內容提要：在鄉(xiāng)村治理面臨共性矛盾與特殊矛盾相互交織的困境下，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化需要結合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景，進一步強化鄉(xiāng)村治理體系構建的重要性和緊迫性的深刻認識。本文首先回溯了城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系的歷史演進軌跡，從鄉(xiāng)村治理效能顯著提升、鄉(xiāng)村治理實踐不斷創(chuàng)新、鄉(xiāng)村治理機制持續(xù)優(yōu)化、城鄉(xiāng)協(xié)同聯(lián)動特征明顯四個方面分析了鄉(xiāng)村治理體系建設取得的主要成效。其次，對不同地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系建設領域探索實踐的創(chuàng)新經驗進行提煉和總結，分析了新形勢下鄉(xiāng)村治理體系建設所面臨的突出挑戰(zhàn)。再次，從優(yōu)化治理組織、提升治理方式、協(xié)調治理機制、拓展治理能力四個方面，系統(tǒng)構建全面促進我國鄉(xiāng)村治理體系建設的關鍵路徑。最后，從探索集體經濟多層次參與路徑、創(chuàng)新構建發(fā)展性激勵制度、著力強化社會組織的深度參與、全面賦能多元化基層治理主體、探索建立整合性治理平臺五個維度提出了城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設的政策建議。
關鍵詞：城鄉(xiāng)融合 鄉(xiāng)村治理體系 治理平臺 關鍵路徑
鄉(xiāng)村治理是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的關鍵支撐，也是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。在我國城鄉(xiāng)發(fā)展環(huán)境持續(xù)變化的背景下，城鄉(xiāng)發(fā)展仍存在差距顯著、不平衡、不充分發(fā)展等關鍵問題，鄉(xiāng)村社會結構以及農村家庭生產、生活特征的變化引致鄉(xiāng)村治理的對象、環(huán)境、體制機制等出現新的特征和趨勢，對原有治理體系提出了更高要求和嚴峻挑戰(zhàn)，迫切需要實現從傳統(tǒng)治理向現代治理的重大轉變。黨的十八大以來，我國明確提出“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”，為新時期鄉(xiāng)村治理的有序推進提供了根本遵循。2019年起中央一號文件均對鄉(xiāng)村治理體系建設提出了相應要求。2020年中央一號文件更是明確指出要“扎實開展自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范，推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經驗”。2024年中央一號文件著眼于持續(xù)提升鄉(xiāng)村治理水平，對縣、鄉(xiāng)、村三級治理體系建設提出更加細致具體的指導和要求。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展是經濟轉型關鍵時期的重要內容，是黨中央對城市和農村在未來發(fā)展中關系的重要定位。2021年中央一號文件提出“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道”。當前，我國已進入全面建設社會主義現代化國家的新發(fā)展階段，黨的二十大報告明確到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的目標。鄉(xiāng)村治理與城鄉(xiāng)融合二者均是全面推進鄉(xiāng)村振興、實現農業(yè)農村現代化的重要支撐。在鄉(xiāng)村治理面臨共性矛盾與特殊矛盾相互交織的困境下，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化需要結合城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景，進一步強化鄉(xiāng)村治理體系構建的重要性和緊迫性的深刻認識。城鄉(xiāng)關系的根本性轉變要求鄉(xiāng)村治理體系和治理邏輯同樣進行相應的調整，才能更好推進國家治理能力和治理體系現代化、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)融合等戰(zhàn)略實施。本文旨在緊扣我國城鄉(xiāng)關系發(fā)展重大歷史性變革的背景，以城鄉(xiāng)融合為重要戰(zhàn)略背景，對鄉(xiāng)村治理體系建設進行系統(tǒng)研究，以期為加強我國鄉(xiāng)村治理體系構建提供一定的理論借鑒和實踐指導，同時豐富適用于中國鄉(xiāng)村特征和中國現代化國情的治理研究，并為鄉(xiāng)村治理貢獻更多更好的中國實踐和中國方案。
