中共中央提出將縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，縮小城鄉(xiāng)收入差距更是共同富裕的內(nèi)在要求。針對縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展究竟如何起步以及不同地區(qū)要重點解決的問題尚待厘清這一現(xiàn)實需要，通過總結(jié)全國五個地區(qū)的城鄉(xiāng)要素配置、產(chǎn)業(yè)互動發(fā)展和公共服務(wù)供給三大領(lǐng)域值得推廣的發(fā)展經(jīng)驗，可以看出縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合具有廣闊的發(fā)展前景。但是，當(dāng)前發(fā)展仍面臨著人口持續(xù)流出、人力資源稀缺，財政基礎(chǔ)薄弱、有效投入不足，土地改革滯后、要素流動受阻等問題。為此，應(yīng)順應(yīng)人口流動趨勢，推動人才要素下鄉(xiāng)，完善財政管理體制，吸引資本要素投入以及健全城鄉(xiāng)土地要素市場化配置的體制機制和政策體系。
中共十九大報告提出2035年和本世紀(jì)中葉兩個階段的發(fā)展目標(biāo)，即到2035年，在全面建成小康社會的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，全體人民共同富裕邁出堅實步伐；到本世紀(jì)中葉，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國在重塑城鄉(xiāng)關(guān)系、推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展方面已取得重要進(jìn)展。2019年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），全面部署了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)和重點任務(wù)。2021年中央一號文件提出，“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點，強化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計，破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道”，從而找到了我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實途徑。2021年5月20日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，明確提出“深入探索破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、縮小城鄉(xiāng)差距、健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制”，“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，賦予縣級更多資源整合使用的自主權(quán)”等任務(wù)。那么，在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展究竟如何起步？經(jīng)濟發(fā)展水平不同地區(qū)需要解決的關(guān)鍵問題都有哪些？回答上述問題，對于探尋具有中國特色的城鄉(xiāng)融合發(fā)展和共同富裕道路，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。本文結(jié)合2021年5—7月中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院課題組在山東省德州市（主要是平原縣、禹城市、陵城區(qū)）和諸城市、四川省成都市郫都區(qū)、江蘇省宜興市、安徽省桐城市等地的專題調(diào)研成果，探討縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實路徑。應(yīng)該說，此次調(diào)研地點既反映了全國最為發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)，也反映了中西部區(qū)域中心城市近郊區(qū)、東部農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化強市、中部地區(qū)普通縣域城市和華北平原地區(qū)的城鄉(xiāng)融合發(fā)展情況，具有較鮮明的代表性。
一、要素配置與城鄉(xiāng)融合
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點是要素的市場化配置?！兑庖姟窂娬{(diào)，要堅決破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，形成人才、土地、資金、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動能。長期以來，由于城市的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于鄉(xiāng)村，因而各種資源、要素都是從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的單向凈流動。據(jù)測算，1978—2012年間，通過財政、金融機構(gòu)和工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差等途徑，農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)大約凈流入資金26.66萬億元（以2012年價格計算）。其中，2008—2012年內(nèi)約51.26%的資金通過金融機構(gòu)從農(nóng)村凈流入城市，資金總規(guī)模為28706.68億元。2019年，全國農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬人，其中流入到城鎮(zhèn)的大多為文化水平較高的中青年勞動力。2019年，農(nóng)村居民家庭戶主文化程度為：未上過學(xué)占3.6%，小學(xué)程度占32.5%，初中程度占50.8%，高中程度占11.2%，大學(xué)?？瞥潭日?.7%，大學(xué)本科以上占0.3%，而且近10年來未發(fā)生大的變化，其根本原因就是青壯年勞動力離開農(nóng)村，到城鎮(zhèn)就業(yè)和居住。這一狀況使得鄉(xiāng)村振興缺乏必要的資源支撐，造成“巧婦難為無米之炊”的尷尬局面。在這次調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地在促進(jìn)各項要素從城到鄉(xiāng)的“逆流動”中均作了大量有益的探索。
（一）人力資源“城—鄉(xiāng)”流動
在農(nóng)村人才極度短缺的大背景下，各地都基于當(dāng)下的戶籍制度，采取措施積極吸引各類人才參與鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)人才由過去的“鄉(xiāng)—城”流動轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺恰l(xiāng)”反向流動。這些探索具有廣泛的推廣價值，以及深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實意義。
如山東省諸城市探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一新型人口管理制度，全面放開落戶限制，探索構(gòu)建以“政策性落戶為主體，引進(jìn)人才落戶為有效補充”的落戶政策，推進(jìn)人口一體化管理，實行政府、企業(yè)、社區(qū)三位一體的流動人口管理體系，通過配套就業(yè)培訓(xùn)、生活補助、困難救濟等10條優(yōu)惠政策招引“新諸城人”，自2018年以來，共引進(jìn)各類人才超過1.9萬人，其中為涉農(nóng)企業(yè)招引8600多人，極大地緩解了企業(yè)結(jié)構(gòu)性缺工需求的矛盾，保障當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)形勢持續(xù)穩(wěn)定。此外，還加快培育新型職業(yè)農(nóng)民力度，圍繞糧食、蔬菜、果茶、畜牧等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，推行“百名家庭農(nóng)場主學(xué)歷提升”“千名青年農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)”“萬名本土人才培養(yǎng)”計劃，每年以基層黨組織為依托舉辦各類培訓(xùn)班120期，培訓(xùn)農(nóng)民近2.5萬人次。
為了有效解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展人才的不足，諸城市開展了黨支部聯(lián)建工作，積極推動城市人才下沉。具體做法是：積極整合城鄉(xiāng)之間、鎮(zhèn)域之內(nèi)的黨建資源，本著“按需對接、優(yōu)勢互補、資源共享、互利共贏”的原則，引導(dǎo)各級各類黨組織跨層級、跨區(qū)域、跨行業(yè)與農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格黨支部建立聯(lián)建黨總支。其聯(lián)建方式：一是部門單位跨層級聯(lián)建，比如政法部門重點與亂村聯(lián)建，經(jīng)濟部門、城市社區(qū)重點與窮村聯(lián)建；二是鎮(zhèn)域內(nèi)網(wǎng)格黨支部跨地域聯(lián)建，采取強強聯(lián)合、強弱結(jié)對形式，鼓勵鎮(zhèn)域內(nèi)強村與強村之間開展聯(lián)建共建，共享發(fā)展資源，引導(dǎo)鎮(zhèn)域內(nèi)的黨建強村、經(jīng)濟強村與班子軟弱、經(jīng)濟薄弱村開展結(jié)對幫扶，增強發(fā)展后勁；三是企業(yè)和金融機構(gòu)跨行業(yè)聯(lián)建，充分發(fā)揮企業(yè)、金融機構(gòu)在人才、市場、資金、信息等方面優(yōu)勢，引導(dǎo)171家企業(yè)和17家金融機構(gòu)與農(nóng)村網(wǎng)格黨支部開展聯(lián)建共建。聯(lián)建黨總支書記由城區(qū)黨組織書記擔(dān)任，副書記由農(nóng)村黨組織書記擔(dān)任，委員由農(nóng)村黨組織其他班子成員擔(dān)任。諸城市先后從聯(lián)建的市直部門單位選派189名優(yōu)秀黨員干部擔(dān)任農(nóng)村黨組織書記和第一書記，成立175支黨員專業(yè)服務(wù)小分隊，選派87名“金融顧問”、208名“發(fā)展顧問”在農(nóng)村一線為鄉(xiāng)村振興提供精準(zhǔn)服務(wù)。
