——“賦權一限權”下行動互構的視角

一、引論

在 30 多年來中國農(nóng)地制度改革進程中，如何處理好國家和農(nóng)民的利益關系，始終是引發(fā)爭議的焦點，爭議的實質(zhì)在于如何確立農(nóng)民對于農(nóng)地的權利邊界，即如何既賦予農(nóng)民愈益完整的農(nóng)地權利，又讓這種賦權不損及國家及各級地方和基層政府的權益?？梢哉f，所有關于農(nóng)地權益配置的爭論，皆圍繞此點展開。典型的如“地權歸農(nóng)”論，認為現(xiàn)有的農(nóng)地制度不能解決土地資源有效配置及農(nóng)民權益保護問題，主張不斷增強農(nóng)民的土地權益，直至賦予其完全的地權（黨國英，2003；周其仁，2004；秦暉，2007；張曙光，2007；文貫中，2008）；而與之對壘的'集體地權”論，則認為在中國嚴峻的土地與人口比例下，保存和維護集體所有制的實際權力十分重要，它是農(nóng)村公共品供給與鄉(xiāng)村治理的基礎和農(nóng)民社會保障的底線，也是中國現(xiàn)行城市化模式的“蓄水池”和'保險箱”（溫鐵軍，2009；張路雄，2012；賀雪峰，2010a，2013）。這些爭論的焦點其實就在于改革究竟是以賦權為本，還是在賦權中也應該對農(nóng)民的權益有所限制。

回溯實際的農(nóng)地改革歷程，我們發(fā)現(xiàn)，改革恰恰又是在一種既賦權又限權的制度框架中展開的。一方面，1980年代以來，改革的基本趨勢是不斷增強農(nóng)民的土地權益，不僅農(nóng)民擁有的農(nóng)地承包和經(jīng)營權越來越完備，土地作為農(nóng)民的財產(chǎn)權利也日益被重視；另一方面，改革又始終堅持以土地的集體所有制為前提，這在一定程度和范圍內(nèi)限定著農(nóng)民個體的土地權益，且因城鄉(xiāng)土地元分治格局的形成又限制著農(nóng)民對土地非農(nóng)收益的有效占有。而且，賦權與限權不僅指向農(nóng)民，還指向地方-基層政府，中央既通過賦予地方一定的土地用途轉(zhuǎn)變審批和收益處置權來激發(fā)地方發(fā)展的活力，又通過嚴格控制審批權限與層級、強化執(zhí)法監(jiān)督來加強對土地資源的管理。盡管這兩類賦權與限權的指向與內(nèi)涵不同，前者屬于農(nóng)地的產(chǎn)權設置，后者為央、地對土地資源管理的行政權劃分，但是，它們卻均反映了中央對不同土地利益主體在土地權力-權利配置體系中地位與收益份額的安排，從而使兩類制度在連帶與交匯中導致不同主體圍繞賦權與限權的多重糾集，并因此影響到制度變革。因此，賦權與限權的并置無疑是當下農(nóng)地制度改革最為重要的特征，要深人理解改革，深入理解改革中土地利益相關各方圍繞農(nóng)地所產(chǎn)生的各種問題與矛盾，深人理解新時期農(nóng)地改革的可能走向，就無法回避對“賦權-限權”框架的準確把握，必須分析這一框架對改革績效與問題的具體影響。然而，我們注意到，既有關于農(nóng)地改革的典型討論，或者強調(diào)賦權之于改革的趨勢性價值，或者堅持限權之于改革的底線性意義，多未去深人討論實然的改革進程中賦權與限權的內(nèi)在關系及其表現(xiàn)，更較少強調(diào)制度變革中中央、地方與農(nóng)民三者之間的復雜關系對于改革的影響，因而未能給我們提供能有效梳理農(nóng)地改革實然走向、優(yōu)劣、空間與界限的整體解釋，更無法在此基礎上進一步推進相關理論的發(fā)展。本文則力圖緊扣賦權與限權的雙重特性，討論這一特性對改革的相關方——國家、地方-基層政府、農(nóng)民和村集體以及其他利益群體——的行為塑造，探討它們作為社會行動者（social actor）的行為互構對具體改革路徑與空間的影響，以圖對改革的支配性機制和邏輯進行理解；并在此基礎上延伸及社會學關于制度變遷理論的思考，討論中國社會轉(zhuǎn)型中的結構性因素是如何嵌入到制度變革的具體進程之中，并對其發(fā)生影響的。需要說明的是，從行為互構或博弈視角分析農(nóng)地改革的研究已經(jīng)不少，這在下文的研究梳理和分析中均可以見到，但將其置于“賦權-限權”的總體框架下進行討論，分析結構與行動交互塑造下的互動一博弈，并以此為核心來梳理農(nóng)地改革的實然路徑、空間、績效與問題的則尚未有所見。

要完成上述工作，首先要理解什么是農(nóng)地制度、農(nóng)地制度在中國的所指，以及相關主體在該制度體系中的角色與作用。這看似常識，然而卻是既往研究并未深究的問題。首先，對于農(nóng)地制度的理解，在中國國內(nèi)至少涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學、土地資源管理學和土地法學三個學科的視角，三者對農(nóng)地制度討論的側(cè)重各有不同，但內(nèi)容互有交叉，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學主要討論農(nóng)地經(jīng)營過程中的產(chǎn)權安排，著重農(nóng)民之于農(nóng)地的權利關系（林毅夫，1994a；趙陽，2007）；土地資源管理學討論土地，包括農(nóng)地作為國土資源的管理與利用，著重政府的管理（王萬茂,2010）；土地法學則涉及到土地作為農(nóng)用與非農(nóng)用的法律安排與主體的法律權利關系（張軍連，2007）。綜合起來，我們大體上可以將農(nóng)地制度理解為包含了農(nóng)地的所有與使用、規(guī)劃與管理、征收與用途變更這三大環(huán)節(jié)在內(nèi)的制度集合。在中國，形塑這一制度集合的力量是國家，即國家依據(jù)對經(jīng)典社會主義公有制的理解所做的制度創(chuàng)設，以及在實踐中對制度的調(diào)整與改革。因此，本文將當代中國的農(nóng)地制度理解為國家圍繞農(nóng)地的所有、使用、規(guī)劃、管理及征收等事項的權力-權利配置所做的制度安排。

其次，中國當代農(nóng)地制度體系中的主體主要指中央政府、地方-基層政府與農(nóng)民。三者均可作進一步細分，如中央政府內(nèi)部存在不同的土地管理主體，地方-基層政府包括從省到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的序列，農(nóng)民則既包括作為地域性社區(qū)組織的行政村和自然村集體，也包括以家庭為組合單位的個體。它們之間因角色與位置差異，存在著不同的需求，但是從總體上看，其中每一方相對于其他兩方的共性更大，行為選擇的一致性也更強。因此，為分析方便，本文視中央、地方-基層政府與農(nóng)民為各自具有相對內(nèi)在一致行為特征的行動主體，在賦權與限權的框架下整體性地探討他們之間圍繞土地制度變革發(fā)生的互動。

我們還需要厘清本文與既有研究的關系。一般地講，強調(diào)從行動者視角分析農(nóng)地制度改革與社會學的傳統(tǒng)有關，如張靜（2003）在研究農(nóng)地糾紛處理時發(fā)現(xiàn)，國家政策、村干部決定、集體意愿以及當事人約定等不同要素共同決定了具體情境下地權規(guī)則的實踐，她強調(diào)農(nóng)地使用權及其收益受相關方的力量對比及博弈影響。臧得順（2012）認為現(xiàn)行的農(nóng)村集體地權實踐深嵌于特定的地方網(wǎng)絡中，受主體的社會資本、鄉(xiāng)規(guī)民約及地方“小傳統(tǒng)”等因素的影響?？梢姡鐣W在研究產(chǎn)權時，從來重視制度與行為的關系。不過，既往研究多為地方經(jīng)驗的揭示，無法代替宏觀研究中同一視角的工作，但更為重要的，則在于他們并未著意于制度框架本身的特征及其對行為的特定影響，因而未能整體揭示由制度與行為的互塑所形成的改革邏輯，也未推進到對一般性制度變遷理論的思考。

