要素市場化配置改革旨在實現(xiàn)要素市場自主流動、高效公平配置,構建更加完善的社會主義市場經(jīng)濟體制,是當前我國農村及整個國家全面深化經(jīng)濟體制改革的重點。農村要素市場化配置改革是農村改革開放和市場化改革的新階段,不僅對農村集體經(jīng)濟的產權結構、成員構成及組織和經(jīng)營體制產生直接影響,也對鄉(xiāng)村治理的組織基礎、結構功能及領導和運行方式產生深刻影響。在新的歷史時期,必須進一步解放思想,破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙,讓市場在要素資源配置中起決定性作用；進一步深化產權改革,構建更加開放的農村集體經(jīng)濟股份合作制,讓集體經(jīng)濟獨立自主經(jīng)營、走向市場；進一步理順政經(jīng)關系,實現(xiàn)村委會和村集體“政經(jīng)分開”、村民自治向社區(qū)自治轉型；進一步改進領導方式,強化農村基層黨組織全面領導和支部書記“一肩挑”的法律和政策的銜接；進一步破除城鄉(xiāng)二元化體制,實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向開放、要素自由流動以及基本公共服務和基層治理體制一體化,構建與高水平社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的農村基層治理體系和運行機制,實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。
2020年3月和5月，中共中央國務院先后頒發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》(2020年3月30日)和《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》(2020年5月11日),大力推進土地、勞動力、資本、技術以及數(shù)據(jù)等要素市場化改革，強調“以完善產權制度和要素市場化配置為重點，全面深化經(jīng)濟體制改革”,加快“構建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟體制”,“促進更高質量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)的發(fā)展”。農村產權制度及土地等要素市場化改革一直是我國農村改革的重點和難點，也是農村及整個國家市場經(jīng)濟體制建設的重點和難點。迄今為止，“我國農村治理的基本框架由在土地集體所有基礎上建立的農村集體經(jīng)濟組織制度與農村自治組織制度共同構成”。農村土地集體所有制及由此形成的集體經(jīng)濟的產權結構、權利關系和組織形式是整個農村經(jīng)濟、社會和治理的基礎。農村集體產權及土地要素的市場化改革不僅直接影響農村集體經(jīng)濟組織管理和經(jīng)營體制，也直接影響與之緊密相連的農村基層治理體制與治理方式。隨著農村集體產權改革的不斷深化以及農村土地等要素資源日益市場化，如何進一步構建與之相適應的新型農村集體經(jīng)濟和社會治理體制，是當前及未來農村改革及基層治理現(xiàn)代化建設中的基礎性重大問題。為此，本文旨在從宏觀上分析要素市場化背景下農村集體經(jīng)濟和社會治理的組織與管理面臨的改革任務、挑戰(zhàn)及其對策，探討如何構建與農村集體產權改革、要素市場流動及市場經(jīng)濟體制相適應的鄉(xiāng)村治理新體制，促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。 要素市場化：農村改革的新階段 “要素是生產要素的簡稱，是指用于生產產品(包括商品與服務)的資本、勞動力、土地和資源等投入品?！鄙a要素是人類社會物質生產所必備的基本因素或條件。要素市場化配置是通過市場交易實現(xiàn)要素的自由流動、合理配置?！敖灰资撬袡嗟霓D移”。要素的市場交易并不是單純的物品市場交換，其實質是資源要素的產權權能的交易或要素產權及其權能的市場化，是個人或組織依據(jù)法律或習俗通過市場轉讓取得對資源要素相關產權權能。要素市場化也是現(xiàn)代產權制度和市場經(jīng)濟體制的內在要求。產權本身是財產所有權及其派生的一組權利的總稱，通常包括所有權、占有權、使用權、受益權以及轉讓權和處分權等多項權能。在現(xiàn)代社會中，“一個產權……的權能是否完整，主要可以從所有者對它具有的排他性和可轉讓性來衡量，如果權利所有者對他所擁有的權利有排他的使用權，收入的獨享權，和自由的轉讓權，就稱他所擁有的產權是完整的。如果這些方面的權能受到限制或禁止，就稱為產權的殘缺?！蓖瑯?，健康完善的市場經(jīng)濟不僅要求要素產權明晰、保護嚴格，也要求要素自由流動、市場配置，或者說不僅要“確權”還要能“流動”。產權主體權責明確、保護嚴格是現(xiàn)代產權制度的基本要求，也是產權及要素市場流動的前提和基礎，而產權及要素市場化配置則是現(xiàn)代市場經(jīng)濟成熟的重要標志。從改革以來我國市場經(jīng)濟體制建設的歷史來看，自1992年10月黨的十四大正式確定建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標開始，黨中央就非常清楚完善的產權制度及要素市場化是建設社會主義市場經(jīng)濟體制的核心和關鍵問題。