能人治村對政策實施的反推機制

國家政策實施構(gòu)成能人治村與村莊發(fā)展的核心動力，而能人治村的成功模式也成為了推進(jìn)政策實施的重要機制。能人治村對政策實施的反推效應(yīng)體現(xiàn)在，村莊能人通過有效治理策略打造亮點工程，吸引更高級別政策資源投放，形成資源疊加、螺旋式上升的發(fā)展態(tài)勢，最終營造以點帶面的政策推廣效應(yīng)。S村屬于典型的中部傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊，與華中地區(qū)“原子化”村莊不同，S村內(nèi)向性較強，保留了濃厚的村莊規(guī)范、人情關(guān)系與社會評價機制，作為治村主體的能人與普通村民均具有長遠(yuǎn)的村內(nèi)生活預(yù)期，形成了推動村莊治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)生合力。2021年，S村根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總要求，在原有亮點打造基礎(chǔ)上探索新的發(fā)展路徑，制定了以旅游型村莊與規(guī)模農(nóng)業(yè)為核心內(nèi)容的村莊發(fā)展規(guī)劃，以求達(dá)到治理有效與生活富裕的發(fā)展效果。在此背景下，S村形成了村莊能人的獨特治理方式。

借助內(nèi)生規(guī)范破解治理困境

“小親族”的村莊關(guān)系格局為能人村干部提供了治理資源。S村是典型的“小親族”村莊，村內(nèi)分為4個村民小組，每組以1～2個姓氏為主，因而全村形成了7～8個較大的門頭，在以往的村干部選任中，往往由門頭較大的姓氏分別選派代表到村任職，進(jìn)而形成了大門頭把持村政的傳統(tǒng)。這一方面為能人村干部治理破冰制造了難題，另一方面也為村莊治理提供了治理資源，能人村干部門頭的代表通過“刀刃向內(nèi)”的做法獲取了群眾信任，進(jìn)而為統(tǒng)一治理標(biāo)準(zhǔn)、打破陳舊秩序提供了切入口。

第一，門頭爭斗帶來治理困境?！靶∮H族”村莊多以門頭家庭為社會單元，村莊治權(quán)以門頭為單位進(jìn)行分配，門頭代表構(gòu)成村干部的主要來源。在不同時期的村莊發(fā)展中，門頭代表曾是村莊治理的重要力量，尤其以稅費時代最為顯著，來自上層的行政任務(wù)則由不同的門頭代表利用家族關(guān)系分散完成，在很大程度上消解了治理壓力。但也由此形成了村莊治權(quán)與家族門頭的利益共聯(lián)，門頭斗爭往往上升為村莊治權(quán)的爭奪，因而形成了以家族利益為導(dǎo)向的村莊治權(quán)固化，較大的家族門頭包攬村莊治權(quán)，占便宜、落好處成為常態(tài)，但家族門頭往往以個人與家族私利為導(dǎo)向，與能人治村以村為發(fā)展單位的利益導(dǎo)向相悖，因而成為當(dāng)下能人治村的首要障礙。第二，破除利益關(guān)系。首先，刀刃向內(nèi)，破除家族利益。為了破除門頭利益割據(jù)，村莊能人從破解自身家族利益開始，杜絕家族內(nèi)部獲取政策資源的口子，并在日常治理中首先自我處罰，其身先士卒的做法使其他門頭無話可說。S村在建設(shè)由縣武裝部援建的公共廣場時涉及拆遷工作，其中包括村莊能人自身家族的祖墳與其他村民的房屋，面對家族阻力，村莊能人通過“合縱連橫”策略，以5個門頭代表3：2的投票結(jié)果獲得勝利，順利帶頭拆除祖墳，公共廣場得以順利建設(shè)；在村居環(huán)境整治中，村莊能人當(dāng)場焚燒其父親門前堆放的大玉米桿，在低保辦理工作中，堅決拒絕其親叔叔的說情，為此與其父親、叔叔關(guān)系長期惡化。其次，杜絕人情關(guān)系，營造公正形象。村莊能人通過宣傳村莊發(fā)展規(guī)劃獲取村民對日常工作的支持，而在具體治理事務(wù)上以“合力為公”為道德底線，面對親友、發(fā)小等親近關(guān)系時，村莊能人不但委婉拒絕走后門，還將自己的宏偉規(guī)劃告訴朋友，希望其以大局為重支持村莊發(fā)展，進(jìn)而化關(guān)系牽絆為治理助力。最后，強硬手腕，樹立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。無論門頭大小、親疏遠(yuǎn)近均按既定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，杜絕因心慈手軟留下治理缺口。在S村興建村舍大樓時，部分村民因為缺乏法律意識和集體意識將建筑用的磚瓦和泥沙趁夜色拉走，村莊能人當(dāng)即通過村莊廣播喊話，表示無論是誰必須在當(dāng)日17點之前拉回來，否則挨家挨戶去看，發(fā)現(xiàn)之后絕不留情面，一律送派出所處理。