作為農(nóng)地制度研究的主流，經(jīng)濟學、法學、土地資源管理學對農(nóng)地制度變遷中不同主體間互動關系的強調(diào)給我們提供了借鑒。如農(nóng)經(jīng)界影響甚大的“誘致性變遷”（induced change）與“強制性變遷”（compulsive change）的解釋范式（林毅夫，1994b：371-440），就是或者突出農(nóng)民為追求原有制度框架下無法獲得的利潤，以各種方式推進變革（姚洋，1998；張紅宇，2002；蔡昉，2008），或者強調(diào)國家對制度變遷的主導（周其仁，1995；Liuetal．,1998）。最近十多年土地法學以及土地資源管理學的研究則揭示出農(nóng)民與政府及政府間的多重博弈是中央政府在２０世紀９０年代后期逐漸加強對土地管控的重要原因，如認為中央基于糧食戰(zhàn)略安全要嚴格保護耕地資源，地方則追求以土地謀發(fā)展（張曙光，2011：32－35）；有學者還指出了中央、地方、農(nóng)民、村組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的利益張力，強調(diào)各方圍繞土地權益配置所展開的制定與利用規(guī)則的“明爭暗斗”，由此凸顯多重交織型利益博弈與土地管理制度變革之間的復雜關聯(lián)（榮志，2010：193－205；程雪陽，2013）。在社會學有關征地制度的研究中，也能夠找到關于農(nóng)民、地方、中央之間多重博弈的研究，在研究中發(fā)現(xiàn)不同主體的選擇與行為應對對他方的影響及引發(fā)的反應（周飛舟，2007；趙德余,2009）。然而，這些有關農(nóng)地制度不同主體間的互動或博弈研究多從利益沖突的視角著眼，尚未進一步去深挖構成沖突的制度性腳本——既賦權又限權的改革框架及其背后的支配性社會結構對主體間互動或博弈的特殊影響，更未揭示由根本上相互內(nèi)在對沖的“賦權-限權”框架所塑造的主體自身利益的相互消解和主體間利益的相互消解，因而也就未能準確描畫出互動和博弈的具體機制與邏輯，以及由此鋪陳的改革路徑。且經(jīng)濟學、法學和土地資源管理學多各自為戰(zhàn)，未及整合，又以時點性和片斷性研究為主，這也制約了我們從總體和大時段上去把握影響改革進程的結構與行動間關系的機理。

基于此，本文擬整體性和長時段地考察改革以來農(nóng)地制度的賦權-限權取向在農(nóng)地經(jīng)營、管理和征收等領域的表現(xiàn)，考察相關行動主體受改革框架及背后的支配性社會結構影響在上述三個領域的交互作用，深究其互動邏輯對改革的制約和進一步深化改革的影響。

所謂整體性，就是既將農(nóng)地制度體系視作一個環(huán)環(huán)相扣的整體，又充分注意在這一整體中存在著位置、權力和需求各不相同的利益主體。首先，農(nóng)地的所有、使用、規(guī)劃、管理和征收，各個環(huán)節(jié)的關聯(lián)何在，賦權-限權呈何特征，關系到改革的總體布局。其次，農(nóng)地制度改革是一個涉及各權益相關方行為選擇及其交互作用的過程，其中，中央政府如何權衡公共利益，在哪些方面賦權，哪些方面限權，地方-基層政府如何在政策執(zhí)行中擴大賦權和限權的收益，減少或轉(zhuǎn)嫁賦權和限權的損失，農(nóng)民又如何取其所需，避其所失地理解和運用賦權與限權，三者在賦權-限權框架下對得失損益的認同與異議、行為選擇的呼應與對沖，都是整體考察農(nóng)地制度改革時必須要注意的。因此，整體性視角其實就是全面考察賦權與限權在農(nóng)地農(nóng)用和非農(nóng)用安排中的體現(xiàn)及所誘發(fā)的主體行為互構。

所謂長時段，即將農(nóng)地改革中各主體的互動納入賦權-限權式改革的歷史維度中考察。改革中原初的賦權-限權因何而起，指向何在，產(chǎn)生了何種績效和問題，又給各行為方建構了哪些新的結構，并使其在互動中能動地鋪陳改革路徑，這本身就構成一個連續(xù)的問題譜系。因此，對于主體在特定改革理路中行為交互影響的歷時性分析，既是在理解既往農(nóng)地變遷的邏輯，更是在把握新一輪改革的路徑與空間。因此，本文將在“賦權-限權”改革的框架下梳理當代中國農(nóng)地制度改革的歷史軌跡，并以此來理解深化改革的路徑、空間與限制。

二、歷史梳理：賦權-限權下的三方互動

中國農(nóng)地改革30多年來一以貫之的思路是“賦權讓利”，即中央以原有高度計劃和控制為特征的土地制度為基礎，不斷將土地的權利與收益賦予農(nóng)民和地方-基層政府。但是，以何種方式賦予，賦予多少，取決于中央，即是中央對農(nóng)民和地方的“賦”與“讓”。由此，便鑄成了賦權與限權并置的改革框架。具體而言，在國家與農(nóng)民方面，國家在保留農(nóng)村土地集體所有制的前提下，通過對以承包經(jīng)營權為核心的權利賦予，讓農(nóng)民對農(nóng)地的承包權從債權逐漸轉(zhuǎn)化為用益物權；在央、地方面，中央在保留土地宏觀調(diào)控主導地位的前提下，通過對土地管理、征收審批權限的下放及收益分成讓渡，賦予地方越來越多的利益。這種改革模式是既確保基本制度連續(xù)性，維系土地宏觀調(diào)控，又調(diào)動農(nóng)民和地方-基層政府積極性的低成本、高收益選擇。但是，其自身也內(nèi)含著悖論，即一方面賦權與限權之間存在對沖，賦權取向構成對限權要求的擠壓，限權要求構成對賦權取向的限制；另一方面，國家與農(nóng)民、中央與地方、地方與農(nóng)民各取所需地運用這一框架，又構成了各方在賦權與限權要求上的相互消解，從而形構出在賦權與限權的拉扯中各方對立性需求不斷博弈的改革路徑。我們發(fā)現(xiàn)，以1998年《土地管理法》的修訂為界，農(nóng)地改革可以分為兩個階段，其中賦權-限權的悖論都有清晰的顯現(xiàn)。

（一）賦權讓利與以地增利：20世紀80年代初至90年代末

大集體時代的農(nóng)地制度以國家通過三級所有、隊為基礎、政社合一的集體組織全面控制土地為特征，土地與勞動者權益配置分立所導致的生產(chǎn)低效率，是這一時期農(nóng)村積貧致困的主因，改革以還權賦能為核心，實為破解集體化的困境。不過，土地制度屬于當代中國基本的經(jīng)濟與社會制度，所以，在20世紀80年代初期，改革者所能嘗試的就是不動所有權，盤活使用權。由此，也便形構出以賦權為主，限權為輔的改革模式，并迅速形成以賦予農(nóng)民越來越多的土地承包經(jīng)營權益為核心的制度創(chuàng)新慣性。

賦權讓利同樣延及地方-基層政府，但內(nèi)容有所不同，主要表現(xiàn)在當經(jīng)濟發(fā)展促使土地的非農(nóng)用價值凸顯時，中央以寬松的政策允許基層政府和集體經(jīng)濟組織以農(nóng)地從事非農(nóng)建設，促成“以地興企”的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展新戰(zhàn)略（楊帥、溫鐵軍，2010）；并且在國有土地有償出讓收入逐步成為地方各級政府重要的資金來源后，又讓利于地方，借此充實地方稅源，扶持地方發(fā)展。以前者論，1986年，《土地管理法》出臺，明確省、市、縣等各級政府對不同限額的土地使用具有相應審批權，這對此時各地方興未艾的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)產(chǎn)生了極大的推動。數(shù)據(jù)顯示，1985－1997年農(nóng)村每年集體建設用地量超過了國有建設用地量（劉守英等，2012：37），同期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也蓬勃發(fā)展，1987年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值首次超過農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，成為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型初期最顯著的亮點。以后者論，改革開放以后，隨著土地市場價值的凸顯，國家對土地的使用逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，1987年國務院發(fā)布《耕地占用稅暫行條例》，開征耕地占用稅，地方與中央在耕地占用稅上的分成比例開始是五五，到1993年，則全部劃歸地方。而與農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用收益相關的國有土地有償出讓收入，在1989年國務院《關于加強國有土地使用權有償出讓收入管理的通知》中即規(guī)定地方與中央六四分成，之后地方分成比例進一步遞增，1994年分稅制改革后，則全部留于地方。