再如四川省成都市郫都區(qū)實施“鄉(xiāng)村振興人才聚集工程”，吸引中心城區(qū)人口到近郊區(qū)居住、城市新增人口到近郊區(qū)就業(yè)，形成引人、聚財、活商的集聚效應(yīng)。郫都區(qū)下有一個“明星村”叫戰(zhàn)旗村，該村創(chuàng)辦了四川戰(zhàn)旗鄉(xiāng)村振興培訓(xùn)學(xué)院，聘任20名本地優(yōu)秀村支部書記、致富能手在學(xué)院任教，制定“百名家庭農(nóng)場主學(xué)歷提升”“千名青年農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)”“萬名鄉(xiāng)土人才培養(yǎng)”培訓(xùn)計劃，實施“前廠后?！薄疤镩g課堂”“集體經(jīng)濟”等培訓(xùn)項目，為全區(qū)的鄉(xiāng)村振興培養(yǎng)了大批實用人才。郫都區(qū)還充分利用宅基地制度改革成果，利用置換出來的宅基地，向社會公開招募熱愛并愿意傳承鄉(xiāng)村文化、有社會公共服務(wù)能力并愿意進(jìn)村落戶的各類人才，重點招引現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等8類緊缺人才，賦予其新村民資格，通過有償提供宅基地使用權(quán)使之能夠扎根村中。如該區(qū)棋田村利用騰退的宅基地吸引城市居民下鄉(xiāng)。在堅持集體土地有償使用、提供駐村服務(wù)的基礎(chǔ)上，第一批引進(jìn)5名新村民，包括全國名老中醫(yī)、文化培訓(xùn)師、園藝大師（有資格認(rèn)證書），按照每平方米一次性支付1000元的價格有償提供每人300平方米宅基地（其中200平米作為工作室）40年使用權(quán)。新村民擔(dān)負(fù)提供公共服務(wù)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任，如老中醫(yī)在村中定期開設(shè)義診，文化培訓(xùn)師免費興辦書畫幼兒培訓(xùn)等活動，園藝大師發(fā)展園藝產(chǎn)業(yè)等，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)村振興。郫都區(qū)還積極吸引本地在外人才返鄉(xiāng)，通過打造“創(chuàng)客郫都”歸雁經(jīng)濟名片，建立在外人才信息庫和人才返鄉(xiāng)聯(lián)絡(luò)幫扶機制，在準(zhǔn)入、稅收、土地、融資等方面制定扶持措施，吸引曾經(jīng)“走出去”的成功人士“走回來”。兩年來，區(qū)級財政發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款近3億元，吸引2萬余人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，吸納80余名返鄉(xiāng)人才進(jìn)入村（社區(qū)）后備干部隊伍、36名復(fù)合型人才進(jìn)入村“兩委”班子。
（二）農(nóng)村土地要素市場化配置
土地要素市場化配置主要包括農(nóng)村宅基地制度和農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革，前者主要是探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋，從而提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；后者即探索村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性用地等轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，從而提高農(nóng)村集體經(jīng)濟收入。
如山東省德州市陵城區(qū)積極爭取棚戶區(qū)改造、土地增減掛鉤等扶持政策，以人口聚集度較高和商業(yè)基礎(chǔ)較好的糜鎮(zhèn)為中心開展農(nóng)民社區(qū)建設(shè)。該區(qū)運用農(nóng)村宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地置換出960畝城鎮(zhèn)建設(shè)用地，拆遷村莊11個，安置村民1.2萬人，建設(shè)建筑面積為50萬平方米的農(nóng)民社區(qū)。農(nóng)民住進(jìn)小城鎮(zhèn)后1萬多人的社區(qū)需要服務(wù)，引發(fā)了第三產(chǎn)業(yè)，為住進(jìn)社區(qū)的農(nóng)民提供了就業(yè)崗位；原來耕種的土地入股到黨支部領(lǐng)班的合作社，形成農(nóng)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)了新型職業(yè)農(nóng)民的誕生；農(nóng)轉(zhuǎn)居置換出的建設(shè)用地建成工業(yè)小區(qū)，吸引了大量外來企業(yè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員在糜鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)投資，陸續(xù)投資建成了紡織廠、制鞋廠、服裝加工廠、木器加工廠、電動車加工廠等10余家勞動密集型企業(yè)，為轉(zhuǎn)居農(nóng)民提供了較充分的就業(yè)機會。農(nóng)民社區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)小區(qū)“三區(qū)”建設(shè)，推進(jìn)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興，農(nóng)民社區(qū)建設(shè)起到了“四兩撥千斤”的作用。
江蘇省宜興市早在1990年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制時就開展了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市探索，當(dāng)時實行的是以“土地使用權(quán)上繳款”代替“企業(yè)經(jīng)營上繳款”的農(nóng)村集體建設(shè)用地管理模式，后來全面實施集體建設(shè)用地年租制，除了宅基地和公共設(shè)施、公益事業(yè)用地，各類鎮(zhèn)村企業(yè)使用集體用地的，全部實行租賃供地。近年來，宜興不斷深化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃入市改革，明確了土地租賃范圍、年限、租金標(biāo)準(zhǔn)和收繳管理，主要有三類做法：一是長租短約，即由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位簽訂農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)租賃合同，用地單位每年支付給村集體租金。具體租賃年限由市自然資源局、集體經(jīng)濟組織和用地者在租賃合同中約定，這一方式能夠保證農(nóng)民既不失去土地所有權(quán)，還能長期享受土地增值收益，也能夠穩(wěn)定企業(yè)家的投資信心。二是村賬鎮(zhèn)管，為防止村干部在集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)對外租賃過程中可能產(chǎn)生的尋租行為，宜興市規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地租賃資金須接受鎮(zhèn)政府的監(jiān)管，保障集體經(jīng)濟組織成員的權(quán)益，堵塞集體資產(chǎn)流失漏洞。三是先租后讓，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地目前只采用租賃的方式供地，但如果企業(yè)發(fā)展到一定階段，能夠按照前期合同約定建設(shè)和投產(chǎn)，則可以提出申請將其租賃農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有土地出讓，經(jīng)過自然資源、發(fā)改、環(huán)保等相關(guān)職能部門聯(lián)合審批后辦理國有土地出讓手續(xù)。通過上述措施，既能夠充分保證農(nóng)民的合法權(quán)益、帶動農(nóng)民增收，又激活了城鄉(xiāng)要素市場、提高了土地利用效率、促進(jìn)了資源的優(yōu)化配置。
二、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鄉(xiāng)融合
