控的財政可支配收入、年度可利用土地資源等，這部分資源要素某種程度決定了縣級政府資源配置能力。外部爭取的資源要素一方面主要包括上級政府通過轉(zhuǎn)移支付等方式給予縣級政府的項目和資金投入，另一方面也包括縣級政府通過招商引資引入的外部社會資本投入。

縣域經(jīng)濟的發(fā)展取決于生產(chǎn)要素的投入以及全要素生產(chǎn)率的提升。但是，縣級政府比較明確能夠掌控主要是內(nèi)部資源要素，特別是本級財政可支配收入、年度土地利用指標等確定的，可預期的要素投入，由于對上項目、資金爭取以及招商引資的復雜性，縣級政府實際意圖掌控，而又能夠調(diào)控的生產(chǎn)要素投入存在著明顯的不確定性。

三是縣域經(jīng)濟的資源配置子系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟的資源配置子系統(tǒng)包括市場機制下市場主體資源要素的投入方向和強度，還包括縣級政府可支配的資源要素的投入方向和強度?？h域經(jīng)濟包含了國有經(jīng)濟、民營經(jīng)濟、集體經(jīng)濟以及個體經(jīng)濟等多元市場主體，涵蓋高新技術產(chǎn)業(yè)到傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多維度的產(chǎn)業(yè)層次。更為關鍵的是，縣級政府不僅通過各渠道的政策和項目資金間接地引導和激勵市場主體的發(fā)展，還通過政府平臺公司和產(chǎn)業(yè)基金，深度介入了土地、資金和勞動力市場的要素配置，直接影響市場主體的發(fā)展行為。

同時，雖然每個縣都有各自所定位的、明確的發(fā)展目標。但是在具體的政府財政資金和資源要素配置時，受基層治理能力，制度運行慣性以及領導干部個人行為偏好等眾多因素影響，縣域經(jīng)濟的具體的資源配置又存在著復雜性和不確定性。

四是縣域經(jīng)濟的治理能力子系統(tǒng)?？h域經(jīng)濟發(fā)展，從科學的發(fā)展目標制訂，到高水平的資源汲取，高效率的資源配置，都取決于縣域經(jīng)濟的治理能力。縣級政府的治理能力的現(xiàn)代化決定著縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的水平?？h級政府的治理能力包含的內(nèi)容比較寬泛，但主要包括縣級政府的職能定位，營商環(huán)境的營造以及經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)控工具的運用三個重要方面。科學的職能定位和職能作用發(fā)揮是縣級政府治理能力的基礎。良好的營商環(huán)境是多元市場主體發(fā)展以及招商引資吸引外來資本的關鍵。經(jīng)濟發(fā)展和調(diào)控工具和手段的運用則是充分發(fā)揮縣域比較優(yōu)勢，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提升經(jīng)濟發(fā)展水平的保障。

上述四個主要的子系統(tǒng)相互依托、緊密關聯(lián)，構(gòu)成了“目標制訂——資源汲取——資源配置——治理能力”為典型特征的縣域經(jīng)濟運行系統(tǒng)框架。

圖1 縣域經(jīng)濟發(fā)展的系統(tǒng)運行邏輯圖

三、縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的基本特征和現(xiàn)實困囿

（一）中國縣域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)的主要特征

在多維度和多輪次的政策激勵和市場引導作用下，我國縣域經(jīng)濟已經(jīng)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著愈加重要的作用，概括起來主要有以下幾個主要特征：

1.區(qū)域發(fā)展的不協(xié)調(diào)在縣域經(jīng)濟水平上體現(xiàn)時空差異，呈現(xiàn)出“東西南北”區(qū)域差距

圖2 縣域經(jīng)濟發(fā)展“東南西北”區(qū)域差距圖

（數(shù)據(jù)來源：《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市篇）》，國家統(tǒng)計局）

我國地域遼闊，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)顯著的區(qū)域差距，縣域經(jīng)濟層面尤為突出。從區(qū)域分布來看，東中西部縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯。2022年，國內(nèi)生產(chǎn)總值超1000億元的縣域中，東部地區(qū)占44個，中部和西部分別僅占4個和8個。在縣域經(jīng)濟百強縣中，東部地區(qū)的江蘇、浙江和山東分別占23席、16席和13席，其中前10名中江蘇省獨占6席并包攬前4位。盡管如此，東中西部縣域經(jīng)濟發(fā)展的差距在動態(tài)上有所收窄。2014—2022年，東中西部縣域平均GDP之比從282.71:160.14:83.1縮小到456.7:295.74:147.64，顯示出中西部地區(qū)追趕態(tài)勢良好。然而，從一般預算收入層面看，東中西部差距仍在擴大。除東西差距外，南北方縣域經(jīng)濟發(fā)展水平差距也在擴大。2014—2022年，南北方縣域平均GDP之比從191.48:116.17擴大到339.06:150.48。但與東西部差距不同，南北縣域在一般預算收入層面的平均差距有所縮小。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡在縣域經(jīng)濟內(nèi)部出現(xiàn)收斂趨勢，呈現(xiàn)出二元結(jié)構(gòu)的多維度差異

圖3 縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展水平的多維差異圖

（數(shù)據(jù)來源：《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市篇）》，國家統(tǒng)計局）

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重要任務，其在縣域內(nèi)造成了多維度的城鄉(xiāng)差距。近年來，縣域城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的趨勢有所收斂，但不同領域差距仍存在差異。首先，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)居民收入差距逐步縮小，從2014年的2.32:1逐年降低至2:1以內(nèi)，但仍高于發(fā)達國家1.5:1的水平，鄉(xiāng)村居民增收壓力依然較大。其次，在宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村政策推動下，鄉(xiāng)村基礎設施（包括傳統(tǒng)和數(shù)字化基礎設施）建設水平不斷提升。例如，2014年以來，區(qū)縣間寬帶接入用戶數(shù)及其增長率差距不大，部分年份縣的數(shù)據(jù)甚至超過區(qū)。最后，從數(shù)量維度看，縣和區(qū)在教育、醫(yī)療等基本公共服務上的差距逐漸縮小，但在人口流動背景下，“有沒有”的問題已非關鍵，公共服務質(zhì)量的提升成為政策重點。從更深層次看，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制問題，即“軟件”制度層面的二元結(jié)構(gòu)，比“硬件”投入層面的二元結(jié)構(gòu)更為重要和關鍵。

3.頭部縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級迅速，已形成多種典型的縣域經(jīng)濟發(fā)展范式

圖4 2022年頭部縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況圖

（數(shù)據(jù)來源：《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市篇）2023》，國家統(tǒng)計局）

頭部縣域作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的排頭兵，是探索發(fā)展范式轉(zhuǎn)變的示范。近年來，其在發(fā)展動能革新、方式轉(zhuǎn)變和效率提升等方面成效顯著。首先，頭部縣域工業(yè)和制造業(yè)基礎雄厚，第二產(chǎn)業(yè)占比平均接近55%，呈現(xiàn)“二三一”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。以百強縣Top10為例，規(guī)上工業(yè)企業(yè)數(shù)量和平均產(chǎn)值較高，且擁有多家上市公司。例如，昆山市規(guī)上工業(yè)企業(yè)達1900家，平均產(chǎn)值4.13億元。同時，頭部縣域工業(yè)制造業(yè)持續(xù)高位發(fā)展，江蘇省頭部縣域工業(yè)制造業(yè)固定資產(chǎn)投資占比普遍超30%，常熟市達47.2%。其次，先進生產(chǎn)要素集聚和體制機制創(chuàng)新成為高質(zhì)量發(fā)展的關鍵支撐。人才、科技、管理等要素加速流入，創(chuàng)新和綠色發(fā)展成為新動力。2023年，頭部縣域?qū)＠暾埩科毡槌?萬件，高能級產(chǎn)業(yè)集群和高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷壯大。最后，頭部縣域已形成成熟的發(fā)展范式。東部、中部和西部地區(qū)均總結(jié)出特色模式，如江蘇、浙江的“群狼模式”，福建、山東、湖北、四川、湖南的“雁行模式”，以及貴州、山西、江西、河北、云南的“獅王模式”。