圍繞農(nóng)地使用與收益的賦權讓利，可以說是推動20世紀80至90年代中后期農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的動力。不過，這樣的改革難免不產(chǎn)生它的另一極效應：面對新的政策環(huán)境，長期飽受政策限制與發(fā)展饑渴的地方、基層和農(nóng)民必然產(chǎn)生將政策用足、用活，直至突破的沖動。于是，我們看到，無論農(nóng)民、基層組織還是政府，皆出于利益驅(qū)動，充分利用賦權式改革，大量占用農(nóng)地從事各種非農(nóng)生計和經(jīng)營活動，結果，在農(nóng)村經(jīng)濟快速復蘇的同時，也導致大量農(nóng)地被占用的非意圖性后果。據(jù)統(tǒng)計，1980年至1985年“全國耕地凈減3680多萬畝，年均減少700多萬畝，尤其是1985年，這一數(shù)據(jù)史無前例地超過了1500萬畝”（張傳玖，2006）。耕地的流失，加上1985年糧食連續(xù)幾年持續(xù)增長之后突然減產(chǎn)，甚至引發(fā)了中央高層的震動與緊張。

改革伊始農(nóng)民、基層及地方政府濫用土地的現(xiàn)象，也許可以用哈丁的“公地悲劇”理論來解釋（Hardin，1968），即集體所有制在產(chǎn)權歸屬上難以避免的模糊不清，實際上意味著只要有機會，土地就會成為各利益相關方人皆想動，且人皆可動的“公共奶酪”。但是，就當時的情況而言，我們覺得用農(nóng)民、基層和地方政府想利用中央的賦權政策盡快擺脫長期存在的生存和發(fā)展困境來解釋更加貼近事實。正是因為脫困期望強烈，所以，逐步放開、仍然設限的制度沒有完全滿足期望，卻成為引發(fā)更高期望的誘因，促成期望對制度的沖擊與突破，“公地悲劇”不過恰好是這種突破的具體表現(xiàn)。就農(nóng)民而言，多年的貧困積壓了改善生活的強烈需求，政策變化讓他們終于有條件以惟一可用的土地來追求致富，改革初期政策邊界的模糊，則為其提供了突破規(guī)制、濫占土地的機會。在宅基地使用上，同樣面臨龐大需求對制度規(guī)范的沖擊。面對因生活改善而出現(xiàn)的大規(guī)模建房中的違規(guī)用地，政府的規(guī)制可說是左右為難，難收實效?？梢?，政策既要放又不可能完全放開，結果導致賦權過程中需求對設限的沖擊。

如果說農(nóng)民是因生計邏輯占用土地，那么，地方和基層政府對土地的占用則受發(fā)展邏輯的支配。在中央賦權讓利的政策激勵下，地方，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，抱有很大的熱情去經(jīng)營經(jīng)濟，這即是學界所說的“廠商化”趨勢（Oi，1992）。政府的類企業(yè)化特征勢必導致其因發(fā)展地方經(jīng)濟的需要而利用權力圈占土地。盡管中央一再下發(fā)通知，制定法律、成立專門的土地用途管理機構，甚至展開全國范圍的土地整治，試圖遏制這股勢頭，但是，像中國這種集權型超大國家所難以避免的權力層層分解和過高的監(jiān)督成本，還有中央留給地方的政策執(zhí)行空間，都足以讓下級政府，尤其是直接面對土地的縣、鄉(xiāng)政府能夠選擇性地執(zhí)行中央的政策。所以，我們不難看到，一方面是自80年代中后期開始中央不斷強調(diào)要加強對土地的管理，另一方面卻是利益驅(qū)動下地方各級政府加速占用農(nóng)地，違規(guī)占用農(nóng)地現(xiàn)象的繼續(xù)層出不窮，農(nóng)地的非農(nóng)化濫用日益成為非常突出的問題。而且，相對于農(nóng)民，地方-基層政府對土地的濫用更加難以治理。

可見，農(nóng)地改革中農(nóng)民、基層組織和地方各級政府對農(nóng)地的濫用，其實正是賦權-限權悖論的初期呈現(xiàn)。即作為改革主導方的中央通過賦權讓利逐步松梆，改善農(nóng)民生計、激勵地方發(fā)展，但此一過程卻激發(fā)了后兩者抓住機遇，充分利用改革初期的制度模糊，“放縱”侵占和使用農(nóng)地。中央此時強化土地管理主要是針對用地亂象的再平衡，并非簡單的重新收緊，但這種隨改革而始的互動，卻開啟了此后中央對農(nóng)民和地方-基層政府的農(nóng)地利益賦權及后者對賦權的利用、中央對農(nóng)民和地方-基層政府的農(nóng)地利益限權及后者對限權的突破的相互拉扯。這種賦權與限權的拉扯和各方對賦權與限權的各取所需，其實構成了與農(nóng)地改革理論論爭并行，且實際上更能影響制度變遷之實然路徑與形貌的力量。

（二）制度分利與尋機擴益：20世紀90年代末至21世紀10年代初

20世紀90年代以后，賦權讓利繼續(xù)主導改革，其分別作用于農(nóng)民和地方-基層政府兩個方面。

在農(nóng)民方面，一方面，繼續(xù)強化其對土地使用的權益，直至將使用權提高到用益物權的程度。這種趨勢性努力貫穿于從2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)地經(jīng)營、收益、流轉(zhuǎn)、征用及占用補償?shù)馁x權，到2007年頒布的《物權法》將農(nóng)民的承包經(jīng)營權和宅基地使用權均視作“用益物權”。提高對農(nóng)民的征地補償也是中央在新時期為緩解逐漸加劇的征地矛盾，向農(nóng)民賦權讓利的重要舉措。從1998年《土地管理法》修訂，將土地征收補償費與安置補助費總和的上限提至土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，到2012年國務院提請十一屆全國人大常委會第三十次會議審議的《土地管理法修正案（草案）》刪除30倍上限的規(guī)定，都體現(xiàn)了這一意圖。盡管后一草案迄今未付諸表決，但結合中共十八屆三中全會以來諸多惠農(nóng)決議的出臺，可以預見今后農(nóng)民將分享更多的土地發(fā)展收益。

但是，如果說政學兩界已經(jīng)較多強調(diào)使用權用益物權化與所有權的近似，那么，對使用權用益物權化與所有權的區(qū)別則是他們不太愿意正視的問題。其實，使用權物權化無論具有多大的效用，仍然存在限制，盡管這種限制在農(nóng)地農(nóng)用時可能不那么明顯—尤其在以法律規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方（村集體）不得收回、調(diào)整承包地之后，但是，在農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地時這種限制就會表現(xiàn)出來了。此時，農(nóng)地集體所有制與城市土地國有制的交互作用，會讓農(nóng)民對農(nóng)地享有的用益物權戛然而止。我們知道，農(nóng)村土地集體所有緣自大集體，城市土地國有緣自82憲法，前者產(chǎn)生于20世紀50年代的集體化運動，后者承襲“文革”時期城市私有土地被收歸國有的基礎，因應改革以來經(jīng)濟建設中加強土地管理的需要，可是，兩者的交互效應，即農(nóng)地進入市場必先經(jīng)政府征收，轉(zhuǎn)為國有土地的規(guī)定，卻導致包括所有權和使用權在內(nèi)的農(nóng)村集體土地權利束的失效。此時，無論作為所有者的農(nóng)村社區(qū)集體，還是作為使用者的農(nóng)民個體，均無法享有對土地出讓的定價權和收益的完全獲得權，無法有效參與到土地非農(nóng)化升值收益的分配中去。正是在此時，所謂使用權無限豐富的物權效用便終止于所有權的缺失。

