摘要：與中國類似，西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中也曾面臨農(nóng)地細(xì)碎化問題。對德國、法國、荷蘭和日本的典型經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，這些國家開展農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法包括重視土地整治在地塊連片中的關(guān)鍵作用、發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的帶動效應(yīng)，以及建立中介組織推動土地整治和土地流轉(zhuǎn)等。中國進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理，需要借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，制定法律法規(guī)以提高治理規(guī)范性、有序性，以土地整治和土地流轉(zhuǎn)兩種方式協(xié)調(diào)推動治理，組建專門的土地治理中介組織，加大對進(jìn)城農(nóng)戶土地退出的獎補(bǔ)力度，緩解土地治理主體的資金壓力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地細(xì)碎化；土地整治；土地流轉(zhuǎn)；

國際經(jīng)驗(yàn)土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本要素，也是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中農(nóng)民生存的重要保障。因此，世界各國普遍重視對有限農(nóng)地資源的分配利用。與傳統(tǒng)的一家一戶式小農(nóng)農(nóng)業(yè)不同，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一個典型特征是農(nóng)地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營。但是，受歷史因素和人地關(guān)系的影響，很多國家的農(nóng)地一度被眾多農(nóng)戶分散占有，因而這些國家在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中普遍遭遇過農(nóng)地細(xì)碎化問題。一些較早完成農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的西方發(fā)達(dá)國家，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中積累了農(nóng)地細(xì)碎化治理的豐富經(jīng)驗(yàn)。中國由于農(nóng)業(yè)人口眾多、人均耕地較少以及悠久的農(nóng)業(yè)社會歷史，農(nóng)地細(xì)碎化問題一直比較嚴(yán)重。近年來，隨著大量農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，中國已經(jīng)到了需要高度重視和進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵時期。本文在分析中國農(nóng)地細(xì)碎化問題的基礎(chǔ)上，選擇已完成農(nóng)地細(xì)碎化治理的德國、法國、荷蘭等歐洲國家，以及農(nóng)情與中國相似且有著幾十年農(nóng)地細(xì)碎化治理實(shí)踐的日本為對象，系統(tǒng)梳理和分析其農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法與典型經(jīng)驗(yàn)。這對于更好地開展中國的農(nóng)地細(xì)碎化治理，探索形成中國特色農(nóng)地集中連片和規(guī)模經(jīng)營之道，從而加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)地細(xì)碎化治理的必要性

土地連片適度規(guī)模經(jīng)營是提升中國農(nóng)業(yè)競爭力的重要基礎(chǔ)，也是推動中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求。然而，受限于自然地理地貌差異明顯、人地矛盾突出，以及當(dāng)時家庭承包時采取“地塊均分、好壞搭配”分配方式帶來的歷史鎖定，中國農(nóng)地細(xì)碎化問題嚴(yán)重。近20年來，盡管農(nóng)業(yè)勞動力已經(jīng)大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平得到了很大提升，中國農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營的局面卻沒有得到根本性改變。全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)顯示，2003年，中國農(nóng)戶平均土地經(jīng)營規(guī)模約為7.5畝，戶均5.7塊，平均每塊大小約為1.3畝。全國土地承包信息數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也顯示，2018年，全國農(nóng)戶戶均耕地面積不到7.5畝，耕地依然多達(dá)5.5塊，山區(qū)丘陵較多的重慶、四川等地戶均更是超過9塊。

雖然在一定時期內(nèi)，細(xì)碎化經(jīng)營對分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、保障農(nóng)民收入等具有積極作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)地細(xì)碎化的負(fù)面影響日益凸顯。諸多研究表明，細(xì)碎化經(jīng)營不僅直接造成了3%—10%的耕地資源浪費(fèi)，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，還制約了先進(jìn)技術(shù)應(yīng)用和農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提升，降低了資源利用效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在農(nóng)業(yè)勞動力日益短缺的時代背景下，農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營更是加劇了土地撂荒，過量施用化肥、農(nóng)藥等諸多問題。當(dāng)前，學(xué)界普遍認(rèn)同農(nóng)地細(xì)碎化已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要障礙性因素，迫切需要加快農(nóng)地細(xì)碎化治理，實(shí)現(xiàn)土地連片和適度規(guī)模經(jīng)營。

多項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，為了方便管理、降低生產(chǎn)成本，傳統(tǒng)小農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均有很強(qiáng)的意愿來減少地塊數(shù)量，將農(nóng)地集中連片。張成鵬等基于山東省的農(nóng)戶調(diào)查表明，超過八成的農(nóng)戶希望合并地塊。趙小睿和張光宏對河南省農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有78.3%的農(nóng)戶希望整合地塊來降低細(xì)碎化程度，其中超過五成農(nóng)戶希望能夠合并為一塊地。國家統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心對全國20475戶農(nóng)戶的調(diào)查顯示，72.6%的農(nóng)戶愿意把自家分散的多塊承包地集中為一塊。順應(yīng)民意，在第二輪土地承包到期后再延長30年的大背景下，各地也在積極探索農(nóng)地細(xì)碎化的治理路徑，依靠市場化配置、行政推動和自組織治理等多重機(jī)制推進(jìn)地塊集中和連片經(jīng)營。先行先試的江蘇亭湖、安徽懷遠(yuǎn)、廣東清遠(yuǎn)、湖北沙洋、陜西榆陽、甘肅金昌等地，初步探索形成了“互換并地”“一戶一塊田”“一組一塊田”等多個典型治理模式，有效實(shí)現(xiàn)了“小田并大田”和土地連片經(jīng)營。

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素和基礎(chǔ)條件，嚴(yán)重細(xì)碎化的農(nóng)地難以支撐農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，近年來黨中央、國務(wù)院高度關(guān)注農(nóng)地細(xì)碎化問題并開始規(guī)劃建設(shè)成方連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2019年中央一號文件指出，在有條件的地方要積極引導(dǎo)小農(nóng)戶自愿通過村組內(nèi)互換并地等方式，促進(jìn)土地小塊并大塊，引導(dǎo)逐步形成一戶一塊田。國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，到2025年全國要建成10.75億畝集中連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。在系統(tǒng)總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2023年中央一號文件明確要求，總結(jié)地方“小田并大田”等經(jīng)驗(yàn)，探索在農(nóng)民自愿前提下，結(jié)合農(nóng)田建設(shè)、土地整治逐步解決細(xì)碎化問題?？梢姡平廪r(nóng)地細(xì)碎化難題，已經(jīng)成為黨中央、地方政府和農(nóng)戶三方的共同行動目標(biāo)。