4.西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量在“脫貧攻堅+鄉(xiāng)村振興”政策激勵下提升明顯

圖5 西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展情況

（數(shù)據(jù)來源：《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市篇）》，國家統(tǒng)計局）

受地理區(qū)位、資源稟賦等綜合條件制約，西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)長期以來屬于縣域經(jīng)濟發(fā)展相對落后區(qū)域，在“脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興”綜合政策以及國家專項政策的持續(xù)激勵下，這些區(qū)域縣域經(jīng)濟發(fā)展水平得到極大的提升。如圖6所示。首先，上述區(qū)域縣域GDP增速普遍保持在10%以上，遠超區(qū)域平均水平。以2022年為例，西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)的縣域平均經(jīng)濟增長率分別達到23.8%、20.8%和27.6%。2023年西部地區(qū)已經(jīng)有13個縣進入全國縣域經(jīng)濟百強縣行列。其次。在國家縱向和地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付的政策支持下，上述區(qū)域一般公共預算支出大幅度增長，確保了基礎設施和公共服務建設水平的大幅度提升。西部地區(qū)、革命老區(qū)和民族地區(qū)一般公共預算支出和收入之比已經(jīng)從2014年的3.618:1，2.177:1和3.170:1擴大到2022年的4.463:1，2.653:1和4.241:1。最后，這些縣域的工業(yè)化水平和質(zhì)量也不斷提升，規(guī)上工業(yè)數(shù)量和平均產(chǎn)值年均增長率分別達到8.437%和8.629%。

5.縣域經(jīng)濟呈現(xiàn)出“突破縣域”的開發(fā)合作發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟區(qū)一體化發(fā)展和跨區(qū)域開放合作已經(jīng)初見成效

圖6 縣域開放合作演變圖

（數(shù)據(jù)來源：《中國縣域統(tǒng)計年鑒（縣市篇）》，國家統(tǒng)計局）

縣域經(jīng)濟發(fā)展需突破地域限制，在更廣闊空間尋求資源要素投入與產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈合作。近年來，在區(qū)域經(jīng)濟一體化和跨區(qū)域合作加速背景下，縣域經(jīng)濟開放合作趨勢在東部沿海和中西部地區(qū)均表現(xiàn)明顯。特別是行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)分離的改革，推動了縣域經(jīng)濟的國際化水平提升。自2014年以來，縣域出口增長率和實際利用外資增長率除個別年份外，均呈大幅攀升趨勢，年均增幅超10%。區(qū)域?qū)用?，中部地區(qū)縣域出口額及增長率大幅增長，已超東部地區(qū)；西部地區(qū)實際利用外資水平也超過東部縣域平均水平。同時，東部地區(qū)向中西部縣域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈合作不斷深化。2022年，東部制造業(yè)企業(yè)在西部的投資額達3000億元人民幣，同比增長12%，集中在汽車零部件、電子元器件等高端制造領域。2023年，東部與西部聯(lián)合成立的技術研發(fā)中心數(shù)量增加15%，推動了供應鏈技術升級。此外，隨著城市群和都市圈發(fā)展，區(qū)域內(nèi)縣域間合作不斷加強，發(fā)達縣域?qū)η钒l(fā)達縣域的帶動作用顯現(xiàn)。例如，昆山市作為江蘇省頭部縣域，通過共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)和合作區(qū)、引進優(yōu)質(zhì)項目、提供優(yōu)惠政策等方式，幫扶周邊縣域經(jīng)濟發(fā)展。

（二）縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的考核體系和關鍵指標

縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展考核體系是發(fā)展水平的衡量工具和指揮棒?，F(xiàn)有考核體系分為兩個層面：一是全國層面，由第三方評價機構(gòu)基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)構(gòu)建指標體系，對縣域經(jīng)濟發(fā)展水平進行排名并公布；二是省級層面，由省委、省政府發(fā)布考核體系，相關部門提供數(shù)據(jù)，由省級發(fā)改部門綜合考核，結(jié)果與財政獎勵及官員晉升掛鉤。現(xiàn)有考核體系和關鍵指標主要呈現(xiàn)以下幾個方面的特征：

1.縣域經(jīng)濟考核體系主要采用相對業(yè)績競爭的分類評價的思路

基于初始發(fā)展水平差異，除了對全國層面頭部縣域的示范性評價外，縣域經(jīng)濟的考核評價一般不采用絕對業(yè)績的綜合比較，而更多采用在發(fā)展水平相近的縣域間以相對業(yè)績競爭的方式進行。從現(xiàn)有全國和各省的縣域經(jīng)濟考核體系看，基本上都采用相對業(yè)績競爭的基本思路。例如湖南省就將全省86個縣劃分為三類，分別是一類縣33個，二類縣38個以及重點幫扶縣15個。四川省將全省146個縣（縣級市、區(qū)）劃分為一類縣41個，二類縣66個以及39個欠發(fā)達縣域。值得注意的是，前幾年的縣域經(jīng)濟分類主要采用的是資源稟賦條件為主的分類方式，如工業(yè)主導、農(nóng)業(yè)主導、文旅賦能以及生態(tài)功能等類型。現(xiàn)在主流的考核分類已經(jīng)主要采用年度地區(qū)生產(chǎn)總值的檔次來劃分。

2.分類考核的內(nèi)部進一步采用增量考核的方式提供激勵空間

如果說相對業(yè)績競爭為不同發(fā)展檔次和水平的縣域提供了激勵空間。那么在每一類縣域內(nèi)部，如何進一步激發(fā)其發(fā)展水平？如果僅考核各項指標的總量水平，則同類縣域中發(fā)展水平較低的縣域在綜合評價中無疑始終處于落后的位置，缺乏激勵其發(fā)揮能動性的空間?，F(xiàn)有考核評價體系的主要辦法是采用增量和存量考核相結(jié)合的方式綜合計算各項指標。四川省在其最新的縣域經(jīng)濟考核辦法中，各項指標的總量和增速的權重都按照4:6分配，安徽省的考核辦法中，更是將這項權重設置為3:7，充分反映出對增速的關注。也給予后發(fā)縣域在最終考核評價結(jié)果中趕超的空間。

3.縣域經(jīng)濟考核評價中以逆向或否決指標強化約束和規(guī)范

縣域經(jīng)濟考核評價中兼顧了正向、逆向和否決指標。如果說正向指標主要突出激勵和引導，那么逆向指標則主要強化約束和規(guī)范。對一些影響經(jīng)濟社會發(fā)展全局的關鍵性問題，則采用否決性指標，一旦發(fā)生此類事件，則取消其參與縣域經(jīng)濟考核評價的機會。從各省縣域經(jīng)濟考核辦法看，普遍將發(fā)生重大及以上生產(chǎn)安全事故，重大社會治安事件，黨風廉政建設重大事件，重大環(huán)境突發(fā)事件納入否決性的“一票否決”清單，只是各省選擇事件標準和范圍有所差異。還有一些省份將上述程度較輕的節(jié)能減排，糧食安全保障，地方債務處置等列入逆向指標和扣分事項。從考核評價辦法看，逆向指標的分值往往在綜合分值中所占的權重較大，一旦出現(xiàn)逆向指標扣分，往往會抵消很大程度的正向指標努力。

