摘要 ：農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化正在快速推進，最重要的表現(xiàn)是從簡約治理到科層治理的轉(zhuǎn)型，基層治理主要是完成自上而下的標準化的國家任務(wù)。中國農(nóng)村地域廣大、情況復雜，不同地區(qū)、不同農(nóng)村以及不同農(nóng)民需求不同，自上而下的剛性要求與自下而上的特殊情況難以對接，基層治理中出現(xiàn)了普遍的形式主義和高治理成本，造成了一定程度的治理無效。這樣一種基層治理現(xiàn)代化可以稱為基層治理現(xiàn)代化的1.0版，其問題是基層治理體系正規(guī)完整卻缺少靈活性，村民的真實需求得不到有效表達，村民主體性喪失。基層治理現(xiàn)代化2.0版在保持基層治理體系正規(guī)完整的前提下，重點轉(zhuǎn)向動員村民參與村級治理事務(wù)，通過村民自身的努力來建設(shè)他們的美好生活?；鶎又卫憩F(xiàn)代化2.0版的核心是應(yīng)對非標準的只能靠村莊內(nèi)部高度動員才能解決的復雜事務(wù)。
中央提出國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，極大地推進了農(nóng)村基層治理建設(shè)。相對于傳統(tǒng)農(nóng)村基層的簡約治理模式，目前農(nóng)村基層治理普遍出現(xiàn)了正規(guī)化、規(guī)范化、科層化的傾向，董磊明將其概括為“從簡約治理走向科層治理”。從村一級來看，當前全國村級治理普遍出現(xiàn)了村級治理行政化，村干部脫產(chǎn)化、工資化，絕大多數(shù)行政村都建設(shè)了村部，設(shè)立了黨群服務(wù)中心，村干部開始坐班，村務(wù)正規(guī)化、文牘化，村級治理要求精細化，等等。
以上表現(xiàn)也可以看作當前基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的成果。應(yīng)當說，當前基層治理體系現(xiàn)代化建設(shè)方面的成效更加顯著，尤其是基層治理的設(shè)施與資源條件大幅度改善，結(jié)構(gòu)進一步完善，隊伍配備更加整齊，也建立了比較完整的規(guī)章制度體系。從基層治理能力方面看，目前村級治理仍然存在較大問題，典型表現(xiàn)就是形式主義嚴重，資源浪費多，以及治理效果不顯著。從治理有效的角度來評判當前農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化建設(shè)，得分可能不高。
由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，當前中國農(nóng)村可以被劃分為兩個迥異的部分，一是以長三角和珠三角為代表的東部沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村，這些農(nóng)村大多數(shù)在20世紀末就已經(jīng)完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)村成為城市經(jīng)濟帶的內(nèi)在組成部分，不僅當?shù)剞r(nóng)民大都進入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，而且大量外來人口也進入尋找就業(yè)機會。這些沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村村級治理任務(wù)比較重，村級治理規(guī)范化，村級組織正規(guī)化，村干部脫產(chǎn)化以及村級治理精細化，就成為內(nèi)在需求，網(wǎng)格管理等治理技術(shù)就被優(yōu)先采用，也就出現(xiàn)了基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的雛形。正是東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基層治理為全國農(nóng)村基層治理提供了先進經(jīng)驗與典型示范。
二是中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村，中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的情況與東部沿海地區(qū)完全不同，中西部農(nóng)村已不再可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化了，農(nóng)村大量剩余人口自20世紀末開始離土離鄉(xiāng)，進廠進城，農(nóng)村人口不斷減少，農(nóng)村之前緊張的人地關(guān)系也有所緩解。與之相適應(yīng)的農(nóng)村基層組織必然與東部地區(qū)完全不同。
在基層治理現(xiàn)代化的要求下，中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理以學習東部沿海發(fā)達地區(qū)為主，在基層治理方面進行了很多探索。這個探索主要是借國家大量惠農(nóng)資源下鄉(xiāng)來完成的。
可以將東部沿海發(fā)達地區(qū)十多年來基于基層治理現(xiàn)代化的實踐和中西部地區(qū)借國家資源下鄉(xiāng)，以學習東部沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗為主所進行的基層治理現(xiàn)代化實踐，稱為農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的1.0版。
目前農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化1.0版存在的問題是，在基層治理現(xiàn)代化語境下，東部沿海發(fā)達地區(qū)的基層治理特別關(guān)注為全國提供先進經(jīng)驗，基層治理現(xiàn)代化的標準越來越高。其中最典型表現(xiàn)就是，東部沿海發(fā)達地區(qū)基層治理希望對每項任務(wù)都做到第一，都進行頂格管理，結(jié)果就是雖然基層治理資源投入已經(jīng)比較多，卻仍然不夠，“地主家也沒有余糧了”。蘇南一個行政村，每年僅“開門費”就要400萬元，而對于中西部農(nóng)村來講，一年村集體收入有4萬元就算是不錯的一般村了。從這個意義上講，東部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化也要升級到2.0版，主要是如何將那些花里胡哨的創(chuàng)新取消，大幅度降低治理成本，又可以達到治理有效。
東部沿海發(fā)達地區(qū)雖然在基層治理現(xiàn)代化方面也要進一步改善、完善，但總體來講，東部地區(qū)財政能力強，村集體有資源，基層治理現(xiàn)代化建設(shè)應(yīng)當是特殊的，與中西部地區(qū)是不同的。
本文重點討論當前占中國農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化問題。從某種意義上講，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的重點就在中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，這些地區(qū)與東部沿海發(fā)達地區(qū)已是兩種類型，也遵循兩種不同的邏輯。
一、中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村：現(xiàn)狀與未來