縱覽全球，農(nóng)地細(xì)碎化并不是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中特有的難題。除新大陸國家外，大部分人多地少、農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家，比如歐洲的德國、法國、荷蘭和東亞的日本、韓國等，在實(shí)現(xiàn)以規(guī)模化、機(jī)械化為主要特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，都曾遇到并試圖解決農(nóng)地細(xì)碎化問題。與中國人地稟賦和農(nóng)業(yè)情況比較相似的日本，雖然幾十年來高度重視農(nóng)田集中連片，并為此制定了諸多法律政策，做出了種種努力，但目前依然面臨比較突出的農(nóng)地細(xì)碎化問題。可見，農(nóng)地細(xì)碎化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的階段性挑戰(zhàn)，具有很強(qiáng)的普遍性，很多國家都曾經(jīng)或正在為解決這一問題而持續(xù)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理。因此，有必要對典型發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的有效做法、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與啟示進(jìn)行系統(tǒng)梳理和總結(jié)，進(jìn)而為中國的農(nóng)地細(xì)碎化治理提供可能的借鑒。

二、發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法

當(dāng)前，歐洲地區(qū)典型發(fā)達(dá)國家，如德國、法國、荷蘭均已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。其典型標(biāo)志是生產(chǎn)過程的高度機(jī)械化，以及土地規(guī)模經(jīng)營帶來的高生產(chǎn)率。具體來看，德國農(nóng)民約占國內(nèi)總勞動力數(shù)量的4%，總數(shù)量不超過60萬戶，但平均每個農(nóng)民能養(yǎng)活120多人。德國黑麥、大麥、油菜、土豆等作物產(chǎn)量均居歐盟首位，谷物播種面積和產(chǎn)量在歐盟內(nèi)部僅次于法國。德國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化率非常高，播種、收割、翻曬、起堆、打包等全流程作業(yè)環(huán)節(jié)，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械對人工的替代。法國國土面積55.1萬平方公里，是歐盟最大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)國，歐盟有大約三分之一的糧食產(chǎn)自法國，法國玉米、小麥、水果、蔬菜、牛肉、乳制品、禽蛋等農(nóng)產(chǎn)品的出口量也居世界前列。法國農(nóng)業(yè)取得的成績與其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)，以電氣化、化學(xué)化、良種化和機(jī)械化為核心特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是法國農(nóng)業(yè)的典型特征。再比如荷蘭，其國土面積僅有4.15萬平方公里，比中國海南省略大，但創(chuàng)造了“小國大農(nóng)”的奇跡。荷蘭農(nóng)產(chǎn)品出口成績位列全球第二，馬鈴薯、洋蔥等蔬菜出口量居世界第一。然而，即便是德國、法國、荷蘭這樣的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，也曾經(jīng)歷過農(nóng)業(yè)不振、效率低下的時期，而農(nóng)地細(xì)碎化是關(guān)鍵原因之一。為了提升農(nóng)業(yè)競爭力、加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，德國、法國、荷蘭和日本均在農(nóng)地細(xì)碎化治理方面做出了諸多探索和持續(xù)努力。

1.德國：立法支持、多方參與

德國是典型的人多地少型國家，人均耕地面積僅為0.14公頃（2.16畝）。由于諸子均分的繼承制度導(dǎo)致農(nóng)地被嚴(yán)重細(xì)分和無效率占有，德國農(nóng)地曾長期處于細(xì)碎化狀態(tài)。為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，德國從16世紀(jì)中葉便率先進(jìn)行了土地整治和地塊合并的探索，但此階段僅限農(nóng)地產(chǎn)權(quán)調(diào)整和田間道路建設(shè)等簡單舉措。1936年，德國政府實(shí)施《帝國土地改革法》，開始對鄉(xiāng)村農(nóng)地建設(shè)、生產(chǎn)用地及荒廢地進(jìn)行合理規(guī)劃。第二次世界大戰(zhàn)后，為解決地塊分散、不便于機(jī)械化作業(yè)的農(nóng)情，增加糧食產(chǎn)量保障國內(nèi)糧食供給，德國于1953年頒布了以解決農(nóng)地細(xì)碎化為目標(biāo)的《土地整理法》，并在此后進(jìn)行了多次修訂，各州也出臺了與之相配套的法律法規(guī)和行政管理?xiàng)l例。

《土地整理法》明確規(guī)定了土地整理的目的、任務(wù)和方式方法、組織機(jī)構(gòu)及其職能、參加者的權(quán)利與義務(wù)、費(fèi)用分?jǐn)偟葍?nèi)容，為解決農(nóng)地細(xì)碎化問題提供了制度保障。依據(jù)《土地整理法》和各州配套的法律法規(guī)，德國形成了整理、合并和互換三種農(nóng)地細(xì)碎化治理方式。與整理的費(fèi)用主要由政府承擔(dān)不同，合并和互換的費(fèi)用投入與利益補(bǔ)償，由參加者協(xié)商確定。在德國的州一級，農(nóng)地細(xì)碎化治理由農(nóng)林部下屬負(fù)責(zé)土地整理和鄉(xiāng)村發(fā)展的農(nóng)村發(fā)展管理局、負(fù)責(zé)土地整理具體業(yè)務(wù)的農(nóng)村發(fā)展管理協(xié)會，以及由政府官員、學(xué)者、農(nóng)地所有者與符合條件的承租者組成的“土地整理參加者聯(lián)合會”等多方主體參與。受法律推動，德國的農(nóng)地細(xì)碎化狀況得到緩解，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營程度顯著提高。1949—1994年，德國農(nóng)場平均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大了3.73倍，提高到29.8公頃；低于10公頃的農(nóng)業(yè)企業(yè)由140萬個減少到28萬個。