進而言之，中央對農(nóng)地資源的加強管控也限制著只享有使用權益的農(nóng)民對土地發(fā)展權益的占有。1998年的《土地管理法》規(guī)定只有省一級政府擁有農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)用途審批的權利，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不再擁有之前使用土地的便利。更重要的是，該法還規(guī)定農(nóng)村集體建設用地不得進行市場交易，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用必須先申請轉(zhuǎn)為國有建設用地，這就等于將農(nóng)民排除在土地的市場化交易之外。該法又將農(nóng)民的宅基地歸為建設用地，受建設用地指標管制，規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地，農(nóng)民對宅基地的使用權不能對外轉(zhuǎn)讓。這樣一來，宅基地具有的用益物權地位就被弱化了。這些規(guī)定雖然都意在禁絕地方尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下包括農(nóng)民利用農(nóng)地從事非農(nóng)經(jīng)營，但其在賦權與限權并置的地權安排及土地分治的城鄉(xiāng)新二元結構交疊作用下，卻限制了農(nóng)民對土地發(fā)展權益的享有。因此，我們看到，在近年來的土地征收中，雖然一些地方的農(nóng)民通過與政府討價還價獲得了比規(guī)定更高的補償，但總體而言，相對于農(nóng)民為城市化所作的貢獻，農(nóng)民所得實在太少。

農(nóng)地的限權性規(guī)定和在此基礎上國家對土地管理放-亂效應的治理，未必就是要有意擠壓農(nóng)民的利益，但是在城市化和市場經(jīng)濟日益深化的背景下卻一定會產(chǎn)生與原初的賦權讓利宗旨相反的結果，進而形成與賦權式改革的對沖，讓農(nóng)民圍繞土地與政府產(chǎn)生越來越尖銳的矛盾。

首先是征地補償?shù)拿堋Ｓ捎诔青l(xiāng)土地分治導致農(nóng)地征收補償標準與農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用后的價格相差極大，讓征地成為一個既讓農(nóng)民期盼——在農(nóng)產(chǎn)品比較效益極低的情況下土地被征意味著生計轉(zhuǎn)變的可能，又誘發(fā)其抗爭的高風險行為——農(nóng)民擔心不多的補償費無法確保失地后的生活。所以，農(nóng)民在征地中無一例外會利用一切手段，在既有制度和政策框架內(nèi)為自己爭得盡可能多的利益。也就是說，面對只有征地補償而不允許買賣的限制，農(nóng)民雖然無法從根本上抵制，但仍然會充分利用現(xiàn)行制度和政策所提供的空間與征地者進行從合法到非法的周旋。即便是村干部，也往往會左右逢緣，游走于政府、開發(fā)商、村民和他們自身利益的考量之間（吳毅，2007a）?？傊?，各種觀察和研究顯示，在圍繞征地而展開的維權、抗爭或爭利中，農(nóng)民發(fā)揮了“非凡”的智慧，采取了各種法內(nèi)法外的行動，這些智慧和行動雖然仍不能根本改變自身的不利，卻也給征地者造成麻煩，使他們陷入要么面對沖突，要么讓渡部分利益的兩難。而由各地農(nóng)民的行動所匯聚起來的影響，更構成了對地方施政和髙層決策的壓力。所以，征地中的官民糾紛和群體性事件，在本質(zhì)上是在表達農(nóng)民對缺失權利的不滿，無論行動者是否自覺，行動本身都放大了賦權-限權式改革的內(nèi)在張力，也沖擊著國家的征地政策，成為塑造改革進程與特征的重要因素。

包括宅基地在內(nèi)的集體建設用地也構成矛盾的焦點。雖然存在著對集體建設用地進入市場的限制，但農(nóng)民仍會利用一切機會以合法或非法手段擴張權利邊界。如農(nóng)民個人設法多占宅基地建房或?qū)Ψ羌w戶籍者出讓房屋，村組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新農(nóng)村建設和村鎮(zhèn)規(guī)劃等名義用集體土地進行房地產(chǎn)開發(fā)，由此造成的“小產(chǎn)權房”等難題，實際上已經(jīng)讓中央陷入了在取締與合法化之間既無法抉擇又難以折衷的兩難。此外，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設施用地違規(guī)出讓用于非農(nóng)經(jīng)營的現(xiàn)象也屢禁不絕?？梢?，“堤內(nèi)損失堤外補”，在國家土地執(zhí)法的邊緣地帶，農(nóng)民甚至村組織往往會以各種“反行為”尋機擴張權利，突破限制，讓改革的“賦”與“限”皆處于失序狀態(tài)。

如果說，農(nóng)民在處理與村莊之外的土地分利關系上傾向于利用賦權來擴利、沖破限權來爭利，那么，在處理村莊內(nèi)部的土地權益關系上，他們則又傾向于利用現(xiàn)行制度的限權性設置來維系村莊成員間的平等。堅持集體所有制前提下的土地承包，無形中讓原來的大集體演化為實質(zhì)上的“村莊份地制”，即每一個村莊成員平均享有村莊土地的使用權及相等的社區(qū)福利。如果新的改革動搖了平均占有土地的格局，如不斷深化的土地經(jīng)營賦權趨勢影響到村莊新生成員的“成員權”，讓他們無地可包，就可能會遭遇反對或阻力。如1980年代初貴州湄潭率先試點推行土地承包“生不增死不減”政策，但是20多年后有實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當?shù)亍稗r(nóng)民對土地調(diào)整的意愿仍然強烈。93％的被調(diào)查者同意按人口進行土地再分配”（劉守英、邵夏珍，２2012）。湄潭并非個案，一些村莊在新增人口的壓力下仍然會選擇調(diào)地。村莊集體土地平均配置的新傳統(tǒng)被希望享有土地的農(nóng)民借用，又構成了對賦權邏輯的限制。其實，新世紀以來各地農(nóng)村內(nèi)部的諸多土地糾紛大抵與此有關，結果讓想要繞開價值之爭，既獲賦權之利又得限權之益的制度創(chuàng)新在執(zhí)行中不時陷入進退失據(jù)和左右為難。

相較于國家對農(nóng)民的賦權與限權，此一時期中央對地方的賦權與限權則主要表現(xiàn)在對土地資源管理、處置及收益的權利配置上，地方-基層政府則充分利用城鄉(xiāng)分治與分利體系，借用國家對農(nóng)民限權所導致的農(nóng)村征地補償與城市土地價格相差巨大的市場來經(jīng)營土地，擴張利益。

20世紀90年代中期以來，中央繼續(xù)延續(xù)對地方的讓利政策。1998年《土地管理法》修訂之后，新增建設用地的土地有償使用費30％上繳中央財政，70％留地方。盡管中央又重新介入分成，但地方仍然占據(jù)大頭。地方政府還能夠向用地企業(yè)、單位收取耕地占用稅、契稅、耕地開墾費等稅費，并向與土地開發(fā)相關的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)征收營業(yè)稅，總之，地方政府獲得了土地非農(nóng)化后的大部分收益。在90年代初中央啟動分稅制改革，地方財權受到一定約束的情況下，中央對地方的土地讓利以及后者收入中大部分未受預算約束，自然會刺激地方將經(jīng)營土地作為擴充財源的重要方式，由此，便逐步形成后來為學界所熱議的“土地財政”模式。