運用村莊規(guī)范獲取治理權(quán)威

強硬手段可以形成治理破局效應(yīng)，但由上而下硬治理并不能獲得民心，長期的發(fā)展還需要群眾發(fā)自內(nèi)心的理解與支持，因此用村莊規(guī)范走群眾路線是村莊能人日常治理的又一法寶。S村仍然保留了嚴(yán)格的社會規(guī)范，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是有序的村莊社會秩序，仍保留傳統(tǒng)的親屬關(guān)系，無論門頭內(nèi)外，均需按輩分確定稱呼，并以此明確身份地位。二是濃厚的代際關(guān)系，“恩往下流”的社會傳統(tǒng)在S村得到了完整保留，父母為了孩子不僅可以傾付一輩子的積蓄，更可為子女購房、購車以及婚育承擔(dān)巨額債務(wù)。三是嚴(yán)格的村莊社會規(guī)范，主要表現(xiàn)在村莊公共事務(wù)的規(guī)范性。若村中有白事舉行，無論村民身在何處，均會派出家庭代表或委托他人代為參加并奉上禮金；同時，村中老人退出公共事務(wù)的時間較晚，往往到了七八十歲仍然參與紅白喜事。內(nèi)向性的村莊性質(zhì)為能人村干部提供了治理村莊的結(jié)構(gòu)性條件，使得能人治村得以發(fā)揮效用。

S村以前村干部通常以高高在上的形象示人，以獲得治理權(quán)威，而村民卻不愿意與村干部有過多牽連，長此以往形成了村干部與村民的疏離。村莊能人則走群眾路線，通過政策宣傳、耐心解釋與村民打成一片，進(jìn)而贏得民心、爭取支持。

第一，深入群眾，建立聯(lián)系。任職初期，村莊能人每天傍晚都要到人群聚集的公共廣場與村民聊天，拉家常，慢慢熟悉起來，使村民認(rèn)識到他與以往的村干部不一樣。

第二，耐心解釋，爭取支持。村莊能人可以連續(xù)20天到釘子戶家中做工作，并聯(lián)合其親屬、鄰居等施加社會壓力。

第三，民主協(xié)商，避免隱患。在村級行政化的背景下，村干部逐漸形成自上而下管理習(xí)慣，通常會引發(fā)治理風(fēng)險。S村能人則通過民主協(xié)商的方式最大限度地提升村民對公共事務(wù)的參與度，以獲得群眾對村莊發(fā)展的認(rèn)可，從而避免引發(fā)治理矛盾。比如，通過利用村民集體“體檢”等村民聚集的時機，發(fā)放公共事務(wù)知情書與評價表，收集村民對村莊公共事務(wù)的反饋意見，或者通過恩威并施帶動村民投入公共事務(wù)。