中共十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2019年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的指導(dǎo)意見》，其核心思想就是突出優(yōu)勢特色，做強現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，并在此基礎(chǔ)上延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的基礎(chǔ)，在鄉(xiāng)村振興過程中如何提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，如何促進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是兩個必須要解決的問題。
（一）提升農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量
農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是產(chǎn)業(yè)興旺的標(biāo)志之一。從調(diào)研地區(qū)看，發(fā)達(dá)縣市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈完整，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量高，農(nóng)民職業(yè)化初步實現(xiàn)。如宜興市由政府牽頭，4家企業(yè)市場經(jīng)營主體負(fù)責(zé)建設(shè)，打造健康稻米全產(chǎn)業(yè)鏈，種植端與江蘇省農(nóng)科院合作開展優(yōu)質(zhì)食味和功能性營養(yǎng)健康稻米品種，與南京農(nóng)業(yè)大學(xué)、江蘇省農(nóng)科院等科研院校合作建設(shè)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)中心，發(fā)揮農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)化、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測、農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)收集處理等功能；加工端新建優(yōu)質(zhì)大米生產(chǎn)線項目，與江南大學(xué)等合作研發(fā)營養(yǎng)大米和功能性大米；銷售端實施品牌戰(zhàn)略，搭建專業(yè)線上線下營銷團(tuán)隊，自建電商銷售平臺。總體來看，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，宜興市將大量資本和技術(shù)要素投入到了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)之中，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)雛形基本形成，按照2021年中央一號文件的要求，完全能夠在2025年率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
郫都區(qū)圍繞發(fā)展都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極發(fā)揮天府水源地、都江堰首灌區(qū)優(yōu)勢，堅持農(nóng)產(chǎn)品的綠色、高端、高質(zhì)、高效方向，大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)。該區(qū)形成綠色食品原料標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地30萬畝、有機農(nóng)業(yè)基地1萬畝，綠色有機農(nóng)業(yè)覆蓋面達(dá)到68%。同時，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，擁有市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)36家、農(nóng)民專業(yè)合作社343家、家庭農(nóng)場133個，以“有機農(nóng)場示范園（合作社/家庭農(nóng)場）+小農(nóng)戶”“企業(yè)工廠化生產(chǎn)”“外貿(mào)出口公司+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體”等模式，培育唐元韭黃等優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品（冠軍單品）6種，制定有機蔬菜生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程4個，發(fā)布地方生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)4個，提升主要農(nóng)作物全程機械化水平達(dá)91.38%，建成農(nóng)產(chǎn)品出口備案基地7個、6300畝（其中食用菌按1萬袋折合1畝），推動綠色有機種植生產(chǎn)技術(shù)推廣面達(dá)95%以上，韭黃、生菜、圓根蘿卜等6類產(chǎn)品全部實現(xiàn)出口創(chuàng)匯?？傮w上看，郫都區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展主要圍繞成都市區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，屬于典型的都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，在率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中走在前列。
（二）構(gòu)建農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系
三產(chǎn)融合是適應(yīng)城鎮(zhèn)化水平不斷提高、城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)不斷降低應(yīng)運而生的新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形態(tài)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的表現(xiàn)之一。2015年中央一號文件首次提出“推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”，此后，這一政策成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的重要組成部分?！兑庖姟芬蔡岢觥皹?gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系……健全鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟、農(nóng)耕文化體驗、健康養(yǎng)老等新業(yè)態(tài)培育機制”。在一定程度上，三產(chǎn)融合已成為推動實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要標(biāo)志之一。本部分無暇歸納實踐中三產(chǎn)融合的形態(tài)，僅就調(diào)研情況予以討論。
郫都區(qū)面向成都這一中心城市對農(nóng)村要素的需求開展農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。首先，聚焦高端產(chǎn)品，高水平發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)。按照“集中、集聚、集群”的理念，以中國川菜產(chǎn)業(yè)化園區(qū)為載體，通過企業(yè)集群推進(jìn)精深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建以郫縣豆瓣、復(fù)合調(diào)味品和川菜工業(yè)化產(chǎn)業(yè)為主的五大產(chǎn)業(yè)鏈，致力建設(shè)中國國際農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)園。截至2019年，全區(qū)實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值150億元，市級以上龍頭企業(yè)實現(xiàn)銷售收入95億元、利潤4.5億元、稅收2.7億元。其次，該區(qū)深入挖掘農(nóng)村生態(tài)價值，充分整合低效農(nóng)用地、閑置宅基地、荒灘地和水面，植入農(nóng)業(yè)、文旅等產(chǎn)業(yè)項目，打造集“吃、購、娛、游”為一體的新型農(nóng)家樂。再次，圍繞投資修復(fù)林盤群落，引進(jìn)“種業(yè)硅谷”等項目，建成袁隆平雜交水稻科技館、水隱桑田等全國中小學(xué)生研學(xué)實踐基地，營造研學(xué)游學(xué)新場景。該區(qū)還引入文旅公司，整合閑置農(nóng)房、林盤等資源，打造共享農(nóng)莊、共享田園，形成農(nóng)科村、安龍村等5個民宿群落，打造林盤中的“川西民宿酒店”。由于優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢，郫都區(qū)的一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展水平在這次調(diào)研的縣、市、區(qū)中最高。
