從世界經驗看，農業(yè)農村現(xiàn)代化通常會表現(xiàn)出“同步性、異步性、專業(yè)化、可達性、一體化”等標志性特征，但各個國家選擇的發(fā)展道路卻不盡一致。對比美國、歐洲和日本等主要發(fā)達國家農業(yè)農村現(xiàn)代化進程，發(fā)現(xiàn)不同國家在各自的約束條件、制度環(huán)境乃至歷史機緣下做出了不同的選擇，還進一步反映出農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化的相對性關系、城市化中后期的城鄉(xiāng)人口波動與逆城市化、農業(yè)農村現(xiàn)代化實現(xiàn)后鄉(xiāng)村社會治理等方面的特征化事實。開辟農業(yè)農村現(xiàn)代化的中國道路，必須處理好農業(yè)農村現(xiàn)代化“交疊界面”上的若干重大問題，即解決農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化的“差速問題”，構建更為完整的鄉(xiāng)村建設行動約束框架，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村空間秩序與治理秩序重構，并為農政體制改革選取適當的參照標準。

在建黨百年之際，中國共產黨莊嚴向世界宣告：中國特色社會主義的偉大實踐創(chuàng)造了中國式現(xiàn)代化新道路，創(chuàng)造了人類文明新形態(tài)。農業(yè)農村現(xiàn)代化在中國現(xiàn)代化進程中居于舉足輕重的地位，農業(yè)農村現(xiàn)代化的中國道路是中國式現(xiàn)代化新道路的重要組成部分。習近平總書記強調，我們要堅持農業(yè)現(xiàn)代化和農村現(xiàn)代化一體設計、一并推進，實現(xiàn)農業(yè)大國向農業(yè)強國跨越。從全球范圍看，現(xiàn)代化是工業(yè)化、城市化升級迭代并不斷從原生國家向后發(fā)國家擴散的過程。后發(fā)國家的農業(yè)農村現(xiàn)代化既是現(xiàn)代化進程的“最后一步”，又面臨著特定發(fā)展問題的疊加和約束，從而帶有了特殊的“政治經濟含義”。探尋和總結農業(yè)農村現(xiàn)代化的中國道路，首先要對世界進程有所把握，同時再疊加考慮不同政治經濟約束條件下農業(yè)農村現(xiàn)代化的可能路徑。農業(yè)農村現(xiàn)代化涉及的論題寬泛，要在有限篇幅內進行深入討論，一個可行思路是把研究邊界限定在從農業(yè)現(xiàn)代化基本實現(xiàn)到農村現(xiàn)代化開始啟動的“交疊界面”，重點研究不同國家在這一階段的約束條件、制度環(huán)境和路徑選擇等關鍵特征。本文主旨是總結主要發(fā)達國家在“交疊界面”上協(xié)調推進農業(yè)農村現(xiàn)代化的政策經驗，并對農業(yè)農村現(xiàn)代化的特征化事實和中國式道路進行討論。

一、農業(yè)農村現(xiàn)代化的若干基礎性認識

1、農業(yè)農村現(xiàn)代化的門階條件

農業(yè)現(xiàn)代化一般出現(xiàn)在一個國家工業(yè)化、城市化中后期，農業(yè)現(xiàn)代化基本實現(xiàn)之后會向農業(yè)農村現(xiàn)代化拓展。從世界經驗看，這一過程中若干經濟社會指標會因量變積累逐步產生質變，當相關指標達到一定水平時，可以認為農業(yè)農村現(xiàn)代化已經處于門階之上（見表1）。目前，中國部分指標已經達到或接近門階水平，但個別指標尚有較大差距。

2、農業(yè)農村現(xiàn)代化的標志特征

農業(yè)農村現(xiàn)代化越過門階水平或者基本實現(xiàn)之后，除了上述經濟社會指標的變化，通常還會呈現(xiàn)出以下標志性特征：

（1）同步性。同步性是指在現(xiàn)代化進程中，一國的GDP總量和人均GDP水平同步上升，農業(yè)增加值絕對水平上升而農業(yè)增加值占GDP的比重同步下降，農業(yè)增加值占GDP比重與鄉(xiāng)村人口比重同步下降的趨勢。

（2）異步性。異步性是指在現(xiàn)代化早期，農業(yè)增加值占GDP的比重通常比農業(yè)就業(yè)份額下降得快，現(xiàn)代化進程中后者下降速度加快，兩個指標逐步趨近的現(xiàn)象。美國、英國、荷蘭、日本等都表現(xiàn)出類似特征，目前這兩個指標的差值一般都在1個百分點以內。

（3）專業(yè)化。農業(yè)農村現(xiàn)代化首先是一個農業(yè)專業(yè)化水平不斷提升的過程，既包括了產業(yè)鏈分工的細化，也包括了區(qū)域專業(yè)化水平的提升。作為經濟分工的擴散效應，社會治理、公共政策的專業(yè)化水平也會不斷提升，最終表現(xiàn)為鄉(xiāng)村經濟活動與政治活動、生產空間與生活空間、產業(yè)政策與社會政策的相對分離。

（4）可達性。現(xiàn)代化起步階段，主要是提升城鄉(xiāng)基礎設施和基本公共服務均等化水平；現(xiàn)代化中后期，衡量農業(yè)農村現(xiàn)代化水平的主要指標是鄉(xiāng)村公共服務的可達性。高等級設施和服務或許布局在城市，但鄉(xiāng)村居民可以通過便捷的交通和通訊設施分享，城鄉(xiāng)居民享受的服務無顯著差異。