同時，土地流轉(zhuǎn)也被視為治理農(nóng)地細(xì)碎化、推動農(nóng)地集中連片經(jīng)營的重要舉措。例如，為鼓勵兼業(yè)小農(nóng)戶將細(xì)碎化的土地流轉(zhuǎn)出去，德國政府從1969年開始給長期出租土地的農(nóng)戶發(fā)放獎勵金，當(dāng)租約達(dá)到12—18年時，每公頃土地可獲得500馬克的政府獎勵。通過農(nóng)地細(xì)碎化治理，德國不僅提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也解決了戰(zhàn)后糧食安全問題。

2.法國：成立專業(yè)的土地整治機(jī)構(gòu)

在歐洲，法國屬于土地資源相對豐富的國家。法國有效農(nóng)業(yè)用地7億余畝，約占整個歐洲有效農(nóng)業(yè)用地的34.6%。但是，從絕對經(jīng)營規(guī)模來看，法國屬于人多地少的國家，人均耕地面積僅為0.32公頃，略高于世界平均水平。法國并不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國，1954年以前，法國谷物甚至不能完全自給。但不到30年，法國就快速崛起為僅次于美國的世界第二大農(nóng)產(chǎn)品出口國。上述成績和法國戰(zhàn)后加快農(nóng)地細(xì)碎化治理和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營密切相關(guān)。1955年，法國農(nóng)業(yè)還呈現(xiàn)明顯的“兩小”特點(diǎn)：一是土地面積小，全國228.57萬個農(nóng)場中，面積在10公頃以下的有127.72萬個，占農(nóng)場總數(shù)的55.9%；二是耕地細(xì)碎化，總面積3400萬公頃的土地被分割成7600萬個地塊，平均每塊地僅0.45公頃。

認(rèn)識到農(nóng)地細(xì)碎化和分散經(jīng)營是阻礙法國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本因素后，法國政府自1950年代起開始推行土地集中政策，在以土地整治實(shí)現(xiàn)地塊連片經(jīng)營的同時，推動土地權(quán)屬的集中。1960年，法國基于《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》成立了土地整治公司（SAFER），這一公司實(shí)際承擔(dān)了土地流轉(zhuǎn)中介的角色，其將購入的小片土地連片整治后再轉(zhuǎn)賣給較大農(nóng)場，這有效減少了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量，擴(kuò)大了農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。1970年，法國尚有142萬個家庭農(nóng)場，在SAFER的推動下，農(nóng)場數(shù)量到1980年減少為113萬個，到2020年已減至38.9萬個，僅相當(dāng)于1970年的1/4。至2021年，法國農(nóng)業(yè)經(jīng)營者只占總?cè)丝诘?.2%，農(nóng)戶戶均土地經(jīng)營規(guī)模超過10公頃。通過農(nóng)地細(xì)碎化治理，大農(nóng)場和農(nóng)業(yè)合作社逐步取代了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，成為法國農(nóng)業(yè)的中堅(jiān)力量，有力地促進(jìn)了法國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

3.荷蘭：開展土地置換和規(guī)模經(jīng)營

荷蘭是地少人多、資源匱乏的典型國家代表，荷蘭農(nóng)業(yè)取得的非凡成績與其成功進(jìn)行土地整治和農(nóng)地細(xì)碎化治理密不可分。20世紀(jì)初以前，荷蘭大部分農(nóng)民都依靠不規(guī)則分割、細(xì)碎化嚴(yán)重的土地謀生，導(dǎo)致荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下和農(nóng)產(chǎn)品供給不足。20世紀(jì)50年代之前，荷蘭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還無法滿足本國需求，需要大量進(jìn)口糧食和農(nóng)產(chǎn)品。其實(shí)，早在1924年，荷蘭就頒布了土地整合法案《Ruilverkavelingswet》，試圖通過土地置換等方式，使不同土地所有者的細(xì)碎化小塊土地實(shí)現(xiàn)相對集中連片、規(guī)整劃一，從而提升農(nóng)地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。1938年，荷蘭對該法案進(jìn)行了修正，不僅通過簡化手續(xù)提高了土地整理的可操作性，還明確政府給予土地整理財(cái)政補(bǔ)助，激發(fā)了各方參與農(nóng)地細(xì)碎化治理的積極性。

為加快提升農(nóng)業(yè)競爭力，1938—1985年，荷蘭開展了大規(guī)模土地整理。經(jīng)過約50年的土地整理，荷蘭農(nóng)地細(xì)碎化狀況被徹底改變，農(nóng)戶數(shù)量顯著下降，適度規(guī)模經(jīng)營開始占據(jù)主導(dǎo)地位。至2020年，荷蘭農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已從20世紀(jì)初的30萬戶減少至4431個。目前，土地相對匱乏的荷蘭，其農(nóng)場平均規(guī)模反而在歐盟內(nèi)部處于前列。根據(jù)歐盟內(nèi)部設(shè)定的農(nóng)場經(jīng)濟(jì)規(guī)模單位（ESU），荷蘭家庭農(nóng)場的平均規(guī)模在8到9級之間，而9級已經(jīng)是最高級別。可見，荷蘭非常成功地解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題。

4.日本：推動農(nóng)田建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)

日本和中國人地稟賦相近，是典型的人多地少、小農(nóng)經(jīng)營占主導(dǎo)的東亞國家。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為保障國內(nèi)糧食供給，在美國主導(dǎo)下，日本內(nèi)閣通過了《農(nóng)地改革綱要》，開始進(jìn)行農(nóng)村土地改革。這一時期，為實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，日本政府強(qiáng)制從全國176萬戶地主手里贖買土地，并廉價轉(zhuǎn)賣給佃農(nóng)。眾多小農(nóng)戶分散占有小塊農(nóng)地，導(dǎo)致日本農(nóng)地細(xì)碎化問題嚴(yán)重。1950年，有70.03%的農(nóng)戶經(jīng)營的農(nóng)地面積不足1公頃。而且，當(dāng)時的法律極不利于農(nóng)地細(xì)碎化治理。例如，日本于1952年頒布的《農(nóng)地法》對土地轉(zhuǎn)讓和租賃進(jìn)行嚴(yán)格限制，規(guī)定農(nóng)戶擁有的耕地面積不得超過3公頃。