一、城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設的基本現狀
（一）城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設歷史沿革
鄉(xiāng)村治理體系是國家治理體系的重要組成部分，新中國成立70多年以來，我國鄉(xiāng)村治理體系建設的演進既伴隨著國家治理體系現代化的發(fā)展，也是其持續(xù)發(fā)展的重要成果。從城鄉(xiāng)分治階段、城鄉(xiāng)非均衡發(fā)展階段到城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段梳理中國鄉(xiāng)村治理體系建設發(fā)展歷程，能夠以比較和動態(tài)的視角對我國治理體系建設的現實成效進行系統(tǒng)總結。
新中國成立初期，我國鄉(xiāng)村地區(qū)最迫切的任務是鞏固政權、深化土地改革、盡快恢復農業(yè)生產，整體處于城鄉(xiāng)分治發(fā)展階段?！罢h下鄉(xiāng)”既是當時最重要的政策措施，也是新中國鄉(xiāng)村治理不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理的根本所在，為后續(xù)鄉(xiāng)村治理演變奠定了組織基礎。工業(yè)化發(fā)展邏輯下，國家通過行政控制達到“以農補工”“以鄉(xiāng)助城”的目的，人民公社體制成為城鄉(xiāng)分治發(fā)展的制度起點。隨著1958年《中華人民共和國戶口登記條例》頒布后城鄉(xiāng)二元戶籍制度確立，以及糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度形成，城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等諸多福利、待遇逐漸形成制度性差異，城市與鄉(xiāng)村也成為相對獨立的治理體系，呈現明顯的城鄉(xiāng)二元分治特征。
隨著人民公社制度的深入推進，“三級所有、隊為基礎”的管理模式一直延續(xù)到20世紀80年代初期，我國城鄉(xiāng)關系逐步進入非均衡發(fā)展階段。人民公社“政社合一”的模式在治理層面實現了國家對鄉(xiāng)村政治、經濟、文化、社會等領域整體性管理，在強有力汲取農業(yè)剩余的同時有效維系了農村穩(wěn)定。但農民勞動積極性低下，農業(yè)生產效率低，鄉(xiāng)村社會內在的經濟增長、社會治理等活力發(fā)揮有限，農業(yè)農村農民的發(fā)展長期在低水平徘徊。城鄉(xiāng)整體發(fā)展態(tài)勢的嚴重失衡，進一步加劇了在治理層面國家與鄉(xiāng)村良性互動的不足，積累掩蓋了部分社會矛盾和不和諧的干群關系，對這一時期的鄉(xiāng)村治理提出挑戰(zhàn)。
改革開放40余年來，盡管經濟社會取得巨大成就，但與此同時城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展的嚴重失衡也成為新時期鄉(xiāng)村治理亟待解決的突出問題，向城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段演進的需求更加迫切。同時，鄉(xiāng)村治理的公共服務導向逐步強化，鄉(xiāng)村治理的需求也隨著城鄉(xiāng)關系演進而出現根本性轉變。城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內涵是把城鄉(xiāng)當作一個有機整體，讓城鄉(xiāng)資源要素對流暢通，產業(yè)聯(lián)系緊密、功能互補互促，推動城鄉(xiāng)生產方式、生活方式以及生態(tài)環(huán)境向一體化方向和諧發(fā)展。鄉(xiāng)村治理是城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策落實的有力支撐，城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的貫徹落實也對強化黨組織領導下“三治合一”治理體系建設，強化鄉(xiāng)村治理公共服務導向等提出了更高要求。
為深入推進鄉(xiāng)村治理，2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，對全國鄉(xiāng)村治理工作進行了全面部署安排。為進一步強化試點示范作用，中央農辦、農業(yè)農村部會同其他部門在縣級和村鎮(zhèn)兩個層面開展鄉(xiāng)村治理試點示范工作，2019年在全國首次確定115個縣（市、區(qū)）開展鄉(xiāng)村治理體系建設試點示范，并共同開展了全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)“百鄉(xiāng)千村”創(chuàng)建，99個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、998個村創(chuàng)建成第一批示范村鎮(zhèn)；2021年創(chuàng)建了第二批全國鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)，包括100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、994個村。