全國除極少數(shù)已被納入城市經(jīng)濟帶實際上成為城市內(nèi)在有機組織部分的農(nóng)村以外，其他地區(qū)的農(nóng)村都可以被稱為中西部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型農(nóng)村。這樣的村莊數(shù)量要占到全國村莊總量的90%，絕大多數(shù)農(nóng)民的戶籍也都在這些村莊，其中還有數(shù)以億計農(nóng)民生活在中西部農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)。
自20世紀開始，隨著中西部農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)停，農(nóng)民開始了持續(xù)至今的城市化進程。剛開始只是農(nóng)村青壯年勞動力進城務(wù)工經(jīng)商，他們從城市賺取收入滋養(yǎng)農(nóng)村。到了新世紀第一個十年結(jié)束，農(nóng)民開始進城買房安居，進城農(nóng)民在城市務(wù)工經(jīng)商的收入不僅不再帶回農(nóng)村，而且將留守農(nóng)村父母的積蓄也拿到城市買房，由此出現(xiàn)了新的城市對農(nóng)村的剝削。
當前全國中西部農(nóng)村，村莊青壯年勞動力基本上都已進城，留守農(nóng)村的無非兩類群體，一是老年人不愿進城或無法進城，留守農(nóng)村；二是通過捕獲進城農(nóng)戶讓渡出來的獲利機會，而在農(nóng)村形成適度規(guī)模經(jīng)營的中農(nóng)，主要是中青年夫婦，他們不離開村莊也可以獲得不低于外出務(wù)工的收入。因此，當前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)具有以下幾個重要特征：
第一，居住在農(nóng)村的人口大幅度減少，大部分村莊實際在村居住人口占戶籍人口比例不足1/2甚至不到1/3，農(nóng)村只剩下老年人和人數(shù)很少的中農(nóng)。之前一個行政村可能有2000人，現(xiàn)在實際住在村莊的可能不到700人。留守人口中老年人居多，絕大多數(shù)老年人仍然在經(jīng)營農(nóng)業(yè)，種自家承包地，甚至還會流轉(zhuǎn)其他親朋鄰里的土地耕種。另外一個群體就是新中農(nóng)，人數(shù)很少，他們有能力耕種其他進城農(nóng)民不再耕種的土地。從某種意義上講，進城農(nóng)民越多，中農(nóng)就越多。當前中農(nóng)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力是很強的，主要原因是大馬力機械的普及及新種植技術(shù)的推廣，使一對青壯年夫妻有能力種較大面積耕地。一個2000人4000畝耕地的行政村，最多只需要20個中農(nóng)就可以耕種全部土地。
第二，因為城市有著遠比農(nóng)村多的市場機會，大量農(nóng)民進城，極大地緩解了農(nóng)村人地關(guān)系的緊張狀態(tài)，因為田角地頭、宅基地等而引發(fā)的矛盾大幅度減少。相對于市場的巨大利益，村民不再愿意為之前的雞毛蒜皮鬧矛盾。
第三，國家在農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和提供的基本公共服務(wù)，為農(nóng)民提供了基本生產(chǎn)生活秩序的保證，村干部幾乎不用向農(nóng)戶籌資籌勞建設(shè)公共品，拒絕出資出勞的“釘子戶”也就沒有理由產(chǎn)生。
第四，因為絕大多數(shù)青壯年勞動力都進城了，農(nóng)村利益不再密集，交往也不密集，各種事務(wù)呈幾何指數(shù)下降，真正需要村干部介入的矛盾也因此大幅度減少。
第五，當前村級治理中最重要的事情是落實國家惠農(nóng)政策。應(yīng)當說，只要規(guī)范辦事，事情就好辦，比如農(nóng)村低保政策在短短幾年時間就規(guī)范了。
第六，當前農(nóng)村有兩件特別重要的基礎(chǔ)性工作，一是養(yǎng)老，即如何為農(nóng)村老年人提供養(yǎng)老服務(wù)，尤其是在家庭養(yǎng)老功能弱化、市場養(yǎng)老又過于昂貴的情況下，如何組織村莊互助養(yǎng)老，十分重要。二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特別是如何在保護農(nóng)民土地承包權(quán)基礎(chǔ)上，讓土地能為村莊有勞動能力的老年人提供勞動機會，能為村莊中農(nóng)提供種地便利，形成既能保障農(nóng)民土地承包權(quán)，又可以讓土地有效耕種的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面，村級治理還有很多工作可以做。
以上是全國最為廣大的中西部一般農(nóng)業(yè)型村莊的普遍特征。
當前農(nóng)村城市化仍在進行中，農(nóng)民仍然在進城，但進城失敗還要返回農(nóng)村。當前經(jīng)濟增長極在城市，市場機會在城市，農(nóng)民進入城市和進入市場，沒有任何體制機制限制。農(nóng)民也通過進入城市和進入市場來參與中國式現(xiàn)代化。同時，農(nóng)民家庭總是青壯年農(nóng)民先進城，而年老父母留村，農(nóng)民年輕時進城，老年時回村，或者進城失敗了還要回到農(nóng)村。因此，對農(nóng)民而言，農(nóng)村是他們的出發(fā)點、基本保障和進城失敗的退路。農(nóng)民的目標是城市，他們希望通過在城市打拼可以在城市體面安居。只有無法在城市體面安居時，他們才不得已返回農(nóng)村，借農(nóng)村的力量助自己人生困難時一臂之力。
對于中西部農(nóng)民來講，他們并非認為農(nóng)村一定要比城市好，并非一定要建設(shè)一個比城市更加宜居也更加美好的農(nóng)村，他們能進城就進城去了，對農(nóng)村沒有留戀。
從更長遠的未來來看，隨著越來越多的農(nóng)民進城，村莊只剩下很少的老年人與中農(nóng)，大部分自然村都消失了，行政村人口也大幅度減少，過去為農(nóng)民提供收入機會和就業(yè)的土地也不再受到進城農(nóng)民的重視，而由越來越少的大戶集中耕種，這個時候，農(nóng)業(yè)仍在，農(nóng)民很少，農(nóng)村某種意義上也變成城市的一部分了。也就是說，當前農(nóng)民正在快速減少，農(nóng)業(yè)功能逐步萎縮，農(nóng)村面貌正在急劇變動。對中國農(nóng)村來講，歷史性巨變正在進行中。
這個時候，作為“三農(nóng)”政策總抓手的鄉(xiāng)村振興究竟要做什么，這個問題就十分有趣。
鄉(xiāng)村振興之所以特別重要，一個共識就是農(nóng)民是中國最大的弱勢群體，在現(xiàn)代化進程中，無論是城市化還是市場化，農(nóng)民的資源最少，困難最大，因此就要通過鄉(xiāng)村振興的力量來助農(nóng)民一臂之力。顯然，鄉(xiāng)村振興并非一定要建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，而是要為中國現(xiàn)代化進程中最大弱勢群體的農(nóng)民提供幫助，鄉(xiāng)村振興并非只是振興鄉(xiāng)村，重點也并非一般意義上的鄉(xiāng)村甚至也并非農(nóng)業(yè)，而應(yīng)當目中有人，即要著力為農(nóng)民提供幫助。
