鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國(guó)道路與地方實(shí)踐（筆談）

編者按：鄉(xiāng)村治理水平不但決定著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展質(zhì)量，而且是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決定性變量，迫切需要把握全面現(xiàn)代化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理與人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)、思想觀念深刻變化的互動(dòng)關(guān)系，從鄉(xiāng)村公共職能、鄉(xiāng)村公共決策、鄉(xiāng)村公共服務(wù)三個(gè)層面，審視鄉(xiāng)村社會(huì)公共需求的結(jié)構(gòu)性矛盾：最迫切需要的供不應(yīng)求與不是最迫切需要的供大于求，有效破解基層群眾對(duì)公共資源配置和基本公共服務(wù)的需求表達(dá)困難和缺乏影響力的難點(diǎn)堵點(diǎn)，確保公共服務(wù)滿足農(nóng)民最迫切的需要，公共決策實(shí)現(xiàn)農(nóng)民最廣泛的參與，公共權(quán)力滿足農(nóng)民最根本的愿望。為回應(yīng)時(shí)代命題，本刊組織了7位學(xué)者圍繞鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的中國(guó)道路與地方實(shí)踐進(jìn)行了探討，助力于理論研究與實(shí)踐探索。

本文討論鄉(xiāng)村治理這一議題的緣起，既是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)，也是對(duì)國(guó)家政策的思考，還是對(duì)現(xiàn)行涉農(nóng)管理框架的反思。我們?cè)陂L(zhǎng)期下鄉(xiāng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村管理干部對(duì)于鄉(xiāng)村工作感到迷?！胤礁刹坎恢涝撟鍪裁?，或者是不清楚有些做法對(duì)不對(duì)，也不知道該怎么改進(jìn)，不論是鄉(xiāng)村干部還是農(nóng)業(yè)局的干部，許多人都感到迷茫、陷入行動(dòng)困境。從國(guó)家政策層面的大背景來(lái)看，盡管已經(jīng)提出來(lái)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，但就鄉(xiāng)村公共治理現(xiàn)狀來(lái)看距離該目標(biāo)仍然很遠(yuǎn)，這也是我們農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的短板，需要進(jìn)行系統(tǒng)性的反思。

現(xiàn)行的涉農(nóng)管理框架，仍具有明顯的三個(gè)痕跡，這里的“痕跡”我將其作為負(fù)面的詞來(lái)看待：其一，是歷史傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)的痕跡，不同的鄉(xiāng)村，不同文化下治理的結(jié)果差別很大；其二，是農(nóng)民公社制度下的村社治理痕跡，盡管鄉(xiāng)村已經(jīng)發(fā)生很大的變化，但至少在村社一級(jí)還是存在公社制度遺留下的問(wèn)題；其三，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。就現(xiàn)狀而言，如果我們要講現(xiàn)代化，對(duì)立面就是傳統(tǒng)，而以上所言仍是需要面對(duì)的問(wèn)題，也是鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)所在。

一、鄉(xiāng)村及涉農(nóng)公共治理四個(gè)發(fā)展階段

鄉(xiāng)村公共治理包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社兩個(gè)層次的公共治理。新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村形成了中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理體系，但這一體系是不斷變化的，鄉(xiāng)村治理體系變化的一個(gè)主要線索，是鄉(xiāng)村“結(jié)構(gòu)—功能”體系的演變。本文以“結(jié)構(gòu)—功能”體系為視角對(duì)鄉(xiāng)村公共治理（包括涉農(nóng)公共治理）進(jìn)行梳理，重點(diǎn)討論鄉(xiāng)村公共治理的任務(wù)主體、目標(biāo)客體及相互協(xié)調(diào)等方面的內(nèi)容，提出未來(lái)鄉(xiāng)村公共治理需要注意的內(nèi)容。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了從人民公社體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，村社治理制度背景演變總體上經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，在這四個(gè)階段中鄉(xiāng)村公共治理的制度背景、治理主體、治理任務(wù)以及治理形態(tài)等都處于不斷變遷之中，在每一階段公共治理主-客體結(jié)構(gòu)和功能任務(wù)都有其特點(diǎn)：

第一階段是1949~1981年，總體屬于人民公社階段。這一階段從結(jié)構(gòu)上看鄉(xiāng)村治理體系就是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的政社合一治理體制，人民公社結(jié)構(gòu)體是為了支持國(guó)家的工業(yè)化而產(chǎn)生，其功能以簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理為主，而其產(chǎn)生與功能就反映出了“結(jié)構(gòu)-功能”之間的關(guān)系。雖然這個(gè)制度已經(jīng)畫上句號(hào)，但仍留下許多痕跡。