（5）一體化。如果把農業(yè)農村現(xiàn)代化置于經濟社會全局來考慮，則表現(xiàn)為城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的一體化。首要標志是城鄉(xiāng)各類要素的邊際福利產出基本一致，阻礙要素流動的制度和非制度壁壘基本消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場走向成熟。此外，還包括城鄉(xiāng)在產權制度、公共機構、治理體制等方面的一致性，這實際是現(xiàn)代化在城鄉(xiāng)趨同的結果。

3、農業(yè)農村現(xiàn)代化的參照標準

國際比較研究中往往涉及參照系選擇，也就是對標哪個國家、哪個階段的問題。一個通行的做法是根據人均GDP水平、人均收入等指標來確定對標的發(fā)展階段。

2020年，中國人均GDP超過10000美元，很多人提出可以直接對標主要發(fā)達國家人均GDP達到10000美元時（按當年價格計算約為1980～1985年前后）農業(yè)農村政策的調整策略，這其實存在不少認識誤區(qū)。首先，考慮價格因素的影響，不同階段的10000美元所反映的購買力、財富水平、發(fā)展?jié)摿κ侨徊煌?。其次，由于不同歷史時期經濟社會發(fā)展絕對水平的差異，人均GDP等指標只對宏觀進程和邏輯序列的判斷有幫助，但無法支撐具體的政策方案。再次，農業(yè)農村現(xiàn)代化的門階條件是一系列經濟社會指標的集合，要充分考慮不同指標之間的同步性和異步性關系，不能用單個指標或少量指標的情況來映射總體。

研究發(fā)達國家農業(yè)農村現(xiàn)代化協(xié)調推進的經驗規(guī)律，關鍵是定位于農業(yè)現(xiàn)代化向農業(yè)農村現(xiàn)代化拓展的“交疊界面”。從發(fā)展演進的定性特征分析，主要發(fā)達國家農業(yè)農村現(xiàn)代化的交疊大體發(fā)生在1950～1990年之間，其中1970年是以農業(yè)現(xiàn)代化為中心向農業(yè)農村現(xiàn)代化拓展的關鍵時點。因此，就農業(yè)農村現(xiàn)代化這個范疇而言，1970年前后發(fā)達國家的政策經驗對當前中國更具有參照價值。

二、農業(yè)農村現(xiàn)代化世界進程的歷史考察

本文選取美國（最主要的發(fā)達國家）、歐洲（現(xiàn)代化的起源地）、日本（地緣和社會特征與中國最為接近）等國家和地區(qū)，對其農業(yè)農村現(xiàn)代化的時間序列和邏輯進程進行梳理，以期找到其中的共性和差異。

1、美國農業(yè)農村現(xiàn)代化歷程

（1）第一階段（1945～1970年）：反貧困與農村現(xiàn)代化的序曲

進入20世紀之后，美國開始關注農村居民生活問題，這一努力最早可以追溯到西奧多·羅斯福總統(tǒng)于1909年撰寫的《鄉(xiāng)村生活委員會的報告》。不過，一直到二戰(zhàn)結束時，美國政策的重點仍然在農場管理方面。1944年，美國農業(yè)部官員莫爾斯提出了“農村社區(qū)發(fā)展”問題，他提醒人們，機械化所帶來的農業(yè)用工的大幅減少將給農村社區(qū)帶來震蕩，未來要把農業(yè)技術變革與農村社區(qū)發(fā)展聯(lián)系起來。艾森豪威爾、肯尼迪和約翰遜三屆政府都把反貧困作為核心政策主張，1964年《經濟機會法案》頒布，倡導幫助低收入者增加就業(yè)機會、提高收入和改善健康。在這一框架下，美國于1960年代啟動了一批農村發(fā)展試點計劃，包括了基礎設施建設、農場貸款、改善就業(yè)、修繕住房等。總體來看，這一階段美國在農場生產之外開始意識到農村發(fā)展問題，并在聯(lián)邦和州層面進行了諸多嘗試。

（2）第二階段（1970～1990年）：基建擴張與農業(yè)農村發(fā)展協(xié)調推進

1970年代美國農村政策發(fā)生了重大轉變，與前幾任政府關注貧困問題不同，尼克松/福特政府關注的重點轉向了城鄉(xiāng)關系。1970年農業(yè)法案強調應注意“美國農村和城市之間的良好平衡”。這一階段是美國農業(yè)農村現(xiàn)代化的關鍵時期，取得了以下成果：①形成了農村發(fā)展的政策體系。主要包括《農村發(fā)展法案》（1972年）、《農村發(fā)展政策法案》（1980年）、《食品、農業(yè)、保護和貿易法案》（1990年）等。②農村基礎設施大幅改善。1980年，美國絕大部分農村社區(qū)的道路、住房、通訊、衛(wèi)生條件都已實現(xiàn)了高質量改善。以電力為例，1933年時，只有10%的美國農場通電；1941年，比例達到35%；到1979年時，99%的農場可以享受與城市無差別的電力服務。③農業(yè)和農村人口比重大幅降低。1945年，美國農業(yè)人口比重為17%，1984年，這一數字已經下降到3%，同期農村人口降低到26%左右?？傮w來看，1970年美國開始步入農業(yè)農村現(xiàn)代化門檻，1980年前后基礎設施建設基本完成，聯(lián)邦政府開始致力于推動多方參與來提升農村社區(qū)發(fā)展能級。需要特別注意的是，1960～1990年美國農村發(fā)展機構經歷了大小10余次變動才逐步穩(wěn)定下來（見表2），也反映出農業(yè)農村現(xiàn)代化攻堅階段的復雜性。