此項試點示范工作主要內容包括探索共建共治共享的治理體制、鄉(xiāng)村治理與經濟社會協(xié)同發(fā)展的機制、鄉(xiāng)村治理的組織體系、黨組織領導自治法治德治相結合的路徑，完善基層治理方式、村級權力監(jiān)管機制，創(chuàng)新村民議事協(xié)商形式、現代鄉(xiāng)村治理手段。全國各地區(qū)通過試點示范，積極探索鄉(xiāng)村治理路徑方法，健全相關政策制度，培育和樹立一批鄉(xiāng)村治理的先進典型陸續(xù)向全國推介，發(fā)揮其引領示范和輻射帶動作用，為走中國特色社會主義鄉(xiāng)村善治之路做出重要的模式探索。
（二）城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設主要成效
經過多年以來中央及各地在鄉(xiāng)村治理中的持續(xù)投入以及全國鄉(xiāng)村治理改革試點的深入推進，我國鄉(xiāng)村治理體系建設已取得顯著成效，多個地區(qū)鄉(xiāng)村治理領域已經表現出廣泛甚至深刻的一系列重大變化。
1.鄉(xiāng)村治理效能顯著提升
近年來，通過鄉(xiāng)村治理工作的持續(xù)深入推進，全國各地區(qū)鄉(xiāng)村治理質量不斷提升，基層黨組織建設進一步加強，村民議事協(xié)商形式涌現多種創(chuàng)新，法治鄉(xiāng)村建設持續(xù)加快，鄉(xiāng)風文明實現大幅改善。從全國鄉(xiāng)村治理體系建設試點地區(qū)的情況來看，鄉(xiāng)村治理的覆蓋面、有效性、滿意度、獲得感均趨于提高，各種矛盾糾紛等問題趨于降低。并且，多個地區(qū)的治理實踐顯現出公共服務資源不斷向鎮(zhèn)村下沉的重要特征，治理重心不斷向農村社會微觀層面下沉，進一步提升了村民治理資源的可及性。整體上，農村地區(qū)鄉(xiāng)村治理的能力和水平得到大幅度提升。
2.鄉(xiāng)村治理實踐不斷創(chuàng)新
自2019年鄉(xiāng)村治理改革試點工作深入推進以來，全國各地鄉(xiāng)村治理實踐創(chuàng)新涌現出了一大批的典型經驗。始于浙江桐鄉(xiāng)的“三治融合”探索經驗被納入國家層面鄉(xiāng)村治理指導性決策，浙江象山“村民說事”經驗已在全國多個地區(qū)推廣。2019年起，中央農辦、農業(yè)農村部已擇優(yōu)向全國推薦了四批120個鄉(xiāng)村治理典型案例，覆蓋東中西部不同區(qū)域，各有特色，務實可行。更重要的是，各地積極探索所形成的典型，形成了全國鄉(xiāng)村治理典型案例庫，不僅為各地因地制宜探索形成符合本地實際的鄉(xiāng)村治理方法、模式、機制等提供了有益借鑒，同時在各地之間營造了比學趕超的良好氛圍。
3.鄉(xiāng)村治理機制持續(xù)優(yōu)化
為了強化鄉(xiāng)村治理體系建設的頂層制度引領、加強各部門間的統(tǒng)籌協(xié)調、形成工作合力，國家層面率先建立了中央農辦牽頭的全國加強鄉(xiāng)村治理體系建設部際聯(lián)席會議制度，由10多個鄉(xiāng)村治理領域的相關部門作為聯(lián)席會議制度的成員單位，共同協(xié)商和推進鄉(xiāng)村治理領域相關工作。同時，全國20多個省成立了鄉(xiāng)村治理的領導小組，定期會商重大事項，并建立部門聯(lián)動工作機制，從國家層面到各級黨委政府層面在鄉(xiāng)村治理領域形成多部門協(xié)調推進工作的格局。通過不斷總結和提升基層的實踐探索，村莊層面鄉(xiāng)村治理機制也不斷優(yōu)化，如建立健全積分制、農村推進網格化管理、推進小微權力的清單制度等，在地方探索和總結的基礎上已形成具有普適性、操作性強的鄉(xiāng)村治理機制，逐步在全國推廣，符合農村實際的鄉(xiāng)村治理制度體系日趨健全。
4.城鄉(xiāng)協(xié)同聯(lián)動特征明顯
從我國鄉(xiāng)村治理體系建設的實踐可清晰觀察到城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)正在有效改變，經濟社會發(fā)展的多項要素在大規(guī)模、持續(xù)地從城市向鄉(xiāng)村流入，城鄉(xiāng)融合和協(xié)同聯(lián)動的發(fā)展趨勢明顯。一方面，多個地區(qū)在鄉(xiāng)村治理中加強統(tǒng)籌謀劃，通過統(tǒng)一進行城鄉(xiāng)規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)資源要素優(yōu)化配置，推動城鄉(xiāng)治理融合發(fā)展；并通過城鄉(xiāng)公共服務一體化建設，加快市政基礎設施和優(yōu)質公共服務持續(xù)向農村延伸，以城鄉(xiāng)基本公共服務均衡發(fā)展促進城鄉(xiāng)治理體系建設。另一方面，各地在鄉(xiāng)村治理中注重引入城市治理的有益經驗，例如通過監(jiān)察職能向基層延伸、設立村級調解工作室等舉措，推動城市先進的治理手段和資源進入農村。通過多措并舉，全國已有相當部分地區(qū)城鄉(xiāng)基層治理的二元分割體制正在逐漸打破，城鄉(xiāng)關系正在走向協(xié)同，城鄉(xiāng)治理態(tài)勢趨于融合互促。