4.縣域經(jīng)濟考核關鍵指標充分反映出縣域經(jīng)濟發(fā)展硬實力

綜合各省的考核體系看，雖然在指標體系中普遍設置了多類別多項指標，但從權重和共性情況看，以下幾個指標在整個指標體系中普遍處于更重要和更關鍵的位置，不僅其自身所占權重較大，且對指標體系中其他指標具有較強的關聯(lián)性。一是地區(qū)生產(chǎn)總值指標，這反映出一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的綜合水平；二是工業(yè)和規(guī)模以上工業(yè)增加值指標，從我國當前縣域經(jīng)濟發(fā)展的動能和結(jié)構(gòu)看，這反映出一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展最基礎的動能。三是一般公共預算收入指標，也有一些省份是考核稅收收入指標，這反映出一個區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活力和質(zhì)量。四是城鄉(xiāng)居民人均可支配收入指標，這反映出一個區(qū)域居民的收入水平結(jié)構(gòu)和富裕程度。五是常住人口城鎮(zhèn)化率指標，在縣域人口外流的情況下，這反映出區(qū)域?qū)θ丝诘奈?。從縣域經(jīng)濟考核評價看，這幾項關鍵指標反映出縣域經(jīng)濟發(fā)展的硬實力，也是縣域經(jīng)濟發(fā)展的關鍵所在。

（三）縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實困囿

1.“收縮型”縣城和“空心化”鄉(xiāng)村并存導致的人口困境

當前，我國縣域常住人口約7.25億，占全國人口的51.5%，規(guī)模與占比均為近30年最低。近年來，人口老齡化加劇及沿海地區(qū)和中心城市對勞動力的大量需求，導致縣域人口總量快速下降，進入持續(xù)負增長階段。2010至2020年，縣域流入人口從0.25億增至0.75億，流出人口從0.56億增至1.96億，其中東部、中部、西部、東北地區(qū)流出人口占比分別約為40%、25%、25%和10%。其間，全國1050個縣級市出現(xiàn)收縮，占比36.89%，其中輕微收縮390個、中度收縮265個、高度收縮146個、重度收縮249個。鄉(xiāng)村“空心化”問題愈發(fā)嚴重，據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)推算，全國空心村比例達79.01%，凈流出人口約1670萬，而實心村人口凈流入僅約400萬?？h城人口流失與鄉(xiāng)村“空心化”相互交織，縣城難以獲得有效人口補充，逐漸失去人口紅利與發(fā)展動力，形成低密度、低效率、低活力的“三低”縣域空間。

案例：甘肅玉門：從石油之城到“棄城”

玉門地處甘肅省境內(nèi)，曾以豐富的石油儲量和蓬勃發(fā)展的重工業(yè)聞名。玉門油田是玉門市的經(jīng)濟支柱，隨著石油資源的逐漸枯竭，石油年產(chǎn)量大幅下降，相關產(chǎn)業(yè)萎縮，大量石油工人及家屬外遷就業(yè)或生活。老城區(qū)15萬多的人口，目前只剩下不足兩萬人。

2.培育縣域經(jīng)濟增長“新興引擎”和優(yōu)化“傳統(tǒng)動能”難以兼顧導致的產(chǎn)業(yè)困境

在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，縣域作為化解過剩產(chǎn)能和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要載體，經(jīng)歷了從工業(yè)化主導向服務業(yè)主導的轉(zhuǎn)變。2010—2020年，縣域第一產(chǎn)業(yè)占比從16.2%微降至15%，第二產(chǎn)業(yè)從51.9%快速下降至40.2%。部分縣市在淘汰落后產(chǎn)能后，面臨新項目引進不足，產(chǎn)業(yè)過早脫實向虛的問題；更多縣市則在培育新興產(chǎn)業(yè)與優(yōu)化傳統(tǒng)動能之間面臨兼顧難題。農(nóng)業(yè)縣普遍面臨“富民”但“縣弱”的困境。其特色農(nóng)產(chǎn)品雖占據(jù)一定市場份額，但多以初級形態(tài)銷售，附加值低，現(xiàn)代化水平不高。盡管特色農(nóng)業(yè)提高了農(nóng)民收入，但對縣級財政收入貢獻有限，難以支撐基礎設施建設。工業(yè)縣的經(jīng)濟活動主要由民營企業(yè)和中小型企業(yè)支撐，產(chǎn)品多為傳統(tǒng)工業(yè)品。在市場環(huán)境不佳時，這些企業(yè)面臨高額稅負、高融資成本和上升的勞動力成本等“三高”難題。同時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、高端人才缺乏、創(chuàng)新能力不足等問題，使得縣域在培育經(jīng)濟增長“新引擎”和實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級方面面臨巨大挑戰(zhàn)。

案例：蘭溪市的興衰歷程：從浙江第一縣到欠發(fā)達縣市的反思

蘭溪市曾經(jīng)是浙江省的驕傲，被譽為“浙江第一縣”，也是浙江省第一個縣級市。蘭溪市早期的經(jīng)濟模式主要依賴國有重工業(yè)，隨著時代的發(fā)展，在民營經(jīng)濟快速崛起的背景下，蘭溪的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型顯得十分緩慢，導致其競爭力下降。蘭溪市卻逐漸淪落為欠發(fā)達縣市，面臨著經(jīng)濟增長緩慢、人口外流嚴重等一系列問題。

3.縣域財政支持剛性增長與有效收入退坡遞減并存導致的財源困境

當前，我國大部分縣級行政單位財政狀況緊張，僅東南沿海少數(shù)縣市財政較為充裕。數(shù)據(jù)顯示，2022年全國2297個區(qū)縣地方財政一般預算收入平均為16.02億元，支出平均為45.18億元，財政赤字平均達29.16億元。2020年，僅27個區(qū)縣有財政盈余，赤字縣占比高達98.8%，縣級財政多為“吃飯財政”。截至2023年，縣級政府債務余額超4.5萬億元，其中約40%通過融資平臺等渠道獲得，債務風險尚未根本控制。一般來說，國有土地使用權出讓收入是縣級政府償債的重要來源。例如，2023年，山東省縣級土地出讓收入占比為64.4%，貴州省更是高達79.5%。然而，近年來房地產(chǎn)市場下行，對縣級財政收入造成巨大壓力。與此同時，縣級財政剛性支出穩(wěn)定增長，民生領域支出不斷增加，教育、農(nóng)林水事務、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務等支出占縣級財政支出的80%以上。隨著經(jīng)濟下行和人口老齡化加劇，“三保”資金比重將進一步加大，預計未來縣級政府財政壓力將更加突出。

案例：財政部關于八起地方政府隱性債務問責典型案例的通報

內(nèi)蒙古自治區(qū)包頭市向融資租賃有限公司借款用于償還存量隱性債務并作為化債處理，造成化債不實0.68億元。2018年9月至2019年12月，包頭輕工職業(yè)技術學院向遠東宏信融資租賃有限公司、平安國際融資租賃有限公司借款，用于償還實訓樓及附屬配套設施工程等20項存量隱性債務0.68億元，并在地方政府隱性債務統(tǒng)計監(jiān)測系統(tǒng)中作為化債處理，造成化債不實0.68億元。中共內(nèi)蒙古自治區(qū)紀律檢查委員會、內(nèi)蒙古自治區(qū)監(jiān)察委員會依紀依規(guī)組織對相關責任人予以問責。

 4.保持縣域經(jīng)濟穩(wěn)增長與資源環(huán)境約束趨緊引發(fā)的轉(zhuǎn)型困境

在縣域經(jīng)濟發(fā)展初期，企業(yè)分散布局導致產(chǎn)業(yè)重復建設、土地資源浪費和環(huán)境污染等問題突出。當前，縣域經(jīng)濟雖然已逐漸從粗放型發(fā)展模式轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)集群化模式，但過去“先發(fā)展后治理”的方式已透支生態(tài)環(huán)境。隨著工業(yè)化進程加快，縣城將面臨更大資源與環(huán)境壓力：一方面，中心城市將高能耗過剩產(chǎn)能轉(zhuǎn)移至周邊縣城；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中。這使得不少縣城接近或達到環(huán)境承載能力極限。2015年起施行的新版《中華人民共和國環(huán)境保護法》建立了嚴格監(jiān)管機制，對企業(yè)和政府機構(gòu)提出更高要求。短期內(nèi)，這增加了縣域企業(yè)運營成本，影響盈利能力?？h域經(jīng)濟發(fā)展面臨雙重挑戰(zhàn)：既要強化生態(tài)建設、彌補環(huán)境“欠賬”，又要為轉(zhuǎn)型增容量。因此，如何在資源與環(huán)境約束下平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護，成為亟待解決的重要課題。