強化治理成效推動政策實施

S村以種植小麥和玉米為主，其天然的地理優(yōu)勢和適宜的降水條件為農(nóng)業(yè)種植提供了便利?；?、農(nóng)藥、農(nóng)業(yè)機械的普及應(yīng)用在提升農(nóng)業(yè)收成的同時，大幅降低了農(nóng)業(yè)種植勞動力投入，種地不累使村莊不僅成為外出務(wù)工村民的鄉(xiāng)愁承載，而且成為村民生活預(yù)期的主要面向，由此產(chǎn)生的安于現(xiàn)狀、隨波逐流的村莊氛圍成為實現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”的主要障礙。破除村莊散漫無為的落后思維，成為村莊能人開展日常治理的主要思路。

第一，通過技術(shù)治理實現(xiàn)治理規(guī)訓(xùn)。首先，視頻監(jiān)控、無線廣播、智能手機構(gòu)成的技術(shù)治理使村莊能人獲得了維系治理成效的便捷途徑。幫扶單位安裝智能監(jiān)控、無線廣播后，村莊能人將技術(shù)治理運用到日常治理之中，并與個人權(quán)威相結(jié)合，形成村民內(nèi)部治理規(guī)訓(xùn)。村莊發(fā)展的顯著成效使村莊能人在村內(nèi)獲得集體認(rèn)可，并形成了個人絕對權(quán)威，營造了非其不可的治理態(tài)勢。其次，技術(shù)治理與行政治理相結(jié)合形成治理合力。手機、微信群、廣播與智能監(jiān)控的結(jié)合構(gòu)成了“提取信息”與“下達(dá)命令”的技術(shù)平臺，即使村莊能人身處外地也可通過手機連接視頻監(jiān)控隨時獲取村莊信息，并通過手機連接廣播、手機微信群下達(dá)命令，強化了技術(shù)治理的效果。最后，技術(shù)治理手段的實施大幅提升治理成效。技術(shù)設(shè)施在促進(jìn)村莊治理更加便捷化的同時形成了治理規(guī)訓(xùn)。在日常治理中，村莊能人通常會通過廣播重復(fù)性播報宣傳，通過技術(shù)治理手段持續(xù)加強村級治理的行政化色彩，不斷侵入村民生活空間。

第二，通過對政策話語的改造和應(yīng)用推動村莊公共事務(wù)有序開展。首先，北方傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊內(nèi)向性的村莊性質(zhì)和長久以來的務(wù)農(nóng)生活方式，使村民形成畏懼“皇權(quán)”的心理，認(rèn)為公職人員代表政府，政府代表國家，政策則代表“圣旨”，因此通過政策話語的改造與借用，可以在村莊事務(wù)推進(jìn)中減少阻力，并獲得群眾支持。其次，在國家“三農(nóng)政策”由管控汲取向鼓勵創(chuàng)新并輸入資源轉(zhuǎn)變的背景下，村莊自主治理創(chuàng)新通常受到政策支持，并較易在上級政策中找到“依據(jù)”，因此對政策的改造、擴大和套用便成為能人治村的普遍策略。在S村開展危房改造過程中，將危房治理擴大為拆舊建新，在政策話語的背書下，多數(shù)村民選擇自主拆除，未進(jìn)行實質(zhì)性抗?fàn)?。最后，形成治理?chuàng)新助推國家政策實施。村莊能人將全鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興現(xiàn)場會爭取到本村召開，在提升本村作為亮點村、示范村的影響的同時，通過現(xiàn)場會的現(xiàn)場感和震懾感形成對村民的高壓，為其政策話語背書提供合法性支撐。

能人治村通過治理權(quán)威實現(xiàn)有效治理，進(jìn)而在村容村貌、鄉(xiāng)風(fēng)文明、產(chǎn)業(yè)集聚等方面實現(xiàn)自主創(chuàng)新發(fā)展，最終在治理競賽中獲勝。能人治村的有效治理使其成為鄉(xiāng)村振興政策實施的成功典型，進(jìn)而在所在鄉(xiāng)、縣、市、省甚至全國起到以點帶面的擴散效應(yīng)，有效促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推廣實施。