二、城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設的經驗啟示
立足新發(fā)展階段，全國多個地區(qū)已在鄉(xiāng)村治理體系建設領域進行了卓有成效的探索實踐，形成了一系列可供上升為制度規(guī)范和其他區(qū)域借鑒推廣的重要創(chuàng)新經驗。
（一）以黨組織聚核賦能促進治理體系有序運行
要素短缺是鄉(xiāng)村治理中的重要瓶頸，而發(fā)展要素、市場機制的構建和作用過程具有漸進性。政府作為鄉(xiāng)村治理的重要主體，其強大的資源供給和組織動員作用在相當一段時間仍然不可替代。如果僅依靠鄉(xiāng)村自治能力進行治理，可能造成鄉(xiāng)村發(fā)展失序。因此，盡管強化村民自治是鄉(xiāng)村治理體系建設的重要導向，但也不應簡單放棄政府干預，而應在明確不同類型治理主體作用邊界的基礎上，以政府的“有為”“有效”參與，確保鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定和有序。整體上，全國多地鄉(xiāng)村治理實踐表現出以黨建促治理、以治理促黨建的顯著特征。例如廣東蕉嶺縣在改革中堅持黨建引領，采取了實施“聯(lián)鄉(xiāng)興村”行動等多種舉措，在推進黨組織下沉的同時明確責任邊界，強化外部監(jiān)督，以黨建引領保障鄉(xiāng)村治理的穩(wěn)定性和包容性。同時，鄉(xiāng)村社會既是熟人社會也是精英社會，在鄉(xiāng)村空心化、老齡化背景下，鄉(xiāng)村本土精英大多吸納在黨組織、政府體系。培養(yǎng)基層黨組織的帶頭人，本質上是對鄉(xiāng)村治理核心主體強化賦能，全面提升治理主體的能力。鄉(xiāng)村治理體系建設中，各地不僅持續(xù)推進黨和政府的組織體系重心下移和力量下沉，并將最基層黨組織帶頭人培養(yǎng)作為政府參與治理的有效路徑，通過推動帶頭人和班子隊伍整體提升來優(yōu)化村黨組織領導力，充分發(fā)揮黨員、干部的示范、帶動效應。
（二）以內生性主體參與強化鄉(xiāng)村治理主體動能
鄉(xiāng)村治理需要改善農村的社會環(huán)境、居住條件，建設更和諧美好的鄉(xiāng)村家園。農民、集體經濟組織既是受益主體，同時也是參與主體甚至是實施主體。所以，鄉(xiāng)村治理的重要項目如果長期單純依賴政府，可能形成強烈的福利性路徑依賴，進而導致關聯(lián)主體內生動力缺失。利益主體充分有效的參與是健全鄉(xiāng)村治理體系的內在要求。多個地區(qū)的鄉(xiāng)村治理中村居項目選擇、資金投入等注重農民的參與，如建立議事廳、公眾號等一系列公共對話機制，并在相關的農業(yè)農村改革中形成了制度化成果。新型農村集體經濟組織的制度架構中也已內含農民的參與機制?？梢哉J為，農民和集體經濟組織兩個最重要的利益主體以不同的方式雙重參與鄉(xiāng)村治理，是構成鄉(xiāng)村治理體系建設中最重要的內生動力源。很多村莊在治理機制上持續(xù)強化黨組織領導與黨員參與，同時也將村民議事會、理事會等自組織的職能范圍從公益性事業(yè)增加到政策宣傳、公共服務供給、干群矛盾糾紛協(xié)調等多種職能，在群眾工作中充分發(fā)揮村民親緣、地緣關系優(yōu)勢，既分擔了村委工作壓力，也改善了干群關系。村民內生動力的激活，使得村中眾多事務改變了過去“干部在干，群眾在看”的態(tài)勢，不僅讓干部了解到群眾的建設需求，也讓群眾積極參與到鄉(xiāng)村建設，合力打通鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”，有效激活內生治理效能。
（三）以改造傳統(tǒng)文化激發(fā)鄉(xiāng)村治理內生動力
鄉(xiāng)村治理離不開政府力量，但單純依靠政府主體也難以實現治理有效的目標。有效的鄉(xiāng)村治理是村民、基層政府、企業(yè)、社會組織等多元主體共同參與的過程，各個主體在其中有各自的優(yōu)勢和重要功能。中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)賢、宗祠等同樣發(fā)揮了重要的治理功能。健全鄉(xiāng)村治理體系需要傳承發(fā)展我國農耕文明中的優(yōu)秀傳統(tǒng)，形成文明鄉(xiāng)風、良好家風、淳樸民風。深度挖掘傳統(tǒng)治理中的積極元素，為其注入現代治理新元素，是中國鄉(xiāng)村向現代化轉型背景下治理能級提升的重要途徑。如部分鄉(xiāng)村地區(qū)宗族文化濃厚，通過設立宗祠理事會等組織對本家族的祠堂修繕、重大活動組織等公共事務進行管理，理事會核心管理人員大多是當地具有一定威望、公益心強、村民信任度高的“鄉(xiāng)村精英”，在傳統(tǒng)治理中發(fā)揮了重要功能。由于傳統(tǒng)宗祠對公共事務的治理邊界僅聚焦于本家族成員，以及以捐資為主的治理方式較為單一，在鄉(xiāng)村治理態(tài)勢顯著變化下，其局限性和不適應性也日益凸顯。部分試點地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系構建的改革中最為重要和突出的舉措正是對傳統(tǒng)宗祠理事會進行現代化改造，將其與現代化治理機制相融合，使其在農村社區(qū)發(fā)展中持續(xù)發(fā)揮重要的治理職能，通過從縣級層面到村社基層的規(guī)范性制度體系設計，在保留宗祠理事會原有核心治理機制的基礎上，進一步拓展和深化了宗祠理事會的治理能級。
