制度對官員是有較高要求的這是好事，而事實上，正因為有嚴要求，干部在關(guān)鍵時刻才能經(jīng)受考驗。在疫情、汛期等緊要關(guān)頭，都有大批干部敢擔當敢作為，甚至還為此付出了生命。也正是因為有嚴要求，我們才能把少數(shù)害群之馬識別出來。讓那些“貪官”、“太平官”不得安心，是絕大多數(shù)基層干部的共同訴求。讓所有的官員都受到約束，不得亂作為，也是制度要求——公權(quán)力必須受到有效制約，這是基本規(guī)則。
一
但有些要求確實已經(jīng)走向反面了，不僅不利于發(fā)揮基層干部的積極性，還影響了其正常履職?；鶎诱诔霈F(xiàn)不可思議，卻實實在在發(fā)生的“官不聊生”現(xiàn)象。
比如：“白加黑，五加二”。這在相當一段時期，被社會上當成是一個正面現(xiàn)象來宣傳。這本來是一個高標準，非常態(tài)，現(xiàn)如今卻成為相當多部門和各級政府的基本要求，常態(tài)化工作狀態(tài)了。
加班加點不是不要，但也要考慮有沒有必要。比如，各級領(lǐng)導和普通干部都保持24小時不關(guān)機，這種要求雖然高，卻也有合理性，畢竟要防意外。在重大、突發(fā)事件來臨的時候，全員上陣、加班加點，大家也理解。
但很多單位，不管有沒有大事，加班是常態(tài)。領(lǐng)導不下班，下屬就不能下班，“陪班”成了常態(tài)。不管是不是應(yīng)急部門，都要求24小時值班。有些部門，因為地位比較高，自認為對干部的素質(zhì)要求也比較高，就自然而然地覺得應(yīng)該比別的部門忙，要通過加班來顯示部門的特殊性。
八小時之外健康生活。管好八小時之外，本來是一件好事，但很多事情，管著管著就變了味。有些娛樂場所，干部不能去；有些聚會，干部也不能參加。哪怕這些場所再合法合規(guī)，這些聚會再普通不過，那也不行。
一些地方的紀委時不時出臺一些規(guī)定，抓小圈子聚會、抓吃喝風等問題，其意圖本是通過正作風來解決可能存在的不正之風問題。但通常情況下，只能抓一定級別以下的干部、在那些無關(guān)緊要的場合抓一下。
領(lǐng)導干部也要和自己的家人朋友聚會，也有不少工作宴請，表面上真是違規(guī)或頂風作案，但實際上又情有可原，真抓了，這時候處理還是不處理？很是尷尬。于是，一個本來是針對極少數(shù)人正風紀的措施，變成了“擾民”
正常假期無保障。休假和度假，很多基層干部都忘了有這回事；尤其是擔任了一定領(lǐng)導職位的干部，基本上和假期絕緣了。過去幾年，因為疫情防控的原因，基層處于臨戰(zhàn)狀態(tài)，原則上不出本地、不休假，倒也是情有可原。
但越來越多的地方，把這種臨戰(zhàn)狀態(tài)常規(guī)化了。這倒不是有什么明確的制度規(guī)定，但一些請假制度，比如要層層審批，還要主要領(lǐng)導親自批，就足以讓想請假的人知難而退。除非是有充分理由，否則，哪怕是自己的權(quán)利，也不能主張，就怕給領(lǐng)導留下不好印象。
有位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說，他已經(jīng)好幾年沒回老家過年看望老父老母了，今年春節(jié)，縣委書記主動提出來，讓其春節(jié)放假回去幾天，他真是感動得想掉眼淚。
有些地方的基層工作因為有重要任務(wù)，經(jīng)常加班加點，一些有家庭任務(wù)的干部，哪怕是被提拔了，也不去，最后落了一個組織處分。
主動節(jié)制自己的生活，已經(jīng)是很多基層干部的自覺行為。比如，很多基層干部在進入一些重要部門之前，就已經(jīng)考慮好了加班加點。夫妻中只要有一位進入這些單位，則必定要犧牲另一位的事業(yè)，這樣孩子才有人帶、老人才能照顧。
有些基層領(lǐng)導，也在主動節(jié)制自己的八小時之外生活。但凡是對自己有點要求的，也有一定上進心的基層領(lǐng)導，絕不出現(xiàn)在娛樂場所，哪怕是工作需要，也會讓合適的副職出面，自己則象征性出席一下就退出了。以至于，一些年輕的選調(diào)生出身，或是從上級機關(guān)下派到基層領(lǐng)導，不太容易和同事們一起吃吃喝喝，融為一體。
由于有一定權(quán)力，但施政的環(huán)境又不熟悉，不少干部都害怕一不小心被人抓住把柄，前途盡毀。有位從省級機關(guān)到地方擔任領(lǐng)導職位的基層干部，實在是受不了這種提心吊膽的日子，干脆辭職跳槽到國企上班去了。
二
不少干部在履職過程中充滿了無意義感、折騰感，時時處處都在考慮逃避和自保，實在是制度的意外。
一方面，干部被圍獵的風險確實在加大，不慎重還真不行。很多基層領(lǐng)導都說，哪怕是掌握一丁點的權(quán)力，都有履職風險，如不小心謹慎，被人挖坑了都不知道。
比如，某分管國土規(guī)劃的副鎮(zhèn)長，有一次和轄區(qū)某村書記一起喝酒，迷迷糊糊中在村書記提供的文件上簽字了，導致該村的一個違章建筑獲得了合法手續(xù)。事后追查，該副鎮(zhèn)長承擔了刑事責任。
一個領(lǐng)導，只要有一丁點愛好，有所圖的利益相關(guān)者肯定就會盯上。有不少基層領(lǐng)導坦言，“圍獵”手段實在是多，也足夠隱蔽。很多基層干部，在還沒當領(lǐng)導的時候，利益相關(guān)者就已經(jīng)看準了其前途，“放長線釣大魚”，自己被圍獵了還不知道。