諸城市是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)源地。21世紀(jì)以來，尤其是中共十八大以來，重點支持得利斯、佳士博、華昌、和生等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)延伸拓展產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，規(guī)范提升農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織，不斷探索新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。該市建成華山榛業(yè)、竹山生態(tài)谷、蘋果樂園、東方田園、龍湖綠園、匠心谷等一批多業(yè)態(tài)、多功能的田園綜合體，建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)114個，農(nóng)旅融合項目30個，形成涵蓋肉食品、糧油、蔬菜、茶葉四大系列400多個品種的產(chǎn)業(yè)鏈。該市還重點探索了產(chǎn)業(yè)化模式中龍頭企業(yè)和農(nóng)戶之間的利益關(guān)系。在種植業(yè)領(lǐng)域探索了“按揭經(jīng)營”模式，即針對現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)投入大、農(nóng)民自身投資能力弱的現(xiàn)狀，引導(dǎo)龍頭企業(yè)和農(nóng)戶結(jié)成更加緊密的利益共同體。如該市以禾融公司為龍頭，探索“企業(yè)投資、農(nóng)戶按揭經(jīng)營”模式，2020年新發(fā)展大櫻桃和矮化密植蘋果2萬畝。據(jù)測算，一個占地3畝的智能櫻桃大棚，總投入30萬元，農(nóng)戶只需交納首付6萬元即可使用，每畝收入10萬元以上，扣除費用和成本，每畝純收入6萬元以上全部歸承包農(nóng)戶所有。櫻桃種植的品種、技術(shù)、品牌打造、產(chǎn)品銷售等由企業(yè)負(fù)責(zé)。在養(yǎng)殖業(yè)中探索“拎包經(jīng)營”模式，即由諸城市財政設(shè)立肉雞產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，撬動龍頭企業(yè)總投資30億元，建設(shè)億只肉雞產(chǎn)業(yè)生態(tài)項目。由企業(yè)發(fā)揮資本市場渠道并配套銀行貸款等間接融資工具，先期建設(shè)現(xiàn)代化養(yǎng)殖基地，由農(nóng)戶免費使用，并為農(nóng)戶提供全程技術(shù)指導(dǎo)、疫病防控、飼料供應(yīng)、屠宰加工、糞污無害化處理等服務(wù)。按照“互利共贏、風(fēng)險我擔(dān)”的原則，實施“每出欄一只雞最低凈收入2元”的保價回收政策，讓農(nóng)戶實現(xiàn)“零投資創(chuàng)業(yè)、零風(fēng)險養(yǎng)殖、高收入發(fā)展”，帶動養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級、提高養(yǎng)殖農(nóng)戶收入。初步估算，建設(shè)一個占地4畝的養(yǎng)殖場，雞棚投資約100萬元，由農(nóng)戶“零租金”使用。智能設(shè)備投資約100萬元，由農(nóng)戶從出欄肉雞的收入中按揭償還，10年內(nèi)還清后，設(shè)備產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有。養(yǎng)殖戶投入使用后，年出欄肉雞超過20萬只，扣除設(shè)備租賃費及其他養(yǎng)殖費用后，每年可實現(xiàn)凈收入30萬元以上?？傮w而言，諸城市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平在調(diào)研縣、市、區(qū)中最高，在率先基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中創(chuàng)造了獨特的“諸城模式”。
宜興市的三產(chǎn)融合具有明顯的發(fā)達(dá)地區(qū)特征。該市重點發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，探索發(fā)展精品民宿、旅游休閑、文化創(chuàng)意等新產(chǎn)業(yè)、新模式，實現(xiàn)了由單一的觀光游為主轉(zhuǎn)變?yōu)橛^光、休閑、體驗、度假兼具的全新業(yè)態(tài)。目前共有各類鄉(xiāng)村旅游區(qū)（農(nóng)家樂）800余家，其中星級鄉(xiāng)村旅游點有217家，且涌現(xiàn)了一批有品牌有特色的鄉(xiāng)村休閑度假綜合體。其中，西渚鎮(zhèn)白塔村以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為契機，將生態(tài)資源和民俗資源融合，把發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)、挖掘地方歷史和名人文化有機融入鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，形成了以生態(tài)文化旅游、田園觀光采摘等三產(chǎn)為引領(lǐng)，以清潔、環(huán)保、亞麻、紡織等二產(chǎn)為抓手，以南天竹、特色瓜果種植等一產(chǎn)為基礎(chǔ)的生態(tài)與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式。該村打造了白塔生態(tài)、白塔旅游、白塔文化、白塔農(nóng)業(yè)和白塔味道等系列產(chǎn)品，形成了五大園區(qū)、七大展館、八大高效農(nóng)業(yè)（南天竹、櫻花、茭白、特色瓜果、苗木、富硒大米、茶葉、芳香植物），積極推動農(nóng)旅融合發(fā)展。白塔村利用豐厚的歷史文化底蘊和生態(tài)資源吸引了3.8億元的民間資金參與鄉(xiāng)村旅游與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，打造了7.6平方公里鄉(xiāng)村旅游區(qū)，建成了興望文化園、甲有生態(tài)園、白塔文旅園、云芯山莊、牽稼園等五大觀光旅游景點，形成了“觀光旅游”“休閑采摘八小時”“吃住白塔三天”的旅游模式。目前，可同時接待游客1000人，年均接待量達(dá)80萬人次。2020年，白塔村人均收入突破5萬元，村級可支配收入達(dá)800多萬元，形成了農(nóng)民收入新路徑，村民獲得感和幸福指數(shù)大大提高。
三、公共服務(wù)與城鄉(xiāng)融合
縣域內(nèi)實施城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點在于建立健全城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享的體制機制，推動公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌。這就要求建立城鄉(xiāng)教育資源均衡配置機制、健全鄉(xiāng)村社會保障體系，加快推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提擋升級，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護(hù)。
（一）推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各地都在積極優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機制，推進(jìn)城鄉(xiāng)教育資源均衡配置。一方面，推動教師資源向鄉(xiāng)村傾斜，通過穩(wěn)步提高待遇等措施增強鄉(xiāng)村教師崗位吸引力；另一方面，完善教育信息化發(fā)展機制，推動優(yōu)質(zhì)教育資源城鄉(xiāng)共享。
宜興市圍繞促進(jìn)教育資源在城鄉(xiāng)間的流動和交換，制定并實施了許多有力措施。2016年，宜興市政府辦公室印發(fā)《宜興市鄉(xiāng)村教師支持計劃實施細(xì)則（2016—2020年）》，對城鄉(xiāng)學(xué)校的教職工編制、崗位統(tǒng)籌實施動態(tài)管理，并逐步建立起統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的教師補充機制。一是在招聘計劃中切出一定的指標(biāo)用于鄉(xiāng)村教師。二是實行新教師農(nóng)村服務(wù)期制度，明確新教師在農(nóng)村學(xué)校服務(wù)滿3年可以在農(nóng)村學(xué)校之間流動，服務(wù)滿5年可以向城區(qū)學(xué)校流動。三是在職業(yè)發(fā)展空間上，規(guī)定城區(qū)義務(wù)教育階段學(xué)校擬提任的校級副職領(lǐng)導(dǎo)和中層干部必須有2年以上鄉(xiāng)村學(xué)校工作（支教）經(jīng)歷，城區(qū)學(xué)校義務(wù)教育階段的教師職稱評定、評優(yōu)評先等過程中同樣將鄉(xiāng)村學(xué)校任教經(jīng)歷作為硬性指標(biāo)，以鼓勵城區(qū)學(xué)校教師向農(nóng)村學(xué)校流動。四是健全教師定期交流制度，實行農(nóng)村教師向城區(qū)流動招考制，通過雙向機制設(shè)計，促進(jìn)了教師在城鄉(xiāng)學(xué)校之間、中心校與非中心校之間有序流動，全市的教師校際流動率達(dá)到了15%以上。五是在職稱評審、骨干評定、績效考核等方面，按照一類、二類、三類學(xué)校為鄉(xiāng)村教師分別提供每月300元/人、500元/人與700元/人的崗位補貼，所有村?。ㄞk班點）教師每人每月另增崗位補貼200元，農(nóng)村骨干教師還可享受城區(qū)骨干教師考核獎勵的2倍。