黨的十四大報告及隨后召開的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》就明確強調，“建立社會主義市場經(jīng)濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”,要求進一步“理順產權關系，實行政企分開，落實企業(yè)自主權，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭的主體”,“通過價格杠桿和競爭機制的功能，把資源配置到效益較好的環(huán)節(jié)中去”,“建立全國統(tǒng)一開放的市場體系”。從此以后，不斷破除傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制時期形成的單一、封閉和靜態(tài)的產權制度及要素管理體制，大力推進產權制度改革，強化產權保護并擴大要素市場化流動，也成為我國農村及整個國家經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟體制建設的重點。 從農村改革的實踐來看，我國農村改革的過程也是不斷改革和創(chuàng)新農村產權制度，推動農村土地、勞動力、資本和技術等要素開放、流動和市場化的過程。1978-1984年進行的家庭聯(lián)產承包責任制實現(xiàn)了農村集體土地所有權和使用權或占有權的“兩權分離”,賦予農民土地承包、占有、經(jīng)營及使用權，不僅是農村集體產權制度的重大創(chuàng)新和變革，也為農村土地等要素開放流動和有效利用奠定了基礎、創(chuàng)造了條件；1985年1月1日，中共中央發(fā)布《關于進一步活躍農村經(jīng)濟的十項政策》,正式啟動統(tǒng)購統(tǒng)銷的改革，進一步放活農民生產經(jīng)營的自由并實現(xiàn)農產品的市場流動；20世紀70年代末在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”的過程中，中央出臺一系列政策一方面推動鄉(xiāng)村企業(yè)的發(fā)展并為農村勞動力自由流動進入非農領域提供支持，另一方面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制改革，強調明晰產權、股份合作、政企分開，為資本、技術和人才的市場流動和合作奠定基礎；20世紀80年代中期我國開始逐步放松戶籍制度和城鄉(xiāng)人口流動限制，為農村勞動力的城鎮(zhèn)流動和市民化提供法律與政策支持及保護。不僅如此，這一時期還大力推進農村金融體制改革，著力構建農村多元化、市場化金融服務體系，鼓勵各類資本進入農村。這一系列重大改革的核心和實質無不是改革和完善農村產權制度并推進要素資源的市場化配置，賦予農民和集體更大的生產經(jīng)營自主權，推動城鄉(xiāng)產品、勞動力、人才、資金和技術等要素更大范圍地自由流動，從而極大地調動了農民的生產積極性，激發(fā)了農村社會的活力，促進了農村及整個國家經(jīng)濟和社會的迅速發(fā)展。 十八大以來，黨和政府進一步全面深化農村改革，尤其是大力推進農村集體產權制度改革及城鄉(xiāng)要素自由流動和合理配置。十八屆三中全會明確強調“堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向”,構建“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代產權制度”,“使市場在資源配置中起決定性作用”,“賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權……慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓……建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行”,“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”,“推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)轉移人口轉為城鎮(zhèn)居民”。此后，先后實行農村土地和宅基地“三權分置”改革，放活使用權。2014年11月開始，我國開始以點到面全面推進農村集體產權制度改革試點，進一步明晰了農村集體土地、宅基地及資源的產權歸屬，擴大了農民和集體的產權權能及要素市場交易的范圍。 不過，總的來看，十八大以來農村改革的首要任務及改革重點是農村集體資產的清產核資、明晰產權，或者說農村集體和農民的產權的“確權”工作。根據(jù)中央要求，2019年底基本完成農村集體資產清產核資，2020年基本完成農村集體經(jīng)營性資產折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員的工作。到2020年4月，全國基本完成299.2萬個擁有農村集體經(jīng)營性、非經(jīng)營性和資源性資產的清產核資單位的清產核資工作，在清產核資、成員身份確認的基礎上，將農村集體經(jīng)營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，并賦予農村集體經(jīng)濟組織法人資格，超過27萬個集體經(jīng)濟組織申領了登記證書。