（3）第三階段（1990年至今）：城鄉(xiāng)關系進入長期演化周期

20世紀90年代，美國農村面臨著勞動力需求減少、消費飽和和投資收縮三大歷史趨勢的交匯。從長期趨勢看，低勞動力成本、低密度居住環(huán)境、農業(yè)多功能性等優(yōu)勢不足以支撐廣袤鄉(xiāng)村腹地經濟的持續(xù)發(fā)展。進入高度城市化階段以后，農業(yè)農村現(xiàn)代化面臨的主要挑戰(zhàn)是如何在都市圈與廣袤鄉(xiāng)村腹地之間建立新型聯(lián)系。這是農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)后將進入的一個新的長期演化周期，這一過程中城鄉(xiāng)關系和鄉(xiāng)村類型結構會隨著經濟社會發(fā)展而深度調整，農村基礎設施也會隨著技術變革進一步改善，人們的價值觀和集體行動邏輯亦會隨之變動。這一變化是非常緩慢的，目前主要發(fā)達國家都還處于這個階段。

2、歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化歷程

本文選取處于歐洲發(fā)展前沿的英國和荷蘭作為例證，通過這兩個國家的交叉驗證來說明歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化進程的時序特征。

（1）第一階段（1945～1970年）：戰(zhàn)后復興向農村現(xiàn)代化拓展

二戰(zhàn)后，歐洲的主要任務是恢復重建，首先要解決農產品供給問題，農業(yè)現(xiàn)代化受到優(yōu)先考慮。1947年、1957年英國先后出臺了兩輪農業(yè)法案，主要目標都是發(fā)展高效的農業(yè)生產、穩(wěn)定農產品供應和價格。1962年啟動的歐洲共同農業(yè)政策（CAP）在穩(wěn)定農產品市場、增加農民收入、促進技術進步方面發(fā)揮了重要作用。農業(yè)生產體系和貿易體系恢復之后，地塊狹小成為制約農業(yè)生產力進一步釋放的主要因素。整個20世紀60年代，歐洲農業(yè)發(fā)展的主題是“農場合并”，10年間英國每年有超過10000英里的農田樹籬被移除；荷蘭實施了一批農業(yè)用地（再）開發(fā)、設施可及性和水資源管理的大型項目，重組了大大小小1000多個農場，整個荷蘭鄉(xiāng)村土地幾乎被重新整理了一遍。西歐國家戰(zhàn)后用了差不多20年時間逐步扭轉了農業(yè)滑坡的局面，實現(xiàn)了農業(yè)現(xiàn)代化。與之相伴的是，農業(yè)勞動力需求下降，農村地區(qū)又缺少非農收入機會作為補充，農民報酬率大大低于產業(yè)工人的一般水平，農村人口大量外流。緊隨其后的是，私人交通普及帶來了通勤距離的延長，農村居民的就業(yè)半徑和消費半徑向外擴展，原有的農村社區(qū)陷入了人口外流與服務萎縮的陷阱之中，有人稱之為“農村剝奪的惡性循環(huán)”。與美國依靠市場發(fā)展的溢出效應不同的是，歐洲各國采取了更多的國家干預和規(guī)劃管控來促進鄉(xiāng)村發(fā)展。歐洲農村現(xiàn)代化起步的標志性事件是：1965年荷蘭和聯(lián)邦德國頒布了第一部《空間規(guī)劃法》，農村地區(qū)開始進入空間規(guī)劃考慮范圍；1968年英國組建鄉(xiāng)村委員會，開始將注意力擴展到鄉(xiāng)村基礎設施和公共服務改善方面。

（2）第二階段（1970～1990年）：城鄉(xiāng)空間規(guī)劃與農村現(xiàn)代化的深化發(fā)展

1970年代，歐洲國家給予了農村發(fā)展更為廣泛的關注，這些政策主要是通過規(guī)劃管控實現(xiàn)的。荷蘭于1976年、1977年分別出臺了《城市化地區(qū)備忘錄》和《農村地區(qū)備忘錄》，以指導城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。兩個備忘錄的主要內容包括：①避免城市發(fā)展擁堵和不平衡；②保護開放空間和高價值生態(tài)景觀區(qū)；③縮小經濟社會發(fā)展的區(qū)域差異；④縮小服務水平的區(qū)域差異。作為工業(yè)革命的發(fā)源地，英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃要早得多，二戰(zhàn)期間的《巴羅工業(yè)和人口分布報告》（1940年）、《斯科特土地利用報告》（1942年）、《厄斯沃特補償和改善報告》（1942年）就已經針對城鄉(xiāng)布局、土地開發(fā)利用等問題進行過深入討論；后來的《新城鎮(zhèn)法》（1946年）強調了人口在大中小城市協(xié)調布局的目標，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（1947年、1959年）規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本框架。戰(zhàn)后恢復期間，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃政策主要是為高效農業(yè)保駕護航，1970年以后才在推進農村發(fā)展方面發(fā)揮了更全面的作用。這一時期，英國規(guī)劃管控的方向性調整主要包括：①從對農業(yè)部門的片面關注轉向更大的自然與環(huán)境空間的綜合規(guī)劃；②建立農村發(fā)展區(qū)（ＲDA）制度，對農村失業(yè)與農村公共服務問題進行綜合處理；③進行政府重組，將詳細規(guī)劃權力下放給新成立的地區(qū)性權力機構等。在歐洲委員會的主持下1987年歐洲鄉(xiāng)村運動開啟，這一運動致力于提醒人們關注“農村環(huán)境和傳統(tǒng)生活方式所受到的威脅”，并直接引發(fā)了次年共同農業(yè)政策的歷史性轉向。

