習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要“把中國人的飯碗牢牢端在自己手里”。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，耕地退化、污染、棄耕現(xiàn)象日益凸顯，土地資源閑置浪費(fèi)問題日益嚴(yán)重，耕地保護(hù)任務(wù)越來越艱巨，國家糧食安全的基礎(chǔ)保障亟需加強(qiáng)。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無論是山區(qū)、丘陵，還是城郊，普遍存在有耕地拋荒的現(xiàn)象，究其原因錯(cuò)綜復(fù)雜，并且根治農(nóng)村土地拋荒成為了鄉(xiāng)村治理的難題。

一、耕地拋荒問題產(chǎn)生的原因

耕地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民世世代代依靠土地生存，對(duì)耕地充滿著很深的感情。但是，工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)中，一方面，耕地的作用顯得異常重要，另一方面大量耕地卻被拋荒閑置。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，耕地拋荒的原因主要有五個(gè)方面：

1.糧食種植效益低下導(dǎo)致種糧積極性不足。近年來，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)資價(jià)格逐年上漲，人工費(fèi)用成本也逐年增加，而糧食的收購價(jià)格卻沒有相應(yīng)上漲，有的年份甚至出現(xiàn)收購價(jià)格下降的情況，由此形成耕種成本和耕種效益的倒掛。以調(diào)研的某縣W村（小丘陵地貌）為例，種植水稻每畝的成本是：種子120元，化肥130元，農(nóng)藥150元，人工410元，總計(jì)成本是810元，一般毛收入是1500元左右，除掉成本一畝只有690元的收益。調(diào)研顯示，如果農(nóng)戶對(duì)有些零星分散的、耕種條件較差的地塊進(jìn)行耕種甚至?xí)霈F(xiàn)投入大于產(chǎn)出的情況。“在家種田，不如外出掙錢”，農(nóng)民依靠種糧賺錢十分不易，部分糧食生產(chǎn)大戶遇到重大自然災(zāi)害就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重虧損。效益低下直接影響了農(nóng)民種糧的積極性，這是土地拋荒問題產(chǎn)生的最根本原因。

2.大量農(nóng)村人口外出務(wù)工導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員的斷代缺失。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)未被徹底打破，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速，加上傳統(tǒng)觀念一直認(rèn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是低層次的職業(yè)，絕大部分新生代都希望脫離農(nóng)村進(jìn)入城市，催生了“打工潮”。大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外出轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)務(wù)工，雖然城市生活消費(fèi)不低，但每年結(jié)余的收入仍然是在家種糧的數(shù)倍之多。我們調(diào)研的幾個(gè)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的基本上只剩下老人和婦女，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，大量耕地?zé)o人耕種、無力耕種。有些在外務(wù)工情況較好的農(nóng)戶甚至舉家外遷，留下耕地?zé)o人打理。農(nóng)村農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的斷代，也間接導(dǎo)致了土地的荒蕪。

3.農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱導(dǎo)致土地耕作力喪失。山區(qū)和丘陵地區(qū)的土地細(xì)碎化比較嚴(yán)重，一戶農(nóng)民往往有數(shù)塊單塊面積很小的土地，耕種十分不便，這些地區(qū)的農(nóng)民一般只栽種1-2畝口糧田以滿足家庭吃飯的需求。偏遠(yuǎn)、零散、瘠薄的耕地，耕作條件和基礎(chǔ)設(shè)施普遍較差，很大程度“靠天收”，投入多產(chǎn)出少，農(nóng)民不愿或無力耕種；有些土地地形復(fù)雜，修建機(jī)耕道、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施成本較高，完善水利灌溉、農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸、機(jī)械化操作比較費(fèi)力；有些地方農(nóng)田灌溉設(shè)施管護(hù)投入不夠，導(dǎo)致山塘淤塞、溝渠堵塞，防汛抗旱能力較弱；有些土地因?yàn)樽匀粸?zāi)害破壞道路或城鄉(xiāng)建設(shè)行為導(dǎo)致土地?zé)o法耕種。如此種種，也造成土地拋荒。