早在2002年，宜興市便啟動了城區(qū)與農(nóng)村學(xué)校掛鉤結(jié)對扶持活動，形成了專項結(jié)對、全面幫扶、教育共同體等三種類型的學(xué)校發(fā)展共同體，根據(jù)共同體的不同類型、不同項目，設(shè)定了不同標(biāo)準(zhǔn)的年終綜合考核制度。其中，專項結(jié)對包括創(chuàng)建結(jié)對幫扶（主要針對擬創(chuàng)建義務(wù)教育現(xiàn)代化學(xué)校與省優(yōu)質(zhì)園的學(xué)校進(jìn)行結(jié)對幫扶）、弱項結(jié)對幫扶（主要針對幫扶學(xué)校管理上的薄弱環(huán)節(jié)或薄弱學(xué)科針對性結(jié)對幫扶）、促強結(jié)對幫扶（針對學(xué)校學(xué)科或師資或項目本身有一定基礎(chǔ)進(jìn)行針對性幫扶）三類。全面幫扶即將整體辦學(xué)水平較低的學(xué)校與水平較高學(xué)校結(jié)對，對被幫扶學(xué)校給予管理指導(dǎo)、師資帶培，進(jìn)行教學(xué)共同研討和資源共享，幫扶周期為2年。教育共同體即將優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校連為一體，由幫扶學(xué)校向被幫扶學(xué)校派出管理團(tuán)隊參與管理，或派駐常務(wù)副校長帶領(lǐng)管理團(tuán)隊并主持日常管理，周期為2年。兩校在人事、經(jīng)費、內(nèi)部管理、師資建設(shè)等方面統(tǒng)一安排，靈活流動，形成一體化管理模式，年終實行捆綁式考核，以幫扶成效作為兩校年終評先的依據(jù)。
桐城市圍繞城鄉(xiāng)教育資源均衡配置，通過統(tǒng)一規(guī)劃布局、建立城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和完善校車運營系統(tǒng)展開。在學(xué)校布局上，每個鎮(zhèn)原則上設(shè)置1—2所初中、1—6所小學(xué)、1所中心幼兒園，并把建設(shè)九年一貫制學(xué)校作為農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的發(fā)展方向。在學(xué)校管理上，致力于推動一體化規(guī)范管理，桐城市于2017年暑期組建設(shè)立了12個學(xué)區(qū)管理委員會來承擔(dān)本學(xué)區(qū)內(nèi)義務(wù)教育、學(xué)前教育的管理職責(zé)，成立當(dāng)年即撤并近100所村小學(xué)、教學(xué)點，推動1100余名教師實現(xiàn)了跨校交流。截至2020年6月，桐城市共撤并80所學(xué)校，包括72所小學(xué)，2所初中，6所高中。在此基礎(chǔ)上，按照“以城帶鄉(xiāng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的形式，推動城區(qū)教育資源豐富學(xué)校與教育資源匱乏的農(nóng)村學(xué)校建成辦學(xué)教育集團(tuán)，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源的輻射、示范和帶動作用，推動融合辦學(xué)。
諸城市以建設(shè)高素質(zhì)教師隊伍作為重點來提升教育發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展。自2015年至2020年，全市每年招聘500名優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生充實教師隊伍，優(yōu)先按“退補相當(dāng)”原則補充編制內(nèi)教師，其余缺額部分招聘聘用制教師。自2016年以來，共招聘新教師2332人，其中70%以上新聘教師被安排到農(nóng)村學(xué)校任教，有效緩解了縣域優(yōu)秀人才和緊缺教育人才的緊張現(xiàn)狀，進(jìn)一步優(yōu)化了教師隊伍專業(yè)結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，諸城市積極完善教師交流輪崗制度，探索城鄉(xiāng)教師交流輪崗新路徑，制定《諸城市校長教師交流輪崗實施方案》，積極引導(dǎo)城區(qū)優(yōu)秀校長和教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校有序流動，建立市域內(nèi)教師在城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間雙向流動的長效機制。為有效促進(jìn)教育資源的均衡配置，諸城市還建立了城鄉(xiāng)學(xué)?；ブ餐w，實施學(xué)片式管理模式。在互助共同體內(nèi)，建立和完善教育教學(xué)一體化機制，實施統(tǒng)一的教育教學(xué)管理和指導(dǎo)，建立共同體內(nèi)部教研活動制度、集體備課制度、教師隊伍培養(yǎng)制度、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)測制度等“統(tǒng)一制度”，促進(jìn)共同體內(nèi)教師的互助溝通、共謀發(fā)展，全面提升教育教學(xué)質(zhì)量。
（二）健全農(nóng)村社會保障體系
調(diào)研縣、市、區(qū)不斷完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險和基本養(yǎng)老保險制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)體系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系。首先，完善相關(guān)政策制度，加強鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)。其次，健全網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)運行機制，鼓勵縣醫(yī)院與鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建立縣域醫(yī)共體，全面建立分級診療制度。再次，通過構(gòu)建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系并做好城鄉(xiāng)社會救助兜底工作，織密兜牢困難群眾基本生活安全網(wǎng)。
以宜興市為例。該市早在2015年1月就正式實施了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障體系并軌，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療和學(xué)生醫(yī)療保險制度實行一體化整合。2015年，各類學(xué)校的在校學(xué)生醫(yī)療保險年籌資標(biāo)準(zhǔn)為260元/人（財政補貼160元/人），具有當(dāng)?shù)貞艏钠渌青l(xiāng)居民的年籌資標(biāo)準(zhǔn)為580元/人（財政補貼400元）。自城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險統(tǒng)籌以來，覆蓋規(guī)模、繳費標(biāo)準(zhǔn)和醫(yī)保待遇逐年提高，2021年普通居民年籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到1380元/人，其中財政補貼920元。屬地管理的全日制高等院校在校學(xué)生年籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到1120元/人，其中市級以上財政補貼920元/人。其他各類學(xué)校在校學(xué)生年籌資標(biāo)準(zhǔn)提高到1200元/人，其中市級及以上財政補貼920元/人。2017年宜興市開展城鄉(xiāng)居民大病保險，當(dāng)年籌資標(biāo)準(zhǔn)為職工40元/年，城鄉(xiāng)居民（含學(xué)生）30元/年，保險起付標(biāo)準(zhǔn)為2萬元，且分段進(jìn)行賠付。
宜興市于2011年已正式開始城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌并軌工作，經(jīng)過幾年的調(diào)整提高，2019年市政府審議通過《宜興市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險辦法》，并出臺了實施細(xì)則，對于最低500元繳費檔次的參保人員，政府每人每年補貼90元，且每增加一個繳費檔次，補助遞增20元。早在2013年，江蘇省已將被征地農(nóng)民納入了即征即保、應(yīng)保盡保、分類施保、逐步提高的城鄉(xiāng)社會保障體系，保障了被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。
（三）推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
調(diào)研縣、市、區(qū)積極健全城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)和管護(hù)機制，推動鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提檔升級，明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，推動城鄉(xiāng)基本設(shè)施方面的公共服務(wù)供給機制融合。