地方政府以城市發(fā)展和工業(yè)建設之名大規(guī)模地征地、圈地。為了規(guī)避制度限制，一些市縣甚至巧立名目，以公益項目為名征工商用地，又或者以變通行為應對土地審批，如對超出地方審批權限的征地數(shù)額以拆分的形式分次報批，或者干脆將農(nóng)地長期“以租代征”，用于非農(nóng)活動，造成事實上的用途改變。甚至還出現(xiàn)越權非法批地、未批先用，或在征地指標之外又自行增加征地面積等違規(guī)行為（周飛舟，2007；趙德余，2009；許德林，2011：33－34）。如此，我們便不難發(fā)現(xiàn)近20年來征地面積的大幅增長，以至于可被視作是又一次“圈地運動”。為了最大限度地占有征地利益，地方政府在征地過程中往往利用中央對農(nóng)地的限權性設置壓低補償，“城占鄉(xiāng)利”，以犧牲農(nóng)民利益來確保高額土地利潤。為處置由此激化的農(nóng)民抗爭或爭利，作為征地執(zhí)行者的基層政府往往是正規(guī)治理和非正規(guī)治理手段并用，公權與私權齊上：或者施以強壓，濫用公權，甚至不惜借用黑社會來對付農(nóng)民，導致強征強拆、隨意改變土地承包關系、強迫農(nóng)民接受補償條件、違規(guī)挪用、截留和拖欠補償款、不按政策落實安置、對上訪農(nóng)民或置之不理或反復彈壓等現(xiàn)象屢禁不絕；或者以各種“正式權力的非正式運作”“擺平”農(nóng)民，對抗爭領袖或“難纏”者進行收買，花錢買穩(wěn)定，對一般民眾以人情手段、小恩小惠進行分化，各個擊破（張永宏、李靜君，2012；祝天智，2014；馮耀云，2013）。

其實，針對前一時期地方發(fā)展中的擴地沖動，中央已經(jīng)強化了對農(nóng)地資源的管控力度，如1998年《土地管理法》的修訂就將之前的分級審批制度收縮，農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地的審批權從縣上收到省，強調(diào)在征用基本農(nóng)田、基本農(nóng)田以外的耕地超過500畝、其他土地超過1000畝時，需由國務院批準，并確立土地用途管制。同期，國家土地管理部門由國土資源局升級為國土資源部，半垂直型的土地資源管理體制也逐漸形成：在省級以上層面，從2006年起實行國家土地督察制度，在國土資源部下設立9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責。

在省級以下層面，從2004年起實行省級直管制度，即省級以下土地管理部門的土地審批權和主要領導任免權上收至省級政府。國務院還出臺了一系列政策法規(guī)，初步形成“土地宏觀調(diào)控體系”。但是，這一系列措施似乎仍未能有效遏制地方的用地沖動。由于對土地的需求強烈，在征地之外，一些地方的政府還千方百計尋找機會變相突破建設用地指標，擴大用地面積。比如2004年開始提出并在之后被試點推廣的“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”（簡稱“增減掛鉤”）政策，本意在于賦予地方一定的靈活用地空間，但是在新時期中央對土地控制愈益嚴格的情況下，卻反而成為一些地方乘機擴大建設用地來源的一個機會。一些地方通過撤村并居、將農(nóng)民集中遷人高層樓房等方式，將宅基地復墾為農(nóng)地，以置換城郊地區(qū)的建設用地指標。有的地方還以“變通”的方式把通過增減掛鉤得來的征地指標調(diào)出縣級范圍，拿到大中城市使用，而一些不屬于增減掛鉤試點的地區(qū)甚至也違規(guī)效仿（陳錫文、涂重航，2010；葉敬忠、孟英華，2012；譚明智，2014）。

凡此種種，都最終體現(xiàn)為各種土地違法。據(jù)國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1999－2011年土地違法的案件總數(shù)達1302795件，涉及土地面積612882．2公頃，其中以地方政府為主體和涉及地方政府的涉案土地面積占違法用地面積的79．1％，平均涉案耕地面積占違法用地面積的47．6％（饒映雪，2013：1）。屢禁不止的土地違規(guī)違法，當然是中央在既賦予地方發(fā)展空間又加強對土地資源管控所引發(fā)的地方反應，看似土地管理中的央、地博弈，但從根本上看，仍然只有在納入土地改革的賦權-限權邏輯后才能得到更加深刻的理解。在城鄉(xiāng)土地存在巨大價差的二元型市場環(huán)境下，很難想象地方-基層政府不利用國家對農(nóng)民的制度限權去爭取自身利益的最大化，由此，央、地博弈便與國家與農(nóng)民的博弈相聯(lián)系。

三、邏輯歸納：賦權-限權下的行動抵牾

綜上，30多年農(nóng)地制度改革與同一時期的中國宏觀經(jīng)濟改革一樣，具有“雙軌制”的特點，即在保留既有基本制度外殼的前提下，通過對其中某些結構性要素的調(diào)整來增加新的激勵變量。對農(nóng)地使用權和地方適度用地權的賦權就是這樣的變量，而對農(nóng)地集體所有制的堅守及中央主導土地資源配置，則構成了對這一變量的節(jié)制。由此便為我們理解改革中各相關行為主體的選擇及互動提供了結構性的背景，它讓我們得以通透原本被切分在中央與農(nóng)民、中央與地方、地方與農(nóng)民三個領域的類屬性矛盾行為的共通制度根源，找到了分析原本被分割在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學和土地資源管理學領域中相關研究的連接點。

必須要注意這些互動中存在著行為相互抵牾的一面，這樣講不是說各主體間沒有相向而行的一面，而是說除了正向互動外，還有農(nóng)民與地方政府在既定制度空間內(nèi)為追求利益最大化對改革的借用和反行為，正是這些借用和反行為構成了主體間的行動張力及賦權與限權的相互抵消。我們注意到，中央在對農(nóng)民和地方政府分別進行內(nèi)容不同，但同樣具有賦權-限權特性的操作時，想要兼得“混合型改革”的收益，卻不得不面對賦權與限權的相互拉扯給農(nóng)民與地方-基層政府的各取所需所留下的空間，即他們各自基于自身在改革中的位置與利益所做出的與中央預期相反的選擇。中央既想通過賦權式改革調(diào)動農(nóng)民的積極性，又想通過限權式約束維系集體所有制在改革以來的衍生價值；既想通過賦權讓利調(diào)動地方發(fā)展的積極性，又想控制后者借地謀利的沖動。而農(nóng)民則既借賦權不斷擴張自身利益，構成對限權底線的沖擊，又借限權維系村莊內(nèi)部的土地平分機制，構成對賦權式改革的掣肘。地方-基層政府則借中央對地方的賦權與對農(nóng)民的限權經(jīng)營土地，構成對土地管理和農(nóng)民權益的沖擊。雖然這種國家一農(nóng)民和中央一地方的互動并非在同一軌線上展開，卻因制度運作的相互連帶與交匯而傳至第三方，并導致三者的行為張力。

（一）“賦權-限權”張力下國家與農(nóng)民的對沖

國家與農(nóng)民需求的抵晤主要表現(xiàn)在農(nóng)民對賦權和限權利益的追求恰恰構成對國家行為的損耗，即國家向農(nóng)民的不斷賦權，客觀上刺激農(nóng)民去沖擊制度的限權底線，而農(nóng)民對限權的借用，又會構成對國家賦權式改革的拉扯，結果形成了雙方需求的對沖。

不斷深化的賦權式改革是通過激發(fā)農(nóng)民土地財產(chǎn)權利意識的不斷增長，從而刺激他們對國家限權底線的沖擊的。因為賦權以建構承包地與宅基地使用權的用益物權地位為目標，而不斷硬化的使用權遲早會積累出農(nóng)民對土地愈益完整的權屬意識。這最為典型地表現(xiàn)為農(nóng)民所獲得的農(nóng)地經(jīng)營權利越大、征地補償越多，其對土地的權利訴求也相應越高，直至沖擊城鄉(xiāng)分治與分利格局。有“三農(nóng)”研究者據(jù)此認為是中央的政策和知識分子的呼吁導致了農(nóng)民土地權利意識上升（賀雪峰，2010b），這種說法雖然在本質(zhì)上不免倒果為因——因為隨著市場經(jīng)濟的恢復，農(nóng)民的土地權利意識遲早會恢復，政策和社會呼吁不過是在響應這一趨勢，但也的確揭示了兩者的過程相關性?？梢?，隨著賦權的愈益深化，繼續(xù)限制農(nóng)民參與農(nóng)地非農(nóng)化升值收益分配的制度和政策基礎勢必會被削弱。也就是說，農(nóng)民獲益的“政治機會結構”的確與賦權式改革的不斷深化有關，后者的確有助于他們不斷提高土地維權的意識和價碼。小產(chǎn)權房問題的累積可以說也十分典型地體現(xiàn)了賦權與限權的張力，可視作是土地非農(nóng)利益顯化背景下農(nóng)民尋求對自身的權利限制進行突破的“集體行動”。總之，以不斷的賦權激活農(nóng)民的權利意識時又想繼續(xù)以限權來維持不利于農(nóng)民的分利格局，將變得越來越困難。