然而，我們也不難看到，迄今農村各地集體產權制度改革不平衡不充分，有的確權工作仍未完成，尤其是農村土地、勞動力、資本等的市場流動仍有諸多障礙和限制，特別是經(jīng)營性建設用地仍難以自由流轉、平等入市；宅基地的流轉限于本村范圍，城市市民不得購買；集體股份實行集體內部靜態(tài)管理、封閉運行；土地的承包權和使用權、抵押權也難以實現(xiàn)；農民進城及市民化仍面臨諸多障礙，城市市民下鄉(xiāng)和資本下鄉(xiāng)仍存在諸多阻力，由此造成大量的土地資源閑置，農村及城鄉(xiāng)之間土地、勞動力、資本等要素難以充分流動、合理配置，也難以充分實現(xiàn)與有效保障農民和集體的財產性權利，制約農村及整個國家社會經(jīng)濟的發(fā)展。正因如此，中共中央、國務院先后頒發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和《關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》,決定進一步全面深化經(jīng)濟體制改革，尤其是“以要素市場化配置改革為重點，加快建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，推進要素市場制度建設，實現(xiàn)要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平”。如果說迄今農村經(jīng)濟改革的重點是資產要素的確權的話，那么，在基本完成了資產要素確權之后，農村經(jīng)濟改革的重點就轉移到進一步深化改革，推進要素市場化流動，構建更加完善的市場經(jīng)濟體制的新階段。 要素市場化對鄉(xiāng)村治理體制的深刻影響 要素市場化是建設統(tǒng)一開放、競爭有序市場體系的內在要求，也是促進資源有效利用和合理配置、促進經(jīng)濟社會發(fā)展的重要方式。根據(jù)中共中央、國務院的要求，要素市場化改革旨在“充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，暢通要素流動渠道，保障不同市場主體平等獲取生產要素，推動要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭，實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化”。完善的產權制度是要素市場化交易的前提和基礎，要素市場化程度最終取決于產權制度完善的程度。正因如此，產權制度改革與要素市場化改革密切相關、相輔相成。在現(xiàn)代社會中，產權制度和要素市場化是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基石?！爱a權不是指人與物之間的關系，而是指由物的存在及關于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關系……它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟和社會關系?！碑a權制度及要素配置方式不僅規(guī)范和影響人們的經(jīng)濟關系，制約資源要素的配置效能，也從根本上影響和制約人們的社會關系、組織結構及行為方式，并對社會政治組織和治理體制產生深刻影響。20世紀70年代末80年代初我國農村家庭聯(lián)產承包責任制改革，實行集體土地所有權和經(jīng)營權“兩權分離”,賦予農民對于土地占有、收益及生產經(jīng)營的自主權，這是對人民公社時期的高度集中的產權結構及資源配置方式的重大調整，不僅改變了人民公社時期農村集體經(jīng)濟組織的集中經(jīng)營、集中勞動、統(tǒng)一分配的組織、經(jīng)營和管理方式，從根本上動搖了農村人民公社體制，也使農村政社一體、高度集中的人民公社治理體系迅速崩塌和解體。在新的歷史時期，我國農村產權制度和要素市場化配置改革的全面推進與不斷深化，不僅會推動農村經(jīng)濟關系、經(jīng)濟組織及生產經(jīng)營方式的轉變，也對農村社會政治組織及治理體制和治理方式產生深刻影響和重大挑戰(zhàn)。 挑戰(zhàn)之一：隨著集體產權明晰和要素市場化，農村集體經(jīng)濟如何得以存續(xù)和發(fā)展?如何改革和創(chuàng)新集體經(jīng)濟生產經(jīng)營和組織形式? 集體經(jīng)濟是我國農村基本的經(jīng)濟組織形式。改革以來，農村集體經(jīng)濟的產權結構及其組織和經(jīng)營方式發(fā)生了深刻的變化。特別是在全國農村集體產權制度改革中，中央和地方著力推進農村集體資產確權和股份合作制改革，新型股份合作經(jīng)濟已經(jīng)成為新時代農村集體經(jīng)濟的實現(xiàn)形式和發(fā)展方向。然而，不能不看到，迄今農村集體經(jīng)濟及股份合作經(jīng)濟依然是基于一定地域的集體土地產權建立起來的，本質上仍是一種社區(qū)化、封閉性的集體經(jīng)濟或社區(qū)合作經(jīng)濟。集體組織及其土地產權和人員邊界，在相當程度上限定在村社區(qū)或村民小組范圍內。農村集體產權權能流動主要是土地經(jīng)營權的流轉，集體土地的所有權歸集體所有，不得動搖；土地承包權保護穩(wěn)定，長久不變。集體土地的所有權和農民的承包權固化而穩(wěn)定。即使集體產權改革不斷明晰集體產權并量化到人到戶，集體股份經(jīng)濟合作社的土地和股權等基本要素和產權也難以自由流轉和交易。全國性實地調查也顯示：“目前，全國大部分完成產權制度改革的集體經(jīng)濟組織都實行了股權固化的靜態(tài)管理模式?！