以郫都區(qū)為例。該區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、保險體系、文化服務(wù)、適齡教育等均衡配置，落實了公共基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)責(zé)任，提升公共服務(wù)供給質(zhì)量。首先，遵循“小規(guī)模聚居、組團(tuán)式布局、微田園風(fēng)光、生態(tài)化建設(shè)”原則，在保證耕地紅線的前提下，結(jié)合農(nóng)村綜合改革，建設(shè)適度規(guī)模聚居點，重塑農(nóng)村新型社區(qū)，從根本上改變農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活方式，打造了戰(zhàn)旗“中國美麗休閑鄉(xiāng)村”、青杠樹“中國十大最美鄉(xiāng)村”等一批院落美、產(chǎn)業(yè)強的人居環(huán)境示范村，為打造美麗中國城鄉(xiāng)融合人居樣板作出了“郫都探索”。其次，創(chuàng)新推進(jìn)農(nóng)村廁污、廚污、洗滌污水“三水共治”，助力打贏農(nóng)村“污水革命”攻堅戰(zhàn)。該區(qū)創(chuàng)新隔離池分流、調(diào)節(jié)池收集“三水合一”模式，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)餐廚廢水隔油池、廁所污水沉渣池、戶外調(diào)節(jié)收集池“三池”，推動農(nóng)戶居家生活污水全部實現(xiàn)油污、糞渣、廢水、污水分離和統(tǒng)一收集，分別根據(jù)院落區(qū)位條件、村民戶數(shù)、污水排量等差異，統(tǒng)一處理標(biāo)準(zhǔn)，接入市政污水管網(wǎng)和新建接入一體化設(shè)施。2019年，郫都區(qū)農(nóng)村生活污水處理覆蓋率達(dá)到86%，截至2020年底，完成農(nóng)村戶用廁所改造27794座。再次，探索“協(xié)同共管”，破解公共設(shè)施維護(hù)難題。該區(qū)堅持政府“軟要求”與村規(guī)“硬約束”相結(jié)合，引導(dǎo)社會專業(yè)力量參與，建立長效管理機制，推動共建共管共享。一是由政府統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃配套，指導(dǎo)村規(guī)劃編制，推動環(huán)境整治與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、項目安排等銜接，建立領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系包村、專題匯報評比、季度競進(jìn)拉練等機制，推動基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋全部村落。二是采取購買社會團(tuán)隊服務(wù)方式，市場化采購“第三方測評服務(wù)”和“設(shè)施運維服務(wù)”，由中標(biāo)單位負(fù)責(zé)對全域村落實施月度抽查和一體化設(shè)施實施定期檢查維護(hù)。三是在建設(shè)管理中，充分發(fā)揮村集體的作用。村村建立《村規(guī)民約》《院落公約》，推動設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)與最美鎮(zhèn)、最美村、最美院落、最美家庭獎勵以及文明家庭評選、先進(jìn)個人評比、集體收入分紅等掛鉤。
四、存在問題與政策建議
（一）縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展中存在的問題
1.人口流動方向以大中城市為主，縣域人力資源稀缺。首先，從總體來看，中國人口流動趨勢仍然是主要面向“長三角”“珠三角”等東部發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市和區(qū)域性中心城市，廣大中西部縣級城市以及東部地區(qū)的部分縣級城市面臨嚴(yán)重的人口流失壓力。如桐城市作為本次調(diào)研選擇的中部地區(qū)普通縣級城市，近十年來常住人口減少7萬人，降幅達(dá)10.66%。諸城市作為東部地區(qū)發(fā)達(dá)縣級城市，十年間常住人口降低了0.74%，而這十年中國總?cè)丝跀?shù)量增加了5.38%。宜興市十年間常住人口盡管增加了4%，但同樣低于全國平均水平（5.38%）?？梢?，以諸城市為代表的東部區(qū)域和中西部區(qū)域的普通縣級城市人口凈流出現(xiàn)象廣泛存在，甚至高度發(fā)達(dá)的長三角地區(qū)縣域人口增速也不樂觀。
其次，我們將所調(diào)研地區(qū)隸屬的地級市納入分析，諸城隸屬的濰坊市十年間常住人口增速僅為3.31%，低于全國平均水平，其占山東省人口比重十年間下降0.24%。桐城隸屬的安慶市十年間常住人口數(shù)量下降超過30萬，降幅達(dá)6.87%，其占安徽省人口比重下降0.69%。郫都隸屬的成都市與宜興隸屬的無錫市十年間常住人口分別增加了471萬和108萬，其中無錫常住人口增加的主要區(qū)域也是惠山區(qū)、錫山區(qū)等市區(qū)。諸城與郫都十年間農(nóng)村常住人口分別減少了10萬和19萬，分別下降了20%和50%。就我們所調(diào)研的省級層面來看，十年間，安徽農(nóng)村人口減少超過849萬，四川減少1189萬。在區(qū)域發(fā)展層面來看，十年間，東部地區(qū)人口占全國比重上升2.15個百分點，中部地區(qū)人口所占比重下降0.79個百分點。由此可以看出，人口流動方向上絕大多數(shù)縣域城市并不占優(yōu)勢，長此以往，以縣域為載體推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨人口流出的巨大壓力。
縣域經(jīng)濟發(fā)展人力資源稀缺還體現(xiàn)在人口老齡化和人才要素的短缺上。不僅農(nóng)村常住人口中老齡化問題十分嚴(yán)重，中西部以及部分東部地區(qū)縣級城市也面臨較大壓力。根據(jù)第七次人口普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國60歲以上人口占比為18.7%，其中65歲以上人口占比達(dá)到13.5%。宜興市60歲以上人口占比為25.23%，而這一數(shù)字無錫市平均水平僅為19.75%。諸城市60歲以上人口占比達(dá)到22.96%，65歲以上人口占比達(dá)到16.71%；桐城市這一數(shù)字分別是21.73%和17.77%。按照聯(lián)合國的標(biāo)準(zhǔn)，上述三市均進(jìn)入中度老齡化階段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣域勞動力素質(zhì)同樣不容樂觀。作為全國百強縣第六位的宜興市，具有大學(xué)及以上文化程度的人口占比約為16.08%，僅略高于全國平均水平（15.47%）。而諸城市僅為10.48%、桐城市為11.35%，均遠(yuǎn)低于全國平均水平。
因此，就縣域發(fā)展而言，中西部普通縣級城市仍然是人口流出地區(qū)，甚至以諸城市為代表的東部地區(qū)發(fā)達(dá)縣級城市人口也面臨人口流失壓力。人口流出對當(dāng)?shù)叵M、投資等經(jīng)濟活動產(chǎn)生不良影響的同時，長期來看，考慮老齡化的加劇，人口流失問題與人口結(jié)構(gòu)問題必將成為縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的突出制約。
2.縣域財政實力薄弱，城鄉(xiāng)融合投資不足。多年來，農(nóng)村土地要素大量“進(jìn)城”，但土地要素增值收益“取之于農(nóng)、用之于城”。據(jù)統(tǒng)計，2013—2018年，中國土地征用面積累計超過105.07萬公頃，與此同時土地出讓收入累計達(dá)28萬億元，扣除成本性支出后，土地出讓收益5.4萬億元，但土地出讓支出用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金僅占土地出讓收入的6.6%，直接用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例偏低，加之歷史積累欠賬多，城鄉(xiāng)差距大，因而推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等只能依靠財政投入。但地方財政尤其是縣域財政實力薄弱，公共服務(wù)水平不足，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程。
自分稅制改革后，中國財稅方面呈現(xiàn)“財權(quán)上移，事權(quán)下移”的趨勢。一方面，總體來看，稅收收入初次分配中越來越集中到中央政府；另一方面，公共支出卻主要由基層政府的財政來負(fù)擔(dān)。很長一段時間內(nèi)，這種財權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱導(dǎo)致了基層政府的財政困境，財權(quán)是逐級向上集中，事權(quán)卻逐級向下轉(zhuǎn)移，越是基層財政，其財政壓力越大。據(jù)統(tǒng)計，1990年地方財政收入占比為全國的69.72%，到2010年加上再分配因素已達(dá)到87.79%；2019年地方政府一般公共預(yù)算收入占比超過90%。因此，造成地方財政困難的主要原因不是地方收入過少，而是各級政府事權(quán)、支出責(zé)任和財力不相適應(yīng)。在支出方面，財政民生支出剛性增長,如社會保險為代表的基本公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任的絕大部分在地方，同時轉(zhuǎn)移支付與專項支付的管理體制削弱了縣級地方政府因地制宜統(tǒng)籌安排資金的能力。此外，財政支出責(zé)任不明確，許多地方存在著“上級點菜、下級埋單”的問題，縣級政府往往話語權(quán)較弱，更加劇了縣級財政支出壓力。
以本次調(diào)研的縣、市、區(qū)為例，宜興市作為財力最發(fā)達(dá)的縣級城市之一，2020年一般公共預(yù)算收入與支出分別為127.59億元、172.44億元，一般公共預(yù)算收支比為1∶1.35。郫都作為區(qū)域中心城市的近郊區(qū)，2020年一般公共預(yù)算收支比為1∶1.47，諸城為1∶1.32，地方財力最差的桐城市的一般公共預(yù)算收支比為1∶1.75，財政壓力由此可見一斑。財政收支壓力直接影響當(dāng)?shù)毓卜?wù)的供給，造成許多地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障水平不一。就本次調(diào)研的地區(qū)來看，2020年諸城市農(nóng)村最低生活保障月人均標(biāo)準(zhǔn)僅為城市的75%。