賦權與限權的矛盾也在村莊內(nèi)部產(chǎn)生了“非意圖性后果”。即當集體所有制變化為以行政村（或自然村）為單位平均發(fā)包土地，并以此為基礎平均配置福利時，賦權式改革遲早會動搖這種村莊平均主義的運行。因為平均分地在維系村莊內(nèi)部公平性的同時，也造成了因村莊人口增減而致的土地配置愈益細零化，導致土地效益的日益下降以及承包關系不穩(wěn)定，從而使平均主義模式不可能長期延續(xù)。不斷增強的賦權式改革對改革初始格局持續(xù)沖擊的結果，就是村組織對土地的發(fā)包從經(jīng)常性行為變?yōu)橐淮涡孕袨?，并最終越來越不擁有根據(jù)村莊人口的增減適時進行土地調(diào)整的權力。這樣，愈益具有用益物權性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權就構成了對村莊成員平均享有土地承包權原則的實際瓦解。這一趨勢顯然有可能激發(fā)那些新增加的村莊成員從心理到行為的抵觸，因為在新的政策精神下，他們將可能因為再也無地可包而使自己的成員權資格落空。由此，賦權便可能遭遇限權的抵制，而抵制所能借用的武器，正是集體所有制所彰顯的村莊成員權原則。所以，盡管80年代至今以穩(wěn)定土地承包關系為宗旨的土地確權一直在強化，但這一過程卻在一些人口壓力不減，人地關系緊張的地方難以得到認同?？梢赃@樣說，只要兩權并置的改革模式繼續(xù)延續(xù)，賦權與限權的相互掣肘就難以避免。

總之，國家想通過賦權與限權的平衡來獲得包容性改革的好處，避免單面取向可能造成的負效應，可農(nóng)民也持有同樣的心理與行為，只不過兩者的取向剛好相反。土地新政本身所存在著的雙向性和相應法理性話語的同時存在，就這樣讓國家在取其所需的同時，也讓農(nóng)民取其所需，結果反致制度內(nèi)部兩種取向下的行為互動相互牽絆、自相解構。

（二）“賦權-限權”張力下央地行為的反差

賦權與限權的并置也同樣影響中央與地方的互動，特別是形塑地方-基層政府對中央的行為應對。本來，中央對地方的權利賦予屬于中央與地方之間的行政權配屬，問題在于它同時又與國家對農(nóng)地的產(chǎn)權設置交匯，即中央對農(nóng)地的賦權-限權要由地方來落實，而這一過程又與地方-基層政府的利益分享相關聯(lián)，即國家對農(nóng)民土地賦權份額的大小一定意義上與地方-基層政府獲益的多少呈反相關關系，農(nóng)地的產(chǎn)權設置越完整，政府，特別是地方-基層政府從農(nóng)地非農(nóng)化中的制度化獲益空間就越被壓縮，所以，如果說中央對農(nóng)地賦權與限權的考量存在著經(jīng)濟與政治等多重因素，那么，將經(jīng)濟績效作為主要目標的地方-基層政府則天然會選擇以堅守甚至擴大對農(nóng)民的限權性設置來為自身增利。由此，央地關系便也受到國家對農(nóng)地產(chǎn)權設置的影響，與國家一農(nóng)民的關系攬拌在一起，甚至表現(xiàn)為地方讓中央無法有效平衡對農(nóng)民的賦權與限權。由此，圍繞土地的賦權與限權，央地之間的結構化抵悟也表現(xiàn)出來，這主要體現(xiàn)在土地開發(fā)過程中的農(nóng)民權益保護和土地治理方面。

土地開發(fā)中的農(nóng)民權益保護是必然要遭遇的問題，其制度性根由就是城鄉(xiāng)分治與分利格局。由于給予農(nóng)民的是土地征收補償與安置補助，而非買賣土地的交易費用，因此，無論如何保護，都很難讓農(nóng)民享有農(nóng)地市場價值中的合理份額，更無法滿足其不斷增高的心理預期。而這種無法彌平的矛盾恰又與地方-基層政府需要通過對農(nóng)民權利的限定來擴利的需求相糾集，因此，圍繞土地分利而發(fā)生的國家與農(nóng)民的矛盾也主要表現(xiàn)為地方政府，尤其是基層政府，與被征地農(nóng)民的矛盾。中央是既希望將農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用過程中產(chǎn)生的巨大價值投人城市公共建設和其他公益事業(yè)，又希望不要讓農(nóng)民在此過程中降低生活水平、積壓負面情緒，但是，經(jīng)由賦權式改革所調(diào)動起來的農(nóng)民不斷增長的期望和征地補償對農(nóng)民利益有限滿足的反差，尤其是地方-基層政府在政策實施中對這一反差的放大，卻讓中央的平衡操作成為一個難以兩全的愿望，且不付出巨大代價甚至都無法完成征地。這個代價就是地方-基層政府與農(nóng)民的關系，即前者的低成本補償與后者從維護權益到“漫天要價”之間的尖銳對立。這無疑讓中央陷入了鼓勵地方發(fā)展與保護農(nóng)民權益孰先孰后的兩難。

地方各級政府天然地希望以低價征地，他們也有政策依據(jù)這樣做。即便各級政府代表中央承擔著保護農(nóng)民利益的職責，但地方發(fā)展的壓力以及由此而生的競爭“錦標賽機制”，無疑會在更大程度上影響其行為偏好。因此，從邏輯上講，只要對農(nóng)民的補償標準符合規(guī)定，與地理區(qū)位和經(jīng)濟水平相似地區(qū)大體相當，地方各級政府一般不會有更大的動力去主動提高補償，這即是由限權所塑造出來的行政邏輯。這樣，由賦權與限權所塑造的國家與農(nóng)民的行為對沖在這里就轉(zhuǎn)換成了地方-基層政府與農(nóng)民的行為對沖。一方面，除非中央政策調(diào)整，地方不會有主動提升征地補償?shù)膭恿?，反而具有維持低補償?shù)睦頁?jù)；另一方面，農(nóng)民盡可能利用賦權設計及其話語，不斷向政府提高補償?shù)囊?，由此形成政府以限權為依?jù)和農(nóng)民以賦權及生存理性為依據(jù)的復雜博弈。可以說，制度設計及其話語闡釋的可選擇性，正是博弈加劇、官民沖突頻發(fā)的誘因，并由此讓地方-基層政府站到了中央與社會期望的對立面。

針對農(nóng)民的限權也影響到農(nóng)地資源管理上地方行為與中央要求之間的距離。中央希望地方合理有效地利用土地，但雙向性的制度設計卻直接或間接地導致地方土地執(zhí)法不力，且強化了地方-基層政府濫用農(nóng)地的行為。

表面上看，農(nóng)地濫用是地方-基層執(zhí)法不力所致，但從深層分析卻能看到制度設計內(nèi)在張力的影響。從理論上講，針對賦權與限權的設計圈劃出各行為方關于土地權利與義務的界線，可一旦進入執(zhí)行過程，卻容易遭遇各方選擇性利用規(guī)則的問題，即鄉(xiāng)村基層和農(nóng)民總是會有意無意擴大賦權的邊界，縮小限權的范圍。結果一方面是農(nóng)民違規(guī)用地屢禁不絕，基層執(zhí)法部門窮于應付（吳毅，2007b：110－118），另一方面是一些基層鄉(xiāng)村因追求發(fā)展而違規(guī)用地，權力部門睜只眼閉只眼，予以默認甚至共謀（邢幼田，2009：255－270）。也就是說，在利益親和及執(zhí)法成本高的情況下，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是縣市，若沒有上一級政府的壓力，極容易出現(xiàn)選擇性治理土地濫用的問題，這種政策執(zhí)行的“趨利避害”，難免不讓治理的力度打折扣。