背贁?shù)地區(qū)實行股權根據(jù)集體人口變化在集體內部動態(tài)調整和管理外，多數(shù)地方實行“生不增、死不減、入不增、出不減”以及農民的股份限于集體內部流轉的封閉運行與管理，不能對外轉讓。即使農民股份在集體內部封閉流轉，為了確保集體的性質，各地也通常限制集體成員收購股權的比重。正是依靠土地所有權、承包經(jīng)營權以及集體和農民股權的固化、穩(wěn)定和封閉運營，農村集體經(jīng)濟的集體產權、成員邊界以及組織形式得以保持相對穩(wěn)定性。然而，隨著農村產權及要素市場化改革不斷深化，尤其是農民和集體獲得更加完整的產權權能及產權權能的市場自由流動，現(xiàn)行相對固化、封閉的社區(qū)集體經(jīng)濟及股份合作經(jīng)濟組織的產權結構和人員邊界必然被打破，在此情形下農村集體經(jīng)濟如何得以維系?如何適應產權和要素開放和流動來構建新型集體組織與運行機制?這無疑是事關集體經(jīng)濟及其組織存在和發(fā)展的重大而現(xiàn)實的問題。 挑戰(zhàn)之二：在集體產權日趨明晰和要素市場化背景下如何處理村委會和村集體的關系，實現(xiàn)村民自治組織與功能轉型和重建? 迄今為止，“我國農村治理的基本框架由在土地集體所有基礎上建立的農村集體經(jīng)濟組織制度與農村自治組織制度共同構成”。目前不少地方村民委員會代行農村集體經(jīng)濟的產權，并直接行使集體經(jīng)濟的經(jīng)營管理和組織權，而集體經(jīng)濟也承擔部分村民委員會的干部津貼及組織運轉經(jīng)費，以及村社區(qū)公共建設、公共服務和一些公共活動的經(jīng)費，由此造成村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織的組織和權能關系混同，集體經(jīng)濟組織產權不落實、不完整，并承擔了大量的村社區(qū)的社會負擔，嚴重制約集體經(jīng)濟經(jīng)營自主權及可持續(xù)發(fā)展的能力，阻礙了集體經(jīng)濟的發(fā)展。隨著農村集體特別法人地位及產權權能進一步落實，必然要求進一步劃分和明晰村民委員會與村集體經(jīng)濟組織的產權、組織及功能，改變現(xiàn)行的村委會代行集體產權及與村集體“政經(jīng)合一”的狀況。此外，隨著農村集體產權、股權和農民土地使用權廣泛的甚至跨社區(qū)市場流動，不可避免出現(xiàn)農村集體產權和股權結構及土地經(jīng)營權更加復雜化、多樣化，從而打破集體經(jīng)濟固化和封閉的產權與股權結構及集體成員邊界，推動集體經(jīng)濟組織從地域社區(qū)“脫嵌”,成為一個獨立的市場經(jīng)營主體，在更廣闊的市場空間中經(jīng)營運行。由于現(xiàn)行村民自治組織主要依靠村社區(qū)集體土地產權邊界建立起來，社區(qū)集體的土地產權在相當程度上決定著村民自治組織的地域邊界、成員邊界、組織邊界以及管理、服務和權力邊界，一旦集體土地和產權市場化跨域流動，將不可避免打破村民自治組織的成員邊界，動搖現(xiàn)行村民自治組織的組織基礎。在此情形下，如何重建村民自治組織的組織體系并實現(xiàn)組織與功能的轉型，也成為一個嚴峻的挑戰(zhàn)。 挑戰(zhàn)之三：隨著集體產權和要素市場化改革以及農村集體經(jīng)濟和村民自治組織的雙重變革，如何理順黨支部與村委會、村集體的關系，依法實現(xiàn)黨的全面領導和支部書記“一肩挑”? 2018年修改并實施的《中國共產黨農村基層組織工作條例》明確規(guī)定“村黨組織全面領導村的各類組織和各項工作”。2019年4月15日《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》進一步強調“強化農村基層黨組織領導作用，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村委會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人”。在實踐中，農村各地普遍實行黨支部書記、村委會主任和集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人“一肩挑”,不少地方還采取在縣市機關選派駐村“第一書記”或面向社會公開選聘并跨村任職的村黨支部書記。毫無疑問，黨支部書記“一肩挑”及選聘充實基層組織干部是新時代加強黨的全面領導的重要舉措。然而，根據(jù)現(xiàn)行的法律和制度，特別是《村民委員會組織法》(2018年修訂)明確規(guī)定“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”(第11條)；《民法總則》也確認“集體經(jīng)濟組織”為“特別法人”的法律地位，集體經(jīng)濟組織負責人也只能是擁有村集體產權的人員才有資格。那么，如果公開選聘、跨村任職的村黨支部書記并非本村村民或不擁有本村集體產權，如何實現(xiàn)對村委會主任和村集體組織負責人的“一肩挑”?現(xiàn)行黨章及《中國共產黨支部工作條例(試行)》(2018年)都規(guī)定支部書記及委員由黨員大會選舉產生。全省、全市或全縣統(tǒng)一選聘的村支部書記是否違背村支部書記由村黨員大會選舉的組織原則?無論參照國家《公司法》(2018年修訂)、《農民專業(yè)合作社法》(2017年修訂),還是一些省市制定的地方性“村(股份)經(jīng)濟合作社組織條例”,村(股份)經(jīng)濟合作社的重大人事和決策都應由股東或社員大會及代表會決定。