（3）第三階段（1990年至今）：擴張主義向后生產主義的轉向

整個戰(zhàn)后時期主導歐洲農業(yè)政策的擴張主義觀念在20世紀80年代末宣告結束，農業(yè)政策發(fā)生了重要轉變。戰(zhàn)后的擴張主義和生產主義政策被放棄，農村發(fā)展政策開始向綠色主義和后生產主義轉變。對整個歐盟來說，政策的轉向始于1988年共同農業(yè)政策改革，改革后的政策更加強調將資金瞄準地方性的農村問題，以便發(fā)展經濟、增加收入、解決服務缺失和老齡化等問題。上述轉變有三個重要背景：一是農業(yè)支持保護費用的增加及由此帶來的預算緊張；二是長期增長之后發(fā)達國家的農業(yè)生產過剩；三是公眾對環(huán)境問題的關注逐步深入人心。當然，如果沒有前面兩方面壓力的刺激，環(huán)保主義的取向未必會迅速形成有效的政治行動。1995年，英國發(fā)表了題為“英國鄉(xiāng)村：一個致力于鄉(xiāng)村生活的國家”的白皮書，一定程度意味著這次轉向趨于成熟。白皮書所宣示的政策含義包括：①從部門性方法向地方性方法轉變；②從關注規(guī)劃管理向關注人民生計轉變；③從把農村看成一個均質的國家空間向承認農村的多樣性轉變。這一轉向客觀上對歐洲農場企業(yè)、農村社區(qū)、土地使用、景觀維護和公共準入等領域都產生了深遠影響，并且成為日后歐洲農村政策的基石。

3、日本農業(yè)農村現(xiàn)代化歷程

東亞的發(fā)達經濟體大多缺少廣袤的鄉(xiāng)村腹地，僅有日本對中國尚有一定的參照意義。日本的特點是國土面積不大、空間狹窄、人地關系較為緊張，城市化水平高，大城市小城市都比較發(fā)達，半稠密地帶和市鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村帶動作用顯著。

（1）第一階段（1950～1970年）：產業(yè)振興與“鎖定的農業(yè)現(xiàn)代化”

日本在1950年前后開展了土地改革，建立了“耕者有其田”的小自耕農體制和綜合農協(xié)制度，這兩者是日本農業(yè)農村發(fā)展的底色。1960年代，日本進入高速增長階段，1955～1970年，日本名義GDP年平均增長率高達15.6%，也就是說每5年就會翻一番。1970年，日本農業(yè)增加值占GDP比重降到10%以下，農業(yè)就業(yè)份額降到12%，從統(tǒng)計數字上看，可以認為日本實現(xiàn)了農業(yè)現(xiàn)代化。但這是一種比較特殊的“鎖定的農業(yè)現(xiàn)代化”：即在保證稻米等少數農產品自給率的前提下，全面放開農產品市場，并以園藝化和保護性代替規(guī)?；透偁幮缘霓r業(yè)現(xiàn)代化模式。這一模式已經被鎖定在結構性的“對外依賴”之中，缺少長期回旋的戰(zhàn)略空間。

（2）第二階段（1970～2000年）：工業(yè)化城市化帶動下的鄉(xiāng)村活化

受制于“鎖定的農業(yè)現(xiàn)代化”和高度分散的“原住民村落布局”，貫穿日本農村現(xiàn)代化歷程的主要內容就是鄉(xiāng)村活化與社區(qū)營造。這一階段，日本先后頒行了《農業(yè)振興地區(qū)整治建設法》（1970年）、《農村地區(qū)工業(yè)導入促進法》（1971年）、《集落地區(qū)整治法》（1987年）、《過疏地區(qū)自立促進特別措施法》等，不斷推動鄉(xiāng)村空間的活化復興。上述一系列措施后來被概括為“農村再生”，一度被我國臺灣地區(qū)和大陸部分省份所借鑒。

（3）第三階段（2000年至今）：空間重組與“泛農本主義”的束縛

日本逐漸認識到，在人口集聚趨勢不變、鄉(xiāng)村人口規(guī)模下降的背景下，單純推行國土開發(fā)已不切合實際，于是提出“城鄉(xiāng)國土一體化規(guī)劃管理”的新目標。1970～1999年之間，日本市町村數量變化不大，僅僅由3280個降到3232個，只減少了48個。從1999年開始，日本推動近代以來第三次市町村大合并（史稱“平成大合并”），1999～2019年市町村數量從3232減少到1718個，市的數量有所增加，町、村數量大幅減少，地方治理效能顯著提升。當前，制約日本農業(yè)農村發(fā)展的最大問題是目標越來越多元、約束越來越復雜，這一背景下逐步形成了“農本主義”“計劃調控”“農業(yè)政治”糅合的“泛農本主義”，根本上是農業(yè)農村農民問題的過度政治化。這一體制導致日本長期陷入農業(yè)農村現(xiàn)代化不斷推進但農業(yè)農村活力卻不斷下降的“悖論”之中。