城市規(guī)模的無節(jié)制擴張更是難以根治的頑疾。城市化的本意是“人口城市化”，其中當然會涉及城市規(guī)模的擴大，然而由針對農(nóng)民限權所帶來的征地成本低下卻推動各地普遍走上“土地城市化”的道路，城市發(fā)展普遍以攤大餅方式向周邊農(nóng)村迅速擴張。這種以土地擴張為特征的城市化造成了用地結構的失衡，城市用地中工業(yè)用地規(guī)模過大，各種工業(yè)開發(fā)區(qū)和高新區(qū)林立，導致城市周邊地區(qū)的農(nóng)地急劇減少。且許多開發(fā)區(qū)的土地利用效率低下，大量農(nóng)地被圈占后因為建設資金不到位而長期被閑置和拋荒，造成土地資源的極度浪費。這種被地方政府號稱為“土地儲備”的行為，其實正是緣于征地成本的低廉?？梢哉f，對農(nóng)地限權性制度安排的一大后果，即是其在對土地價格潛力進行計劃控制的同時，也使市場對土地資源的配置效用難以發(fā)揮，進而強化了地方政府在城市建設中普遍濫用土地的行為。由此，地方粗放式的“土地城市化”與中央節(jié)約土地并推進“人口城市化”的本意大相徑庭。

總之，中央和地方都希望從復合型的制度設計中獲得賦權與限權的綜合績效，但各自角色與位置的不同，其需求差別也幾如國家與農(nóng)民。只不過，由于地方政府居于中央與農(nóng)民之間，因此，向中央爭取制度實施的自由裁量空間，利用對農(nóng)民的限權擴利，就構成了地方-基層政府的獨有行為特色。其結果，可能是制度對農(nóng)民的賦權取向被打折扣，限權取向被強化，從而加大了征地矛盾和土地治理的難度。更重要的是，由于地方將官民沖突及土地資源浪費的后果甩給國家，作為決策者的中央獲得制度綜合績效的期望勢必部分落空，其不得不面對既要發(fā)展經(jīng)濟、又要加強土地管理，還要顧及農(nóng)民權益等多項對立性需求的巨大張力，不得不在制度激勵與管控之間反復游弋。激勵有可能加劇土地濫用，管控又會壓縮地方必須具備的自由裁量權，并進一步刺激其對規(guī)制的突破，從而進一步凸顯央地之間的角色與行為張力。

還必須要強調(diào)，正因為圍繞農(nóng)地制度而產(chǎn)生的國家與農(nóng)民、中央與地方的矛盾相互傳導與強化，又使制度運作面臨的問題更加復雜。一方面，正因為農(nóng)民需求與制度設計的張力容易導致執(zhí)行難題，地方或基層政府面對農(nóng)民的回應便往往以變通形式處置，從而造成制度規(guī)定難以落實，另一方面，正因為地方與中央的目標存在錯位，地方往往有意無意地限制賦權，強化限權，結果造成激烈的官民沖突，進一步加劇執(zhí)行難題。因此，在這種兩難困境中，任何只顧及一種需求的制度創(chuàng)新都難有施展的空間，中央、地方和農(nóng)民的各種利益取向相互交織，共同構成制約改革的復雜因果鏈條。

四、余論

通過構建“賦權-限權”的分析框架，筆者得以對30多年來中國農(nóng)地制度改革的基本邏輯及這一邏輯下土地利益相關方的多重互動模式進行分析。本文發(fā)現(xiàn)，具有賦權-限權特性的改革內(nèi)含自身的悖論，即賦權與限權的對沖以及由此而來的中央、農(nóng)民與地方-基層政府在賦權-限權上的需求錯位：中央既通過不斷強化農(nóng)地承包經(jīng)營權調(diào)動農(nóng)民的積極性，又堅持農(nóng)地的集體所有制限定農(nóng)民的權利邊界，既向地方賦權讓利以調(diào)動后者的積極性，又控制后者借地謀利的沖動；農(nóng)民既利用賦權擴張利益，構成對限權的沖擊，又借助限權維系村內(nèi)土地平權機制，形成對賦權的約制；地方-基層政府則借中央對地方的賦權與對農(nóng)民的限權經(jīng)營土地，不僅壓縮農(nóng)民的土地發(fā)展權益，還構成對中央宏觀土地管理的沖擊，從而導致三方在賦權與限權需求上的相互消解甚至抵梧。這一由對沖的結構引致的復雜的行動互構，實際上成為形塑整個改革路徑、空間與界限的重要機制。

應該說，這一發(fā)現(xiàn)具有理論和實踐的雙重意義。從理論上看，它將改革以來國家與農(nóng)民、中央與地方、地方與農(nóng)民圍繞農(nóng)地的所有與使用、規(guī)劃與管理、征收與用途變更所發(fā)生的種種矛盾及其原因置于一個統(tǒng)一的解釋框架內(nèi)，讓人們明晰農(nóng)地制度改革不同領域問題與矛盾的共同根源，進而理性透析現(xiàn)有改革框架的優(yōu)劣。由此延伸，又能夠更加深人地理解我國社會轉(zhuǎn)型中制度變遷與社會結構的關系。我們知道，制度變遷是本文展開的理論平臺，關于制度變遷的理論人們多從經(jīng)濟學的角度去討論，但是，社會學在思考這一問題時有自己的獨特視角，如果說經(jīng)濟學主要圍繞經(jīng)濟績效與制度設置的關系來討論制度變遷，那么，社會學無疑更加重視社會結構對制度變遷的時空影響。如果以此來定位“賦權-限權”的研究框架，這一框架所對應的經(jīng)驗基礎即是影響和制約改革的一些恒定性的結構，這些結構可以大致簡約地表述為支配農(nóng)地制度建構的意識形態(tài)因素、“強國家一弱社會”性質(zhì)的國家與農(nóng)民關系及承襲自傳統(tǒng)帝國、成熟于“全能政治”時代的中央集權治理體制，以及顯現(xiàn)于改革年代，具有“財政聯(lián)邦主義”色彩的央地分權關系。因此，雖然傳統(tǒng)大集體的無效益是農(nóng)地制度改革的基礎性動因，但是，如何改革，改革的路徑如何確立，結果又如何，則不能不受制于滲透于農(nóng)地制度變遷中的上述社會性結構。首先，改革不得從根本上妨礙既有意識形態(tài)體系的維系。農(nóng)地制度作為支撐現(xiàn)行社會制度的基礎性制度，是相應意識形態(tài)制度化的結果，盡管改革以來意識形態(tài)自身不斷演進，但改革被框定在集體所有制的框架內(nèi)卻是其獲取意識形態(tài)合法性的基礎。其次，盡管農(nóng)地的集體所有制并非只為了滿足國家對農(nóng)地的支配，但它的確讓國家能夠以較少的成本實施土地管理及獲得土地收益配置決定權，因此，確保這一制度與利益慣性的延續(xù)無疑是改善農(nóng)民土地權益時必須要考慮的因素。第三，雖然地方依靠土地謀發(fā)展并非時刻與國家的宏觀利益相一致，但國家利益必須依靠地方利益去實現(xiàn)也同樣確定無疑，可見，制度改革同樣無法排斥地方的利益訴求?？傊诨疽庾R形態(tài)剛性和國家一社會總體性關系不變的情況下，我們不能想當然地認為改革進程中國家、地方與農(nóng)民的利益訴求在任何情況下都呈正相關關系，應該說特定時空下的此多彼少，以及不可避免的利益排序是更加常態(tài)的現(xiàn)象。這既是漸進式改革的特點，更由當下中國特定的國家一社會關系格局所塑造。由此便決定了由中央所設計的傳統(tǒng)與現(xiàn)實兩頭兼顧、國家、地方與農(nóng)民三方顧及，在兼顧中先國家，次地方，后農(nóng)民的利益排序方案，以及在此一方案下由中央、地方、農(nóng)民三者作為利益行動者所施展出來的復雜互動實際鋪就的改革路徑。應該說“賦權-限權”的解釋框架以及由此展開的對國家、地方、農(nóng)民三者復雜關系的動態(tài)化解釋，不僅精準地描摹出特定的社會結構如何嵌入到制度變遷的實際過程，更讓人們進一步把握到中國特色的改革過程中經(jīng)濟績效、社會結構與制度設置之間的復雜關系，進而豐富了有關經(jīng)典社會主義國家轉(zhuǎn)型的制度變遷理論，即在漸進改革中，原生的社會結構將對制度演進繼續(xù)發(fā)揮影響，并在結構演進的路徑依賴中生產(chǎn)出不損及傳統(tǒng)強勢利益主體的新的制度配置。這種配置未必在經(jīng)濟績效上最優(yōu)，但可能為各方利益的妥協(xié)性共存提供新的空間，并由此形成新的制度績效、主體間關系與利益博弈。以此而論，本文的理論意義就不僅限于農(nóng)地制度改革，也能深化對中國其他領域改革的認識。