如何實現(xiàn)村支部領導和決策村(股份)經(jīng)濟合作社重大事務的決策與其組織章程規(guī)定的決策程序有效銜接，而不至于損害股份合作經(jīng)濟組織法定的人事、決策和經(jīng)營自主權?如此等等無不涉及黨組織書記實行“一肩挑”并決定村委會和村集體組織重大事務與現(xiàn)行法律和制度的銜接，保證黨支部書記“一肩挑”及其領導決策遵循“法定程序”從而具有合法性、正當性和有效性，以及如何依法處理農村基層黨組織、村委會和村集體的組織和權力關系等重大問題。特別是隨著農村集體產權制度改革的不斷深化及村民自治組織和村集體經(jīng)濟組織特別是法人地位及權能的全面落實，村民自治組織和村集體經(jīng)濟組織的組織管理、經(jīng)營決策的權力更具獨立性和自主權，如何理順黨支部與村委會、村集體的關系，依法實現(xiàn)黨的全面領導和支部書記“一肩挑”也成為亟待處理的政治和法律問題。 僅從以上幾個方面就可以看出，隨著農村集體產權改革和要素市場化改革的全面推進和不斷深化，農村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的組織、功能及相互關系面臨重大調整，農村基層黨組織的領導體制和領導方式也面臨新的挑戰(zhàn)，整個農村基層治理體制和治理結構面臨深刻的變革。如何適應農村集體產權制度和要素市場化改革的需要，建立與更加完善的市場經(jīng)濟體制相適應的農村基層治理體制，成為新時代農村基層治理現(xiàn)代化的基礎性和全局性的重大問題。 深化農村集體經(jīng)濟和基層治理體制改革 農村要素市場化改革涉及土地、勞動力、資金、技術和數(shù)據(jù)多個生產要素，涉及面之廣、力度之大，前所未有，不僅對農村集體經(jīng)濟的產權結構、資源配置及其組織形式和活動方式有重大而直接的影響，也深刻影響農村的社會關系、社會結構以及整個農村基層治理體制與治理方式。正因如此，《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》中就明確要求，在推進產權制度和要素市場化改革的同時要“正確處理政府與市場關系”,“推動生產關系同生產力、上層建筑同經(jīng)濟基礎相適應”,并“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在加快推進農村產權制度和要素市場化配置改革的過程中也必須進一步推進農村集體經(jīng)濟和基層治理體制的改革，探索和構建適應要素市場化和現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的農村集體經(jīng)濟和鄉(xiāng)村治理體制，實現(xiàn)農村經(jīng)濟社會政治全面協(xié)調發(fā)展。 第一，進一步解放思想，破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，實現(xiàn)要素自由流動。 要素市場化配置改革是新時代進一步改革和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重大改革，中共中央國務院明確要求，“必須進一步解放思想，堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經(jīng)濟體制關鍵性基礎性重大改革上突破創(chuàng)新”1,著力“破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，推進要素市場制度建設”。諾斯等曾將規(guī)范和影響經(jīng)濟活動和社會行為的制度因素區(qū)分為“制度安排”和“制度環(huán)境”。在他們看來，“一項制度安排，是支配經(jīng)濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排……安排可能是正規(guī)的，也可能是非正規(guī)的，它可能是暫時性的，也可能是長命的”,“制度環(huán)境，是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的基本的政治、社會和法律基礎規(guī)則。支配選舉、產權和合約權利的規(guī)則就是構成經(jīng)濟環(huán)境的基本規(guī)則類的例子”。從實踐來看，農村集體土地產權制度無疑是規(guī)范農村土地要素自由流動最基本的制度安排。迄今為止，全國農村集體產權改革仍未完成，一些地區(qū)仍存在產權改革不平衡、不細致、不徹底，產權權能不清晰、不完整、不落實、難流轉等問題。一些法律、政策以及傳統(tǒng)觀念仍然制約著集體和農民產權權能的完整性和有效性，阻礙農村土地資源的自由流動。因此，在新階段產權制度和要素市場化配置改革中要進一步深化改革，著力構建“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度。尤其是擴大和保障集體和農民的土地產權權能，賦予農民和集體對土地完整的產權并實現(xiàn)城鄉(xiāng)產權的平等權，破除農村集體土地要素和股權占有與流動的集體社區(qū)封閉性，實現(xiàn)集體和農民產權權能與土地要素的市場流動、合理配置。