第二階段是1982~2002年，村民自治制度成為村社的基本治理制度。這一階段要解決的問(wèn)題是讓農(nóng)民自己養(yǎng)活自己，因此催生了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、村民自治。在這一過(guò)程中盡管提出了“統(tǒng)分結(jié)合”雙層經(jīng)營(yíng)體系的概念，但生產(chǎn)或治理單位基本上以家庭為主，因此實(shí)際上就是一個(gè)集體在分化的過(guò)程。該階段，從財(cái)政角度而言，人民公社體制的影響沒(méi)有完全消失，村民仍然需要自己籌資解決鄉(xiāng)村的一些公共服務(wù)的問(wèn)題，給農(nóng)民帶來(lái)的負(fù)擔(dān)變重，以致出現(xiàn)了“三農(nóng)”問(wèn)題。

第三階段是2003~2012年，屬于農(nóng)村公共財(cái)政建設(shè)時(shí)期。該階段，鄉(xiāng)村治理開(kāi)始逐漸被看成國(guó)家正式治理的一個(gè)部分。過(guò)去城市由國(guó)家管、農(nóng)村由農(nóng)民自己管的誤解開(kāi)始被糾正，因此基本公共服務(wù)均等化、公共財(cái)政等概念被相繼提出。在這一階段國(guó)家治理開(kāi)始逐步介入農(nóng)村，但并未以強(qiáng)力介入，而是以公共財(cái)政介入為主。但由于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這一階段意外的問(wèn)題是農(nóng)村空心化、城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，進(jìn)而造成村社治理能力弱化等。

第四階段是2013年之后，屬于以脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興為標(biāo)志的國(guó)家全面介入階段。為了解決村社治理的弱化問(wèn)題，同時(shí)也是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的鄉(xiāng)村治理目標(biāo)，國(guó)家主體在不斷強(qiáng)化，此時(shí)國(guó)家的介入是超強(qiáng)的介入，第一書記、駐村干部等起到了更大的作用。但同時(shí)，也出現(xiàn)幾個(gè)新的重要的問(wèn)題，如行政成本過(guò)高、治理主體疲態(tài)和治理方式內(nèi)卷化。這個(gè)階段各地也探索了不同的多樣化的鄉(xiāng)村公共治理模式，但鄉(xiāng)村公共管理的結(jié)構(gòu)仍在轉(zhuǎn)型中、并未定型。

二、鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理功能目標(biāo)的多樣化

現(xiàn)階段，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，涉農(nóng)公共治理行為主體和任務(wù)目標(biāo)正逐漸多元化、復(fù)雜化。鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理在功能上呈現(xiàn)多樣化特征。從宏觀看，在政治愿景視角下，鄉(xiāng)村振興是總抓手，現(xiàn)代化是路徑，共同富裕是目標(biāo)。村級(jí)組織是落實(shí)鄉(xiāng)村振興政策、就近就便提供公共服務(wù)、化解基層矛盾的關(guān)鍵載體，要優(yōu)化村社本級(jí)治理體系，加強(qiáng)村社治理能力建設(shè)，將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。從中觀看，在行政管理的視角下，涉農(nóng)公共管理的功能是達(dá)成多目標(biāo)，但實(shí)際上基層的現(xiàn)實(shí)矛盾較為突出，比如到底是鄉(xiāng)村振興局還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村建設(shè)；比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村局管不了農(nóng)村的許多涉農(nóng)事務(wù)，但是農(nóng)業(yè)法又規(guī)定由農(nóng)業(yè)行政主管部門管理。同時(shí)，多目標(biāo)沖突下的管理難度較大，比如在許多同時(shí)涉及土地利用、種子管理、水資源、經(jīng)營(yíng)權(quán)、生產(chǎn)殘余與排放、標(biāo)準(zhǔn)化與職業(yè)化等復(fù)雜問(wèn)題時(shí)，目標(biāo)之間往往是沖突的、不一致的。從微觀看，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的角度下，涉農(nóng)公共管理的功能即使全面彰顯或者實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村價(jià)值，但價(jià)值的歸屬也不一樣，不同價(jià)值之間的關(guān)系既可以是相加、相乘，也可以是除法、替代關(guān)系。因此，從宏觀、中觀、微觀不同視角看，不同主體的利益是不一致的。