然而，隨著日本經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動力大量向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，小規(guī)模、細(xì)碎化的農(nóng)地占有制度逐漸成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的障礙。特別是日本農(nóng)產(chǎn)品市場對外開放后，小規(guī)模自耕農(nóng)競爭力不足的弊端日益顯現(xiàn)。1961年日本《農(nóng)業(yè)基本法》出臺，標(biāo)志著日本政府開始重視農(nóng)地細(xì)碎化治理，將規(guī)模經(jīng)營作為一個重要的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)，并將限制土地轉(zhuǎn)讓和租賃的法律修訂為鼓勵農(nóng)地適度集中。在推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時，日本政府還高度重視以土地改良的方式來治理農(nóng)地細(xì)碎化。1949年，為了打破地塊零碎分散、基礎(chǔ)設(shè)施落后的困局，日本出臺了《土地改良法》。這一法案的內(nèi)容涵蓋農(nóng)田灌排水、耕地整理開發(fā)、田間區(qū)劃、土地平整、田間道路修建等。自頒布以來至今，該法已經(jīng)進(jìn)行了17次修訂，最近一次修訂在2018年。經(jīng)過幾十年的持續(xù)努力，日本農(nóng)地細(xì)碎化問題在一定程度上得到解決。至2015年，日本全國戶均經(jīng)營農(nóng)地面積已增加到2.2公頃，接近1960年0.88公頃的3倍。

梳理德國、法國、荷蘭和日本四個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的主要做法，不難發(fā)現(xiàn)解決糧食和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足是早期著手解決農(nóng)地細(xì)碎化問題的最重要誘因。此后，在開放格局下，面對國外農(nóng)業(yè)激烈競爭和本國小農(nóng)生產(chǎn)競爭力不足，各國均致力于改變農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營格局，借助規(guī)模經(jīng)營來提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。也就是說，提升本國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度和農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力是上述四國進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵動力。除日本需要繼續(xù)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理外，德國、法國和荷蘭均實(shí)現(xiàn)了地塊集中和連片經(jīng)營，其成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)借鑒。

三、發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理的典型經(jīng)驗(yàn)

德國、法國、荷蘭和日本在農(nóng)地細(xì)碎化治理和土地規(guī)模經(jīng)營方面取得了明顯成效，有力提升了本國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，其典型經(jīng)驗(yàn)包括重視土地整治、鼓勵土地流轉(zhuǎn)和發(fā)揮中介（管理）組織作用三個方面。

1.重視土地整治在地塊連片中的關(guān)鍵作用

通過土地整治實(shí)現(xiàn)地塊相連和集中是進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵舉措，德國、法國、荷蘭、日本四國均十分重視土地整治工作?？紤]到德國和荷蘭是較早開展土地整治的國家，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，下文將以德國、荷蘭為重點(diǎn)進(jìn)行闡釋。

作為世界上最早開展土地整治的國家，自16世紀(jì)以來，德國就高度重視土地整理在農(nóng)地細(xì)碎化治理中的作用，鼓勵農(nóng)戶置換分散的地塊來實(shí)現(xiàn)地塊集中。特別是自1953年出臺《土地整理法》以來，德國一直堅(jiān)持實(shí)施長期系統(tǒng)性的地塊平整和合并工作。該法案將土地整理分為常規(guī)性土地整理、簡化土地整理、項(xiàng)目土地整理、加速土地合并和自愿土地交換五種類型進(jìn)行分類推進(jìn)。根據(jù)土地整治主體差異，也可分為農(nóng)戶自發(fā)式項(xiàng)目與政府主導(dǎo)式項(xiàng)目。農(nóng)戶自發(fā)式項(xiàng)目是指由相關(guān)農(nóng)戶自發(fā)組織的，對自有土地進(jìn)行置換、歸并、整理的項(xiàng)目，政府部門只負(fù)責(zé)組織開展測繪、地籍變更等輔助工作。政府主導(dǎo)式項(xiàng)目多因涉及公眾利益而展開，具體由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地整理發(fā)展局承擔(dān)，相關(guān)農(nóng)戶全程參與監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。通過數(shù)十年的土地整治，德國的農(nóng)地細(xì)碎化現(xiàn)象消失不見，家庭農(nóng)場平均規(guī)模顯著擴(kuò)大。至2018年，德國農(nóng)場的平均經(jīng)營規(guī)模已達(dá)到55.8公頃。

荷蘭作為資源小國，為了深挖土地潛力，減少甚至消除農(nóng)地細(xì)碎化帶來的負(fù)面影響，高度重視土地整治工作。按照時間沿革，荷蘭土地整治主要包括四個階段：（1）1916—1938年是起始階段，土地整治主要是民間自發(fā)行為，通常僅限于地塊交換，而不涉及土地生產(chǎn)條件的改善。（2）1938—1985年是土地重整項(xiàng)目大規(guī)模開展階段，土地整治的流程、制度、財(cái)務(wù)安排都得到了進(jìn)一步優(yōu)化。從1938年《Ruilverkavelingswet》修正案頒布到1945年年底，荷蘭僅有3.6萬公頃的土地參與了碎片重整，但1960—1969年，每年就有超過5萬公頃的土地被納入土地整理重要項(xiàng)目。盡管1970年代略有減少，但每年仍有約4.1萬公頃的土地被納入土地整理重要項(xiàng)目。1970年代之后，荷蘭年均土地整理項(xiàng)目通常僅涉及0.2萬—1萬公頃的土地。（3）1985—2007年是從土地重整到土地綜合開發(fā)的過渡階段，開始強(qiáng)調(diào)土地整治要與整治區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)，防止對景觀的持久改變和破壞。（4）2007至今是從土地綜合開發(fā)到立體環(huán)境保護(hù)的階段，特別重視減少或消除土地整治對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響。這一階段回應(yīng)了日益加深的土地開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的沖突，突出了可持續(xù)發(fā)展理念。荷蘭的土地整治效果非常顯著，僅在1950—1974年，荷蘭經(jīng)營規(guī)模在1公頃以上的農(nóng)戶數(shù)量就從24.1萬戶減少至14.7萬戶，農(nóng)業(yè)勞動力減少60%以上。1955—1976年，農(nóng)場平均面積從14.1公頃增加至18.4公頃，地塊平均面積從3公頃增加至4.5公頃。