對于農村勞動力、資本、技術和數(shù)據(jù)等要素的市場配置與流動來說，最為重要的是改革現(xiàn)行的城鄉(xiāng)戶籍管理制度、完善金融資本流動和管理制度以及改進農業(yè)技術推廣制度、公共數(shù)據(jù)共享與農村信息技術服務等制度規(guī)范，尤其是進一步破除城市和鄉(xiāng)村對人口、資本自由流動的限制，實行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)戶口登記制度，在鼓勵農民進城自主落戶的同時也支持市民下鄉(xiāng)、資本下鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民雙向自由流動。在改革與完善農村土地、勞動力、資本、技術和數(shù)據(jù)要素的基本制度安排的同時，也必須進一步改革與完善影響和支持這些要素自由流動的相關法律、政策和制度，為要素市場流動創(chuàng)造和提供良好制度環(huán)境。為此必須改革和完善城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老、就業(yè)、居住等公共服務體制，破除城市和農村基于戶籍與產權身份而形成的差異化和封閉性的福利待遇及身份性管理，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口、資本、技術和數(shù)據(jù)等要素的城鄉(xiāng)自由流動、城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。 第二，進一步深化產權改革，構建更加開放的農村集體經(jīng)濟股份合作制，讓集體經(jīng)濟走向市場。 迄今為止，農村集體股份合作制依然是一種封閉性的社區(qū)合作制，實行社區(qū)集體成員股權固化的靜態(tài)管理。中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》也明確規(guī)定：“現(xiàn)階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回?！比欢覀儽仨毧吹?，中央文件特別強調農村集體股份的社區(qū)封閉流轉只是“現(xiàn)階段”的政策要求，這是根據(jù)農村實際循序漸進推動改革的舉措。事實上，十八大以來，黨和政府在推進農村集體經(jīng)濟股份合作中就非常明確指出，發(fā)展農村集體股份合作經(jīng)濟是“以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利為目的……探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農村社會生產力”,“盤活農村集體資產”。正因如此，隨著產權制度和要素市場化改革的不斷深化，必須進一步解放思想，調整政策，推進集體股權的市場化配置。正如一些學者所指出的：“在市場經(jīng)濟體制下，只有集體資產股權自由流轉，才能實現(xiàn)生產要素的優(yōu)化組合，才能體現(xiàn)農民所持集體資產股份的價值，也才能發(fā)現(xiàn)其作為要素市場的潛在價值。如果僅對集體資產股權確權，而不允許股權流轉，那么量化的集體資產就只能是‘僵化的資產’,不能與其他要素實現(xiàn)優(yōu)化組合，不能與其他產權一樣產生增值的效能，集體資產產權量化的功效也將大打折扣?！鞭r村集體經(jīng)濟的社區(qū)化和地域化尤其是產權和股權的封閉管理使農村集體經(jīng)濟組織限于有限的社區(qū)成員，難以在更廣大的市場和社會中獲得集體經(jīng)濟生產經(jīng)營及管理的人才、技術和資源。不僅如此，對集體股份合作經(jīng)濟起步早、發(fā)展快的珠江三角洲的調查顯示，由于集體經(jīng)濟的股東數(shù)量和股東持有的股份“生不增，死不減”,隨著時間流逝，股東人數(shù)逐漸減少，廣州市天河區(qū)珠吉街道珠村“1996年股權固化時有4841位股東，至今24年間已有1000多名股東去世。相當于平均每月有3名股東離世，每年‘走了’約40人”,人們開始擔心集體經(jīng)濟后繼無人，“很多年后，就只有分紅的人了，沒有股東。那么誰來發(fā)展和管理集體經(jīng)濟?”正因如此，在新時期新階段農村集體產權和要素市場化改革中必須進一步擴大農民和集體的產權權能，賦予和保障農民和集體更加明確與完整的產權，尤其是賦予農民和集體產權與股權的經(jīng)營自主權、決策權和處置權，破除現(xiàn)行農村集體經(jīng)濟和股份合作制的社區(qū)封閉性，構建更加開放的農村集體經(jīng)濟及股份合作制的運行機制，讓集體經(jīng)濟走向市場，獨立自主經(jīng)營，實現(xiàn)集體產權和資源要素的市場化優(yōu)化配置，為集體經(jīng)濟發(fā)展壯大提供更廣闊的舞臺和發(fā)展空間。 第三，進一步理順政經(jīng)關系，實行村委會與村集體組織和功能分開，實現(xiàn)村民自治向社區(qū)自治轉型。 迄今為止，農村村民委員會及村黨支部依然是以集體土地所有為基礎建立起來的，“村社一體”,“政經(jīng)不分”。由此也導致村民自治及村委會組織的封閉性和排他性，以及民主、管理和服務的有限性，不僅難以實現(xiàn)有效的公共管理，也難以提供全面便捷的公共服務，阻礙了社區(qū)和社會的融合。由于村民委員會直接行使集體土地承包發(fā)包權以及集體經(jīng)濟的人事、經(jīng)營、管理和決策權，不僅使集體經(jīng)濟組織失去獨立性和自主權，還常常受到政治和選舉的干擾和影響，政治決策影響集體經(jīng)濟決策，經(jīng)營層不穩(wěn)定；集體經(jīng)濟承擔了大量社會負擔和投入責任，損害了集體的利益，也削弱了集體的競爭力。