三、世界農業(yè)農村現(xiàn)代化的經驗性判斷

美國、歐洲和日本走的是三條不完全一樣的農業(yè)農村現(xiàn)代化道路，下面依據上述分析對“三條道路”的脈絡進行梳理。

1、美國農業(yè)農村現(xiàn)代化道路

美國農業(yè)農村現(xiàn)代化經歷了“戰(zhàn)略減貧—基建擴張—新城鄉(xiāng)關系”的時序特征。這一過程給人的總體印象是缺少系統(tǒng)的農村發(fā)展戰(zhàn)略，在歐洲人眼中，美國農村發(fā)展缺乏“政治優(yōu)先權”，甚至并不存在“美國農村政策”這樣的東西，因為其缺少系統(tǒng)化的政策體系和充足的公共資金；美國學者也認為各部門奉行自己的農村政策，聯(lián)邦政府缺乏協(xié)調和一致行動的能力。這一現(xiàn)象恰恰反映了美國現(xiàn)代化道路的特點。在美國現(xiàn)代化歷程中，相比于多元、長期的社會投入，真正用于農業(yè)農村現(xiàn)代化的公共投資是十分有限的，美國農業(yè)農村現(xiàn)代化主要得益于工業(yè)化、城市化的溢出效應。實際結果是，美國農業(yè)農村現(xiàn)代化進程從未停滯，戰(zhàn)后用了不到30年時間就實現(xiàn)了農業(yè)農村現(xiàn)代化，并且成為世界第一農業(yè)大國。

美國之所以會選擇這樣一條農業(yè)農村現(xiàn)代化道路并能取得成功，首先得益于一個相對寬松的外部環(huán)境。美國是一個移民國家，資源稟賦優(yōu)越，直接移植了英國工業(yè)革命的成果，從建國開始就不曾面臨激烈的人地沖突，二戰(zhàn)期間本土又沒有遭受戰(zhàn)火荼毒，這意味著美國“集中連片”的“深度貧困”地區(qū)很少。美國在戰(zhàn)略減貧過程中盡管也存在對特定區(qū)域的開發(fā)和特定人群的補貼措施，但占據主導地位的是發(fā)展性減貧，即隨著國家或區(qū)域的整體性發(fā)展，將貧困人口導入社會化分工體系，從而實現(xiàn)減貧目標。1960年其城市化率已經超過70%，相對發(fā)達的城市化條件為美國后續(xù)的農業(yè)農村現(xiàn)代化提供了良好的經濟支撐。

美國農村機構和政策反復更迭但始終未曾偏離農村現(xiàn)代化的價值中軸。1960～1990年美國農村發(fā)展機構反復變動，經常因為總統(tǒng)或國會的意見而新建或撤并，這看上去毫無戰(zhàn)略定力，但在這一波動始終圍繞的那個“價值中軸”——農業(yè)現(xiàn)代化向農業(yè)農村現(xiàn)代化拓展——卻不斷得到強化。這種看似“沒有戰(zhàn)略的戰(zhàn)略”反映了美國政治運作的行動邏輯：具體的政策內容受總統(tǒng)任期的影響很大，很多時候8年甚至4年就是一個政策周期；但特定階段的核心政策取向通常是美國精英階層反復博弈產生的共識，不會因為政府更迭出現(xiàn)本質變化。

二戰(zhàn)后，美國國家發(fā)展的核心命題是“一個世界級超大經濟體的戰(zhàn)略崛起”，農業(yè)農村發(fā)展也是在這一框架下展開的。作為國家戰(zhàn)略導向下工業(yè)化、城市化溢出的結果，美國農業(yè)農村現(xiàn)代化為我們提供了一個值得思考的假說：一個超大國家的農業(yè)農村現(xiàn)代化既不可能完全依靠農村自身實現(xiàn)，也不可能完全依靠公共投資支撐。這或許是超大國家農業(yè)農村現(xiàn)代化需要注意的一個規(guī)律。

2、歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化道路

歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化經歷了“戰(zhàn)后復興—規(guī)劃管控—后生產主義”的時序特征。相比美國，歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化進程中，既表現(xiàn)出更強的中央集權特征，也表現(xiàn)出更強的后現(xiàn)代主義色彩。特別是到了農業(yè)農村現(xiàn)代化中后期，“后現(xiàn)代主義”“后生產主義”“綠色主義”思想風靡歐洲，對政策取向產生了很大影響。

歐洲現(xiàn)代化起步早，英國1930年時的城市化率已經接近80%，戰(zhàn)后主要是調整恢復，與美國相比在農村反貧困和基礎設施建設等方面面臨的壓力要小得多。1970年西歐主要國家的城市化率都已經超過70%，而且城市分布均衡、中小城市占比高，農村現(xiàn)代化基本是在城市框架之中得到發(fā)展，這是歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化得天獨厚的條件。如，荷蘭，典型的鄉(xiāng)村曠野地區(qū)是很少的，城鄉(xiāng)之間的經濟文化差異很小?，F(xiàn)代化過程中面臨的主要問題是非城市地區(qū)如何滿足城市人在戶外休閑、自然景觀方面日益增長的需求，其空間規(guī)劃和農村發(fā)展政策主要與此有關。

在歐洲人眼中，美國缺少系統(tǒng)性的農村政策，而在美國人眼中，歐洲則表現(xiàn)出更強的“中央集權”特征。這里的“中央集權”，并不是從政治體系角度而言的，而是從公共政策貫通性角度而言的。戰(zhàn)后復興的過程中，歐洲一直在尋求通過政治經濟的一體化實現(xiàn)和平與發(fā)展。1957年，德國、法國等6國簽訂《羅馬條約》，歐洲經濟共同體組建；1962年，歐洲共同農業(yè)政策正式實施，這一框架后來成為了在整個歐盟范圍內具有強約束力的農村發(fā)展政策體系。歐洲主要國家在內部政策上也比美國更為集中，這使得歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化起步階段的擴張主義和規(guī)劃管制成為可能，同時也為后來向后生產主義的轉向埋下伏筆。