案例：河南省新鄉(xiāng)市輝縣衛(wèi)輝違規(guī)挖砂采石 破壞生態(tài)環(huán)境和文物遺址

2023年11月，中央第二生態(tài)環(huán)境保護督察組督察河南省發(fā)現(xiàn)，新鄉(xiāng)市輝縣、衛(wèi)輝等地違規(guī)挖砂采石破壞生態(tài)環(huán)境問題突出。石門河位于輝縣中西部，河道內(nèi)砂石資源豐富。長期以來，私挖濫采河砂對石門河生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。督察發(fā)現(xiàn)，2021年以來，輝縣市瑞祥機制砂有限公司、金砂源建材有限公司等制砂企業(yè)在屬于西土樓大橋下游2000米禁采區(qū)范圍的石門河河道內(nèi)，未獲采砂許可，無證非法采砂約160萬噸，瑞祥機制砂有限公司因非法采砂在河道內(nèi)形成2個巨大采坑，平均深度為16米左右，占地面積分別約為36畝和27畝。 

5.上級事權壓力層層加大與基層矛盾問題匯集導致的治理困境

縣域在國家治理體系中具有重要地位。縣級政府貼近鄉(xiāng)村基層，能夠直接了解當?shù)厍闆r，是連接中央政策與基層實施的關鍵環(huán)節(jié)，承擔著承接上級任務和化解基層矛盾的雙重職責。然而，在壓力型管理體制下，縣級政府面臨兩方面挑戰(zhàn)。一方面，自上而下的任務分配和績效考核機制使縣級政府壓力巨大。上級政府設置的多重目標和對基層治理規(guī)范化的要求，導致任務層層加碼、縣級治理程序化和繁瑣化。基層干部大量精力、時間和資源消耗在規(guī)范治理程序上。據(jù)報道，一些地方頻繁啟動專項工作，設立領導小組和辦公室，強化對縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理和監(jiān)督，使基層政府疲于奔命、負擔沉重。另一方面，基層矛盾上移增加了縣級治理成本。鄉(xiāng)村社會中的矛盾本可通過人情、面子等社會內(nèi)部力量解決，但這種方式存在治理風險。若基層政府嚴格依據(jù)規(guī)章和制度處理問題，在復雜的鄉(xiāng)村社會中，其解決矛盾的能力可能被弱化，導致矛盾外溢和上移。

案例：中央通報的整治形式主義為基層減負負面典型案例

云南省昭通市永善縣推廣應用“一部手機辦事通”下達不切實際的任務指標。2022年10月，永善縣政務服務管理局為片面追求考核加分，背離上級推廣初衷，按照本縣戶籍人口人均通過“一部手機辦事通”小程序辦理3件事項的數(shù)量，確定了年底前完成138萬件的任務指標，印發(fā)文件將指標分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直相關部門，要求全縣干部職工年度人均辦理150件。文件印發(fā)2個月內(nèi)，永善縣干部職工通過“一部手機辦事通”完成查詢、辦理、預約類事項138萬余件，嚴重增加基層干部負擔。

 四、縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的邏輯轉(zhuǎn)置

縣域經(jīng)濟要擺脫面臨的現(xiàn)實發(fā)展困囿，走向高質(zhì)量發(fā)展的新路徑，亟待從經(jīng)濟發(fā)展的底層邏輯上進行發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)置，從發(fā)展動能、思路和理念上進行全新的重構(gòu)。自2023年習近平總書記在四川、黑龍江等地調(diào)研時提出加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力后，特別是習近平總書記在第二十屆中央政治局集體學習時發(fā)表的重要講話和黨的二十屆三中全會出臺的《決定》，對新質(zhì)生產(chǎn)力理論內(nèi)涵和政策重點作出的系統(tǒng)論述，新質(zhì)生產(chǎn)力成為縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的理論遵循和邏輯轉(zhuǎn)置的著力重點。

（一）新質(zhì)生產(chǎn)力：縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心驅(qū)動力

縣域經(jīng)濟是我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，具有新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的空間。當前，頭部縣域已形成新質(zhì)生產(chǎn)要素集聚，對高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生強勁推動。因此，需破除新質(zhì)生產(chǎn)力與縣域經(jīng)濟“無關論”，推進其探索和發(fā)展，通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)變革，使縣域經(jīng)濟成為先進生產(chǎn)力發(fā)展空間。同時，縣域經(jīng)濟內(nèi)部，尤其是中西部地區(qū)，仍存在傳統(tǒng)生產(chǎn)力發(fā)展空間，需破除傳統(tǒng)生產(chǎn)力“無用論”，因地制宜，在保持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢基礎上，通過發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力帶動傳統(tǒng)生產(chǎn)力，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。總之，縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需依托新質(zhì)生產(chǎn)力作為核心驅(qū)動力。

新質(zhì)生產(chǎn)力驅(qū)動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心機理，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是新質(zhì)生產(chǎn)力通過發(fā)展動能的重塑實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展方式的根本性轉(zhuǎn)變。新質(zhì)生產(chǎn)力的本質(zhì)是創(chuàng)新，以科技創(chuàng)新促進微觀市場主體創(chuàng)新，從而驅(qū)動產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈的深度變革，實現(xiàn)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變。相當部分的縣域經(jīng)濟長期依賴依靠政府投資、基礎設施建設和原料資源的粗放式開發(fā)，陷入“舉債——投資——低效”的增長困境，不僅傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以為繼，付出巨大成本通過招商引資引入的新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展也缺乏支撐，其根本在于缺乏創(chuàng)新驅(qū)動所形成的新型優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)力。新質(zhì)生產(chǎn)力的創(chuàng)新本質(zhì)不僅可以加快縣域先導產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動的步伐，還可以通過融入和嵌入新質(zhì)生產(chǎn)力形成的產(chǎn)業(yè)鏈條實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級發(fā)展，從而實現(xiàn)增長方式的根本性變革。

二是新質(zhì)生產(chǎn)力通過綠色和可持續(xù)發(fā)展賦予縣域經(jīng)濟更多元的發(fā)展路徑。新質(zhì)生產(chǎn)力是綠色生產(chǎn)力，是資源環(huán)境友好和可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)力，其不僅具有低資源消耗的特性，還可以更好地實現(xiàn)自然資源生態(tài)價值的加速轉(zhuǎn)化和實現(xiàn)。廣大縣域是資源富集區(qū)域，中西部地區(qū)的縣域更是具有巨大的資源環(huán)境比較優(yōu)勢，長期以來環(huán)境生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化的渠道不暢導致綠水青山無法向金山銀山轉(zhuǎn)化，從而導致縣域經(jīng)濟發(fā)展的路徑較為單一。新質(zhì)生產(chǎn)力的綠色和可持續(xù)發(fā)展特性決定了縣域不僅可以通過科技創(chuàng)新實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)變革，還可以通過綠色生態(tài)資源的可持續(xù)開發(fā)利用以及多元化轉(zhuǎn)化路徑實現(xiàn)縣域經(jīng)濟發(fā)展的綠色化，充分利用具有比較優(yōu)勢的自然資源實現(xiàn)發(fā)展路徑的多元化。