另一方面，基層治理生態(tài)也在改變，履職越來越難，越來越被動，壓力也越來越大。基層流行三個順口溜，很是能說明基層生態(tài)的變化：
上面千條線、下面一根針。這句話在上世紀八九十年代的基層流行，說的是部門與屬地政府之間的關(guān)系。它一方面揭示的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)多而雜，責任也大，但另一方面也說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要性。上級職能部門的各項工作落實，離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的協(xié)調(diào)、落實和配合。
那個時候的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，雖然處于壓力型體制中，得承擔各種層層分解的任務(wù)，完成指標考核。但總體上有自主權(quán)，能夠正確決定自己的工作秩序，對職能部門還有一定的討價還價能力。如今看來，八九十年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的黃金時期。
上面千把錘、下面一根釘。最近十年來，“釘釘子”“抓落實”的精神在基層落地生根，上級的督察、檢查不斷加大，“清單制”、倒排工期、攻堅作戰(zhàn)等工程管理和軍事斗爭的技術(shù)，被廣泛運用于基層治理中。
基層是一根釘子，被上級各部門捶打。通過各個領(lǐng)導小組來高位推動某項具體工作，通過動員基層、運動各方面完成任務(wù)，逐漸代替了常規(guī)工作法。
在這種情況下，職能部門和屬地政府的關(guān)系在顛倒，屬地政府主要是在落實職能部門下達的各項任務(wù)和項目，隨時接受其檢查督察。當然，職能部門也基本上不存在請求屬地“協(xié)調(diào)”的情況了。
上面千把刀、下面一顆頭。最近幾年，監(jiān)督下鄉(xiāng)是一個顯著現(xiàn)象，國家對基層的合規(guī)化要求在不斷提高。但基層的實際往往又不一定能滿足合規(guī)要求，導致基層總是被問責，監(jiān)督是把刀，基層得伸頭。
很多情況下，基層是以“屬地責任”的名義被問責的。在“上面千把錘、下面一根釘”的體重中，職能部門已經(jīng)成功地將自己的責任甩給屬地政府了，它們往往不在具體承擔某項任務(wù)，而是專門督促和檢查、考核基層完成任務(wù)的情況。
因此，看上去事權(quán)下放了，但責任也下放了。哪怕是“權(quán)責一致”，但基層其實并不想要哪件事。何況，很多時候權(quán)責并不一致。比如，職能部門可能只下方事權(quán)，但核心的審批權(quán)并不下放，導致基層沒辦法把事情做好，但根據(jù)職責匹配的原則，基層承擔責任似乎又是合情合理的。
于是，基層為了被問責，哪怕是不斷被錘打也愿意，上面只要有要求，下面就有反應(yīng)——倒不一定是為了有什么結(jié)果，而僅僅是為了避責的需要。
三
客觀上，干部很忙，一部分是源自于一種不正常的組織文化，但很大原因還是源自于當前基層治理生態(tài)的變化。
任何一件事，只要引起了社會反響，上級有指示，就得連夜整改，連夜出結(jié)果，基層肯定不能掉以輕心。
也就是說，一種“應(yīng)急”“防萬一”的工作機制，已經(jīng)常規(guī)化了。過去，應(yīng)急和常規(guī)是兩種工作狀態(tài)，兩種工作機制，但現(xiàn)如今，這兩種機制已經(jīng)界限模糊。以至于，基層只能疲于應(yīng)付上面一個又一個指示，很難根據(jù)實際自主決定工作秩序，沒有自主調(diào)節(jié)、勞逸結(jié)合的空間。
哪怕是指示不多，基層的主要工作也是防意外，“不出事邏輯”貫徹到了所有工作中。哪怕是那些爭先創(chuàng)優(yōu)的地方，有積極向上的氛圍，其底層邏輯也是“不出事”。因為，只要“出事”，做得再好也是白搭。
而對于普通地方而言，“不出事”就更是明顯。很多地方的工作目標是不顯山不露水，既不要最好，也不要最后，中間最好。只有在中間，上級才不會有太多關(guān)注，基層才能有一定的調(diào)節(jié)空間。
久而久之，基層領(lǐng)導和基層干部都謹小慎微，但凡是上面有個通知，不管合不合理，還是遵照執(zhí)行的好，哪怕是涉及到自己的八小時之外，也盡量遵守。管好干部的八小時之外，讓其有更加健康的生活方式，也在一些年輕領(lǐng)導干部里獲得了認可。
總歸而言，“基層”已經(jīng)發(fā)生了極大變化。在相當一段時間里，基層干部和群眾混在一起，基層組織也和基層社會混在一起，群眾看得見摸得著，是好是壞一清二楚。但如今的基層，干部是干部，群眾是群眾；組織是組織，社會是社會，中間總是隔了一層。
干部和群眾對基層工作的認知，有極大差異。干部覺得自己很忙，群眾不理解；群眾覺得自己總見不著干部，干部在尸位素餐。其實，兩者都有道理，這是基層生態(tài)的一體兩面。
(作者系武漢大學社會學院教授)
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