2.發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的帶動效應(yīng)

雖然土地整理項(xiàng)目在發(fā)達(dá)國家也比較常見，但是由于涉及的農(nóng)民群體較多，再加上西方國家對私有產(chǎn)權(quán)的高度保護(hù)，導(dǎo)致這種方式的交易成本較高。因此，在市場經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位的發(fā)達(dá)國家，利用市場手段來配置土地資源的土地流轉(zhuǎn)，被視為實(shí)現(xiàn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營的重要手段。德國和日本是通過土地流轉(zhuǎn)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理的典型國家。

德國政府對農(nóng)地流轉(zhuǎn)持鼓勵態(tài)度，支持小農(nóng)戶將土地賣給或者租賃給有較強(qiáng)盈利能力的大農(nóng)場，并對農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方均進(jìn)行補(bǔ)貼或者給予金融信貸支持。對于轉(zhuǎn)入方尤其是經(jīng)營規(guī)模較大的農(nóng)場，德國政府根據(jù)1969年頒布的《市場結(jié)構(gòu)法》，對面積大于10公頃的家庭農(nóng)場發(fā)放3年的財(cái)政補(bǔ)助?？紤]到農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的資金壓力，政府會提供低息貸款，且貸款利率具有明顯的“扶大抑小”傾向：土地面積小于10公頃的家庭農(nóng)場，只能執(zhí)行利率為8%—12%的短期高息貸款；土地面積大于10公頃的家庭農(nóng)場，可享受利率為3%—7%的長期低息貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易，有近一半是在政府提供低息貸款的支持下達(dá)成的。德國政府還通過獎勵政策來吸引老年農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)，這一群體如果離農(nóng)退地，將獲得政府提供的“提前退休獎金”。在政府大力支持下，德國土地流轉(zhuǎn)市場快速發(fā)展壯大。獎勵政策出臺后約10年，德國土地租賃率就攀升至38%。得益于農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場繁榮，德國家庭農(nóng)場數(shù)量日益減少，單個家庭農(nóng)場土地規(guī)模不斷擴(kuò)大，很好地促進(jìn)了農(nóng)地細(xì)碎化治理。值得一提的是，由于農(nóng)地特殊性，德國政府并非完全放任土地交易，而是設(shè)置了一些限制。德國《土地交易法》規(guī)定，如果交易導(dǎo)致了土地分散經(jīng)營和細(xì)碎化，地方農(nóng)業(yè)局不得批準(zhǔn)此次交易。這些限制性措施很好地保障了農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)地細(xì)碎化治理的有效促進(jìn)性，而不是起到相反作用。

第二次世界大戰(zhàn)后，日本為保護(hù)小農(nóng)主體地位，曾對土地流轉(zhuǎn)對象和最大經(jīng)營規(guī)模進(jìn)行限制。但1961年《農(nóng)業(yè)基本法》出臺后，日本放棄了對土地轉(zhuǎn)讓和租賃的限制。1962年修訂的《農(nóng)地法》明確鼓勵農(nóng)戶間的農(nóng)地所有權(quán)流轉(zhuǎn)。同年修訂的《農(nóng)協(xié)法》則允許農(nóng)協(xié)在取得農(nóng)地委托書后開展農(nóng)地信托業(yè)務(wù)，以促進(jìn)農(nóng)戶間的農(nóng)地使用權(quán)租賃。1970年修訂的《農(nóng)地法》廢除了農(nóng)戶保有農(nóng)地面積上限，并明確農(nóng)地租賃價格可因自然條件、經(jīng)濟(jì)條件等有所不同。為了促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，日本在1975年頒布的《關(guān)于振興農(nóng)業(yè)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法規(guī)》（即《農(nóng)振法》）中提出，賦予農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)、租賃期限、租賃價格等方面更大自由。1980年修訂的《農(nóng)地法》和新頒布的《農(nóng)地利用增進(jìn)法》，廢除了農(nóng)戶經(jīng)營土地面積上限，不再干預(yù)租賃雙方的義務(wù)。1984年修訂的《農(nóng)振法》將農(nóng)地細(xì)碎化治理作為核心目標(biāo)，并將“土地交換”和擴(kuò)充農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施作為關(guān)鍵的政策措施。

將土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育協(xié)調(diào)推進(jìn)，是日本以土地流轉(zhuǎn)治理農(nóng)地細(xì)碎化的一個重要特點(diǎn)。1962年修訂的《農(nóng)地法》設(shè)立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，使股份有限公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)受到嚴(yán)格限制。為提高國內(nèi)農(nóng)業(yè)競爭力，進(jìn)入21世紀(jì)后，日本逐漸放寬公司法人進(jìn)入農(nóng)業(yè)、經(jīng)營土地的限制。2001年修訂的《農(nóng)地法》，開始允許農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人采用股份有限公司形態(tài)。2003年，日本專門制定了《構(gòu)造改革特別區(qū)域法》，首次允許包括股份公司在內(nèi)的“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人之外的法人”參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)。2009年修訂的《農(nóng)地法》進(jìn)一步放寬了對公司法人的限制，取消了企業(yè)租賃經(jīng)營農(nóng)地僅限于撂荒地的規(guī)定，最長租賃期限也從此前的20年延長到50年。至2015年年底，日本已設(shè)立農(nóng)業(yè)法人27135個，其中股份公司和有限責(zé)任公司15991個，農(nóng)事組合法人6259個，其他法人4885個。