三是新質(zhì)生產(chǎn)力通過先進生產(chǎn)要素的創(chuàng)新性配置全面提升縣域經(jīng)濟的發(fā)展質(zhì)量。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展是勞動者、勞動工具和勞動對象等生產(chǎn)力關鍵要素及其組合的躍升，更是包括技術、知識、管理等先進生產(chǎn)要素的集聚和創(chuàng)新性配置?？h域經(jīng)濟在全面轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展新賽道的過程中，面臨的最重要的問題就是對高端人才、顛覆性技術、先進管理等先進生產(chǎn)要素的吸引和集聚能力不足，從而無法從根本上提升全要素生產(chǎn)率水平。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展不僅可以優(yōu)化先進生產(chǎn)要素的投入環(huán)境，更為關鍵的是將極大地加大先進生產(chǎn)要素的投入回報，從而吸引更多的要素向縣域經(jīng)濟這個投入“洼地”集聚，從而實現(xiàn)投入水平和效率水平的雙提升，全面提升縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。

四是新質(zhì)生產(chǎn)力通過倒逼生產(chǎn)關系和上層建筑的變革優(yōu)化縣域經(jīng)濟的治理水平和制度環(huán)境。生產(chǎn)關系要適應生產(chǎn)力的發(fā)展，上層建筑要適應經(jīng)濟基礎的變革。新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展必然會倒逼和形成新質(zhì)生產(chǎn)關系和上層建筑的適應性變革和深層次改革?？h域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展不僅是經(jīng)濟發(fā)展問題，更涉及市場經(jīng)濟體制機制，基層治理能力和手段以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革等制度問題。高質(zhì)量的發(fā)展需要高質(zhì)量的治理水平。隨著新質(zhì)生產(chǎn)力的涌現(xiàn)、培育和發(fā)展，縣域經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)部必然會產(chǎn)生巨大的高水平治理和深層次改革需求，順應這個規(guī)律演進和趨勢發(fā)展的需求，縣域經(jīng)濟的治理水平和制度環(huán)境必然會得到提升。

（二）縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的宏觀邏輯轉(zhuǎn)置

1.量的思維到量增質(zhì)升思維

縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展并不是放棄增長，反之高質(zhì)量發(fā)展的縣域經(jīng)濟增速普遍都較高，且以技術創(chuàng)新為內(nèi)核的新產(chǎn)業(yè)、新模式、新業(yè)態(tài)在經(jīng)濟增長中發(fā)揮著日益重要的作用，逐漸脫離高資源消耗和高財政投入的傳統(tǒng)增長路徑。從純粹追求量的增長到量增質(zhì)升，要逐步摒棄傳統(tǒng)的“投資、消費、出口——三駕馬車”式的經(jīng)濟增長思維框架，轉(zhuǎn)向“人口和人力資源、新質(zhì)（勞動對象）生產(chǎn)要素、全要素生產(chǎn)率——新質(zhì)生產(chǎn)力”式的經(jīng)濟發(fā)展思維框架。這要求我們在推動縣域經(jīng)濟發(fā)展過程中要從投入要素的類型和品質(zhì)，生產(chǎn)要素的組合和優(yōu)化配置，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)鏈建鏈補鏈等方面充分發(fā)揮縣級黨委、政府在人力資源培育和人口吸引，創(chuàng)新型營商環(huán)境營造，數(shù)據(jù)、生態(tài)等新型生產(chǎn)要素開發(fā)，對上項目爭取和跨區(qū)域合作等方面充分發(fā)揮和提升資源配置、政策調(diào)動的主觀能動和客觀能力。

2.孤立發(fā)展到系統(tǒng)重構(gòu)思維

縣域經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)進入系統(tǒng)發(fā)展的階段，其關鍵特征一是某項政策或某項工作的推進往往牽扯多個領域，需要綜合協(xié)調(diào)；二是某個群體利益和福利的增長往往并不能夠同步實現(xiàn)所有群體利益和福利的增長，需要總量平衡；三是保持既有的經(jīng)濟發(fā)展模式、路徑的各種成本逐漸增高，邊際收益日趨下降。面臨這種局面，孤立地討論某個領域，某個產(chǎn)業(yè)或者某種路徑的變革并無法實現(xiàn)發(fā)展范式的轉(zhuǎn)型和重塑，需要運用系統(tǒng)重構(gòu)的思維進行縣域經(jīng)濟發(fā)展系統(tǒng)整體性重構(gòu)。從縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的要求看，需要圍繞創(chuàng)新驅(qū)動進行產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，圍繞生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能進行國土空間重構(gòu)，圍繞先進要素集聚和優(yōu)化進行要素重構(gòu)，圍繞生態(tài)保護和價值轉(zhuǎn)換進行生態(tài)重構(gòu)，圍繞基層治理能力和綜合改革進行治理重構(gòu)。從孤立發(fā)展思維到系統(tǒng)重構(gòu)思維，要求我們更多地運用系統(tǒng)思維去謀劃和布局縣域經(jīng)濟發(fā)展的各種政策和工作。

3.封閉競爭到開放合作思維

在縣域經(jīng)濟發(fā)展的初期，由于產(chǎn)業(yè)鏈條較短，市場空間巨大，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化等多種原因，縣域之間的經(jīng)濟聯(lián)系較弱，加之招商引資過程中對資本的追逐和競爭，縣域經(jīng)濟往往處于封閉運行的競爭狀態(tài)。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的日益提升，產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的空間布局突破縣域、在都市圈和城市群，甚至跨區(qū)域，跨國別展開布局。同時，市場的競爭也日益激烈，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的規(guī)模效應也成為提升產(chǎn)業(yè)競爭力的關鍵。在全國統(tǒng)一大市場的政策框架下，資源的跨縣域流動和跨區(qū)域有效配置，行政區(qū)與經(jīng)濟區(qū)適度分離等政策也積極引導區(qū)域間的開放合作。實踐中可以大量看到縣域之間簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議推進全方位戰(zhàn)略合作的報道，跨縣域的合作“飛地”園區(qū)也日益涌現(xiàn)。從封閉競爭到開放合作思維，要求我們跨越縣域，跨越區(qū)域，在更大的空間范圍內(nèi)去實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，在更大的市場空間去尋找目標市場，在開放合作理念下去實現(xiàn)共贏。

（三）縣域經(jīng)濟發(fā)展的微觀邏輯轉(zhuǎn)置：五個如何？

1.如何吸引人才：由“產(chǎn)城人”理念向“人城產(chǎn)”理念轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)縣域經(jīng)濟發(fā)展遵循“構(gòu)建產(chǎn)業(yè)—營造城市—吸引人才”的邏輯，即先通過招商引資建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)，再加強城市基礎設施建設（如房地產(chǎn)、河堤、廣場），最后考慮人才和人口支撐。這一模式基于農(nóng)村剩余勞動力充足、產(chǎn)業(yè)園區(qū)以低技能勞動力為主、勞動者以工資回報為主要訴求假設的。然而，當經(jīng)濟體跨過“劉易斯”拐點后，勞動力訴求轉(zhuǎn)向公共服務、自然環(huán)境、社交氛圍等非工資因素，傳統(tǒng)“產(chǎn)城人”理念的增長循環(huán)難以持續(xù)。在人口外流和老齡化背景下，縣域經(jīng)濟的首要任務是吸引青年人才。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，青年就業(yè)地選擇不僅關注基本需求，還重視交友氛圍和文化活力。這表明縣域建設應從硬件轉(zhuǎn)向具有文化、社交屬性的新型基礎設施，以滿足青年對物質(zhì)和精神層面的需求。因此，營造青年發(fā)展型縣域應成為吸引人才的重點工作，進而推動產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，為青年提供發(fā)揮創(chuàng)造力的崗位。整體而言，“產(chǎn)城人”理念需向“人城產(chǎn)”理念轉(zhuǎn)變，吸引青年人才是縣域經(jīng)濟突破困境的關鍵。

案例：云南蒙自市以“友好之城”待“有為青年”

蒙自市依托青年工作聯(lián)席會，組建重點項目專班，形成“一月一報告、一季一調(diào)度”和定期會商機制，實施“青凝蒙”八個專項行動，投入10余億元實施聯(lián)大國際青年社區(qū)、青少年教育提升、青年人才公寓等青年實事項目和工作品牌。