（四）以改革系統(tǒng)集成引領鄉(xiāng)村治理全面深化
鄉(xiāng)村治理體系構建是一項系統(tǒng)工程，應當提高站位，將其置于農業(yè)農村現代化的高度予以充分重視，注重將治理優(yōu)化、產業(yè)提升和鄉(xiāng)村振興等多元目標的實現統(tǒng)籌推進。多個地區(qū)的實踐深刻表明，只要將鄉(xiāng)村治理決策過程與村民民主自治聯(lián)動，將鄉(xiāng)村治理群眾動員和提高基層干部現代治理能力聯(lián)動，將鄉(xiāng)村治理機制建設與鄉(xiāng)村基礎設施現代化聯(lián)動，就能夠做到牽一發(fā)而動全身，實現“有效治理”與“生態(tài)宜居”“產業(yè)興旺”等協(xié)同推進。
鄉(xiāng)村治理涉及農業(yè)農村發(fā)展的各個方面，選擇適當的突破口，以村民關注度最高的重點和難點問題為切入點，能夠讓治理獲得村民更高的共同關注和參與，產生共振效應。一方面，部分地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系建設試點過程中同步探索了農村宅基地三權分置和退出、全要素優(yōu)化配置、集體經濟+合作社運行模式創(chuàng)新、農村金融等多項重要改革，以鄉(xiāng)村治理為引領，全方位深入推進鄉(xiāng)村發(fā)展，形成改革集成效應。另一方面，多個地區(qū)將鄉(xiāng)村治理全面貫穿到鄉(xiāng)村振興工作中，綜合推進黨建引領、人居環(huán)境整治、要素資源整合，推動鄉(xiāng)村治理有效與產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、生活富裕的目標共同實現。例如，四川省彭山區(qū)將鄉(xiāng)村治理體系建設與當前開展的農村人居環(huán)境整治、農村集體產權制度改革、農村特色產業(yè)發(fā)展等重點工作有機融合，全面釋放鄉(xiāng)村治理體系建設能量，并以此形成牽一發(fā)而動全身的效應，在短期內極大調動農民的價值認同。
（五）以外部資源導入增強鄉(xiāng)村治理智力支持
我國農村地區(qū)在整體經濟發(fā)展中仍屬于相對欠發(fā)達地區(qū)，因而在鄉(xiāng)村治理普遍面臨兩大困境，一是缺乏對區(qū)域內鄉(xiāng)村治理制度體系進行系統(tǒng)頂層設計的專業(yè)資源；二是受政府財力限制很難以購買服務的方式導入公益組織的服務。在整合內部治理資源的基礎上，多個地區(qū)加強外部合作，引才借智，彌補發(fā)展短板，激活內生發(fā)展動能。例如，部分村莊引入眾多農業(yè)企業(yè)導入發(fā)展資源。這些外部主體的進入不僅能夠為當地帶來新的發(fā)展理念、生產技術、經營模式、商業(yè)信息等要素，促進農村電商、互聯(lián)網營銷、直播、民宿等新業(yè)態(tài)發(fā)展，對產業(yè)發(fā)展形成有力支撐；而且，通過構建鄉(xiāng)村治理外部力量進入的平臺、渠道與合作機制，這些外部主體與本地鎮(zhèn)村的發(fā)展形成緊密關聯(lián)，并在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮重要的技術外溢、信息傳播等功能作用。此外，多個地區(qū)在鄉(xiāng)村治理體系建設中開展多元合作，引入外部智力支持，積極與能夠進行全域范圍鄉(xiāng)村治理頂層制度設計的高校、科研院所等鄉(xiāng)村治理、農村發(fā)展領域研究團隊建立戰(zhàn)略合作關系，為其鄉(xiāng)村治理具體實踐提供理論和政策指導。并且，這些專業(yè)研究團隊在基層長期、深入地開展鄉(xiāng)村治理社會實踐，能夠以實踐經驗的系統(tǒng)總結形成對當地鄉(xiāng)村治理制度設計的支撐。
三、城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設的關鍵挑戰(zhàn)
盡管我國鄉(xiāng)村治理體系建設已經具有良好的基礎，但著眼于實現國家治理體系和治理能力現代化，全面建成社會主義現代化強國的宏偉目標，新形勢下鄉(xiāng)村治理體系建設所面臨的突出挑戰(zhàn)值得高度關注。
（一）鄉(xiāng)村基層治理能力整體仍需提升
從總體情況來看我國絕大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村治理能力已顯著提升，但社會治理態(tài)勢并非一成不變。隨著經濟社會發(fā)展，鄉(xiāng)村治理多元化需求、個性化需求趨于快速增加。加之當前農村社會處于城鄉(xiāng)關系轉型的關鍵時期，各種不穩(wěn)定因素使農村社會治理面臨的形勢更加嚴峻復雜，也使鄉(xiāng)村治理呈現出碎片化、分散化、矛盾化的特點。例如在縣級層面突出表現為政法、民政、信訪、綜治、維穩(wěn)等職能部門在城鄉(xiāng)基層治理過程中業(yè)務體系被條塊分割，呈現出“只重分工但缺乏整合”的模糊狀態(tài)，導致治理參與主體協(xié)同機制缺失，有效的信息溝通機制以及合作激勵機制建設不完善，并且治理主體的碎片化引發(fā)治理資源的分散化，容易導致治理資源的重復投放和低效使用，進而難以形成基層治理合力。與此同時，一些鎮(zhèn)街干部、村組干部面臨著社會治理方式方法和能力不足的制約，解決新型社會治理問題的方式方法不足等短板制約，在一定程度上難以滿足日益增長、要求提高的鄉(xiāng)村治理需求，影響鄉(xiāng)村治理效能。