歐洲農業(yè)農村現(xiàn)代化道路從擴張主義向保守主義的轉向主要來自西歐幾個老牌發(fā)達國家的引領，這也是后現(xiàn)代主義思潮在農業(yè)農村這一特定領域的映射。歐洲內部發(fā)展不平衡性較強，東歐、南歐許多國家仍然處于傳統(tǒng)農業(yè)與現(xiàn)代農業(yè)并存的階段，這些國家本身并沒有步入后現(xiàn)代社會。前沿國家路徑選擇變化勢必會對歐洲其他地區(qū)帶來深刻影響，這是否會使歐洲內部相對落后國家喪失發(fā)展機會是一個值得關注和警惕的問題。

3、日本農業(yè)農村現(xiàn)代化道路

日本農業(yè)農村現(xiàn)代化經歷了“產業(yè)振興—鄉(xiāng)村活化—泛農本主義”的時序特征。戰(zhàn)后，日本在產業(yè)振興過程中不斷推進農地整理和農業(yè)機械化，農業(yè)現(xiàn)代化水平快速推進，但緊隨其后的是農村地區(qū)的過疏化和老齡化不斷加重。日本的農業(yè)現(xiàn)代化是一種“小農現(xiàn)代化”，這種發(fā)展模式到一定水平后就會陷入“高水平均衡陷阱”而難以繼續(xù)迭代更新，無法為農村現(xiàn)代化提供充分的支撐。在產業(yè)振興之后，日本投入了大量精力搞鄉(xiāng)村活化和社區(qū)營造，但到了現(xiàn)代化后期，日本已經難以有效平衡和兼顧越來越多元化的農政目標，由此陷入了“泛農本主義”的泥潭。

有人曾經問日本農業(yè)為什么會“點錯了政策樹”？日本是東亞最早步入現(xiàn)代化的國家，謀求成為有世界影響的大國是其長久的夙愿。這個過程中，日本始終難以抉擇的一個問題是：在一個國土狹小、資源匱乏而又高度發(fā)達的現(xiàn)代化經濟體中，農業(yè)農村究竟應處于何種地位？在這個問題上，日本面臨兩個方面的約束：一方面，作為一個謀求世界影響的現(xiàn)代化國家，日本始終希望在糧食等農產品上留有戰(zhàn)略屏障，這導致其始終不肯放棄農業(yè)；另一方面，在一個高度全球化、市場化的外部條件下，日本的農政策略既難以提升農業(yè)競爭力，也難以保持農村活力。事實上，一個資源小國如果一味希望躋身世界大國，那么資源約束與大國身段之間本身就是一對矛盾體。在這個意義上，與其說日本是“點錯了政策樹”，毋寧說是多元目標和多重壓力下難以繞過的“小國宿命”。

“小國宿命”只是對“強約束條件”的一種比喻，從制度環(huán)境上講，日本當然也不乏在農政體制上的“戰(zhàn)略失誤”。日本農村在1930年代遭遇大蕭條，直到戰(zhàn)后才真正從陰霾中走出來。為防止重陷危機，日本政府發(fā)起了多次振興運動試圖提升農村生存能力。這些運動形成了一個共同觀念：農村是與城市截然不同的空間，可以通過農民的勤勞和節(jié)儉建設一個具有特殊品質的現(xiàn)代化新農村。此外，二戰(zhàn)后美國主導下確立的小自耕農體制，對日本農民至今具有舉足輕重的政治影響，日本政府不能無視農民的利益訴求。農本主義的農政觀與政治因素疊加深刻影響了日本的農政格局，成為日本農業(yè)農村現(xiàn)代化步入困境的制度根源。

四、農業(yè)農村現(xiàn)代化的若干特征化事實

1、農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化的相對性關系

我們經常把農業(yè)農村現(xiàn)代化看成是一個過程，實際嚴格意義講這是兩個既相互銜接、又相互獨立的進程。農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化并非是完全相容的，農業(yè)現(xiàn)代化對農村現(xiàn)代化的邊際貢獻先遞增后遞減。現(xiàn)代化起步后，會帶來農業(yè)勞動生產率大幅提升，大量束縛在土地上的人口被解放出來，農民收入水平顯著提升，這是農村現(xiàn)代化起步的關鍵。但高水平的農業(yè)現(xiàn)代化，往往會帶來農業(yè)勞動力的減少和農場的擴大，又勢必引起農村社區(qū)空心化以及農村不同人群收入差距擴大，這是主要發(fā)達國家都經歷過的“發(fā)展悖論”。正如美國經驗所呈現(xiàn)的，如果以產業(yè)所創(chuàng)造和維持的就業(yè)，以及其對社區(qū)的財富投資、環(huán)境影響等指標作為衡量標準，農業(yè)產業(yè)對農村社區(qū)的發(fā)展充其量是中性的。這意味著，協(xié)調推進農業(yè)農村現(xiàn)代化不能簡單將農業(yè)現(xiàn)代化作為農村現(xiàn)代化的前置條件，而是要綜合考慮農業(yè)現(xiàn)代化經濟社會影響的基礎上強化農村發(fā)展政策的有效性。

越是到現(xiàn)代化的中后期，農村現(xiàn)代化對農業(yè)現(xiàn)代化的反作用就越強。高水平現(xiàn)代化條件下，城鄉(xiāng)空間布局主要有兩種組合：（1）“都市圈+都市農業(yè)”；（2）“中小城市+商品化農業(yè)主產區(qū)”。在組合（1）中，農村現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為在都市圈內部形成大中小城市的梯次布局，農戶主要居住在小城市，農業(yè)則以高值生鮮種養(yǎng)業(yè)為主。這里農村現(xiàn)代化對農業(yè)現(xiàn)代化的反作用已經轉化為都市區(qū)對農業(yè)的影響，表現(xiàn)為城市為高品質農產品提供強勁的市場需求，以及城市的技術和資源擴散帶來農業(yè)更快的升級迭代。在組合（2）中，農村現(xiàn)代化主要表現(xiàn)為小城市的均衡布局和專業(yè)農戶的分散布局，農業(yè)以專業(yè)化、規(guī)?；纳唐坊a為主。這里農村現(xiàn)代化對農業(yè)現(xiàn)代化的反作用主要表現(xiàn)為小城市為農業(yè)提供產業(yè)鏈支撐，并且為農戶提供了合理的兼業(yè)機會。