政策實施主導(dǎo)下能人治村的多重影響

能人治村產(chǎn)生于國家鄉(xiāng)村建設(shè)政策由管理控制向鼓勵創(chuàng)新轉(zhuǎn)變的新階段，其不再是基于治理倒逼的基層策略性選擇，而是資源匱乏地區(qū)結(jié)合鄉(xiāng)村振興政策實施作出的理性選擇。能人治村不僅承接了國家治理任務(wù)，而且能夠推動國家政策全面實施，形成了政策實施—能人治村的互動機制，為中西部資源匱乏型村莊推動鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，加快鄉(xiāng)村振興提供了新的樣本。同時，政策實施主導(dǎo)下的能人治村呈現(xiàn)出典型的私人治理特征，極易造成過度追求治理成效侵害村民權(quán)益，以及自治行政化損害基層民主的不利影響。

政策主導(dǎo)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興有效實施

鄉(xiāng)村振興政策實施為村莊能人提供了走上村治舞臺的時代機遇，能人治村成為國家治理需求落地與實踐的有效治村模式之一。一方面，政策實施助推鄉(xiāng)村發(fā)展。與東部發(fā)達(dá)地區(qū)行政嵌入自治的鄉(xiāng)村治理模式不同，中西部資源匱乏型村莊因缺乏自主發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要在“治理競賽”中獲勝以獲得國家政策資源的精準(zhǔn)對接。能人治村以村莊發(fā)展需求為出發(fā)點，通過與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)有效對接，以打造示范村莊為“砝碼”獲得國家政策關(guān)注，并以其為重點對象精準(zhǔn)投放治理資源，從而實現(xiàn)以點帶面的政策實施效果。在這一過程中，能人治村與鄉(xiāng)村振興政策實施形成耦合，通過對國家惠農(nóng)政策的精準(zhǔn)把握，將村莊發(fā)展與國家政策實施結(jié)合，運用自身資源稟賦成功撬動并獲得行政體制與國家資源的青睞，形成資源匱乏型村莊實現(xiàn)躍升的“資源累加”模式。能人治村不僅有效回應(yīng)了國家治理理念轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢，而且助推村莊跨越式發(fā)展，形成了資源匱乏型村莊實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實踐樣本，為更多中西部地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展提供了參考性案例。另一方面，村級治理現(xiàn)代化反推鄉(xiāng)村振興政策實施。鄉(xiāng)村振興政策實施的政策供給促使治村能人登上村治舞臺，同時村莊能人也在謀求自身與村莊發(fā)展的過程中，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施提供源源不斷的基層推動力。能人治村在成功創(chuàng)建“示范村莊”后，被作為治理典型予以推廣，形成示范效應(yīng)，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的廣泛實施。在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的“治理競賽”中，示范村莊的引領(lǐng)效應(yīng)將激發(fā)周邊村莊發(fā)展動力，形成以點帶面的發(fā)展效應(yīng)。

過度追求治理成效侵害村民權(quán)益

在政策實施與能人治村的互動關(guān)系中，鄉(xiāng)村振興政策實施推動能人治村的形成與發(fā)展，村莊能人則積極參與治理競賽以獲得政策資源的青睞，并形成過度追求治理成效的治村氛圍，進(jìn)而產(chǎn)生侵害村民切身利益的負(fù)面效應(yīng)。在這一過程中，能人治村依賴村莊能人的個人資源稟賦與綜合能力，村莊的躍升式發(fā)展使村莊能人獲得群眾擁護(hù)，形成了以村莊能人個人為核心的鄉(xiāng)村治理威權(quán)。能人通常具有較強的村莊發(fā)展預(yù)期和明確的發(fā)展規(guī)劃，并通過村莊治權(quán)將其轉(zhuǎn)化為村莊公共事務(wù)予以推進(jìn)。