三、鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理對(duì)象（客體）的復(fù)雜化

一方面，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理對(duì)象的異質(zhì)性加強(qiáng)；另一方面，新的不同的利益相關(guān)者出現(xiàn)，鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理對(duì)象，即客體也呈現(xiàn)新的特點(diǎn)。首先，在鄉(xiāng)村治理體系中，村社既是主體也是客體。但從治理鄉(xiāng)村的角度來(lái)看，村社主要為公共行政的客體，但就村社到底是村還是社的問(wèn)題，不同視角有不同的探索。在中國(guó)北方地區(qū)，村民較為聚居，“村”的概念在北方可以應(yīng)用；但對(duì)中國(guó)南方地區(qū)來(lái)說(shuō)，村民較為散居，“村”的概念就相對(duì)大得多。而“社”更多地指文化共同體，反觀村一級(jí)，因其并非熟人社會(huì)故無(wú)法成為共同體概念。從另一個(gè)角度講，行政管理對(duì)象還有可能是承包戶。當(dāng)農(nóng)民的土地出現(xiàn)了糾紛或是出現(xiàn)不適當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)行為時(shí)，政府應(yīng)該問(wèn)責(zé)的是承包農(nóng)民還是集體經(jīng)濟(jì)組織，這是不確定的。同時(shí)， “戶”的概念也不完全恰當(dāng)，“戶”并非民法概念上的“戶”，在民法上“戶”更多強(qiáng)調(diào)的是自然人的作用，而在涉農(nóng)治理中到底是以自然人還是戶承擔(dān)責(zé)任？“戶”本來(lái)應(yīng)該是一個(gè)社會(huì)性概念，但仍存在很多法律糾紛，比如戶主在協(xié)議上簽了字，但是家庭成員并不認(rèn)賬，因此到底管理對(duì)象是經(jīng)營(yíng)個(gè)人為主，還是以戶為主？仍然是一個(gè)重要問(wèn)題。其次，傳統(tǒng)主體的變化也帶來(lái)了客體的變化。一方面，傳統(tǒng)主體在變化，呈現(xiàn)出一人多身份的特征，表現(xiàn)出戶籍權(quán)、自治組織成員權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)、居住權(quán)等四種身份分離的狀態(tài)。村民不再像過(guò)去一樣是同質(zhì)化的，反而差異很大，每個(gè)人的存在的社會(huì)市場(chǎng)不都是一樣的。最后，當(dāng)前不斷出現(xiàn)的新市場(chǎng)主體在介入涉農(nóng)治理，對(duì)其管理方式到底是參照城市進(jìn)行屬地管理，即鄉(xiāng)村所有居住人歸村民委員會(huì)管，還是由其他主體或是依其他方式管理，也仍然無(wú)法定奪。

四、鄉(xiāng)村公共管理主體的協(xié)調(diào)整合難度大

從鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理主體的特點(diǎn)來(lái)看，首先是從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門為主轉(zhuǎn)向多部門，比如農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、市場(chǎng)管理部門、衛(wèi)生健康部門等各管各事，但也就因此出現(xiàn)了九龍治水、多頭管理、重復(fù)管理、管理空白等問(wèn)題，形成一個(gè)部門說(shuō)了不算或是多個(gè)部門說(shuō)了也不算的尷尬境地，部門與部門之間的矛盾很大。其次，鄉(xiāng)村社會(huì)在地域、文化、傳統(tǒng)及經(jīng)濟(jì)狀況等諸多方面存在較大差異性和異質(zhì)性，主體的管理許可行為在不同時(shí)間、不同地區(qū)間差異較大，無(wú)法為涉農(nóng)治理提供穩(wěn)定的預(yù)期。再次，主體的工具措施創(chuàng)新不足、地方適應(yīng)性不強(qiáng)，就目前來(lái)看，主要是以運(yùn)動(dòng)型、強(qiáng)制手段來(lái)進(jìn)行涉農(nóng)治理，以保證對(duì)鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)權(quán)以及社會(huì)資源的提取，在這種格局下，國(guó)家強(qiáng)制力掌握著主動(dòng)權(quán)。最后，基層管理主體治理存在碎片化問(wèn)題，因部門壁壘、責(zé)權(quán)安排欠科學(xué)等因素存在，他們?cè)诠芾韴?zhí)行工作的具體運(yùn)行中暴露出缺位、越位、交錯(cuò)等弊端，造成一種行政低效狀態(tài)，因此基層管理主體的作用如何能夠有效發(fā)揮是最大的難點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

盡管農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得很大成績(jī)，但鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共治理也顯現(xiàn)出許多前所未有的發(fā)展中的問(wèn)題，如成本-效能不平衡、法治化水平低、缺少穩(wěn)定預(yù)期、大量地采取超常規(guī)的措施、城鄉(xiāng)二元下的農(nóng)民問(wèn)題沒(méi)有根本解決等等。歸根結(jié)底，這些問(wèn)題反映出鄉(xiāng)村涉農(nóng)公共管理的結(jié)構(gòu)與功能不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。因此，鄉(xiāng)村公共治理的解決方案到底是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題導(dǎo)向的以結(jié)構(gòu)定功能，比如以清單制進(jìn)行治理功能界定？還是目標(biāo)導(dǎo)向的以功能定結(jié)構(gòu)，比如通過(guò)超常措施的常態(tài)化或結(jié)構(gòu)再造手段進(jìn)行治理？總的來(lái)說(shuō)，涉農(nóng)公共管理的制度尚未定型，當(dāng)然也由于中國(guó)的地方差異性、復(fù)雜性，它也難以在短時(shí)間內(nèi)定型，需要在國(guó)家統(tǒng)一性普遍性、地方鄉(xiāng)土差異性之間，在傳統(tǒng)、現(xiàn)代化之間找到平衡，而這一平衡的實(shí)現(xiàn)，仍需要學(xué)界、業(yè)界共同研究探索創(chuàng)新。

[作者單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)國(guó)家鄉(xiāng)村振興研究院、人文與發(fā)展學(xué)院（北京市，100083）;鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)自：《鄉(xiāng)村治理評(píng)論》2024年1期]

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