（二）以村民為主體的自治機制仍不健全
堅持農民主體地位是構建基層社會治理機制的基本原則，村民的深度參與是實現鄉(xiāng)村有效治理的本質和核心。受到長期以來傳統(tǒng)管理體制的影響，當前仍有部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理以行政權力為中心的自上而下傳統(tǒng)治理模式為主，治理方式單一，主要依賴于行政力量。部分地區(qū)的政府處于治理的主導地位，村民常常處于被動地位，對鄉(xiāng)村治理的實際參與程度低，逐漸形成政府主體、農民客體的治理局面，導致農民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位難以體現，參與治理的自主能力和創(chuàng)造能力薄弱。整體上，鄉(xiāng)村治理仍面臨著從“社會管理”到“社會治理”轉變的共性挑戰(zhàn)，村民“自己的家鄉(xiāng)自己建、自己的家鄉(xiāng)自己管”的鄉(xiāng)村治理格局尚未形成。
（三）市場主體與社會組織有效參與不足
在政府、市場和社會三重體系日臻完善的條件下，由政府、市場與社會組成的多元主體共治格局是鄉(xiāng)村治理未來重要發(fā)展方向。在黨建引領下，部分地區(qū)的地方政府、社會主體、市場主體和村民都有不同程度的參與鄉(xiāng)村治理體系建設，而且社會組織多渠道、多形式參與是突出特色。但是與之相比較的是，區(qū)域內大量的工廠、商家等市場主體除了少量的捐贈之外，尚未成為重要的鄉(xiāng)村治理主體，參與的廣度和深度都還需要進一步提升。并且，隨著城鄉(xiāng)融合背景下鄉(xiāng)村治理進程的推進，村莊內居民類型和身份更加多樣化，群眾對公共服務多元化、個性化的需求日益提升，迫切需要鄉(xiāng)村治理提供更加多元化、人性化的優(yōu)質公共服務，鄉(xiāng)村治理中引入類型豐富、優(yōu)勢突出的專業(yè)性社會組織的需求同步增長。然而，目前總體上鄉(xiāng)村治理中社會組織的參與程度和范圍仍較為有限，農村社區(qū)內部內生性社會組織的發(fā)育仍然不足。因此，需要加快完善社會組織參與治理的體制機制，盡快出臺相應的制度和引導政策，深化社會組織有效參與。
（四）多元主體協(xié)同治理格局尚未形成
從整體情況看，在村社層面均存在村兩委、集體經濟組織、村民理事會等不同治理主體。雖然這些主體之間有大致的職能分工，但在基礎設施建設和維護、低收入群體幫扶等公共服務供給中仍然存在分工不明、職能邊界模糊等情況，在缺乏明確分工和有效協(xié)調的情況下，容易造成低效率的資源配置、埋下沖突隱患。集體經濟組織在供給農村區(qū)域多元服務方面具有天然優(yōu)勢，是承擔這些服務最經濟可靠的主體，但整體上鄉(xiāng)村治理體系建設中集體經濟組織發(fā)揮的作用仍相對不足。依托傳統(tǒng)“熟人社會”在治理中的優(yōu)勢，當前一些村民理事會等組織承擔了部分的公共服務供給職能，但集體經濟組織應在未來承擔更加重要的服務功能。未來鄉(xiāng)村治理體系建設還應以系統(tǒng)規(guī)范的制度設計，對如何強化集體經濟組織服務能力、集體經濟服務供給方式和具體標準等予以明確。并且，除集體經濟組織之外，鄉(xiāng)村中其他多元主體參與治理的職能、權責、方式等制度規(guī)范同樣需要進一步健全。
（五）現代化鄉(xiāng)村治理方式更新滯后
隨著中國特色社會主義進入全面建設社會主義現代化的新征程，社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾。伴隨著宏觀經濟背景的轉變，社會問題不斷出現新特征，鄉(xiāng)村人口凈流出地區(qū)面臨著優(yōu)質人才有限、治理資源不足、效率有待提升等困境。而在城市近郊等外來人口流入的地區(qū)，群體結構復雜、利益訴求多元，鄉(xiāng)村治理面臨著利益均衡、公共服務均衡供給的壓力。部分地區(qū)傳統(tǒng)意義的矛盾糾紛也由過去的社區(qū)鄰里矛盾、婚姻家庭矛盾、經濟糾紛賠償等常見性矛盾，轉變?yōu)橐岳娣峙錇橹鞯母咛厥庑缘膹碗s社會矛盾，同樣也存在個別地區(qū)因土地權屬不清、集體經濟收益分配矛盾等歷史遺留問題，導致治理中矛盾化解難度巨大。加之互聯(lián)網、自媒體等傳播手段的快速發(fā)展，很多鄉(xiāng)村社會的治理問題已無法通過以往召開壩壩會等傳統(tǒng)方式得以有效解決，傳統(tǒng)治理手段更新相對滯后，已經呈現難以滿足復雜多元社會治理需求的情況。
四、城鄉(xiāng)融合視角下中國鄉(xiāng)村治理體系建設的優(yōu)化路徑