為了更好地促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)以緩解農(nóng)地細(xì)碎化狀況，日本出臺了支持農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的金融財(cái)政政策。第一，通過獎勵來鼓勵農(nóng)地出租。對租地3—6年的農(nóng)戶，政府會補(bǔ)助10萬日元/畝，而租地時間超過6年的，每畝補(bǔ)助金額會翻倍。日本政府還于1970年創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度（直到2001年才取消），以鼓勵高齡農(nóng)戶將農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去，退出農(nóng)業(yè)。第二，對轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模經(jīng)營主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助?！掇r(nóng)地法》《農(nóng)地利用增進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》等法律規(guī)定，符合條件的認(rèn)定農(nóng)業(yè)者可在土地集中、資金扶持、技術(shù)培訓(xùn)以及稅收優(yōu)惠等方面獲得支持。按照2012年出臺的“人與農(nóng)地計(jì)劃”，日本對達(dá)到一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，給予每公頃2萬日元的農(nóng)地集中補(bǔ)助。第三，對農(nóng)地購買或承租者，實(shí)行金融信貸優(yōu)惠力度與買入或租賃土地面積掛鉤的優(yōu)惠政策。所有租賃或購買農(nóng)地面積達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)者，可享受政府提供的長期低利息甚至零利息貸款。在政府的大力支持下，日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場得到了較快發(fā)展。

3.建立中介組織推動土地整治和土地流轉(zhuǎn)

農(nóng)地細(xì)碎化治理涉及諸多相關(guān)主體。為了提升土地整治和土地流轉(zhuǎn)兩種手段治理農(nóng)地細(xì)碎化的效率，德國、法國、荷蘭和日本的一個共同做法就是建立完備的中介組織。此類組織起到了上下溝通、信息傳達(dá)、協(xié)調(diào)行動、信貸扶持的樞紐作用。其中，法國和日本以中介（管理）組織進(jìn)行農(nóng)地細(xì)碎化治理的做法最具代表性。

法國是歐洲最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國之一，20世紀(jì)20年代后，法國政府意識到農(nóng)地細(xì)碎化經(jīng)營不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和本國農(nóng)業(yè)競爭力的提升，開始積極促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度集中，并開展規(guī)模主體培育工作。1960年法國出臺了《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》，按照這一法案要求，各省成立國有、半國有的SAFER，用來買賣農(nóng)業(yè)用地，重新組織土地劃分，以解決因農(nóng)場規(guī)模小而限制農(nóng)業(yè)發(fā)展能力的問題。SAFER由28個土地管理和農(nóng)業(yè)設(shè)施機(jī)構(gòu)組成，是一個非營利、非政府性質(zhì)的組織，其業(yè)務(wù)運(yùn)行受政府有關(guān)部門監(jiān)督。土地整治公司對收買進(jìn)來的土地，通過合并、整治、改良然后轉(zhuǎn)賣的方式，達(dá)到擴(kuò)大農(nóng)場經(jīng)營面積和提高土地質(zhì)量的目的，進(jìn)而促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

SAFER的具體業(yè)務(wù)范圍體現(xiàn)在以下四個方面：一是任何土地交易都必須獲得SAFER的批準(zhǔn)，若合同存在問題，土地整治公司有權(quán)宣布簽訂的合同無效。二是土地整治公司具有收購?fù)恋氐膬?yōu)先權(quán)，尤其是土地交易價格遠(yuǎn)高于市場正常價格、不利于土地高效利用時。三是發(fā)揮中介功能，為交易雙方提供法律支持和真實(shí)的買賣信息，從而促進(jìn)土地交易。四是對有意向成為農(nóng)民或農(nóng)場主的人進(jìn)行專業(yè)的農(nóng)業(yè)知識技能培訓(xùn)，從而為后續(xù)土地交易、金融信貸業(yè)務(wù)發(fā)展奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。目前，法國的土地整理公司已經(jīng)形成一套非常成熟的“收買—整理—轉(zhuǎn)賣”的交易流程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1963—1982年，由SAFER收購的土地面積達(dá)145萬公頃，占法國這一時期土地市場交易量的20%?？梢哉f，在法國的農(nóng)地細(xì)碎化治理中，SAFER的作用十分關(guān)鍵。

為了鼓勵通過農(nóng)地租賃、土地買賣來治理農(nóng)地細(xì)碎化和實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，日本政府專門出資成立了非營利性的農(nóng)地交易管理服務(wù)中介機(jī)構(gòu)——土地保有合理化法人。該機(jī)構(gòu)是日本特有的一種農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介，主要負(fù)責(zé)提供農(nóng)地租賃服務(wù)及相關(guān)信息，還負(fù)責(zé)給轉(zhuǎn)入者提供租金支付便利。具體來說，該中介機(jī)構(gòu)可以一次性向農(nóng)地出租人支付所有租金，而承租者可分期向中介機(jī)構(gòu)支付租金。這有效減輕了承租者的資金壓力，有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。1980年《增進(jìn)農(nóng)地利用法》實(shí)施后，土地保有合理化法人日益成為促進(jìn)農(nóng)地買賣、租賃、有效使用和農(nóng)地細(xì)碎化治理的關(guān)鍵中介組織。作為土地出售、出租的中介平臺，土地保有合理化法人的主要業(yè)務(wù)是將兼業(yè)型小農(nóng)戶、離農(nóng)農(nóng)戶手上持有的小塊土地，進(jìn)行整理后連片出租或出售給規(guī)模經(jīng)營的大農(nóng)戶。土地保有合理化法人的業(yè)務(wù)主要包括：土地租賃或買賣信托項(xiàng)目、土地買賣項(xiàng)目以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的資金支持項(xiàng)目、對農(nóng)戶進(jìn)行的技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目等。土地保有合理化法人的主要職能是對農(nóng)地權(quán)利的暫時保有和再分配，通過轉(zhuǎn)移土地經(jīng)營權(quán)，來治理農(nóng)地細(xì)碎化和緩解土地撂荒狀況，實(shí)現(xiàn)土地集約利用和經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大。

為進(jìn)一步推動農(nóng)地集中和農(nóng)地細(xì)碎化治理，2013年日本頒布的《推進(jìn)農(nóng)地中介管理事業(yè)法》還批準(zhǔn)各都、道、府、縣成立農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)土地銀行的功能。農(nóng)地所有者無權(quán)選擇出租對象，需要將土地交給農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)，由其連片出租。至2015年，經(jīng)由農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)流轉(zhuǎn)的農(nóng)地面積已經(jīng)達(dá)到14.2萬公頃，占全部農(nóng)地租賃面積的12.24%［12］。在2018年日本農(nóng)林水產(chǎn)省制定《農(nóng)業(yè)競爭力強(qiáng)化農(nóng)田整治項(xiàng)目實(shí)施綱要》后，各都、道、府、縣農(nóng)村振興局與農(nóng)地中介管理機(jī)構(gòu)合作，將農(nóng)戶委托的細(xì)碎零散的土地集中整治后再連片出租給規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約和擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的雙重目標(biāo)。