4.農(nóng)業(yè)種植技術(shù)落后導(dǎo)致耕作機(jī)械化不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，相關(guān)部門盡管非常重視農(nóng)業(yè)技術(shù)，但是，一方面掌握農(nóng)業(yè)技術(shù)的人不在農(nóng)村。農(nóng)村年輕勞動(dòng)力所剩無幾且無種田的興趣、很少干農(nóng)活，同時(shí)高校農(nóng)學(xué)相關(guān)專業(yè)的學(xué)生畢業(yè)后回農(nóng)村的也不多（基本都到農(nóng)業(yè)相關(guān)企業(yè)或改行了），由此造成農(nóng)村現(xiàn)有的年輕人對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基礎(chǔ)的技術(shù)也一竅不通。品種改良、技術(shù)推廣完全依賴政府部門。另一方面，機(jī)械化作業(yè)還有短板。雖然近年來大力推廣農(nóng)業(yè)機(jī)械化，但由于部分山區(qū)、丘陵地形地貌原因，無法實(shí)施大型機(jī)械耕作，只能人工耕種或使用簡易農(nóng)機(jī)具。當(dāng)前，適宜于特殊地貌丘塊作業(yè)的機(jī)械機(jī)型還不多，除了連片地塊、大戶生產(chǎn)外，一般的農(nóng)民耕種不會(huì)主動(dòng)考慮機(jī)械化耕種。在技術(shù)匱乏又不積極使用機(jī)械情況下勢必造成部分耕地拋荒。

5.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范導(dǎo)致耕地集約化不夠。農(nóng)民最后的底線就是承包耕地，即使一部分農(nóng)民背井離鄉(xiāng)務(wù)工掙到了錢甚至在城市購房，但對(duì)于自己承包且無精力耕種的土地他們因害怕失去寧愿荒蕪也并不愿流轉(zhuǎn)。雖然國家出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但農(nóng)村承包土地的流轉(zhuǎn)中，不規(guī)范的行為經(jīng)常發(fā)生：有的是私下流轉(zhuǎn)僅限口頭協(xié)議；有的流轉(zhuǎn)時(shí)間超過本輪承包期的剩余期限；有的流轉(zhuǎn)對(duì)象沒有經(jīng)過資質(zhì)審查；有的流轉(zhuǎn)行為未通過發(fā)包方同意并經(jīng)鑒證備案等。隨著農(nóng)村社會(huì)發(fā)生的生老病死、升學(xué)、當(dāng)兵、就業(yè)、遷徙等，社會(huì)關(guān)系不斷變化，有的土地流轉(zhuǎn)因?yàn)椴灰?guī)范造成了糾紛，農(nóng)民寧愿荒蕪也不愿流轉(zhuǎn)惹糾紛。

二、解決耕地拋荒問題的對(duì)策

耕地拋荒既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題。解決耕地拋荒問題各地都在積極行動(dòng)，但是因?yàn)槠湓驈?fù)雜很難杜絕。要想從根本上解決拋荒問題，必須結(jié)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的新特點(diǎn)，多措并舉，綜合治理，不斷調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。

1.強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，營造濃厚氛圍。治理耕地拋荒，要從轉(zhuǎn)變思想觀念入手。要通過宣傳標(biāo)語、村村響廣播、宣傳車巡回宣講、屋場會(huì)、村居微信群等形式，深入宣傳《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)、中央省市關(guān)于嚴(yán)格禁止耕地拋荒的一系列文件精神和各級(jí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，以增強(qiáng)人民群眾主動(dòng)解決土地拋荒問題的責(zé)任感、使命感和緊迫感，激發(fā)農(nóng)民內(nèi)生動(dòng)力，營造全社會(huì)珍惜耕地的濃厚氛圍。

2.提高糧食價(jià)格，控制投入成本。要以農(nóng)民種糧獲得合理效益為目標(biāo)值，根據(jù)各地農(nóng)村農(nóng)業(yè)的實(shí)際情況主動(dòng)調(diào)整農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入與產(chǎn)出率，既要堅(jiān)持市場調(diào)節(jié)和定價(jià)為主，又要堅(jiān)定不移采取必要措施對(duì)主糧收購價(jià)格進(jìn)行政府干預(yù)，制定并落實(shí)好最低保護(hù)價(jià)以提高農(nóng)民的種糧收入。要根據(jù)每個(gè)農(nóng)戶實(shí)際需求，探索以村組為單位，集中采購種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)具，切實(shí)降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格成本，并嚴(yán)格控制播種、培管、收割等環(huán)節(jié)人工成本。

3.加大投入力度，改善基礎(chǔ)設(shè)施。要狠抓農(nóng)田水利建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)設(shè)施的管理和保護(hù)，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)旱能灌、澇能排、病蟲害能治，提高穩(wěn)產(chǎn)抗災(zāi)能力，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。狠抓耕地保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)，搞好土地復(fù)墾整理和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加強(qiáng)中、低產(chǎn)田改造，注重成片改造。大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和經(jīng)營規(guī)模水平。既要發(fā)揮國家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的主導(dǎo)、帶動(dòng)作用外，又要積極引導(dǎo)和促進(jìn)社會(huì)各方面多渠道加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。加大改善基礎(chǔ)設(shè)施，加大農(nóng)業(yè)的科技投入，大力培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才。