推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的資金要素供給不僅需要依靠財政資金，社會資本的投入同樣值得重視，但由于工農(nóng)業(yè)不同的生產(chǎn)率決定了要素報酬，涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往容易形成分工滯后和產(chǎn)業(yè)集群受限的局面，規(guī)模優(yōu)勢難以發(fā)揮，影響參與市場競爭，資本收益率低下，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈水平不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲取的產(chǎn)品附加值較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使在宜興、諸城這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)縣級城市，社會資本真正投資于第一產(chǎn)業(yè)的也極少。
3.產(chǎn)權(quán)改革滯后，土地要素互動受阻。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，重要前提是構(gòu)建相對統(tǒng)一的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展空間格局。只有形成科學(xué)、合理的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)空間布局，統(tǒng)一均衡的城鄉(xiāng)居民收入消費水平，才能有序推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動城鄉(xiāng)要素重新組合，進(jìn)而釋放農(nóng)村居民的消費和投資潛力，帶動城鄉(xiāng)資源跨界高效配置，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素互聯(lián)互通。毋庸諱言，現(xiàn)階段中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展仍然呈現(xiàn)明顯的空間割裂，要素難以互動和重新組合配置，其原因很多，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后是關(guān)鍵因素。一方面，農(nóng)村大量人口遷移進(jìn)城并且購置房產(chǎn)，2018年進(jìn)城農(nóng)民工家庭在城鎮(zhèn)購買住房的占比達(dá)到19%。以本次調(diào)研數(shù)據(jù)為例，購置城鎮(zhèn)房產(chǎn)的農(nóng)村家庭占比大約為30%，但農(nóng)村建設(shè)用地面積并未減少，農(nóng)村國土空間開發(fā)低效。另一方面，大部分農(nóng)村地區(qū)村莊住房建設(shè)規(guī)劃滯后，加之歷史因素造成的宅基地管理不力，宅基地多占、亂占問題仍突出，宅基地閑置和浪費現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級政府新增建設(shè)用地指標(biāo)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標(biāo)有限，并且在建設(shè)用地指標(biāo)使用方面話語權(quán)較弱，當(dāng)前城市發(fā)展都面臨著嚴(yán)重的建設(shè)用地指標(biāo)不足的問題，更遑論將其用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。2020年，諸城市新增城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅為1.4平方公里，桐城市新增城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅為1.2平方公里。諸城與桐城兩市農(nóng)村常住人口十年間分別減少了10萬、19萬，分別下降了20%和50%，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移為探索通過宅基地制度改革來推動農(nóng)村土地要素市場化配置提供了有利的外部環(huán)境。盡管國家在許多地區(qū)進(jìn)行了試點探索，但仍然規(guī)定“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，限制了宅基地的交換范圍，降低了交換價值，這一市場分割違反了市場交易的基本原則，阻礙了閑置宅基地資源開發(fā)。盡管縣域城市大多都放開了戶籍制度限制，但正是由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，農(nóng)民財產(chǎn)性收益價值有待挖掘，尤其是宅基地轉(zhuǎn)讓市場尚未形成，造成就地市民化的阻點以及閑置資源浪費。
綜上所述，土地要素改革滯后影響了縣域經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具體體現(xiàn)在縣級城市地區(qū)的制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展用地需求與實際供給不相匹配，并且這一現(xiàn)象還與農(nóng)村新增建設(shè)用地困難與用地浪費并存。上述因素導(dǎo)致中國國土空間開發(fā)低效，土地要素市場化配置水平較低，更難以發(fā)揮建設(shè)用地的集聚效應(yīng)。
（二）推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策建議
1.順應(yīng)人口流動趨勢，推動人才要素下鄉(xiāng)。如前文所述，目前中國人口流動趨勢明顯，新生代農(nóng)民工遷移進(jìn)城的意愿強烈，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，主要表現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民工的不完全城鎮(zhèn)化上，因此加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全市民化就格外重要。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展首先應(yīng)堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，但從人口流動和要素空間集聚效應(yīng)來看，城鄉(xiāng)融合一定是人口與產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置、要素不斷互動的良性過程。然而農(nóng)民工進(jìn)城后的社保與隨遷子女的教育問題、家庭住房保障問題導(dǎo)致農(nóng)村常住人口主要是“386199”部隊，進(jìn)而形成城鄉(xiāng)流動人口兩棲居住，抑制消費需求擴張。由于戶籍制度因素不再限制勞動力流動，除少數(shù)大城市外，全國大都放開落戶限制，就業(yè)市場化改革也使一系列社會保險相繼與戶口脫鉤，影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完全市民化的關(guān)鍵在于城市住房保障問題以及農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)益能否實現(xiàn)及實現(xiàn)程度問題。
因此，要健全城市低收入群體住房保障體系和深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，有效增加保障性住房供給、完善長租房政策、擴大保障性租賃住房供給。此外，就現(xiàn)實來看，盡管縣域內(nèi)就地市民化的成本較低，卻不能限制農(nóng)民流動范圍，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展更應(yīng)拓寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的選擇空間。在規(guī)劃上要優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展空間，注重城市群建設(shè)以及大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮縣域經(jīng)濟比較優(yōu)勢，因地制宜，大力發(fā)展勞動密集型等符合本地比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。推動縣域經(jīng)濟發(fā)展，一定要構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。如諸城、郫都等地打造“互聯(lián)網(wǎng)+”公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，加快推進(jìn)各項公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)從線下向線上拓展，逐步實現(xiàn)部門協(xié)同一體化，提升農(nóng)村勞動力職業(yè)技能與就業(yè)質(zhì)量。這不僅能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口降低就業(yè)搜尋成本，提升勞動力技能水平，通過實質(zhì)性地推進(jìn)轉(zhuǎn)移人口市民化，更能帶動實現(xiàn)人口布局與經(jīng)濟布局之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以人口空間轉(zhuǎn)移和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換共同激發(fā)消費需求潛力。