當前中國農(nóng)民正處在史無前例的城市化進程中，農(nóng)民進城獲取機會，他們很可能會成功，那么他們就可以在城市獲得體面的收入與就業(yè)機會，他們也就不再是農(nóng)民了，鄉(xiāng)村振興也就沒有必要再來幫助這些進城農(nóng)民了。同時，因為農(nóng)民資本最少，進城農(nóng)民一定會有失敗者，他們進城失敗，就可能要返回鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村振興必須要為需要返鄉(xiāng)的農(nóng)民提供退路。
有農(nóng)民進城，他們會讓渡出之前的農(nóng)村獲利機會，從而為留守農(nóng)村的農(nóng)民提供更多的獲利可能性，鄉(xiāng)村振興就應(yīng)當盡可能讓這些獲利機會留給缺少進城機會的相對弱勢的農(nóng)民。
簡單地說，鄉(xiāng)村振興并非要將鄉(xiāng)村變得比城市更好，而是要為中國式現(xiàn)代化進程中最大弱勢群體的農(nóng)民提供幫助，尤其要為缺少市場能力的農(nóng)民弱勢群體提供基本保障和最后退路。
用這個標準來看待當前全國正在推進的鄉(xiāng)村振興實踐以及基層治理實踐，就會發(fā)現(xiàn)當前無論是鄉(xiāng)村振興實踐還是基層治理實踐都存在對焦不準的問題。
二、基層治理現(xiàn)代化的現(xiàn)狀與問題
當前中西部農(nóng)村基層治理同時受到三個重要因素的影響，分別是國家資源下鄉(xiāng)、精準扶貧實踐以及東部沿海發(fā)達地區(qū)基層治理現(xiàn)代化示范。當然，三者之間尤其是前面兩者之間有聯(lián)系，因為精準扶貧實踐應(yīng)當是國家資源下鄉(xiāng)的一種形式，而且，精準扶貧政策實踐也留下了很多重要的治理經(jīng)驗。
1.資源下鄉(xiāng)。傳統(tǒng)時期，村級治理有兩項最基本的任務(wù)，一是完成國家任務(wù)，典型的是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，二是維護村莊基本生產(chǎn)生活秩序。村莊基本生產(chǎn)生活秩序的維護需要通過向村民籌資籌勞，因為是村民出錢搞建設(shè)，村莊公共品供給就必須滿足村民最強烈的偏好，且公共品供給一定會受到村民全方位監(jiān)督。結(jié)果就是最少的資源建設(shè)了最多且最重要的公共品。因為存在“釘子戶”，以及公共品偏好差異，傳統(tǒng)時期的公共品供給雖然投入效益高，卻大都投入不足。
取消農(nóng)業(yè)稅以后，國家向農(nóng)村輸入越來越多的資源，過去主要靠內(nèi)部籌資籌勞建設(shè)村莊公共品的機制消失了，村莊基本公共品由自上而下的國家資源來提供。
國家資源建設(shè)村莊公共品存在幾個方面的問題，首先，因為是國家出錢建設(shè)村莊公共品，村民認為必然是多多益善，公共品供給偏好無法有效表達，公共品供給容易出現(xiàn)偏差；其次，國家資源下鄉(xiāng)，村民就不會珍惜，也缺少監(jiān)督的積極性，資源由村莊自主使用就會出現(xiàn)浪費，通過正規(guī)招標程序又會造成高投入低效益問題；第三，國家財政資源下鄉(xiāng)，就必須按財政資金進行審計，資金使用和工程建設(shè)就必須規(guī)范，從而造成規(guī)范的資金使用與村莊公共品本身復雜細碎之間的矛盾。
國家資源下鄉(xiāng)，不僅代替了之前主要依靠向農(nóng)民籌資籌勞的公共品供給機制，而且村級治理資源也來自國家財政轉(zhuǎn)移支付。國家還為農(nóng)民提供了大量公共服務(wù)和基本保障，比如醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保障、特困救助、農(nóng)業(yè)綜合補貼等。資源下鄉(xiāng)必然會有規(guī)范、程序和標準的下鄉(xiāng)，即國家資源如何使用的規(guī)范、程序、標準也隨著資源一起下鄉(xiāng)。同時，檢查、監(jiān)督也必然下鄉(xiāng)。國家每年惠農(nóng)資源有2萬多億，涉及大多數(shù)中央部委，因此，中央部委則借資源下鄉(xiāng)，將部委的規(guī)范、程序、標準下鄉(xiāng)了，同時也將檢查監(jiān)督下鄉(xiāng)了。過去講“上面千條線，下面一根針”，實際上因為上級缺少下鄉(xiāng)資源，線對針的控制力是比較弱的，基層治理仍然有較強主體性。當前時期，配合資源下鄉(xiāng)的條線將村級治理完全規(guī)范起來，村級治理主要應(yīng)對上級任務(wù)與檢查。為應(yīng)對上級檢查，村級治理就必須規(guī)范化起來。
2.精準扶貧。2014年前，扶貧主要通過改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和市場條件來開展，這種扶貧一般不扶持到戶而是為貧困地區(qū)所有居民提供有助于脫貧的基礎(chǔ)設(shè)施與市場條件。因為不具體到戶，扶貧工作就比較簡單，項目到縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村就可以。這種扶貧辦法存在的問題是，扶貧資源像撒胡椒面，存在比較普通的精英捕獲現(xiàn)象。自2014年開始，扶貧要精準到戶，后來提出“六精準”“兩不愁三保障”，國家對扶貧工作越來越重視，投入資源越來越多，力度越來越大，政治性也越來越強。
在精準扶貧中，最為重要的一件事情是自上而下建立了國務(wù)院扶貧監(jiān)測系統(tǒng)，要求所有貧困戶資料入庫，入庫資料不允許隨意調(diào)整，從而便于國家對基層扶貧工作的監(jiān)督，防止基層扶貧不精準及走過場。為搞好扶貧工作，自上而下向貧困地區(qū)派駐工作組，每個貧困村都派駐了工作隊。每年扶貧工作由第三方進行嚴格評估，任何一項工作不達標都可以一票否決。所有評估，先進行低層級的預(yù)評估，再由上一層進行評估，最后再由國家進行驗收評估。評估指標很多，有上百項，且每一項評估都需要有材料佐證。
精準扶貧工作可以分成兩個部分：一是真正的扶貧工作，這方面因為有大量國家資源投入，工作比較好開展。二是做符合上級要求的評估驗收材料。尤其是相關(guān)部委所有驗收材料必須要符合邏輯關(guān)系，而真正扶貧工作中必然會有貧困戶調(diào)整、扶貧辦法調(diào)整等變動，這就使得基層工作的重點不是去做扶貧工作，而是去做符合上級要求的材料去了。
相關(guān)部委越是不相信基層，越是要通過嚴格細致全面的評估驗收來督助基層做好扶貧工作，基層就不得不將更多的時間、精力、資源用于做扶貧材料。結(jié)果，在精準扶貧的七年時間里，所有涉及扶貧工作的中西部縣鄉(xiāng)村三級，絕大多數(shù)工作都用于扶貧，尤其用于做材料、填表，真正的扶貧工作沒有做多少，扶貧工作影響了縣鄉(xiāng)村其他正常工作的開展。
習近平總書記要求扶貧要精準，顯然是要求扶貧要提高瞄準率，要避免扶貧資源的浪費，要提高扶貧效益與效率。部分地區(qū)片面且機械地理解，將精準扶貧工作搞成不切實際、不顧條件、不講代價的形式主義，造成國家扶貧資源和基層治理資源的大量浪費。
3.發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗。以長三角和珠三角為典型的沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村早在20世紀末就完成了鄉(xiāng)村工業(yè)化。隨著大量外來人口涌入，村莊事務(wù)復雜化，以及集體經(jīng)濟實力增強，之前傳統(tǒng)的村級治理體制難以適應(yīng)形勢需要，村級治理發(fā)生了巨大變化，典型如村干部脫產(chǎn)化，村干部開始領(lǐng)工資，村級治理開始規(guī)范化、正式化，村部設(shè)立服務(wù)大廳，村干部為黨員群眾提供各項服務(wù)。與之前簡約治理不同的村級治理也開始科層化，村干部分工負責，按時上下班，專業(yè)化程度越來越高。