近年來，蒙自打造了西南聯(lián)大咖啡館、先鋒書店等青春地標，為青年提供創(chuàng)意公共閱讀和藝術普及活動空間；發(fā)展起南湖薈、大樹寨夜市等青年聚集型消費場所；涌現(xiàn)出“落日島”“格早寨”“窯房村”等網(wǎng)紅打卡點；舉辦了音樂節(jié)、青年文化沙龍、電子競技、青年足球聯(lián)賽、文藝生活集市、公益騎行等一系列青年喜聞樂見的文體活動。

2.如何培育產(chǎn)業(yè)：由項目思維邏輯向產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈集群發(fā)展思維轉(zhuǎn)變

項目思維是管理科學中圍繞項目生命周期、以交付成果為導向的全過程管理體系。在縣域經(jīng)濟發(fā)展中，項目思維被廣泛應用，縣級黨委和政府通過定期召開項目推進會、協(xié)調(diào)解決項目問題，以項目建成投產(chǎn)為目標，綜合調(diào)配資源投入。其原因在于，固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟增長的主要動力，項目投資建設可帶動GDP增長。縣級政府掌握土地資源和特色資源，通過與投資方合作博弈，推動項目落地，實現(xiàn)政府與市場的有機協(xié)同。然而，項目思維存在投資導向問題，關注項目投產(chǎn)運營，但忽視項目可持續(xù)性、項目間關聯(lián)和外部效應。隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)復雜度提升，單純項目堆積對高質(zhì)量發(fā)展的支撐能力減弱。以2024年中西部地區(qū)新進入千億縣的新疆庫爾勒市、河南鞏義市和陜西府谷縣為例，其成功經(jīng)驗在于從項目堆積向產(chǎn)業(yè)集群轉(zhuǎn)型，立足優(yōu)勢謀劃產(chǎn)業(yè)鏈圖譜，借助龍頭企業(yè)構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈思維強調(diào)前瞻性、主導性和基礎產(chǎn)業(yè)布局，通過產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展擴大規(guī)模，補齊產(chǎn)業(yè)鏈條，形成協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。從項目思維向產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈思維轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了縣級黨委和政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路上的全方位升級。

案例：新疆首個“千億縣”，庫爾勒是怎么做到的

根據(jù)賽迪顧問發(fā)布的《2024中國縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展研究》，2023年庫爾勒市的GDP達到了1018.51億元，成為新疆唯一一個GDP突破千億的縣市?。庫爾勒市之所以能夠成為新疆首個“千億縣”，主要得益于其多元化的產(chǎn)業(yè)集群經(jīng)濟發(fā)展策略。庫爾勒市的經(jīng)濟發(fā)展以能源和紡織為主要支柱產(chǎn)業(yè)。塔里木油田的落戶和塔里木盆地豐富的油氣資源為能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了堅實支撐，而庫爾勒出產(chǎn)的長絨棉則推動了紡織服裝產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，形成了完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

3.如何融資：由土地財政、土地金融邏輯向產(chǎn)業(yè)金融邏輯轉(zhuǎn)變

縣級政府預算收入主要來源于一般公共預算收入、政府基金收入和國有資本經(jīng)營收入。其中，一般公共預算收入增長有限，國有企業(yè)收入較少，而土地出讓及相關收入在政府性基金收入中占比較大且具有操作空間。2012—2022年，土地出讓收入占地方財政總收入比重在30%至40%之間波動，縣級財政對土地財政依賴度較高。然而，土地財政收入難以滿足城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的基礎設施及公共服務支出需求。為此，縣級政府通過平臺公司，以儲備土地及未來土地出讓收入為抵押，利用金融工具向金融機構(gòu)貸款，彌補資金缺口，形成土地金融運行邏輯。土地財政和土地金融成為縣域經(jīng)濟的重要支撐。但隨著房地產(chǎn)市場下行導致土地出讓收入銳減，以及地方政府債務和平臺公司融資管控加強，土地財政和土地金融的作用逐漸弱化。繼續(xù)依賴土地財政不僅難以持續(xù)滿足工業(yè)化和城鎮(zhèn)化資金需求，還會使縣域經(jīng)濟工作重心偏移。在中央金融工作會議提出疏通資金進入實體經(jīng)濟渠道的新要求下，縣域經(jīng)濟融資邏輯需向產(chǎn)業(yè)金融邏輯轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)金融邏輯要求縣域融資更多指向產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場主體需求，推動政府平臺公司從融資主體向市場化產(chǎn)業(yè)運營投資主體轉(zhuǎn)變，融資工具從單一銀行間接融資向債券、基金、信托、保險和期貨等多元金融工具綜合運用轉(zhuǎn)變，以此有效控制政府債務水平并滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展資金需求。 

案例：湖南金融賦能縣域，產(chǎn)業(yè)倍速生長

以湖南南縣為例，稻蝦米產(chǎn)業(yè)是近年來奔出的一匹“黑馬”，蝦與米相映成趣，得益于金融的給力支持。從支持稻蝦共生產(chǎn)業(yè)園建設，到助力特色農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)突破融資瓶頸，長沙銀行累計為南縣投放貸款超80億元。12個縣域產(chǎn)業(yè)就有12種金融方案，圍繞“米袋子”“菜籃子”“果盤子”“肉鋪子”“茶罐子”，長沙銀行創(chuàng)新推出一系列具有湖湘農(nóng)業(yè)地域標識的信貸產(chǎn)品，縣域產(chǎn)業(yè)的倍速效應加速增長。

4.如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合：由單向要素投入邏輯向城鄉(xiāng)要素雙向流動邏輯轉(zhuǎn)變

縣域是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵載體，未來十五年是城鄉(xiāng)融合的“窗口期”，其核心在于實現(xiàn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合以及生產(chǎn)要素的雙向流動。長期以來，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間存在勞動力、土地、資金等要素的單向流動：勞動力因工資差異從農(nóng)村流向城市，土地因城鄉(xiāng)級差收益推動城市擴張，資金因產(chǎn)業(yè)利差和風險考量從農(nóng)村外流。這種單向流動導致縣域人口“空心化”、土地“非農(nóng)化”和資金“城市化”等問題。近年來，隨著脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興政策的實施，國家財政大量投入鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和生態(tài)水平顯著提升，社會資金、返鄉(xiāng)人口和結(jié)余土地指標開始反向流動。然而，在財政收入趨緊的背景下，政府資金投入無法無限增長，必須通過有限資金撬動更多要素投入鄉(xiāng)村，同時培育鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動能?？h域經(jīng)濟作為城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)一體，要實現(xiàn)生產(chǎn)要素的雙向自由流動和優(yōu)化配置，需統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和鄉(xiāng)村全面振興任務，構(gòu)建人、地、錢及生態(tài)資源等要素的內(nèi)生發(fā)展機制、循環(huán)流動機制和利益分享機制，從而從要素融合角度為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅實支撐。

案例：都江堰打造農(nóng)村產(chǎn)權交易新平臺，農(nóng)村資產(chǎn)“活起來”

都江堰灌區(qū)在2024年實現(xiàn)了水權交易量的顯著增長。到2024年底，全灌區(qū)交易量累計達到1475萬立方米，較2023年凈增長10倍以上。2023年11月，都江堰灌區(qū)完成了首單120.5萬立方米的水權交易，標志著灌區(qū)水權交易的“破冰”?。都江堰灌區(qū)水權交易蓬勃發(fā)展，不僅是對傳統(tǒng)水利智慧的現(xiàn)代傳承，更是踐行新質(zhì)生產(chǎn)力、探索灌區(qū)水資源市場化配置方式的革命性創(chuàng)新。

5.如何特色發(fā)展：由全面發(fā)展邏輯向重點突破和特色發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變