四、發(fā)達(dá)國家農(nóng)地細(xì)碎化治理對中國的啟示

國外的實(shí)踐表明，農(nóng)地細(xì)碎化治理是一個長期過程。德國自19世紀(jì)重視田畝歸并起，至第二次世界大戰(zhàn)后又制定專門的《土地整理法》，歷經(jīng)100多年，農(nóng)地細(xì)碎化治理才取得今天的成績。法國雖然在1960年以來投入了巨大的行政資源和財(cái)政資金，并且成立了專門的土地整治機(jī)構(gòu)，但是隨著村莊更新和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度的提升，對農(nóng)地高效率利用的需求不斷提高，因此其土地整治依然在路上。日本的農(nóng)地細(xì)碎化治理起步相對較晚，但也已實(shí)施了幾十年，然而直到目前，其農(nóng)地細(xì)碎化問題并未完全解決。中國作為一個發(fā)展中的大國，人多地少、地形復(fù)雜多樣，農(nóng)地細(xì)碎化治理更是一個長期工作，不能一蹴而就。整體而言，德國、法國、荷蘭和日本四國的農(nóng)地細(xì)碎化治理經(jīng)驗(yàn)，可以為中國的農(nóng)地細(xì)碎化治理提供以下幾個方面的啟示。

1.強(qiáng)化立法保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地細(xì)碎化治理過程的規(guī)范化

雖然開展農(nóng)地細(xì)碎化治理的時間和起始階段不同，但立法先行是德國、法國、荷蘭和日本的共同做法，四國均是依靠相對完善的法律法規(guī)來支撐農(nóng)地細(xì)碎化治理。這些法律法規(guī)對土地整治或土地流轉(zhuǎn)的主體和客體的權(quán)利和義務(wù)、政府責(zé)任和扶助方式、治理流程和各方參與方式等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，而且法律法規(guī)會根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化，以及農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的調(diào)整進(jìn)行動態(tài)修改。對中國而言，雖然也有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等法律涉及土地整治或土地流轉(zhuǎn)，但通過土地整治和土地流轉(zhuǎn)來治理農(nóng)地細(xì)碎化的立法工作較滯后。考慮到國內(nèi)農(nóng)地細(xì)碎化治理的外部條件越來越成熟，在充分借鑒國外法律、凝練總結(jié)國內(nèi)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要加快制定適合中國國情的專門法，用來規(guī)范農(nóng)地細(xì)碎化治理的流程、劃分各方的權(quán)利與責(zé)任，為解決細(xì)碎化問題奠定良好的法制基礎(chǔ)，保證農(nóng)地細(xì)碎化治理工作有法可依。

2.發(fā)揮政府和市場兩個積極性，以土地整治和土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)地細(xì)碎化治理

德國、法國和荷蘭這三個歐洲國家已初步解決了農(nóng)地細(xì)碎化問題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化強(qiáng)國；日本在過去幾十年的持續(xù)努力下，農(nóng)地細(xì)碎化治理也取得了顯著成效。從四個國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，土地整治和土地流轉(zhuǎn)是治理農(nóng)地細(xì)碎化的兩個重要舉措。雖然土地整治項(xiàng)目有一定比例是農(nóng)戶自發(fā)推動的，參與土地整治的農(nóng)戶需要支付一部分費(fèi)用，但更多是政府主導(dǎo)的。土地流轉(zhuǎn)雖然發(fā)揮了市場在配置資源中的關(guān)鍵作用，但是政府也進(jìn)行了一系列引導(dǎo)和干預(yù)來增強(qiáng)農(nóng)地細(xì)碎化治理效果。同時發(fā)揮政府和市場的積極作用，做到“有為政府”和“有效市場”相結(jié)合，是四國治理農(nóng)地細(xì)碎化的寶貴經(jīng)驗(yàn)。這啟示著中國在后續(xù)開展農(nóng)地細(xì)碎化治理時，要重視政府在其中的引領(lǐng)作用，加大土地整治規(guī)模。同時，要對土地流轉(zhuǎn)有所限制，將是否減輕或加深細(xì)碎化程度作為重要的評價指標(biāo)，鼓勵集中連片流轉(zhuǎn)方式占據(jù)流轉(zhuǎn)市場的主導(dǎo)地位。

3.重視和發(fā)揮中介（管理）組織在農(nóng)地細(xì)碎化治理中的作用

農(nóng)地細(xì)碎化治理項(xiàng)目，有的是自上而下的，有的是自下而上的，從民眾到集體，從地方政府到中央政府，還涉及多個管理部門，相互之間的行動協(xié)調(diào)十分關(guān)鍵。從德國、法國、荷蘭和日本四國的經(jīng)驗(yàn)來看，建立有政府背景和支持下的管理或中介組織是非常必要的。這些管理或中介組織作為樞紐，能夠起到科學(xué)規(guī)劃、規(guī)范治理流程、協(xié)調(diào)各方利益和行為，幫助滿足土地整治主體或土地轉(zhuǎn)入方的資金和信貸需求等作用，從而提升土地整治或土地流轉(zhuǎn)的效率。日本有農(nóng)地保有合理化法人，法國在全國范圍內(nèi)成立SAFER，荷蘭有半政府性質(zhì)的組織Heidemaatschappij（Arcadis公司的前身）和各級地籍管理局。對中國而言，中介（管理）組織在農(nóng)地細(xì)碎化治理中的作用還相對薄弱。在土地流轉(zhuǎn)方面，各級政府雖然積極推動成立了一些中介組織，但是中介組織的職責(zé)和運(yùn)營方式?jīng)]有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而且多是提供流轉(zhuǎn)信息這類簡單的服務(wù)，農(nóng)地細(xì)碎化治理尚未成為其首要職能和經(jīng)營目標(biāo)。在土地整治方面，政府尚未成立專門的中介（管理）組織，目前還停留在民間機(jī)構(gòu)自行發(fā)展的階段。因此，后續(xù)有待加強(qiáng)土地整治和土地流轉(zhuǎn)的中介（管理）組織建設(shè)，以提升兩類舉措治理農(nóng)地細(xì)碎化的效率。