不過，本文更加關心上述分析框架對未來農(nóng)地制度改革的預測空間?；谝陨险J識，前瞻進一步深化農(nóng)地制度改革的可能走向，不能不承認，改革方案的設計既要視其從總體和長遠看是否有利于發(fā)展，還要看其能否包容與彌合由既往改革所積淀出的國家一農(nóng)民、中央一地方的利益錯位。因此，未來可視時間段內(nèi)實際可操作的方案，就不是由理想的農(nóng)地制度應該如何設計來決定，而是由理想與既往改革所建構出的改革空間與路徑的適應性來決定，受國家一農(nóng)民、中央一地方圍繞農(nóng)地而形成的需求競爭與結構性博弈所影響。以此，我們便得以探析中共十八屆三中全會以來新一輪制度變革的走向與限制。

毫無疑問，對農(nóng)民的土地利益賦權仍然是改革的核心指向，其在操作上接近“地權歸農(nóng)”論所強調(diào)的保護農(nóng)民的農(nóng)地農(nóng)用和非農(nóng)用權益的主張，并因此影響到土地關系中的國家一農(nóng)民、中央一地方利益的調(diào)整。但是，新政顯然又不會只著眼于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的需求，它仍會繼續(xù)承載國家的超農(nóng)業(yè)需求，而既有制度對各級政府的衍生性利益也將繼續(xù)是需要考慮的問題。因此，既賦權又限權仍然是下一階段土地改革不會放棄的基本方略。新政希望進一步夯實農(nóng)民的土地權益，更明確了農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民同地同權的目標，如中共十八屆三中全會改革決議繼續(xù)強調(diào)“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變”，允諾“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”，允許“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場＇“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市”等，都是既往賦權式改革的進一步深化。但是，這些深化卻又都繼續(xù)在農(nóng)地集體所有權和農(nóng)戶承包權“兩權分離”，甚至所有權、承包權和經(jīng)營權“三權分離”的思路上展開，仍然保留著限權的底線。如此，前文所分析的“賦權-限權”模式下土地各相關利益主體得失損益的對應與錯位狀態(tài)也將繼續(xù)存在。雖然農(nóng)民的權益可望增加，但制度設計錯綜復雜，勢必導致農(nóng)戶與農(nóng)戶、農(nóng)戶與基層政府、農(nóng)地承包戶與土地承接者之間在土地“交易”——包括出租或出讓——中的環(huán)節(jié)繁復，它們將造成哪些新的制度成本，是否會給農(nóng)民權益帶來新的不確定因素、給地方-基層政府提供新的謀利空間雖未可知，但權利分離式改革中農(nóng)民在獲得短暫滿足后再度陷入新的不滿足，卻是可以預知的事實?？傊?，賦權與限權的雙向互制仍將約束著相關主體的行為，農(nóng)民、中央及地方-基層政府在新格局下的土地利益博弈不會停止。

就農(nóng)用地和宅基地制度設計而言，“三權分離”狀態(tài)下的土地承包關系長久不變和經(jīng)營權放活，尤其是允許經(jīng)營權抵押和擔保，雖然完善了農(nóng)地使用權的用益物權鏈條，但在實施中卻有可能導致土地權屬關系盤根錯節(jié)、疊床架屋、各種權利相互嵌套甚至抵牾，致使農(nóng)地的規(guī)劃、管理、發(fā)包、承包、使用、出租與轉(zhuǎn)讓愈益復雜，及至可能影響三權，甚至也包括抵押和擔保權的兌現(xiàn)與實施。在允許農(nóng)民住房合法抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓的同時又禁止宅基地抵押、擔保和向非本集體戶籍者轉(zhuǎn)讓，很可能讓住房的抵押和擔保遭遇困境，如若沒有政府運作，住房的抵押和擔保究竟會有多大的實際操作空間，實難預估，即使依靠政府推動做成，恐怕也會對地方金融市場的健康發(fā)展造成新的不確定因素。

在農(nóng)地非農(nóng)化領域類似的矛盾同樣可能繼續(xù)存在。擴大農(nóng)民的土地非農(nóng)化收益必然減少各級政府的所得，沖擊現(xiàn)有的土地財政格局。在地方發(fā)展繼續(xù)倚重土地，國強民弱的總體性國家一社會關系又暫時難以改變的情況下，地方-基層政府是否會有主動配合的積極性，或者是否會拓展新的利益空間，皆未可知。雖然中央要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、允許農(nóng)村經(jīng)營性建設用地人市試點，以打破傳統(tǒng)征地模式對土地市場的壟斷，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍深度介入農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的使用和利益配置的情況下，其入市是否能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民的有效增收及農(nóng)村公共服務的有效增進，無法預測。已有學者擔憂一些地方利用增減掛鉤政策，通過合村并居，農(nóng)民上樓等動作，搶先加快對農(nóng)村經(jīng)營性建設用地的開發(fā)，以至于這些地方是否還有集體土地可供入市，也成疑問（汪暉、陶然，2013：170）?？傊?，既賦權又限權的改革深化究竟會遭遇哪些新的“明碉暗堡”，地方-基層政府會以何種策略確保自己對土地利益的支配，而農(nóng)民集體和個體在依然很難占據(jù)土地收益分配主導地位的情況下是否會增加了利益卻仍然不滿，都屬未定之數(shù)。而可以預知的是，農(nóng)地和非農(nóng)地賦權-限權相互纏繞的基本格局仍然會繼續(xù)塑造中央與農(nóng)民、中央與地方及地方與農(nóng)民三者之間的利益與行為對沖。可見，以深化不變所有權，強化承包地經(jīng)營權與發(fā)展權為核心的土地改革在現(xiàn)階段雖然具有繼續(xù)增益的空間，但是在仍然存在的城鄉(xiāng)二元土地制度-利益的互構與糾結下，也仍難徹底避免各利益主體間的利益與行為抵悟，因此，要真正有效解決國家與農(nóng)民、中央與地方的利益平衡，還有許多問題需要研究。

由此一來，前述“地權歸農(nóng)”論與“集體地權”論的爭論便不會結束，各方會繼續(xù)沿著自己的固有理路對中央的精神做出有利于己方的解釋，前者高抬賦權的意義，后者則一如既往地強調(diào)限權的必要性，從而讓改革的操作仍然伴隨著不同理論的拉扯。由于改革目前仍然不能很好解決賦權與限權的張力，所以，土地新政究竟會如何做，做到哪一步，很大程度上仍然取決于決策者和政策執(zhí)行者對各種反向性需求與言說的反復權衡與平衡，取決于改革者和改革執(zhí)行者如何取舍各方的利益，當然從長遠看也取決于農(nóng)民對新政的持續(xù)性態(tài)度及行為應對。由此也就決定了下一步的改革在很大程度上仍然將沿著既有的軌道前行，并受到既有邏輯的支配。可以認為，只有那些既得到農(nóng)民擁護，又同時獲得決策者和政策執(zhí)行者認同的措施，才可能順利推進。這即是現(xiàn)階段中國農(nóng)地改革的特點和界限。

（作者吳毅系華中科技大學社會學院暨中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授、博士生導師；陳頎系華中科技大學社會學院講師、副研究員。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會學研究》2015年第5期）

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