沿海地區(qū)為適應(yīng)鄉(xiāng)村工業(yè)化而進行的村級治理創(chuàng)新，通過各個中央部委的總結(jié)推廣，很快就為全國基層治理提供了經(jīng)驗與示范，其中典型包括建黨群服務(wù)中心，進行網(wǎng)格管理，基層治理數(shù)字化、積分制，“三治融合”，以及更為廣泛地學習浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗，學習上海垃圾分類做法，學習蘇州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)驗，學習珠三角集體經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗，等等。
但麻煩的是，發(fā)達地區(qū)為了顯示其先進，熱衷于創(chuàng)造各種經(jīng)驗，以及往往通過自上而下的頂格要求，進行各類淘汰賽，比如開展各種帶有很強運動性質(zhì)的拉練觀摩評比，以創(chuàng)造出讓中西部學習的“先進經(jīng)驗”。
借助各種必然和偶然機緣，當前中西部地區(qū)農(nóng)村基層治理與傳統(tǒng)治理模式已不可同日而語。主要變化有以下幾個方面：
第一，村級治理普遍有了陣地，主要是村部大樓（或大院），幾乎每個行政村都建了黨群服務(wù)中心。這個專門的基層治理空間不僅具有象征意義，而且也成為村民辦事、糾紛調(diào)解、制作文牘，以及村干部坐班的主要場所。
第二，村級組織正規(guī)化，也更加健全，村級基本上形成了對應(yīng)上級各個條線的分工負責制。
第三，村級治理規(guī)范化，各種制度不僅上墻了，也逐步被動或主動地成為鄉(xiāng)村級組織的辦事規(guī)則。
第四，村干部脫產(chǎn)化、工資化，開始在村部坐班。村干部也越來越專業(yè)化、年輕化、專職化，如此一來，村干部能上不能下，成了一個職業(yè)。
第五，村級治理工作由之前的群眾工作為主變成材料工作為主，村干部的主要工作是完成上級安排的任務(wù)，應(yīng)對上級檢查考評與驗收。村級治理逐漸行政化。
第六，村級治理基本上靠上級轉(zhuǎn)移財政資源，幾乎不再向村民籌資籌勞搞建設(shè)。
第七，村干部重要工作之一是留痕管理。
第八，強調(diào)精細化管理和精準治理。
第九，上級各個部門的工作越來越多，形式主義工作越來越普遍，工作越來越忙，基層治理出現(xiàn)了嚴重內(nèi)卷。
第十，村級治理由之前的簡約治理變成了當前規(guī)范程度越來越高的科層治理。
三、若干問題的辨析
基層治理現(xiàn)代化1.0版存在的主要問題是不對癥，即對基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求比較高，不適應(yīng)基層治理的實際，以及誤解了鄉(xiāng)村振興的目標，出現(xiàn)了普遍的基層治理無效，即基層治理投入資源多，解決問題卻有限。要進一步提高基層治理的有效性，就需要走向基層治理現(xiàn)代化的2.0版。下文擬對若干對關(guān)系進行辨析：基層治理現(xiàn)代化欲從1.0版躍升到2.0版，應(yīng)辨析處理好以下幾對關(guān)系：
1.外部資源與內(nèi)部動員。當前中西部農(nóng)村基層治理中最基礎(chǔ)的一個方面是村級治理資源大都來自國家，來自外部，而非內(nèi)部動員。
國家資源進村表現(xiàn)在兩個方面，一是村莊基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施基本上都由國家財政資源包攬，村莊公共品供給不再需要向村民籌資籌勞。因為不再向村民籌資籌勞，村莊公共品供給也就無須聽從村民的訴求，而且是由國家供給公共品，村民必然是來者不拒，多多益善，而不是按需求偏好強弱來有效表達訴求。二是村級治理資源也主要依靠國家財政轉(zhuǎn)移支付，村干部報酬由國家決定且由國家財政資源保障，基本辦公經(jīng)費也由國家財政轉(zhuǎn)移支付來承擔。重要的建設(shè)比如建設(shè)新村部，購買設(shè)備，也要靠上級轉(zhuǎn)移支付。同時，村級財務(wù)由上級監(jiān)管：村財鄉(xiāng)管，支出由上級審計審批，等等。
在傳統(tǒng)時期，國家無力向村級轉(zhuǎn)移資源，反過來，村干部的主要工作之一是協(xié)助上級完成工作任務(wù)，向村民“收糧派款”。村干部的報酬以及村莊公共事業(yè)都要靠向村民籌資籌勞。因為向村民籌資籌勞，所籌集資源就必須用在村莊最需要的地方，即最高效使用資源，村民公共品需求偏好就會得到充分表達，公共資源必然會得到高效使用。在依靠內(nèi)部動員來籌措公共資源的情況下，公共資源使用一定會因地制宜，一分錢辦出一毛錢的事情來。
資源來源方式在很大程度上決定了基層治理方式。在當前國家資源下鄉(xiāng)的背景下，通過設(shè)計資源下鄉(xiāng)方式來充分調(diào)動村民內(nèi)在參與積極性，達到內(nèi)部動員的效果，是基層治理現(xiàn)代化升級到2.0版的關(guān)鍵。
2.行政與自治。當前中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，村級治理普遍行政化，村干部的主要工作是完成上級安排的任務(wù)，迎接上級檢查驗收，按上級要求的程序完成工作，甚至要按上級要求有事無事也必須坐班辦公。當然，村干部實際上也是由上級任免，工作由上級考核，工資待遇也是由上級決定及發(fā)放的。
村級治理行政化造成的一個問題是，村干部的全部注意力都集中到了上級任務(wù)之中。雖然各級政府和各個部門向下布置任務(wù)，最終目的也是要惠民，要增強村民的獲得感，卻因為每個村莊的具體情況千差萬別，以及實際上存在部門利益的原因，村干部大部分工作都與本村村民訴求無關(guān)。反過來，因為村干部花費大量時間應(yīng)對上級要求，他們就很難有精力與時間去回應(yīng)本村村民訴求，更缺少依據(jù)本村情況組織村民進行適宜本村實際的建設(shè)。
與行政不同，自治的好處是必須要眼光向內(nèi)，必須要回應(yīng)村民的真實訴求。自治的核心是“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”，辦法是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。在傳統(tǒng)時期，國家無力向基層輸入資源，基層實際上是自治的，當然，自治并不等于民主，尤其是在傳統(tǒng)時期，自治往往伴有強勢群體的壓迫。
基層工作的核心是群眾工作，群眾工作的核心就是要尊重群眾，充分發(fā)揮群眾的主體性，要發(fā)現(xiàn)群眾中的積極分子，將群眾充分動員起來，然后共同建設(shè)美好生活。離開對村民群眾的動員，沒有自治，沒有在村級治理與村民群眾之間建立起血肉聯(lián)系，就很難真正做到基層治理有效。
3.外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督。當前中西部基層治理資源來自國家，村級治理事務(wù)由上級安排工作、由上級考評，財務(wù)情況由上級監(jiān)督，既然由上級監(jiān)督，就需要村級治理事務(wù)和各項開支規(guī)范化、標準化，辦事留痕。做任何一件事情都要留下證據(jù)自證清白，村莊大大小小各種事項也就都需要按程序按規(guī)范按標準來辦，那么就有很多小事辦起來很麻煩且很昂貴，辦起來也就不劃算了。
內(nèi)部監(jiān)督就是通過村民來進行監(jiān)督。比較典型的內(nèi)部監(jiān)督是河南鄧州發(fā)明的“4+2”工作法，即將村務(wù)公開，通過民主程序決策，因為村務(wù)決策涉及每家每戶的切實利益，只要真正公開和民主，在村級治理和村務(wù)決策中一般不會有灰色空間。