4.加大政府獎補(bǔ)和社會保障力度，鼓勵引導(dǎo)進(jìn)城農(nóng)戶退出土地

在耕地面積一定的情況下，農(nóng)業(yè)從業(yè)者數(shù)量過多是導(dǎo)致農(nóng)地細(xì)碎化的重要原因。德國、法國、荷蘭和日本均是人多地少的國家，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，四國都在持續(xù)推動土地規(guī)模經(jīng)營，鼓勵深度兼業(yè)尤其是離農(nóng)的弱質(zhì)小農(nóng)戶退出農(nóng)業(yè)，加大對規(guī)模經(jīng)營主體的培育和扶持，從而提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力。為了提高弱質(zhì)小農(nóng)戶退出農(nóng)地的積極性，德國、日本、法國均出臺了獎補(bǔ)政策，如法國設(shè)立了“非退休金的補(bǔ)助金”，55歲以上農(nóng)戶退出還將一次性獲得“離農(nóng)終身補(bǔ)貼”。德國對土地轉(zhuǎn)出者給予補(bǔ)貼，并設(shè)立了“提前退休獎金”以鼓勵小農(nóng)戶提前退休。日本的舉措更加綜合，除對長期轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶按照面積發(fā)放補(bǔ)貼和對賣出農(nóng)地的農(nóng)戶提供一次性62萬日元的補(bǔ)貼外，還創(chuàng)設(shè)了農(nóng)業(yè)人養(yǎng)老金制度，通過完善社會保障體系來鼓勵老年農(nóng)戶離農(nóng)退地。

中國的農(nóng)地細(xì)碎化問題仍然嚴(yán)峻，小農(nóng)戶數(shù)量十分龐大，很難在短期內(nèi)快速減少農(nóng)戶總量。但是，隨著農(nóng)業(yè)勞動力老齡化日益加劇，傳統(tǒng)兼業(yè)型小農(nóng)維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本逐漸攀升；收入來源多元化和生活水平的改善，降低了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)和土地的依賴性；特別是城鎮(zhèn)化水平的提升，讓相當(dāng)一部分農(nóng)戶成為土地“不在村承包”的小資產(chǎn)持有者，并不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)。很多地方逐漸具備了讓部分離農(nóng)進(jìn)城農(nóng)戶退出農(nóng)地的條件。2023年中央一號文件提出，鼓勵進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓合法土地權(quán)益。對此，應(yīng)該鼓勵各地先行先試積累經(jīng)驗(yàn)，在農(nóng)戶自愿和保障土地權(quán)益不受損的前提下，通過獎助、補(bǔ)貼、完善社會保障體系等手段，引導(dǎo)和鼓勵進(jìn)城落戶農(nóng)民退出土地，為農(nóng)地細(xì)碎化治理奠定基礎(chǔ)。

5.加大資金和信貸支持，緩解整治主體或經(jīng)營主體的融資壓力

無論是進(jìn)行土地整治，還是開展土地流轉(zhuǎn)來治理農(nóng)地細(xì)碎化，一個非常關(guān)鍵的問題就是解決資金來源問題。土地整治需要平整地塊、改善基礎(chǔ)設(shè)施等，鼓勵經(jīng)營主體進(jìn)行土地租賃或購入土地來擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，均需要不菲的資金投入。如果沒有政府或者中介（管理）組織來幫扶，單靠整治主體或經(jīng)營主體完成土地整治的資金壓力會很大，以至于項(xiàng)目推進(jìn)受阻、延期甚至失敗。雖然德國、荷蘭、日本等國家都曾要求參與土地整治的農(nóng)戶支付一定的費(fèi)用，但政府普遍采取給予土地整治項(xiàng)目資金和信貸支持的方式。為鼓勵土地流轉(zhuǎn)、壯大規(guī)模經(jīng)營主體，德國和日本以較低的利率向規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供長期貸款，法國設(shè)立土地整治公司來購入細(xì)碎化的土地，經(jīng)過集中整理后再低價轉(zhuǎn)讓給較大規(guī)模的農(nóng)場，同時提供低息貸款來鼓勵其擴(kuò)大土地規(guī)模。上述舉措顯著降低了整治主體或經(jīng)營主體的融資成本，有效推動了地塊合并和土地集中。

目前，中國除高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目資金外，全國層面尚未有支持農(nóng)地細(xì)碎化治理的專項(xiàng)資金安排。各地對農(nóng)地細(xì)碎化治理的資金和信貸支持，也處于探索階段，而且以鼓勵為主，配套優(yōu)惠較少?？梢蕴剿鞒闪⑷珖缘霓r(nóng)地細(xì)碎化治理專項(xiàng)基金或設(shè)立“農(nóng)地銀行”，按照中央“鼓勵進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償退出承包地”和推動“小田并大田”的決策部署，集中收儲進(jìn)城農(nóng)戶自愿有償退回的細(xì)碎土地承包權(quán)或土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)集中連片整治后，再以市場化方式交給適合的農(nóng)業(yè)主體連片經(jīng)營，一舉解決當(dāng)前進(jìn)城農(nóng)民土地有償退出難、專業(yè)農(nóng)戶集中連片經(jīng)營難、農(nóng)村集體籌集農(nóng)地整治資金難等問題。同時，以財(cái)政貼息、銀行優(yōu)惠貸款等方式，加大對社會資本參與農(nóng)地細(xì)碎化治理的支持力度，著重緩解農(nóng)地細(xì)碎化治理主體和規(guī)模經(jīng)營主體的資金壓力，切實(shí)降低農(nóng)地細(xì)碎化的治理成本。

（作者劉同山系云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；錢龍系南京財(cái)經(jīng)大學(xué)糧食和物資學(xué)院副教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2023年第7期）

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