要推動縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，還要重視城市人才返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)入鄉(xiāng)。如郫都等地面向社會公開招募熱愛傳承鄉(xiāng)村文化、有社會公共服務(wù)能力并愿意駐村服務(wù)的各類人才，為其賦予購買農(nóng)村宅基地的資格，給予其新村民待遇，借助人才資源之力來提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)質(zhì)量。
2.完善縣域財政管理體制，吸引資本要素投入。完善縣域財政管理體制，應(yīng)從提高公共資金的使用效率、明晰財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分入手，一是進(jìn)一步提高一般轉(zhuǎn)移支付的比例，加大地方的資金使用自主權(quán)；二是進(jìn)一步加強基層財政管理，引導(dǎo)基層充分發(fā)揮財政就地就近監(jiān)管作用。
改革和創(chuàng)新財政支農(nóng)思路，優(yōu)先保障三農(nóng)投入，助力縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。拓寬實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來源，中央預(yù)算內(nèi)投資繼續(xù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。既要推動存量調(diào)整，也要在增量分配上創(chuàng)新施策，確保土地出讓收入用于支持鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的力度不斷增強。進(jìn)一步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局，做好與相關(guān)政策的銜接，尤其是建立市縣留用為主、中央和省級適當(dāng)統(tǒng)籌的資金調(diào)劑機制。土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金主要由市、縣政府安排使用，賦予縣級政府合理使用資金自主權(quán)。促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等資源向農(nóng)村傾斜，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體化的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
針對縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展投資不足問題，要積極吸引社會資本參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。如諸城等地大力爭取國開行和農(nóng)發(fā)行政策性低息貸款，撬動社會資金參與城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，募集債券資金，積極發(fā)展PPP項目，將城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化作為推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點。鼓勵支持工商資本參與鄉(xiāng)村振興，如郫都、諸城等地重點建設(shè)規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，示范引領(lǐng)生產(chǎn)要素向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)集聚，加快形成具有區(qū)域特征、地方特色的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)品、支柱產(chǎn)業(yè)和知名品牌；扶持壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)注入資金，扶持基礎(chǔ)薄弱村，培育示范經(jīng)濟強村，變“輸血”為“造血”，提升農(nóng)民財產(chǎn)性收益水平。上述經(jīng)驗，值得借鑒。
3.深化產(chǎn)權(quán)制度改革，推動土地要素互動。首先，重視宅基地的財產(chǎn)屬性，在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)作出明確界定，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。為此，應(yīng)明確宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)的權(quán)利主體、內(nèi)容、范圍，積極探索農(nóng)村宅基地退出機制，不斷完善農(nóng)村居民移居城鎮(zhèn)的政策設(shè)計。如德州市陵城區(qū)、禹城市等地，以人口聚集度較高和商業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)駐地為中心，建設(shè)1—2萬人的農(nóng)民公寓、農(nóng)民社區(qū)，保障農(nóng)民的住房需求，集中居住又可以衍生出一定規(guī)模的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)；原村莊復(fù)墾的土地收歸村集體，打包流轉(zhuǎn)，所得收入全部補貼至農(nóng)村社區(qū)的物業(yè)費、取暖費項目開支；整合農(nóng)村閑置的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，以及部分宅基地置換的建設(shè)用地，建設(shè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范園區(qū)，吸引濟南等地外遷的企業(yè)，促進(jìn)本地農(nóng)民就業(yè)；農(nóng)民上樓后，通過“黨支部+合作社”等主體流轉(zhuǎn)土地，并與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對接，形成規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)園區(qū)，以此保障農(nóng)民的土地收益。通過農(nóng)民社區(qū)、工業(yè)小區(qū)、農(nóng)業(yè)園區(qū)的“三區(qū)共建”，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的雛形初步顯現(xiàn)。
其次，進(jìn)一步放開農(nóng)村宅基地交易流轉(zhuǎn)政策。應(yīng)針對并順應(yīng)農(nóng)村人口流出長期趨勢，做到因地制宜，根據(jù)自然環(huán)境和社會經(jīng)濟條件，進(jìn)一步完善農(nóng)村閑置住宅交易平臺，規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的流轉(zhuǎn)交易，允許不同資源稟賦地區(qū)實行宅基地退出或流轉(zhuǎn)的差異化管理。在資源稟賦較好的地區(qū)，推動城市要素融入鄉(xiāng)村，如郫都區(qū)以宅基地制度改革為紐帶，吸引城市居民下鄉(xiāng)，集聚人才、資金等要素助力鄉(xiāng)村發(fā)展。該區(qū)通過農(nóng)村閑置宅基地有償使用政策，引進(jìn)一批新村民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或提供駐村服務(wù)，促進(jìn)下鄉(xiāng)市民與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)有機結(jié)合，吸引了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊缺人才，提升了農(nóng)村居民財產(chǎn)性收入水平。
最后，推動構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，不斷增強縣域經(jīng)濟發(fā)展用地保障能力。如宜興、禹城等地騰籠換鳥盤活資源，破解項目用地難題，以產(chǎn)能落后企業(yè)和僵尸企業(yè)占地為突破口，通過依法依規(guī)入市，激活長期閑置的破產(chǎn)企業(yè)、僵尸企業(yè)沉睡的土地；收回廢棄宅基地并置換為建設(shè)用地，在此基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)園區(qū)、工業(yè)小區(qū)，積極發(fā)展非農(nóng)就業(yè)。在建設(shè)用地緊張的前提下，實行農(nóng)村集體經(jīng)營建設(shè)用地租賃供給，當(dāng)企業(yè)發(fā)展到一定階段，并能夠按照前期合同約定建設(shè)和投產(chǎn)，則可經(jīng)相關(guān)職能部門聯(lián)合審批后轉(zhuǎn)辦國有土地出讓手續(xù)，規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃市場，激活城鄉(xiāng)土地要素市場，由此既能夠充分保證農(nóng)民的合法權(quán)益、帶動農(nóng)民增收，又給予企業(yè)投資信心，緩解集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的供需矛盾，有序提高土地利用效率和資源配置效率。
（注釋略）
(作者孔祥智系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；謝東東系中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院在讀博士生；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河北學(xué)刊》2022年第2期）
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