4.調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展精細(xì)農(nóng)業(yè)。大力引導(dǎo)農(nóng)民更新觀念，改變傳統(tǒng)的種植模式，發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效、綠色農(nóng)業(yè)，改善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，增強(qiáng)市場競爭力。要以市場為導(dǎo)向，把資源優(yōu)勢和市場需求結(jié)合起來，進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，做到宜糧則糧，宜菜則菜，宜經(jīng)則經(jīng)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。大力發(fā)展電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村，壯大農(nóng)民經(jīng)紀(jì)人，實(shí)現(xiàn)線上線下良性互動(dòng)、精準(zhǔn)發(fā)力，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通，推動(dòng)“訂單農(nóng)業(yè)”發(fā)展。采取招商引資、社員合作等形式，引入農(nóng)產(chǎn)品加工中小型企業(yè)，發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，吸引農(nóng)民返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)務(wù)工，就地消化農(nóng)產(chǎn)品。

5.落實(shí)扶持政策，激發(fā)種糧積極性。在全面落實(shí)各項(xiàng)扶持政策基礎(chǔ)上，要適當(dāng)提高耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼等農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性。堅(jiān)持“誰耕種，補(bǔ)給誰”的原則，不搞平均主義和“本本”主義（即簡單以權(quán)證作為補(bǔ)貼依據(jù))。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)購買的補(bǔ)貼力度，減少市場風(fēng)險(xiǎn)，增加農(nóng)業(yè)效益。結(jié)合鄉(xiāng)村振興工作，將代購有機(jī)肥等生產(chǎn)資料（或進(jìn)行補(bǔ)貼）納入地方扶持政策范圍。對(duì)輪休土地實(shí)施輪休補(bǔ)貼，提高土地地力。

6.鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營。市縣區(qū)要出臺(tái)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼的基本政策，吸引各類經(jīng)營主體或投資主體流轉(zhuǎn)土地、耕種土地，提高農(nóng)業(yè)組織化程度，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要主動(dòng)用活農(nóng)村經(jīng)管站的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，引導(dǎo)土地規(guī)范流轉(zhuǎn)。一要搞好余缺土地調(diào)劑，將土地轉(zhuǎn)包給愿意耕種的農(nóng)戶耕種，或通過村民會(huì)議，通過“小調(diào)整”將這部分土地重新發(fā)包。二要在群眾自愿的前提下，將分散的拋荒耕地采用調(diào)換、轉(zhuǎn)包等形式，盡可能集中連片，由村組統(tǒng)一整治后進(jìn)行招租流轉(zhuǎn)。三要對(duì)自然條件差的高坂田、缺水田統(tǒng)一改造為旱地再整體流轉(zhuǎn)或向上級(jí)申請(qǐng)變更土地類型。四是進(jìn)行合同制約。在土地承包和土地流轉(zhuǎn)中，將禁止拋荒土地的條款寫入土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同，明確約定對(duì)拋荒行為的違約責(zé)任和處理措施，特別是建議對(duì)土地拋荒的，合同約定國家政策性補(bǔ)貼資金一律取消。

7.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，分類施策處置。加強(qiáng)耕地拋荒的明查暗訪，確保國家土地管理、糧食安全有關(guān)法律法規(guī)政策執(zhí)行到位。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，建立臺(tái)帳，分類管理：復(fù)耕條件較好的，要堅(jiān)持當(dāng)年復(fù)耕；雖具備一定的復(fù)耕條件，但難度較大的，要明確整改期限和整改要求，限期復(fù)耕；不具備復(fù)耕條件或復(fù)耕沒有實(shí)質(zhì)意義的，依法先行處理后再采取就地挖潛、異地補(bǔ)齊等方式補(bǔ)充耕地。同時(shí)，要通過地方立法解決土地拋荒問題。具體包括：一是發(fā)包方有權(quán)收回棄耕拋荒土地承包經(jīng)營權(quán)；二是承包期內(nèi)，承包方舉家遷入城鎮(zhèn)的，設(shè)立一定的過渡期保留其土地承包經(jīng)營權(quán)，但必須耕種。

作者單位：黃奧，湖南省常德市人大民族華僑外事委員會(huì)；譚博文，湖南省常德市民政局；尹昌俊，湖南省石門仙陽湖國家濕地公園管理處；來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2021年第2期

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