集體經(jīng)濟組織的封閉性也造成村民自治組織的封閉性，阻礙外來人員進村落戶，也使大量在村社區(qū)和村集體工作和生活的“外來人”無法進村入籍，無權參與村委會的選舉及公共事務的管理，不能平等享有社區(qū)服務，也難以獲得便捷的國家基本公共服務，由此導致村委會組織、管理和服務以及村民自治民主選舉的封閉性和有限性，并造成村社區(qū)分裂和社會矛盾。村委會和村集體組織權責不清，產權、組織及功能關系混亂，不僅制約了農村集體經(jīng)濟的發(fā)展，也制約村民自治、社區(qū)管理和公共服務的有效實施與發(fā)展進步，并損害了社區(qū)和社會的和諧與穩(wěn)定。隨著農村集體產權改革不斷深化，農村土地、人口、資本等要素市場化不斷拓展，越來越多的集體土地權能和農民在市場上自由流動，不可避免地進一步造成村集體產權、股權及集體成員的身份復雜化，農村社區(qū)居民構成多樣化。為此，必須破除現(xiàn)行村民自治組織及村集體組織的封閉性，構建更加開放、包容的組織體系。尤其是，一方面必須進一步明確劃分村委會和村集體各自的產權、功能、責任及人員邊界，保障農村集體經(jīng)濟組織的獨立產權、組織及經(jīng)營自主權，為集體經(jīng)濟走向市場、自主經(jīng)營、要素流動及做大做強創(chuàng)造條件；另一方面必須實行村社區(qū)居民身份與村集體成員身份分開，實現(xiàn)股權戶籍脫鉤，重新劃分村民自治組織與農村集體經(jīng)濟組織的組織、功能及其權責關系，村民自治組織不再承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營管理的責任，重新回歸村民自治、社區(qū)管理和社區(qū)服務的組織功能和責任，并承擔所有在村社區(qū)范圍內工作和生活的居民的管理與服務。由此，村民自治組織也轉變?yōu)樯鐓^(qū)自治組織，村民自治也過渡到社區(qū)自治，從而進一步擴大農村村民自治的范圍，提升基層民主的水平。也正因如此，隨著農村改革的全面深化，2015年中央辦公廳、國務院辦公廳頒發(fā)的《深化農村改革綜合性實施方案》就明確提出“探索剝離村‘兩委’對集體資產經(jīng)營管理的職能，開展實行‘政經(jīng)分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經(jīng)濟組織運行機制”。2016年中共中央、國務院《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》也強調：“進一步明晰集體所有產權關系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟；管好用好集體資產，建立符合市場經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制；進一步明晰農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關系，有效承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營管理事務和村民自治事務。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經(jīng)濟事務分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會和農村集體經(jīng)濟組織的關系?！?017年3月5日通過的《中華人民共和國民法總則》也進一步確認村民委員會和村集體經(jīng)濟組織分別取得“特別法人”的地位，這些也為村民自治組織與村集體經(jīng)濟組織“政經(jīng)分開”提供了基本的政策和法律支持。 第四，進一步改進領導方式，強化農村基層黨組織全面領導及支部書記“一肩挑”的法律和政策的銜接。 黨支部書記“一肩挑”是新時代加強黨的全面領導的重要舉措，也是鄉(xiāng)村治理新體系的組織原則。從法律及其實踐來看，當前一些地方黨支部書記參加選舉實現(xiàn)“一肩挑”的主要障礙在于非本村戶籍村民或本村集體經(jīng)濟組織成員的支部書記候選人缺乏參與村民委員會主任和村集體經(jīng)濟組織負責人的選舉資格。為此，一方面必須堅持和明確村支部書記分別參加村委會和村集體的選舉，從而實現(xiàn)“通過法定程序擔任村民委員會主任和村級集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人”的要求。2002年中央兩辦曾明文“提倡把村黨支部領導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人，通過選舉兼任村民委員會成員。提倡擬推薦的村黨支部書記人選，先參加村委會的選舉，獲得群眾承認以后，再推薦為黨支部書記人選；如果選不上村委會主任，就不再推薦為黨支部書記人選。”這些舉措不僅有助于加強“兩委一肩挑”的制度銜接，也有助于增強黨支部書記的支持度和權威性，真正發(fā)揮黨支部的核心領導作用。另一方面必須依法解決支部書記參加村委會選舉或村集體選舉的法律資格，即“村戶籍”和“集體經(jīng)濟組織成員資格”問題。這需要進一步改革和完善集體產權制度和村委會選舉辦法，將村民資格與集體成員資格分離，實現(xiàn)從村民選舉向居民選舉的轉變。