2、城市化中后期城鄉(xiāng)人口波動與逆城市化現(xiàn)象

城市化水平達到60%以前，人口通常是從鄉(xiāng)村到城市單向流動的；到了城市化中后期，通常會出現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的雙向流動。20世紀50年代，美國部分鄉(xiāng)村地區(qū)就已經出現(xiàn)了人口增長；到了20世紀60年代，日本、瑞士、挪威、意大利、丹麥、新西蘭、比利時、法國、德國和荷蘭等國在距離城市較近的農村地區(qū)也出現(xiàn)了類似的人口增長。沃德韋爾將第一批重新出現(xiàn)農村人口增長的12個國家稱為“轉身國家”（turn－aroundcountries）。這一現(xiàn)象后來被稱之為“逆城市化”，逆城市化不是反城市化，而是高水平城市化階段出現(xiàn)的一種人口在城鄉(xiāng)之間和不同類型鄉(xiāng)村之間小幅持續(xù)波動的現(xiàn)象。理解逆城市化，需要把握以下幾個特征：

第一，高水平城市化階段城鄉(xiāng)人口波動是正?，F(xiàn)象。從美國經驗來看，高度城市化階段，城鄉(xiāng)人口會呈現(xiàn)出階段性波動，鄉(xiāng)村人口波動幅度比城市要大得多。1970年以來，美國鄉(xiāng)村人口經歷了三次大幅波動，近期變化是：2001～2006年，由于郊區(qū)擴張、老年人和第二居所向鄉(xiāng)村地區(qū)遷移等因素，美國鄉(xiāng)村人口進入增長區(qū)間，2006年達到頂峰。此后，由于就業(yè)、住房等因素，美國鄉(xiāng)村人口增長率快速下降，2010～2017年進入負增長區(qū)間，2017年之后這一趨勢又反向調整。

第二，逆城市化通常不會改變城市化大趨勢。逆城市化可能帶來特定區(qū)位鄉(xiāng)村地區(qū)（如城市郊區(qū)、特色鄉(xiāng)村等）人口的增長，但在達到高度城市化均衡之前，鄉(xiāng)村特別是偏遠鄉(xiāng)村人口整體減少的大趨勢不會改變。世界銀行數據顯示，在上述“轉身國家”中，只有瑞士、意大利、新西蘭、德國在個別年份出現(xiàn)過鄉(xiāng)村人口增長的情況，這種增長也是極小幅度和暫時的，所有這些國家自1960年至今的總趨勢仍然是鄉(xiāng)村人口不斷減少。包括美國，雖然存在較大幅度的鄉(xiāng)村人口波動，但其人口向城市轉移的趨勢并未停滯。

第三，逆城市化很難給傳統(tǒng)鄉(xiāng)村帶來直接增益。20世紀六七十年代，隨著長途通勤者的出現(xiàn)以及越來越多的人購買第二套住房或退休后來到農村，英國鄉(xiāng)村人口結構發(fā)生了明顯變化。但逆城市化群體對村莊的認識與原住民截然不同，便捷的交通通訊使他們可以獲取豐富的資源，他們通常很少使用當地的服務，也不會給當地發(fā)展帶來直接增益。中國當前也出現(xiàn)了少量的逆城市化人口，但這些人口大多居住在遠離現(xiàn)有的村莊的新建社區(qū)；即便居住在現(xiàn)有村莊中，通常也很難與原住民形成共同的社群。寄希望通過逆城市化改善傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的經濟和治理狀況短期內恐怕是不現(xiàn)實的。

3、農業(yè)農村現(xiàn)代化實現(xiàn)后的鄉(xiāng)村治理趨勢

鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是農業(yè)農村現(xiàn)代化成果的一個集成反映，也可以說是農業(yè)農村現(xiàn)代化的“最后一步”。從發(fā)達國家的經驗看，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理通常會呈現(xiàn)出以下特征性趨勢。

第一，消除絕對貧困是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的前置程序。歐洲在工業(yè)革命后200年間，通過漸進的人口轉移和效率擴散消除了絕對貧困，除此之外其他國家都經歷過一個集中減貧過程。美國1964年的《經濟機會法案》標志著政府雄心勃勃的反貧困戰(zhàn)爭的開始。2020年，現(xiàn)行標準下，中國9899萬農村貧困人口全部脫貧，區(qū)域性整體貧困得到解決，消除了絕對貧困。這一舉措將鄉(xiāng)村中最貧困的人口納入了現(xiàn)代化的軌道，促成了鄉(xiāng)村現(xiàn)代性水平的普遍提升，這為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化開辟了新空間。