外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)鍵差異在于治理受益者與監(jiān)督者是否分離。村級治理的受益者為村民，由外部進行監(jiān)督，就只可能是程序性的。為了防止村級治理出現(xiàn)問題，外部監(jiān)督就必然要保證每個環(huán)節(jié)事無巨細嚴格按程序按規(guī)范按標準進行，要留下最全面的痕跡自證清白。在村莊事務(wù)細小瑣碎且特殊性強的情況下，外部監(jiān)督實際上就會導致大量村莊重要的小事無法進行有效建設(shè)，就將有些本來可以低成本解決的瑣事變成高成本的大事，小事拖大，瑣事無法解決，基層治理變得笨拙低效。
內(nèi)部監(jiān)督的好處是受益者與監(jiān)督者合一，且村莊熟人社會基本上不存在信息不對稱，尤其是對于細小瑣碎的村級治理事務(wù)，內(nèi)部監(jiān)督就容易有效。問題是，當村級治理資源主要來自外部甚至主要來自村支書從外面爭取到的資源時，村民就既不會有動力，更缺少內(nèi)部監(jiān)督的自信心，結(jié)果就可能出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督不足的問題。
4.辦事留痕與公開透明。當前基層治理中，做任何事情都必須要留痕，留痕的原因有兩個：一是通過留痕為村級治理留下正當性，以防出現(xiàn)萬一，說不清楚?？茖踊闹卫硪笠磺邪闯绦?，留痕是按程序的最好證明。二是應(yīng)付上級各個部門條線的檢查，上級部門檢查，按任務(wù)清單打分，缺項扣分，留痕得分，即使明明知道是應(yīng)付的甚至是后來補上的，至少說明態(tài)度還是端正的。在精準扶貧期間，上級經(jīng)常對下級留痕情況進行抽查，一旦發(fā)現(xiàn)作弊則一票否決。精準扶貧中為了防止基層變通，要求扶貧資料必須手寫，不得有任何涂改，基層干部只好一遍又一遍通宵抄寫扶貧資料。
傳統(tǒng)時期，村級治理極少留痕，最多是有人參加過活動，萬一出現(xiàn)問題可以出來對證。只有重大的活動才會公開及留痕，一般村級治理可以憑常識與良心來作為證據(jù)。傳統(tǒng)基層治理留痕就很少，治理成本也很低，形式主義幾乎沒有。
5.規(guī)范化與不規(guī)范。當前基層治理必須要按制度規(guī)范與流程辦事。這個規(guī)范是指來自上級要求的規(guī)范而非本地慣例。規(guī)章制度要上墻。過去基層治理的規(guī)范更多是本地習俗、傳統(tǒng)與共識。在村莊內(nèi)部利益不密集的情況下，按上級要求規(guī)范辦事，就要多走很多不必要的程序，而群眾事實上并不關(guān)心，造成墻上制度與治理實踐的“兩張皮”。為了應(yīng)付上級檢查，事后再按規(guī)范補材料，也就加重了基層治理的形式主義負擔?；鶎又卫硎聞?wù)細小瑣碎，特殊性強，很多治理手段都要實事求是，具體問題具體解決，任何事情都要求按標準程序與規(guī)范來解決，也不是很現(xiàn)實。
6.排名與保底（競爭性與達標性）。當前基層治理中存在的一個普遍現(xiàn)象是，上級對基層治理進行考核排名，排在前三名得優(yōu)勝獎，排在后三名發(fā)黑旗，挨批評，甚至扣績效獎勵。在沿海地區(qū)，不僅上級對下級進行總排名，而且總排名是由上級幾十個條線分別進行排名加權(quán)所得，基層為了提高排名，就不得不將每個條線的工作與上級要求對標，努力提高排名。所有基層治理都在每個條線努力，結(jié)果就是基層治理工作耗費大量資源，要求大大超過了合理底線，產(chǎn)生了嚴重浪費。
基層治理工作沒有最好，過得去就行，保底就行，不出問題就行，這叫無為而治。為拿排名，將所有基層治理不理性地卷入相互之間的排名競爭，只會浪費治理資源，卻難有實際成效。
治理本來的任務(wù)就是為社會提供基本生產(chǎn)生活秩序的保障，因此應(yīng)當是保底式的、達標式的、及格式的，而不能用競爭式排名來激勵基層治理。
7.頂格與及格。當前治理中，上級對下級的要求大多數(shù)是頂格，90分還不行，99分都不行，必須要有100分。做任何一件事情都必須要程序完整，預(yù)案清晰，沒有瑕疵，結(jié)果就是為高要求而付出巨額成本，基層治理陷入空轉(zhuǎn)。實際上，絕大多數(shù)基層治理工作只要及格就行，因為基層治理只是為生產(chǎn)生活提供保障，生產(chǎn)生活的實際參與者才是創(chuàng)造自己美好生活的真正主人。
做任何一件工作，若只要及格，就比較容易達到，成本就很低。若非得100分，治理成本就會成倍上漲，治理就難以持續(xù)。及格思維背后是無為而治，頂格思維是有為而治，結(jié)果卻是有為而不治。
基層治理必須要有主次和輕重緩急。抓住主要矛盾，對重點工作高要求，對一般工作及格就行，這樣基層治理才可以比較從容，才有能力抓住重點，以點帶面，解決一個時期的全面問題。
8.精準與常規(guī)。當前基層治理現(xiàn)代化特別強調(diào)精準治理，強調(diào)治理精細化，這里面有一定暗含前提，就是治理對象是規(guī)則的、標準的、穩(wěn)定的，但基層治理的重要特點之一恰恰是細小瑣碎和不規(guī)則、不標準、不規(guī)范，因此就很難精準，需要有變通。
精準治理的一個目的是通過治理的精細化，提高治理效率，節(jié)約治理資源。實踐中卻很可能為了精準治理而浪費過多治理資源。
對于標準化程度高的基層治理事務(wù)進行精準治理，就可以既減少治理成本又提高治理規(guī)范性。不規(guī)范、不標準且細小瑣碎的各種事務(wù)，大多則需要靠常規(guī)辦法來應(yīng)對。
精準治理、治理精細化應(yīng)當是結(jié)果而非前提?；鶎又卫韺嵺`中，宜精細就精細，宜常規(guī)就常規(guī)。對不精細的事項進行精細治理，這樣的治理就不精準。
9.獎優(yōu)與罰劣。獎優(yōu)就是對基層治理優(yōu)勝者進行重獎，罰劣有兩個含義，一是對基層治理排名落后的進行批評，二是對基層治理中出現(xiàn)的一票否決事項，比如安全生產(chǎn)事故、群體上訪等進行一票否決。
任何上級對下級的管理中都會有一票否決事項。取消農(nóng)業(yè)稅前，國家對村干部的兩項一票否決任務(wù)是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，現(xiàn)在則重點集中到了安全事故上面。
基層治理中一票否決的事項一定要少之又少，同時，獎優(yōu)也不要搞排名，基層治理中的優(yōu)秀應(yīng)當是從實踐中自然而然脫穎而出的，而不應(yīng)當是基層對標對表打分評出來的。
10.指標與目標?；鶎又卫淼哪繕司褪巧浦危和瓿缮霞壢蝿?wù)，不出事故，且治理成本比較低?；鶎又卫碇笜藙t是上級為完成治理目標而通過各個條線下達的指標。
指標是過程，目標是結(jié)果。通過完成指標來達到目標，就是治理的實踐。
當前基層治理中往往強調(diào)過程管理，通過各項指標分解來要求基層開展治理工作，以達到治理目標。比如，基層治理最重要的工作是為群眾服務(wù)，最好是組織群眾開展群眾活動，提高群眾的獲得感，同時提高村干部的群眾工作能力。
如何做到這一點呢？當前基層治理中一個通常的辦法是，上級部門考核基層治理中開展群眾性工作的次數(shù)，如果每個月都有十次十人以上村民參加的集體性活動，且每次活動時間都超過1.5個小時，則這個村的群眾工作就肯定是不錯的。
那么，基層是否每月都有十次以上群眾集體活動的開展？上級就要求村干部將每次活動上報上去，一月十次，一年120次達到了，這個村這一項群眾工作就做得好，村干部群眾工作能力就強。