聚焦實現國家治理體系和治理能力現代化的重要目標，本文基于前述內容提出應從優(yōu)化治理組織、提升治理方式、協(xié)調治理機制、拓展治理能力四個方面構建全面促進我國鄉(xiāng)村治理體系建設的關鍵路徑。
（一）以多元共治為導向的治理組織優(yōu)化路徑
隨著群眾對公共服務需求提升，鄉(xiāng)村治理體系也應進一步強化其開放性的服務供給，為群眾提供高質量、多樣化、可及性的公共服務產品。各級政府應切實推進服務型政府的建設，轉變政府的工作方式和范圍，實現由“管理型政府”向“服務型政府”的轉變，提供并滿足基層群眾勞動就業(yè)、社會保險、社會救助、養(yǎng)老托育等各類公共服務需求。更值得關注的是，市場主體和社會組織以其豐富的社會工作經驗和人員，能夠在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮其專業(yè)性、靈活性、創(chuàng)新性和參與性的優(yōu)勢，是對政府治理職能的重要補充。引導市場主體、社會組織等主體積極參與鄉(xiāng)村治理，不僅已經在全國多個地區(qū)取得了顯著成效，而且代表著未來中國鄉(xiāng)村治理的重要方向。在鄉(xiāng)村治理體系建設未來的探索實踐中，應進一步強化市場力量和社會組織的參與。一方面要更加注重市場主體社會治理訴求表達，在滿足其治理需求的同時，為市場主體搭建更多、更合理的參與平臺，從而適度增強市場力量的參與，形成參與和受益互動的良性循環(huán)格局。另一方面要創(chuàng)新參與機制，拓展轄區(qū)內企業(yè)等社會主體的參與形式和參與渠道，尤其是要充分利用市場機制的驅動作用，激發(fā)參與積極性和持續(xù)性。
（二）以提質增效為導向的治理方式提升路徑
在深化鄉(xiāng)村治理體系建設過程中，一方面要強化多元激勵作用，形成經濟激勵基礎上的非經濟激勵機制，通過鄉(xiāng)村“頭雁工程”加強培訓、給予村居干部公務員、事業(yè)編上升通道以及社會保障等激勵，使其持續(xù)發(fā)揮作用，通過積分獎勵、進入村居任職等形式激勵非戶籍人口主動參與鄉(xiāng)村治理。另一方面，應強化以信息化技術導入提升管理效率實現鄉(xiāng)村治理有效賦能。在廣東省南海區(qū)、四川省石棉縣等不同區(qū)域都已經顯現出以信息技術提質鄉(xiāng)村治理能級的創(chuàng)新實踐，讓信息技術在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮最大效用，提高治理針對性和有效性。同時，多個地區(qū)將近年農村集體產權制度改革形成的集體資產管理、財務管理和股權管理三大管理交易平臺與鄉(xiāng)村治理相結合，促進治理數據和信息共享，提高鄉(xiāng)村治理的信息化水平。鄉(xiāng)村治理手段的現代化改造和應用，能夠有效提升鄉(xiāng)村治理能力和質量，既是我國鄉(xiāng)村治理體系建設十分重要的創(chuàng)新經驗，也應是促進鄉(xiāng)村治理方式提質增效的重要路徑。
（三）以利益共享為導向的治理機制協(xié)調路徑
激發(fā)農民參與基層治理的內生動力是從鄉(xiāng)村社會內部探索具有持久活力鄉(xiāng)村治理之路的重要保障。在鄉(xiāng)村治理體系建設中，應注重以利益共享為導向，持續(xù)完善村莊內部不同主體的治理參與機制以強化內生性激勵。這一路徑下的有效措施包括：統(tǒng)籌省市縣各類支農、惠農獎勵資金，采取“以獎代補”方式大力扶持村級集體經濟發(fā)展；強化對治理一線人員如網格員等的內生性激勵，可推行網格員“基本報酬+考核績效+發(fā)展性獎勵”的報酬制度，允許集體經濟組織或村內農民合作社將增長收益的一定比例用于本村網格員補助和獎勵，激發(fā)網格員的積極性、主動性。持續(xù)完善利益共享導向下的收益分配制度，探索集體經濟發(fā)展收益實行“留一點、分一點、用一點”，經民主程序討論決定，按一定比例預留部分收益用于村內扶助低弱群體、激勵治理參與、社區(qū)營造等公共事務，強化村民凝聚力和參與治理的積極性等。
（四）以全面賦能為導向的治理能力提升路徑
圍繞鄉(xiāng)村治理的新問題、新需求、新方式等，各地區(qū)應有針對性地加強鎮(zhèn)街、村居干部和黨員的鄉(xiāng)村治理理念和能力培訓。一方面要繼續(xù)以“頭雁”工程為重點，夯實三級黨建網格的治理能力培育。另一方面，要完善鄉(xiāng)村治理指導手冊，讓參與治理的多元主體能夠快速有效地掌握最基本的鄉(xiāng)村治理知識、技能，強化基層治理能力建設，同時在鄉(xiāng)村治理實踐中注重制度建設、構建長效機制，在相關部門、鎮(zhèn)村和村莊探索新舉措、形成新成效、構建新模式。與此同時，各地應全面強化系統(tǒng)經驗總結。目前，全國多個地區(qū)已經承擔鄉(xiāng)村治理體系建設的改革任務，在鄉(xiāng)村治理方面已經開展了眾多極富價值的實踐探索，形成了豐富的改革創(chuàng)新經驗，而且還將持續(xù)進行創(chuàng)新。這些改革試點區(qū)域應與全國社會治理領域的專業(yè)研究團隊深度合作，及時總結創(chuàng)新經驗，將其上升為政府層面的制度設計，提高探索試點示范的規(guī)范化程度，強化指導性、拓寬覆蓋面，加快形成在鄉(xiāng)村維度國家治理體系和治理能力現代化的系統(tǒng)性中國實踐典范與中國特色化路徑。