縣域經(jīng)濟因地理區(qū)位、資源稟賦和發(fā)展基礎等因素，在政策引導上強調(diào)因地制宜和特色發(fā)展。然而，中西部多數(shù)縣域發(fā)展基礎薄弱，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平均有較大提升空間。同時，縣級黨委、政府換屆及階段性政策熱點，導致各地在不同時期選擇具有優(yōu)勢的政策重心，使得縣域經(jīng)濟長期呈現(xiàn)全面發(fā)展思路，存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和思路同質(zhì)化問題?？h域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需充分發(fā)揮本地資源稟賦，走基于“比較優(yōu)勢”的特色發(fā)展道路，同時利用新賽道實現(xiàn)“無中生有”的彎道超車，塑造多元特色的發(fā)展路徑和增長模式。從實踐趨勢看，縣域經(jīng)濟發(fā)展已呈現(xiàn)分類轉(zhuǎn)型態(tài)勢：身處都市圈的縣域，以融入都市圈、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合為主；文旅資源豐富的縣域，聚焦農(nóng)商文旅體融合發(fā)展；農(nóng)業(yè)資源豐富的縣域，圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸拓展；生態(tài)資源密集的縣域，注重生態(tài)資源保護與價值轉(zhuǎn)化；工業(yè)集群發(fā)展的縣域，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，形成新制造優(yōu)勢?？傊?，探索特色發(fā)展的多元路徑是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關鍵。 

案例：河南新鄉(xiāng)：打造特色縣域經(jīng)濟 發(fā)展過濾產(chǎn)業(yè)

近年來，河南省大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，推動各縣打造特色產(chǎn)業(yè)。新鄉(xiāng)縣發(fā)揮自身振動產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，基于新鄉(xiāng)市過濾產(chǎn)業(yè)基礎，推動縣內(nèi)過濾產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，建設過濾創(chuàng)業(yè)園，鼓勵發(fā)展過濾行業(yè)上下游企業(yè)。目前，新鄉(xiāng)縣的過濾企業(yè)產(chǎn)品涵蓋油品、氣體、水基凈化等多類型，廣泛應用于能源、航空航天、生物醫(yī)療、污水處理等領域。目前，新鄉(xiāng)縣有過濾企業(yè)13家，其中規(guī)上企業(yè)2家，部分企業(yè)獲省級專精特新企業(yè)、高新技術企業(yè)稱號。2024年，該縣過濾產(chǎn)業(yè)規(guī)上企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入約1.7億元。

五、縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的政策重心

（一）以新質(zhì)生產(chǎn)力為牽引推進縣域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級

1.因地制宜延長縣域產(chǎn)業(yè)鏈，強化“鏈主”企業(yè)引領帶動作用

各縣需明確自身資源稟賦，精準定位核心產(chǎn)業(yè)領域，引導培育主導產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)建集生產(chǎn)、加工、銷售于一體，涵蓋貿(mào)易、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。經(jīng)濟基礎較好的縣域應利用人工智能、大數(shù)據(jù)等先進技術，推進關鍵產(chǎn)業(yè)鏈智能化、綠色化升級。同時，培育“專精特新”企業(yè)，通過專業(yè)化突破市場壁壘、精細化管理提升效率、特色化產(chǎn)品增強競爭力、創(chuàng)新技術驅(qū)動發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)鏈注入新活力，促進地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，提高產(chǎn)業(yè)鏈附加值和市場影響力。

2.科技賦能提升縣域創(chuàng)新鏈，推動創(chuàng)新鏈構(gòu)建和協(xié)同發(fā)展

聚焦縣域產(chǎn)業(yè)集群的關鍵科技需求，增強應用導向研究，攻克制約重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術。提升企業(yè)在創(chuàng)新中的核心作用，推行科技型中小企業(yè)扶持計劃和高新技術企業(yè)升級策略，通過創(chuàng)業(yè)孵化、吸引投資、企業(yè)改造升級等路徑，形成“創(chuàng)新雁陣”格局。強化產(chǎn)學研協(xié)同合作網(wǎng)絡，鼓勵企業(yè)與高校、科研機構(gòu)建立長期合作關系，開展聯(lián)合攻關、資源共享、科技成果轉(zhuǎn)化及人才交流。推動創(chuàng)新平臺共建共享，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，探索“科創(chuàng)飛地”模式，聚集優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源。

3.多措并舉打通縣域供應鏈，強化產(chǎn)業(yè)服務體系建設

科學規(guī)劃物流園區(qū)，提升其服務產(chǎn)業(yè)集群的功能，增強園區(qū)集聚力和運營效率，促進產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。利用數(shù)智技術構(gòu)建供應鏈創(chuàng)新應用體系，依托核心企業(yè)，開展數(shù)字與智能技術融合、供應鏈金融科技算法、物流倉儲數(shù)字化技術及品牌質(zhì)量監(jiān)控追溯管理標準制定。加快構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品物流服務網(wǎng)絡，建立精準產(chǎn)銷對接機制，提高冷鏈運輸效率和服務質(zhì)量，推動縣域供應鏈現(xiàn)代化。

（二）以要素雙向自由流動為驅(qū)動實現(xiàn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展

1.建立戶籍同公共福利剝離的管理模式，暢通城鄉(xiāng)人口自由遷徙通道

突破傳統(tǒng)戶籍與福利綁定模式，推進城鄉(xiāng)人口管理制度改革，實現(xiàn)“人—業(yè)—居”深度融合。構(gòu)建基于平等公民權利的流動人口服務體系，逐步消除戶籍附帶的公共服務差異，確?；竟卜瞻磳嶋H居住人口合理分配。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化權益保障體系，明確農(nóng)村土地在社會保障、生產(chǎn)活動和財產(chǎn)價值方面的功能，探索土地承包權、宅基地資格權及集體收入分配權的新保障方式。創(chuàng)新鄉(xiāng)村居民身份權實現(xiàn)機制，創(chuàng)建長效激勵機制，鼓勵人才扎根鄉(xiāng)村，有條件地開放集體經(jīng)濟組織成員資格。

2.以全域土地綜合整治為抓手，突破資源要素跨區(qū)域城鄉(xiāng)流動困境

加強自然資源管理部門與農(nóng)業(yè)部門的溝通協(xié)作，推進鄉(xiāng)村土地資源整合，實現(xiàn)連片化、規(guī)?；l(fā)展，按功能劃分區(qū)域。模糊農(nóng)村集體建設用地經(jīng)營用途、公共用途與閑置宅基地之間的界限，暢通建設用地轉(zhuǎn)換渠道。擴大農(nóng)村宅基地使用權退出改革試點范圍，完善收儲利用體系與風險防控措施，激勵村級集體經(jīng)濟有效利用回收的閑置建設用地，促進新興產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展。以農(nóng)村產(chǎn)權交易所為基礎，加強區(qū)域農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺頂層設計，完善法律授權，拓展生態(tài)、數(shù)字資源交易功能，優(yōu)化運行機制，構(gòu)建風險防控機制。

3.完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展資金統(tǒng)籌管理機制，強化鄉(xiāng)村發(fā)展資金保障

支持農(nóng)村商業(yè)銀行等金融機構(gòu)積極參與城鄉(xiāng)建設，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務模式，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金供應充足。完善鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)貸款風險補償金制度，搭建農(nóng)村金融綜合服務平臺。在具備條件的地區(qū)設立農(nóng)業(yè)信用擔保機構(gòu)，提高農(nóng)村金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。深化“放管服”改革，簡化行政審批流程，優(yōu)化營商環(huán)境，引導非農(nóng)資本進入鄉(xiāng)村，推動產(chǎn)業(yè)升級與結(jié)構(gòu)調(diào)整，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供資金與技術支撐。