第一，村莊發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常忽視村民生活訴求。S村村莊發(fā)展規(guī)劃以打造旅游型村莊為導(dǎo)向，因此需要大范圍拆除、改建居民住宅，以實現(xiàn)村居整潔的效果，但作為剛剛脫貧的村莊，雖然獲得大量政策資源的輸入，仍缺乏村莊整體升級改造的實力。在村莊能人個人權(quán)威的治理邏輯下，村民利益讓位于能人營造的“公共利益”，不僅加重了群眾負(fù)擔(dān)，而且引發(fā)了養(yǎng)老困境、代際矛盾、個案返貧等不良后果。

第二，政策擴大化侵害群眾權(quán)益。村莊能人有時會通過對政策的改造和擴大推行個人規(guī)劃，S村在進(jìn)行村莊改造的過程中，將有關(guān)“危舊房屋整治”政策中的治理對象從危房擴大到長期無人居住房、破舊房屋、老人房、墻外墻、房外房等影響村容村貌的建筑物，使惠民政策變?yōu)椤柏?fù)民”政策。

第三，監(jiān)管虛空化導(dǎo)致以公謀私。村干部通過土地流轉(zhuǎn)、借用扶貧政策等方式，將公共資源作為謀取私人利益的來源。S村能人村干部通過合伙租用村莊集體土地260畝種植蜜薯，并通過派出單位為省國資委的村第一書記以扶貧支持為由銷售至省國資委下屬單位，但收益均歸村干部個人所有，形成了以公謀私的基層微腐敗。

治理行政化損害基層民主

村莊能人將治理事務(wù)上升為政策話語，通過“講政治、識大局”等話語實現(xiàn)村莊治理行政化，呈現(xiàn)出政治排斥化、干部任命化的特點，造成對基層民主的普遍損害。

第一，治理行政化侵入基層自治。村莊能人通過對接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得行政資源，在帶領(lǐng)村莊取得發(fā)展成效后，因與縣鄉(xiāng)政府形成了利益契合而更容易獲得寬容和保護(hù)。S村大事小事都是村莊能人一個人說了算，下屬的村干部均接受其直接領(lǐng)導(dǎo)，從未召開過村代表會議、村民大會，村民自治形同虛設(shè)。

第二，隱含政治排斥導(dǎo)致村民主動遠(yuǎn)離村莊事務(wù)。H書記通過縣政府事業(yè)單位公開考試，成功取得了公職人員身份正式成為體制內(nèi)的一員。同時，村民淡薄的政治參與意識和孱弱的參與能力成為政治排斥的社會基礎(chǔ)。村莊發(fā)展的顯著成效與能人資源稟賦形成了隱含的政治排斥促使村民或出于尊敬，或出于懼怕，或出于不愿徒增煩擾，而選擇主動遠(yuǎn)離村莊事務(wù)。

第三，干部任命化導(dǎo)致村莊選舉形式化。H書記認(rèn)為村干部的品質(zhì)決定了村莊的發(fā)展走向，村干部的選配均由其個人考察選定，先任村支部委員，再由日后的換屆選舉予以正式確定。在訪談中，絕大多數(shù)村民表示從未認(rèn)真參與過村莊選舉投票。

結(jié)論與討論

國家政策實施的時代變遷與資源密度的地域空間分布，構(gòu)成了中西部地區(qū)資源匱乏型村莊能人治村的時空性。

第一，國家政策實施的時代變遷催生了村治主體的歷史更迭。國家惠農(nóng)政策由項目資源下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)向支持村莊跨越發(fā)展的資源精準(zhǔn)輸入，形成了通過激發(fā)農(nóng)村自主發(fā)展活力實現(xiàn)農(nóng)村跨越式發(fā)展的治理需求。鄉(xiāng)村振興政策實施為新型能人治村提供了時代機遇，促使村莊能人憑借資源稟賦、對行政權(quán)力的依附能力以及對政策資源的把控能力登上村治舞臺。