依據(jù)現(xiàn)行《村民委員會組織法》(第13條)“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”,這一規(guī)定可以為非本村戶籍的村支部書記參加村委會選舉并實現(xiàn)“兩委一肩挑”提供合法通道。集體產權明晰并實行村民資格與村集體成員資格分離之后也不會因為集體產權和利益受到集體成員的阻撓，具有可行性。由此也破除村民自治組織的封閉性，推動我國村民自治向居民自治和社區(qū)自治轉變。此外，實行農村集體公共投入資本化、股份化管理，為黨組織領導和參與集體決策及干部兼職提供合法通道。為了解決當前村支部書記兼任村集體(股份)經(jīng)濟組織負責人面臨的集體產權資格問題，可以參照國營企業(yè)中國有資本出資和管理方式，除一般保障性和經(jīng)常性投入之外，將各級政府和部門對農村集體的各類支農建設和發(fā)展資金和物資投入作為面向集體的政府資本性投入，核定為“國有資本”,成為農村集體(股份)合作經(jīng)濟組織中的“國有股份”和“國有產權”,從而為國資主管部門及黨政部門選聘黨支部書記參加集體(股份)合作經(jīng)濟組織的選舉和任職，參與管理和決策提供合法性通道。此項改革不僅可以進一步推進集體經(jīng)濟多元股份合作，也有助于進一步改革和完善農村財政投入體制以及農村國家資產的經(jīng)營管理體制，明晰農村國家公共投入和國有產權，強化集體經(jīng)濟組織的產權約束和經(jīng)營責任，使國有資產保值增值，避免少數(shù)集體組織無償獲取國家投入的不公平、不經(jīng)濟和不負責任現(xiàn)象。 第五，進一步破除城鄉(xiāng)二元化體制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)雙向開放、要素自由流動以及基本公共服務和基層治理體制一體化。 改革以來，特別是十八大以來，我國大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化，不斷破除城鄉(xiāng)二元化的體制機制，促進城鄉(xiāng)要素自由流動。不過，迄今為止，我國不僅在城鄉(xiāng)實行城市國家土地所有制和農村集體所有制二元體制，城鄉(xiāng)基層自治和治理上也實行城市社區(qū)自治和農村村民自治兩種體制，城鄉(xiāng)居民在公民權益和公共服務上的二元制依然存在。尤其是農民和農村集體缺乏平等和完整的財產權，土地和房產等不能自由流動、平等交易，大量寶貴的土地資源及潛在的資金固化沉淀，難以充分利用和發(fā)揮應有的效益，城市市民和資本也難以進入鄉(xiāng)村。這不僅造成城鄉(xiāng)居民權益及發(fā)展機會的不平等，也造成城鄉(xiāng)社會的組織、管理和服務脫節(jié)，阻礙我國城鄉(xiāng)要素資源的自由流動、城鄉(xiāng)社會一體化管理以及城鄉(xiāng)社會和社區(qū)的開放融合。因此，隨著農村產權制度及要素市場化配置改革進一步推進，必須進一步破除城鄉(xiāng)二元化的產權制度、戶籍制度以及公共服務和社區(qū)組織與管理體制，鼓勵與支持市民和資本下鄉(xiāng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源的自由流動，城鄉(xiāng)人口和資本的雙向流動，城鄉(xiāng)社區(qū)和社會管理的雙向開放，構建城鄉(xiāng)一體的產權制度、公共服務體制和基層社區(qū)管理體制。事實上，隨著農村集體經(jīng)濟組織和村民自治組織雙重改革及“政經(jīng)分開”,村委會的成員也不再取決于是否擁有村集體產權的“村民”,而是所在社區(qū)范圍內居住和生活的“居民”；村委會組織不再承擔集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理功能，而是主要承擔社區(qū)公共事務的組織與管理。由此，村民委員會從人員、組織及功能上與城市社區(qū)居委會一致，成為承擔公共管理和公共服務的居民自治組織，村民自治也轉變?yōu)榫用褡灾魏蜕鐓^(qū)自治，從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層社區(qū)化治理，也實現(xiàn)城鄉(xiāng)基層治理體系的一體化。 總之，農村要素市場化配置改革是當前我國農村全面深化經(jīng)濟體制改革的重點，也是農村改革開放和市場化改革的新階段。農村要素市場化改革的不斷拓展和深化不僅將深刻地改造農村集體經(jīng)濟的組織基礎、體制機制和運行方式，也將深刻改造農村的社會、政治和組織結構，推動農村基層治理體系、治理結構及治理方式的轉變。在新的歷史時期及改革的新階段，必須堅定不移深化市場化改革，著力破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。與此同時，要大力推進農村基層組織與治理體制的改革，構建與高水平的社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的基層治理體系和運行機制，加快推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，以促進農村經(jīng)濟、社會和政治全面協(xié)調發(fā)展。 作者簡介：項繼權，華中師范大學政治與國際關系學院教授（二級），博士生導師，主要從事中國農村問題及地方和基層治理研究。毛斌菁，博士研究生。中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2021年第2期
(掃一掃，更多精彩內容！)