上級要求每月報十次集體活動，實際上村莊一般很難有集體活動。為上報集體活動，村干部就不得不找人來當演員，以完成上級任務(wù)，每次愿來當演員的都是黨員、村民組長等積極分子，長此以往，這些積極分子就因為屢屢擺拍而喪失了積極性，導致群眾工作更難做了。
本來指標是用來衡量目標的，現(xiàn)在基層治理中普遍通過完成指標來應(yīng)付上級以顯示達到了目標，實際上是倒果為因，指標反過來影響了目標。指標越好，離目標反而越遠了。
11.中心工作與一般工作。傳統(tǒng)基層治理中的中心工作是比較少的，村干部一般也是不理事的。當前基層治理中，村干部的工作時間是無限的，各類新的事項都可能因為上級要求而納入村干部工作范圍，典型的如市民熱線反映的問題，村干部必須要處理并說明。
傳統(tǒng)治理中，村干部只要完成了中心工作就萬事大吉?，F(xiàn)在基層治理，村干部工作繁雜，沒有重點，沒有主次，所有事情都要去做，上級每個部門都可能通過強化檢查來將次要工作變成重點工作甚至中心工作。
12.對上負責與對下負責。當前基層治理主要是對上負責，原因是基層治理絕大部分資源都來自上級。
對上級負責容易出現(xiàn)的一個問題就是，雖然上級也是要為群眾服務(wù)，卻因為上級在基層治理中往往會對基層按頂格要求，從而造成基層大量時間與資源的浪費?；鶎雍苊?，高度內(nèi)卷，卻缺少與群眾的接觸，基層治理變成懸浮于群眾之上的空轉(zhuǎn)。
對下負責就是對群眾負責。當前基層治理中，對群眾負責的主要方式是為群眾提供服務(wù)，其本質(zhì)上仍然是將群眾當作客體，而非組織群眾進行自我教育、自我管理和自我服務(wù)。
只有真正將群眾組織起來，將村民自治落到實處，村級治理才可能真正做到對下負責。
13.行政工作與群眾工作。行政工作就是完成上級交辦的事情。群眾工作的核心是組織群眾進行自我管理與自我服務(wù)。只有做好了群眾工作，將群眾動員起來了，基層治理才具有強大活力，上級安排村干部為群眾服務(wù)的工作才容易落到實處。
群眾工作又是應(yīng)對農(nóng)村基層治理中不確定性，解決村莊細小瑣碎事務(wù)，以及建設(shè)美好生活的基礎(chǔ)。只有群眾工作做好了，群眾成為基層治理中的主體，基層治理才可以真正低成本高效率地精準。
14.防小防早與事后解決。當前基層治理中，因為村級治理行政化，上級各個部門條線都向村級提出要求，因此，上級部門就傾向于向村級壓實責任，要求村干部將所有問題的苗頭解決在剛開始的萌芽狀態(tài)，因此要求村級治理提前介入任何可能發(fā)生的矛盾中，不怕一萬就怕萬一。
同時，中國之大無奇不有。一旦有地方出現(xiàn)事故，中央部委就很可能立即要求全國進行舉一反三的排查和防范，基層治理也因此會收到大量上級文件，并不得不開展緊急應(yīng)對。
實際上，在當前中西部農(nóng)村地區(qū)，真正重要的基層治理事務(wù)并不多，發(fā)現(xiàn)問題、解決問題也不難?，F(xiàn)在沒有問題而進行過度防范，大量本來可以自行消化的矛盾，以及大量本來不是問題的問題，就都成了問題，這就必然造成基層的瞎忙。
15.自證無罪與無罪推定。一般來講，刑事司法講求無罪推定。但在當前基層治理中，一旦出現(xiàn)問題，就必須要自證清白，每個干部為了免責，都會想方設(shè)法留下自己證明自己無罪的證據(jù)，這樣一來，基層治理工作的重心就不是干事創(chuàng)業(yè)，而是不背黑鍋。
16.有為而治與無為而治。傳統(tǒng)基層治理事務(wù)是比較少的，除幾件特別重要的工作（比如協(xié)稅、計生、村莊基本公共品供給）以外，一般不再去做其他事情，有問題解決問題，而不會無事找事。當前基層治理中出現(xiàn)了大量新的治理事務(wù)，比如必須要發(fā)展集體經(jīng)濟，要帶領(lǐng)群眾致富，要進行垃圾分類，要改廁以及要提高農(nóng)民的獲得感等。實際上，當前這些任務(wù)對于村干部來講是超額的，而且村干部自己都不富，他們?nèi)绾螏ьI(lǐng)村民致富。且村民致富從來都是村民自己在市場上對自己負責的事情，因為帶領(lǐng)村民致富的另外一個可能就是帶領(lǐng)的村民致貧了，村干部負得起這個責任嗎？
當村級治理任務(wù)超出治理范圍，進入市場以及社會領(lǐng)域，這樣的有為就可能帶來嚴重問題，即有為而不治。實際上，當前村級治理中出現(xiàn)最多問題的那些村莊，過去都存在過度有為的問題。比如，正是發(fā)展集體經(jīng)濟造成了嚴重村級債務(wù)。實際上，由村干部去發(fā)展集體經(jīng)濟，不僅存在市場風險而且存在道德風險，由此造成村級負債是大概率事件。
17.村干部專職與不脫產(chǎn)。歷史上村干部都是不脫產(chǎn)的兼職干部，他們沒有工資而只有誤工補貼。
隨著村級治理行政化，村級組織正規(guī)化，村干部也越來越脫產(chǎn)化、專職化、專業(yè)化，甚至上級要求村干部年輕化。僅靠誤工補貼村干部已無法養(yǎng)家，所以村干部普遍工資化了。過去村干部是不坐班的，村民有事找到具體村干部辦事就行，村部最多只有一個文書值班，為村民開具各種證明，現(xiàn)在村干部不僅要坐班而且每天都要到村部黨群服務(wù)中心為村民提供服務(wù)。
18.網(wǎng)格與村組。當前全國基層治理推行網(wǎng)格管理。在中西部地區(qū)，因為村莊事務(wù)有限，網(wǎng)格基本上與村組重疊，網(wǎng)格管理除了加重村組干部形式主義負擔以外，看不出還有什么作用。
19.高成本與低成本?，F(xiàn)在村級治理是高成本的，已遠遠超出十年前的治理成本。這樣下去，基層治理成本還會直線上升。
20.科層治理與簡約治理。當前中西部地區(qū)基層治理中的若干特征相加，就構(gòu)成了基層治理的科層化或官僚制特征，村部辦公，村干部脫產(chǎn)，工資化、專業(yè)化，村級治理規(guī)范化，村級組織行政化，以及村務(wù)辦事留痕文牘化，等等，加起來就構(gòu)造出一個基層治理的科層體制。
現(xiàn)在的問題是，基層治理事務(wù)特殊、細小瑣碎且往往是要與人接觸的，所以是高度人格化的，也就是說，理想的村級治理模式應(yīng)當是高度靈活而簡約的?，F(xiàn)在一個復雜科層化或官僚高度制度化及高成本的基層治理體制，就可能無法有效應(yīng)對村莊基層治理事務(wù)，導致基層治理本身陷入空轉(zhuǎn)，基層群眾工作無法開展，各種問題無法得到解決，基層治理形式正規(guī)成本奇高。
這樣一種基層治理體制正是當前中西部地區(qū)廣泛存在的，已到了必須改變的時候了。
四、基層治理現(xiàn)代化的改革方向
從未來一個時期看，中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)的基層治理事務(wù)實際上是比較簡單的：大量農(nóng)民進城，人地關(guān)系相對寬松，農(nóng)村利益變得稀薄，結(jié)構(gòu)變得簡單，治理事務(wù)大幅度減少，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化應(yīng)當適應(yīng)當前農(nóng)村形勢的需要。我們首先來看一看不同時期基層治理的特征。
我們對表1進行簡要分析。
當前中西部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化1.0版存在三個嚴重的不足：第一，當前農(nóng)村基層治理對象大都是細小瑣碎且不標準的事務(wù)，這類事務(wù)用自上而下的行政體系來解決就往往顯得過于笨拙且成本高；第二，1.0版中有太多對農(nóng)村基層治理對象理想化的目標，尤其是要超出治理邊界為農(nóng)民建設(shè)美好生活的目標不切實際；第三，村民群眾主體性喪失，基層治理靈活性喪失，農(nóng)民成了治理的客體。
相應(yīng)地，基層治理現(xiàn)代化的2.0版設(shè)計應(yīng)當重點考慮以下三個方面：