第二，農業(yè)農村現(xiàn)代化會帶來城鄉(xiāng)社會治理一體化。在實現(xiàn)現(xiàn)代化之前，由于依附性社會關系和共同產權關系的影響，很多國家會在鄉(xiāng)村施行區(qū)別于城市的治理體制。農業(yè)農村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)后，城鄉(xiāng)基層社會治理會趨于同構，作為一種區(qū)別于城市治理體制的鄉(xiāng)村治理體制將成為一個歷史現(xiàn)象。這一條件下，基層治理的方式主要依據不同居民點的人口規(guī)模和人口密度做出區(qū)分。一般來說，鄉(xiāng)村小規(guī)模居民點不可能配套完整的基礎設施和公共服務，這部分人的多元化需求主要依靠附近城市設施的“可達性”來實現(xiàn)。根據相關測算，2035年左右，中國農業(yè)人口將降低到2000～3000萬戶，現(xiàn)有大部分自然村莊將收縮為專業(yè)農莊，這時鄉(xiāng)村治理結構如何調整，需要做出前瞻性的考慮。

第三，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理表現(xiàn)出更強的專業(yè)化特征。作為經濟現(xiàn)代化的延伸和擴散，農業(yè)農村現(xiàn)代化還會帶來社會治理的專業(yè)化，城鄉(xiāng)一體的基層社會治理活動又會出現(xiàn)結構性的分工和分化，主要表現(xiàn)為經濟活動與政治活動分開、地方自治與居民自治分開。從發(fā)達國家的經驗看，現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會中，經濟活動和政治活動不會由“一套人馬”承擔，鄉(xiāng)村治理的經濟支撐也主要依靠公共財政，很少會依靠集體經濟留成來服務鄉(xiāng)村治理。

5、農業(yè)農村現(xiàn)代化的中國道路

中國的約束條件從直觀上看似乎更接近日本，實質性結構其實更接近美國。中國目前面臨的也是超大國家現(xiàn)代化崛起的問題，這與美國在半個世紀之前面臨的情況具有很強的相似性。至于小農村社結構的歷史約束，在現(xiàn)代化的啟動階段有較大影響，但在現(xiàn)代化中后期實際可以通過公共政策適度調整。具體的政策導向上，重點要處理好農業(yè)農村現(xiàn)代化“交疊界面”上存在的重大問題。

第一，解決農業(yè)現(xiàn)代化與農村現(xiàn)代化的“差速問題”。農業(yè)現(xiàn)代化向農村現(xiàn)代化拓展過程中通常會有一個二者的差速階段，協(xié)調推進農業(yè)農村現(xiàn)代化是這一階段的主要任務。當前，比較緊要的是解決農業(yè)就業(yè)份額與農業(yè)增加值占GDP比重的異步性問題，中國兩個指標的差值接近20個百分點，是一個特殊的反?，F(xiàn)象。解決這一問題，根本上還是要依靠工業(yè)化、城市化的深入推進，從而將堆積在土地上的小農戶引入現(xiàn)代化的就業(yè)軌道。這不但有利于中國農業(yè)競爭力的提升，還將為農村全局性發(fā)展提供重要的人力資本支撐，從而鞏固中國現(xiàn)代化的結構性潛能。

第二，建立更為完整的鄉(xiāng)村建設行動約束框架。中央提出實施鄉(xiāng)村建設行動后，各地大規(guī)模啟動了鄉(xiāng)村基礎設施建設，但普遍忽視了鄉(xiāng)村建設的若干約束條件。當前，已經出現(xiàn)了小規(guī)模村莊過度投入以及新建社區(qū)“二次空心化”等問題。實施鄉(xiāng)村建設行動應建立更為嚴格的約束框架，引入專業(yè)化的評估機制，避免資源浪費和過度建設。村莊層面較大規(guī)模的建設行動，至少應具備以下前提：（1）符合鄉(xiāng)村全面振興的城鄉(xiāng)空間布局要求；（2）基于人口布局、聚落形態(tài)、交通流線、經濟狀況等方面開展科學的村莊發(fā)展趨勢調查；（3）現(xiàn)有村莊規(guī)?？梢灾胃叩燃壍幕A設施和商業(yè)設施運作。

第三，穩(wěn)步推進鄉(xiāng)村空間秩序與治理秩序重構。農村現(xiàn)代化的一部分內容內生于工業(yè)化、城市化和農業(yè)現(xiàn)代化進程，還有一部分則需要外部干預予以解決，如戰(zhàn)略減貧、空間重組、治理重構等問題。作為世界上最大的原住民國家，絕對貧困消除后，接續(xù)推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，應把鄉(xiāng)村空間秩序與治理秩序的重構提上日程?？臻g布局調整上，應逐步實現(xiàn)散布性小居民點向小城市和專業(yè)農莊兩個方向的演化，使空間布局更加符合現(xiàn)代化鄉(xiāng)村的特征；治理體系重構上，應適應人口布局和空間布局的調整，逐步打破以傳統(tǒng)村莊為尺度的產權單元和治理單元，使鄉(xiāng)村經濟和鄉(xiāng)村治理活動更加符合現(xiàn)代化經濟體系的標準。

第四，農政體制改革應選取適當的參照標準。農政體制大體上包括三個部分：一是農業(yè)管理體制；二是農業(yè)經營體制；三是農村發(fā)展體制。過去我們在選取農政體制改革的參照系時往往喜歡面向世界前沿，實際這一做法對于農政體制三方面并非全部適用。從技術角度講，面向世界前沿、推進顛覆式創(chuàng)新是必要的；但農業(yè)經營體制帶有比較強的中國特色的烙印，難以簡單地進行政策借鑒。農村發(fā)展體制則帶有很強的時序特征，對于當下中國而言，最需借鑒的是發(fā)達國家在1970年前后的政策經驗。如果把握不好這個階段性，就可能因為發(fā)展時空錯置而影響政策瞄準，讓農業(yè)農村現(xiàn)代化多走彎路。這是我們應竭力避免的。

（作者系中國社會科學院政治學研究所副研究員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《經濟體制改革》2022年第4期）

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