（三）以人的城鎮(zhèn)化為抓手推進縣域新型基礎設施投資建設

1.補齊市政基礎設施短板與服務功能，提升縣城綜合承載能力

提升縣城與周邊大中城市的互聯(lián)互通水平，推動大城市軌道交通向縣城適度延伸，完善市政交通設施，優(yōu)化公共充換電設施布局，加快充電樁建設，滿足電動汽車充電需求。全面推進老化燃氣管道、老舊供水管網(wǎng)、老化供熱管道和電網(wǎng)的更新改造，提高縣城集中供暖比例。加快老舊小區(qū)改造，改善居民居住條件，推動具備規(guī)模的縣級醫(yī)院向三級醫(yī)院標準提升，擴容增位縣城義務教育學校，改善普通高中辦學條件，提升公辦養(yǎng)老機構(gòu)服務能力，完善公建民營管理機制，確保提供高質(zhì)量的基本養(yǎng)老和長期照護服務。

2.構(gòu)建“引、育、留”全鏈條服務體系，培育青年發(fā)展友好型縣城

實施高校畢業(yè)生就業(yè)促進計劃、基層成長計劃及見習實習項目，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化、智能化的公共就業(yè)服務體系，通過“一網(wǎng)通辦”平臺實現(xiàn)青年就業(yè)服務的便捷辦理。加大住房保障力度，推行人才安居工程，提供高校畢業(yè)生住房補貼和一次性安家費，減輕青年購房負擔。整合縣城商圈資源，升級青春商業(yè)模式，推動青年消費服務多樣化，發(fā)展首店經(jīng)濟、免稅經(jīng)濟和夜間經(jīng)濟，豐富青年消費體驗。

3.創(chuàng)新縣域新型基礎設施應用場景，點燃縣域經(jīng)濟發(fā)展新引擎

聚焦縣域主導產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建創(chuàng)新型“新基建”應用場景，促進新興產(chǎn)業(yè)、新興業(yè)態(tài)與新型經(jīng)濟模式協(xié)同發(fā)展，激發(fā)經(jīng)濟增長活力。以縣域產(chǎn)業(yè)生態(tài)數(shù)字化運營平臺為抓手，匯聚創(chuàng)新資源，形成數(shù)字化產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。加快“新基建”應用落地，探索適應新時代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務新模式，將數(shù)字解決方案與特色產(chǎn)業(yè)結(jié)合，推進縣域行業(yè)信息化、數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與現(xiàn)代信息技術的深度融合。

（四）以產(chǎn)業(yè)金融為要點創(chuàng)新縣域投融資模式

1.推動縣級政府投融資平臺資源整合，提高縣域資金使用效率

根據(jù)平臺公司發(fā)展狀況，對規(guī)模小、實力弱、潛力有限的平臺進行整合，鼓勵優(yōu)質(zhì)平臺通過兼并重組優(yōu)化資源配置，為資本市場融資奠定基礎。依據(jù)本地發(fā)展需求，通過行政手段將部分優(yōu)質(zhì)營利性國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至投融資平臺，并賦予特許經(jīng)營權，增強其盈利與可持續(xù)融資能力。同時，將公益性資產(chǎn)回歸公益屬性，由政府補貼運營并退出資本市場。設立中小企業(yè)風險投資基金，打造融資平臺，加強銀行與中小企業(yè)信息溝通，匯集社會閑散資金，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

2.創(chuàng)新縣域內(nèi)實體經(jīng)濟投融資模式，增強重點企業(yè)項目支持力度

建立科學的投融資決策與評估體系，確保本地發(fā)展模式與投融資要素緊密結(jié)合，形成協(xié)同效應。支持精準投資決策與有效項目管理，建立“企業(yè)融資需求清單”，對有融資需求的企業(yè)進行精準對接，提供定制化服務方案。采用“一企一策”策略，協(xié)調(diào)銀行信貸產(chǎn)品與企業(yè)經(jīng)營狀況，為企業(yè)創(chuàng)造有利條件。對于經(jīng)營性城市建設項目，鼓勵通過產(chǎn)權或特許經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓回收成本。積極探索快速響應+工程采購聯(lián)動模式（F+EPC）、不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)模式（EOD）等多種創(chuàng)新融資模式，提高城市建設項目的資金籌集效率與實施效果。

3.探索縣域內(nèi)國資創(chuàng)投容錯機制，引導社會資本參與經(jīng)濟活動

加強創(chuàng)業(yè)引導基金的設立與發(fā)展，通過政府資金杠桿作用，吸引更多社會資本、民間資本和境外資本參與，增強對新興產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)的支持。為支持科技創(chuàng)新，需制定配套措施，如延長基金存續(xù)期、實施差異化考核標準與靈活退出機制，明確不以國有資本保值增值為主要考核指標。對于國有天使投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，應根據(jù)不同階段設置差異化投資期和退出期考核指標，全面評估基金運營效果。財政資金支持的專業(yè)孵化載體應重點考核其創(chuàng)業(yè)服務和孵化能力，避免以經(jīng)營利潤為主要考核標準，從而促進創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)生態(tài)發(fā)展。

（五）以數(shù)字治理為關鍵提升縣域高水平治理能力

1.搭建縣域數(shù)字化治理平臺，提升基層社會治理效能

面優(yōu)化縣域內(nèi)城鄉(xiāng)政務服務流程，整合現(xiàn)有在線服務平臺，簡化服務步驟和審批程序，實現(xiàn)數(shù)字信息資源的普遍共享，提升公共服務效率。推動信息化與新型城鎮(zhèn)化深度融合，促進數(shù)據(jù)在不同層級、地域、部門及業(yè)務間的無縫對接與共享，實現(xiàn)“一件事一次辦”的便捷化服務體驗。建立“微治理”社會矛盾調(diào)處模式，借助大數(shù)據(jù)分析與人工智能技術協(xié)助社區(qū)完成沖突調(diào)解、利益平衡和法律咨詢等服務，跟蹤政策執(zhí)行情況，提升決策透明度和民眾參與度。在自然災害頻發(fā)區(qū)域，建立數(shù)字化實時監(jiān)控與智能預警快速反應機制，提高突發(fā)事件響應效率，降低潛在威脅。

2.構(gòu)建縣域數(shù)字化網(wǎng)格體系，提升基層治理精細化水平

運用數(shù)字技術構(gòu)建一體化網(wǎng)格，推動縣域全域網(wǎng)格化管理，制定并嚴格執(zhí)行基層網(wǎng)格化服務管理實施方案。完善網(wǎng)格化管理運行機制，借助數(shù)字化工具實現(xiàn)全程覆蓋，綜合運用督辦、調(diào)度等手段，高效解決基層問題。強化社區(qū)網(wǎng)格員隊伍建設，鼓勵全民參與網(wǎng)格化工作，結(jié)合“網(wǎng)格+黨建”“網(wǎng)格+服務”“網(wǎng)格+巡查”等模式，確保社區(qū)服務直達居民，打通聯(lián)系和服務群眾的“最后一公里”。出臺數(shù)字化網(wǎng)格化管理和考核辦法，形成從發(fā)現(xiàn)、上報、處理、反饋到評估和問責的完整閉環(huán)鏈條。

3.完善縣域內(nèi)數(shù)字化統(tǒng)籌體制機制，推動部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動

組織專業(yè)團隊開發(fā)和完善數(shù)字化信息平臺，聚焦基層治理痛點難點問題，建立跨部門協(xié)同機制和權責清晰的信息共享機制，推動數(shù)據(jù)共享與資源整合。依托大數(shù)據(jù)技術和網(wǎng)格化管理模式，構(gòu)建縱向貫通縣、鄉(xiāng)、村三級，橫向連接相關部門的智慧化治理模式。加強與轄區(qū)各方力量合作，及時解決群眾急難愁盼問題。整合基礎數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)功能，推進線上線下資源和服務互聯(lián)互通。建立責任清單制度，明確縣、鄉(xiāng)、村三級信息平臺管理人員及其職責，確保信息平臺的日常維護、信息更新及協(xié)同處置工作有效開展，為基層治理提供有力支持。

作者簡介：賈晉，西南財經(jīng)大學中國西部經(jīng)濟研究院副院長、研究員，博士生導師；高遠卓，西南財經(jīng)大學經(jīng)濟學院講師。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《社會科學研究》2025年第03期

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