1.關(guān)于農(nóng)村基層治理資源來源。當前國家每年惠農(nóng)資金總額超過2萬億人民幣，基層治理的主要資源均來自國家財政轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)民已經(jīng)有很久沒有承擔村級治理的成本了。從這個意義上講，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的2.0版不大可能重建由農(nóng)民籌資籌勞的公共品建設(shè)機制。
國家資源下鄉(xiāng)搞建設(shè)，最大的問題是農(nóng)民不珍惜，再多國家資源下鄉(xiāng)也無法調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，既無法反映出農(nóng)民公共品需求偏好，又造成公共品供給效率低下，出現(xiàn)了普遍的國家資源與農(nóng)民需求之間的錯位。
解決問題的辦法是，將國家資源按村莊人口數(shù)量進行相對平均且不變的資源配備，比如按每位村民500元配備村莊公共事業(yè)和村級治理資源，一個村有1000人，每年就有50萬元可以自主使用的公共資源。因為資源是按人口數(shù)量來配備的，每個村民就都覺得這筆公共資源是自己的，他們有權(quán)對如何使用資源發(fā)表見解。又因為資源有限且不存在國家軟預(yù)算約束，村級治理中就會產(chǎn)生來自村民深厚利益動員起來的力量，就可以形成真正的建立在村民真實利益基礎(chǔ)上的村民自治，從而保證資源精準而有效地使用。
2.村級治理的重點在做群眾工作。因為資源已按村民人口數(shù)直接配備到村，如何使用資源就成為村莊治理工作的重點。而這個重點又在于通過民主自治，讓村民充分有序表達需求偏好，從而將有限的公共資源轉(zhuǎn)化為村民最需要且效用最大的公共服務(wù)。
3.要大幅度減少村級治理事務(wù)。核心是將自上而下安排的各種條線任務(wù)化簡，凡是不符合基層實際的高要求任務(wù)一律取消，允許基層治理有靈活性。因為村民被激活了，內(nèi)部監(jiān)督起作用了，之前以外部監(jiān)督為主的、對上負責的辦事留痕工作大幅度減少，讓村干部有時間、有精力去回應(yīng)村民訴求，解決村莊所面臨的各類重點事項。
五、基層治理現(xiàn)代化2.0版建設(shè)步驟
我們再回頭討論中西部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化所面對的“三農(nóng)”形勢。
當前乃至未來很長一個時期是農(nóng)民快速進城的時期，城市有比農(nóng)村多得多的市場機會，且農(nóng)民尚無法顧及鄉(xiāng)愁，他們的理想是在城市安居樂業(yè)。因此，未來一個時期，農(nóng)村主要是為缺少進城機會的農(nóng)民，以及進城（可能）失敗的農(nóng)民提供基本保障與最后退路。
因此，當前中國農(nóng)村的鄉(xiāng)村振興以及基層治理目標并非要建設(shè)一個比城市更好的美麗鄉(xiāng)村，而是要為現(xiàn)代化進程中的弱勢群體農(nóng)民，尤其是要為農(nóng)民中的弱勢群體提供保底。以這樣一種底線式的鄉(xiāng)村振興目標來看當前全國各個地方正在進行的鄉(xiāng)村振興實踐，就會發(fā)現(xiàn)，太多國家資源被鄉(xiāng)村振興實踐所浪費。這些資源應(yīng)當用于維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，尤其應(yīng)當服務(wù)于農(nóng)民中的弱勢群體。
具體到農(nóng)村基層治理上來，當前中西部農(nóng)村基層所面對的治理事務(wù)就有兩個特點：
第一，農(nóng)村基層治理事務(wù)大幅度減少，維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序?qū)嶋H上變得比過去要容易得多。尤其在國家向農(nóng)村輸入大量資源，為農(nóng)村提供了較高標準基礎(chǔ)設(shè)施，提供與城市均等的基本公共服務(wù)的情況下，農(nóng)村基層治理事務(wù)大大減少，基層治理可以無為而治。當前農(nóng)村基層治理中出現(xiàn)的各種問題的根源來自基層治理現(xiàn)代化1.0版錯誤估計了農(nóng)村形勢，誤解了鄉(xiāng)村振興目標，從而在農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序以外添加了太多過高過急、僵化且不切實際的要求，從而將農(nóng)村基層搞得雞飛狗跳。
第二，對于作為弱勢群體的農(nóng)民來講，尤其是對于農(nóng)民中的弱勢群體來講，當前農(nóng)村基層治理狀況對他們極為關(guān)鍵。一是，農(nóng)民雖然在進城，農(nóng)民家庭中的老年父母仍然留村，并且仍然在種田，他們耕種了中國一半以上的耕地；二是，農(nóng)民年輕時進城，年老時還可能返鄉(xiāng)；三是，農(nóng)民進城失敗也可能返鄉(xiāng)；四是，遇到經(jīng)濟不景氣，進城農(nóng)民也可能返鄉(xiāng)。所以，當前的農(nóng)村不能排斥進城農(nóng)民，應(yīng)當允許進城農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間多次往返。
當前留守農(nóng)村的除了老年人以外，最為重要的就是通過捕獲進城農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的獲利機會而形成的中農(nóng)，這些中農(nóng)在村莊社會結(jié)構(gòu)中是中堅力量，也是村干部的最好人選，是村級治理中的絕對骨干。保護中農(nóng)利益，并通過村級治理讓中農(nóng)以及老年人生產(chǎn)生活更加便利，是當前農(nóng)村基層治理的核心任務(wù)。鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及基層治理現(xiàn)代化都必須以服務(wù)于農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢群體為根本。
當前農(nóng)村基層治理的首要任務(wù)是為仍然留守農(nóng)村的老年人和中農(nóng)提供生產(chǎn)便利。這個工作涉及村莊內(nèi)部利益調(diào)整，不可能靠自上而下地安排，必須要以村莊內(nèi)部的高度動員為前提。
當前基層治理第二重要的任務(wù)是調(diào)動村莊內(nèi)部力量，應(yīng)對農(nóng)村老齡化，為農(nóng)村老年人提供基于村莊的低成本的互助養(yǎng)老服務(wù)。
在當前未富先老的階段，家庭養(yǎng)老功能在弱化，國家很難為農(nóng)村老年人提供體面的養(yǎng)老支持。發(fā)展基于村莊的互助養(yǎng)老，可以說是最可行的選擇。問題是，互助養(yǎng)老的根本仍然是村莊動員，是村民之間的相互支持，這也要以村莊內(nèi)部的高度動員為前提。
也就是說，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化實際上就是要從兩方面著力：一方面是保持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序，這個比較容易；另一方面是重點通過村莊動員來解決作為弱勢群體的農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢群體的急難愁盼問題，這兩個問題都要靠村莊內(nèi)部動員，都是當前基層治理現(xiàn)代化2.0版的關(guān)鍵目標。