第二，地域空間的資源密度形成了東中西部治村模式的差異。作為既了解國家政策導(dǎo)向，又能夠通過贏得治理競賽滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)治權(quán)與村莊發(fā)展利益訴求的村莊能人，有效運用政策資源實現(xiàn)資源匱乏地區(qū)村莊的跨越式發(fā)展，并呈現(xiàn)出獨特的治理策略。

第三，政策實施與能人治村形成了顯著的互構(gòu)效應(yīng)。鄉(xiāng)村振興政策實施為資源匱乏型村莊快速發(fā)展提供了政策基礎(chǔ)，催生了能人治村的出現(xiàn)與發(fā)展，村莊能人透過其敏銳的政策嗅覺，借助個人資源稟賦，成功撬動行政權(quán)力進(jìn)而獲得國家政策資源的精準(zhǔn)輸入；能人治村在以自主創(chuàng)新為核心的治理競賽中獲勝，成為鄉(xiāng)村振興政策實施的成功典型，在所在地區(qū)甚至全國起到以點帶面的擴散效應(yīng)，有效促進(jìn)國家政策的全面實施。

能人治村為當(dāng)下中西部地區(qū)資源匱乏型村莊鄉(xiāng)村振興的廣泛開展提供了一種新的模式與實踐路徑，在回應(yīng)國家治理需求與提升村莊發(fā)展活力、帶領(lǐng)群眾致富方面均起到了重要作用，形成了政策實施與能人治村的互構(gòu)機制。但同時，又在一定程度上背離了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略關(guān)于以人民為中心、推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加強基層民主法治的政策要求。因此須結(jié)合其形成的制度背景、作用機制以及治理策略分析能人治村存在的短板，既吸收先行成功經(jīng)驗，又最大程度避免其負(fù)面影響，使能人治村模式發(fā)揮積極作用。

第一，以保障群眾切身利益為先。全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興要遵循為了人民、依靠人民、成果由人民共享的發(fā)展理念。鄉(xiāng)村振興政策實施提出結(jié)合地域特色分類推進(jìn)的發(fā)展要求，針對中西部地區(qū)內(nèi)生性較強的農(nóng)業(yè)型村莊，要避免“大拆大建”等一刀切式的發(fā)展模式，充分尊重當(dāng)?shù)貧v史傳統(tǒng)與實際情況，可考慮發(fā)展內(nèi)生性農(nóng)業(yè)技術(shù)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、適當(dāng)增加農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)釋放村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力、引進(jìn)村莊手工業(yè)支持在地工業(yè)化、提高養(yǎng)老財政補貼緩解農(nóng)村老人生活壓力等發(fā)展路徑。

第二，避免政績景觀化。S村在地方政府的幫助下贏得治理競賽成為明星村莊是實現(xiàn)村莊發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這期間村莊利益與地方政府政績觀形成耦合，由此催生出的治理競賽，有可能曲解國家精準(zhǔn)投放政策資源的初衷，導(dǎo)致政策資源投放的混亂與錯位，因此必須適度糾正地方政府政績景觀化的錯誤觀念，以保障國家政策投放產(chǎn)生實效。

第三，全面保障基層民主。重視鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)，確保村治主體全面貫徹黨的路線方針政策，加強權(quán)力監(jiān)督，嚴(yán)禁村干部以公謀私、侵害群眾利益；同時以制度剛性培育民主自治，加強對能人治村的規(guī)范和引導(dǎo)。

（作者徐漢明系中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心教授、博士生導(dǎo)師；李輝系中南財經(jīng)政法大學(xué)社會治理法學(xué)博士研究生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實》2022年第3期）

(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)