五、城鄉(xiāng)融合背景下中國鄉(xiāng)村治理體系建設的政策建議
針對當前鄉(xiāng)村治理體系建設的主要問題，應以鄉(xiāng)村治理體系建設四大路徑為基礎，結合城鄉(xiāng)融合視角對鄉(xiāng)村治理體系建設進一步優(yōu)化政策舉措，完善當前政策體系。
（一）探索集體經濟多層次參與路徑
農村集體經濟組織是促進鄉(xiāng)村有效治理的基礎性支撐，各地應注重以發(fā)展壯大集體經濟全面促進鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化提升。集體經濟組織應重點關注以下發(fā)展機遇：一是為農戶和新型經營主體提供生產技術、物流、勞務、農機等覆蓋全產業(yè)鏈的農業(yè)生產性服務；為新進入農村的主體提供物業(yè)服務、安全服務等綜合性服務。二是承擔政府購買的各類公共服務，如綠色防控、基礎設施維護、垃圾污水處理、小微型基礎設施維護、森林防火等。同時，在集體經濟組織的發(fā)展中盡可能吸納低收入群體，在收益使用方式中強化各類社區(qū)公共服務供給，并在收益分配制度中強化其扶貧助弱的社會職能。
（二）創(chuàng)新構建發(fā)展性激勵制度
鄉(xiāng)村群眾和干部熱情參與、主動作為愈加成為推動鄉(xiāng)村治理的重要動力。激發(fā)鄉(xiāng)村治理隊伍工作積極性需要以系統(tǒng)、科學的發(fā)展性激勵機制為重要支撐。一是建立發(fā)展激勵機制。將鄉(xiāng)村治理成效納入年度目標考核，對表現突出的網格員、志愿者等治理人員分等級進行獎勵，在干部選拔上優(yōu)先考慮。二是建立榮譽激勵機制。定期開展“榮譽村民”“十佳網格員”“優(yōu)秀志愿者”等活動，充分發(fā)揮新聞媒體和網絡新媒體作用大力表彰，提升鄉(xiāng)村治理帶頭人的社會聲譽。三是建立保障性激勵機制。探索出臺對集體經濟管理者、村民理事會帶頭人、網格員等鄉(xiāng)村治理關鍵人員的社保補貼政策，鼓勵符合條件的人員以個體身份參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險。
（三）著力強化社會組織的深度參與
市場主體和社會組織的植入不僅能夠解決長期以來農村社區(qū)內部治理組織不足、人才短缺的短板問題，而且能夠產生重要的裂變效應，為鄉(xiāng)村治理提供專業(yè)化、組織化的重要支撐。一是引進專業(yè)社會組織，強化公共服務供給。積極對接優(yōu)秀社會組織，以政府購買服務的方式由社會組織承接鄉(xiāng)村治理延伸出來的多項公共服務。二是強化本土內生性社會組織孵化和扶持力度。引進專業(yè)的社會組織孵化機構，積極培育本土內生性社會組織。通過設立“創(chuàng)益基金”“種子基金”，鼓勵本地居民、返鄉(xiāng)大學生等積極策劃發(fā)起社區(qū)公益項目，或創(chuàng)辦文化娛樂、弱勢群體救助、農村養(yǎng)老等互助性自組織。
（四）全面賦能多元化基層治理主體
鄉(xiāng)村治理需要深化政府、公眾、市場、社會組織等不同主體的合作關系，既注重各級部門的有效分工與合作，同時發(fā)揮村兩委、集體經濟組織、紅白理事會、社會組織和志愿者等在基層治理中的積極作用外，進一步探索多元主體參與治理新路徑。一是明確不同主體的職能范圍。不同治理主體應以職能互補為導向，明確各自的治理邊界。其中，村兩委應以提供公共服務為主，集體經濟組織可從公積金公益金的提取來滿足對孤寡老人陪護、學生教育獎勵等幫扶需求。村民理事會等非正式組織應發(fā)揮其公信力作用，以協(xié)調村民矛盾糾紛、開展政策解讀宣傳等工作為主。二是構建協(xié)商議事機制。通過內部組織整合，完善多層協(xié)商、流程清晰的協(xié)商議事制度，發(fā)揮村民理事會、退休人員等村莊內部治理主體的能動性。三是發(fā)揮鄉(xiāng)村能人的帶動作用。運用“物質+精神”的雙重手段，促進新鄉(xiāng)賢、農民工、大學生、退伍軍人等各類鄉(xiāng)村精英人員回歸家鄉(xiāng)。
（五）探索建立整合性治理平臺
鄉(xiāng)村治理是一個系統(tǒng)工程，必須建立整合性治理平臺，加強政策、資源、多方主體的協(xié)同和統(tǒng)籌。首先，充分運用互聯(lián)網、大數據技術，以整合政府內部相關職能部門條塊間的信息資源為重要切入點，實現多主體治理資源的有效整合?？捎赊r業(yè)農村部門牽頭對政法委、應急管理局、公安、民政、信訪等涉及鄉(xiāng)村治理職能部門的信息平臺進行優(yōu)化整合，構建統(tǒng)一的多功能“大網格化”綜合信息管理平臺，打破不同職能部門、不同政府層級的信息壁壘，使各個職能部門的治理信息實現共享。其次，對縣級各部門、鎮(zhèn)村相關治理和服務平臺和內容進行有效整合，搭建智能一體化政務服務平臺，為群眾提供精準化、精細化服務，提高基層治理數字化智能化水平。
（作者單位：郭曉鳴系四川省社會科學院；駱希系四川師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院。中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：《鄉(xiāng)村治理評論》2024年第1期
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