基層治理現(xiàn)代化2.0版的核心就是要做影響中西部農(nóng)民弱勢群體的重點事項（老人+中農(nóng)生產(chǎn)便利，互助養(yǎng)老），這類非標準的主要靠村莊內(nèi)部高度動員才能解決的且很有可能失敗的復雜事務(wù)，而非當前主要用于解決標準事務(wù)的1.0版。
具體來講，中西部地區(qū)基層治理現(xiàn)代化2.0版建設(shè)可以分為四個步驟，分別是化簡、強體、增能及重點突破。下面分別討論。
1.化簡。即將當前附著在基層治理上的大量繁雜任務(wù)刪繁就簡，大幅度降低基層治理的任務(wù)與要求，將農(nóng)村基層干部從各種形式主義和不切實際以及并不重要的任務(wù)中解放出來，也將基層治理從高度內(nèi)卷與空轉(zhuǎn)中解放出來。
2.強體（增強主體性）。即通過國家向村莊轉(zhuǎn)入按人數(shù)配備的可以自由使用的資源，并建立與此相適應(yīng)的民主治理體制，讓村民真正關(guān)心村級治理，有偏好表達權(quán)，并真正參與到村級治理事務(wù)中來。
因為資源是按人數(shù)配備，每人一份，所以每個村民都有充分的關(guān)于如何使用資源建設(shè)公共品的表決權(quán)與監(jiān)督權(quán)。每一項由村民自己決定的可以充分表達自己偏好且能高效建設(shè)的公共品和公益服務(wù)，都會激勵村民更加積極主動地參與村級治理事務(wù)，讓村民逐步建立起主體性，成為村莊真正的主人，村干部則受到村民越來越多的監(jiān)督約束與激勵，也就可以動員村民進入越來越多的村級治理事項中來。將國家資源按村民人數(shù)配備投入建設(shè)公共品的最重要目標是激發(fā)村民的主體性。
3.增能。一旦村民通過村莊公共品建設(shè)充分地參與到村級治理中來，并具有了主體性，就可以通過持續(xù)不斷的努力，讓村民主體性與村莊公共資源使用形成良性循環(huán)，使村干部與村民之間形成相互信任與默契，逐步動員及發(fā)現(xiàn)村莊中的積極分子，積累強大的村莊動員能力、組織能力，從而可以更有效地應(yīng)對村莊中村民認為重要的其他事務(wù)。
增能的核心是村莊差異性公共品供給的成功實踐。每一次成功實踐都是對村民的一次正向激勵，從而增加村民主體性能量。
4.重點突破。當村級治理增能到一定程度，村級治理就可以在如何讓農(nóng)民更便利地種田以及推進村莊互助養(yǎng)老方面做文章。
在中西部農(nóng)業(yè)型農(nóng)村地區(qū)，普遍存在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的問題。留守農(nóng)村種田的老年農(nóng)民以及新中農(nóng)，都希望能有效解決耕地連片，以及獲得良好農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，還有其他農(nóng)民關(guān)心的生產(chǎn)生活基本秩序，同時又保證進城農(nóng)民的基本利益（包括他們進城失敗可以隨時回村種地的權(quán)利）。這件事情不能靠國家強制，不能完全靠市場，而要靠村集體組織村民協(xié)商。
村莊互助養(yǎng)老也是當前農(nóng)村的難點、痛點和關(guān)鍵問題。在農(nóng)村，只要身體健康，能勞動，養(yǎng)老就不是問題，一旦喪失勞動能力，農(nóng)村養(yǎng)老就是大難題。如果國家給予一定補貼，通過村莊發(fā)展互助養(yǎng)老，由低齡老年人來照顧高齡老年人，在村莊這個熟人社會，就比較容易形成低成本可持續(xù)的應(yīng)對農(nóng)村老齡化的辦法。
應(yīng)該說，沒有村莊內(nèi)的高度動員，以上兩個當前中西部農(nóng)村最重要的需要突破的治理事項是很難突破的。而只要村莊有了足夠動員，突破這兩項重點工作也并非不可能。
一個村莊以及一些村莊在這兩項工作上依靠村莊內(nèi)部動員而形成突破，就可以為其他村莊治理帶來示范與激勵，從而在更多地方獲得突破。若全國大多數(shù)中西部地區(qū)村莊都可以獲得以上兩項重點突破，則中西部農(nóng)村的治理與秩序就真正可以為農(nóng)民中的弱勢群體提供巨大福利，且特別重要的是，這是由農(nóng)民自己動員起來、建設(shè)起來的福利，所以他們一定會珍惜。
一旦在農(nóng)業(yè)和養(yǎng)老事項上取得重點突破，中西部農(nóng)村的基層治理現(xiàn)代化2.0版也就可以說建成了。
六、結(jié)語
當前基層治理現(xiàn)代化理論與實踐中存在的問題是無的放矢，缺少對基層治理現(xiàn)代化的環(huán)境、對象與任務(wù)的認識，簡單將國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的標準照搬到農(nóng)村基層，由此產(chǎn)生了嚴重的不適應(yīng)癥，最典型的是基層治理無效或低效，大量治理資源投入進去了，基層治理極度內(nèi)卷，卻大都是空轉(zhuǎn)，治理資源未能變成治理績效，更沒有變成對農(nóng)民的動員。從這個意義上講，當前中西部農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的1.0版只是階段性的，應(yīng)當升級到2.0版。
2.0版與1.0版最大的差異是通過國家資源輸入激活農(nóng)民主體性，從而讓農(nóng)民自己來建設(shè)自己的美好生活，尤其表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和互助養(yǎng)老方面。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化2.0版適應(yīng)當前時期中西部農(nóng)村發(fā)展的特定階段，為中國最為廣大弱勢群體的農(nóng)民尤其是農(nóng)民中的弱勢群體提供了基本生產(chǎn)生活秩序。有了基本生產(chǎn)生活秩序的保底，中國數(shù)億農(nóng)民就能在中國式現(xiàn)代化的道路上奮力奔跑，在市場的汪洋大海中奮力游泳，他們很可能成功，他們可以憑借自己的辛勤勞動去創(chuàng)造他們的美好生活。
農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化2.0版則為農(nóng)民提供了在城市化、市場中萬一失敗的保底。
一旦中國最大的弱勢群體農(nóng)民也可以在城鄉(xiāng)之間自由選擇，每個農(nóng)民都有基本保障與最后退路，則中國式現(xiàn)代化無論遇到什么樣的艱難困苦，都一定可以克服。中國式現(xiàn)代化一定能實現(xiàn)，中華民族偉大復興一定能實現(xiàn)。
有必要再強調(diào)一遍，農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化2.0版的關(guān)鍵是通過將國家資源量化到村民再下?lián)艿酱迩f作為村莊公共事業(yè)建設(shè)經(jīng)費的設(shè)計，將所有村民的主體性激活。因此，基層治理現(xiàn)代化2.0版的重點不是去對接標準化的上級任務(wù)，而是依靠高度動員起來的群眾完成與群眾利益密切相關(guān)的非標準化的復雜任務(wù)。這是核心，也是關(guān)鍵。
（作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院教授、院長，武漢大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論月刊》2024年01期）
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