【摘要】相對(duì)貧困理論與絕對(duì)貧困理論經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論，開(kāi)始走向和解。相對(duì)貧困研究的最新趨勢(shì)是走向“雙向運(yùn)動(dòng)”,一方面持續(xù)拓展社會(huì)視角的維度，另一方面也將“基本生活需要”納入分析范疇?！半p向運(yùn)動(dòng)”影響了相對(duì)貧困理論的視角和指標(biāo)，形成了低線和高線兩種類(lèi)型的相對(duì)貧困界定。中國(guó)的相對(duì)貧困治理積累了一些地方經(jīng)驗(yàn)，但是由于缺乏社會(huì)視角而延續(xù)了絕對(duì)貧困的治理思路。構(gòu)建中國(guó)相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制，需要綜合考慮相對(duì)貧困的維度和社會(huì)政策的取向。

【關(guān)鍵詞】相對(duì)貧困；雙向運(yùn)動(dòng)；長(zhǎng)效機(jī)制；政策框架

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略以來(lái)，中國(guó)的反貧困工作取得了歷史性成就。2013-2019年我國(guó)農(nóng)村年均減貧人數(shù)達(dá)1300萬(wàn)人以上，按現(xiàn)行國(guó)家農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，2019年末全國(guó)貧困人口為551萬(wàn)人，貧困發(fā)生率由2012年的10.2%下降為2019年末的0.6%（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2020）。截至2020年2月底，全國(guó)832個(gè)貧困縣中已有601個(gè)縣宣布摘帽，另有179個(gè)縣正在進(jìn)行摘帽退出檢查（習(xí)近平，2020）。中國(guó)的脫貧攻堅(jiān)已經(jīng)取得決定性成就，意味著貧困的性質(zhì)和狀態(tài)發(fā)生了新變化，反貧困戰(zhàn)略需要適時(shí)調(diào)整。黨的十九屆四中全會(huì)做出了“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”的總體部署。2020年后，相對(duì)貧困治理成為反貧困的中心工作，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制是決策者和學(xué)術(shù)界面臨的緊迫任務(wù)。

十九屆四中全會(huì)前后，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已開(kāi)始相對(duì)貧困治理的自主探索。但總體而言，我們對(duì)以相對(duì)貧困治理為目標(biāo)的政策轉(zhuǎn)向還缺乏必要的經(jīng)驗(yàn)和準(zhǔn)備（王曉毅，2020）。自20世紀(jì)90年代起，中國(guó)學(xué)術(shù)界逐步引入了相對(duì)貧困的概念（李強(qiáng)，1996；周彬彬，1991），開(kāi)始在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意義上討論相對(duì)貧困的治理問(wèn)題（孫立平，2001）。但是由于我國(guó)的反貧困努力長(zhǎng)期聚焦在絕對(duì)貧困領(lǐng)域，近三十年來(lái)相對(duì)貧困研究沒(méi)有取得相應(yīng)的學(xué)術(shù)進(jìn)展。迄今為止，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)相對(duì)貧困的理解仍然模糊且存在分歧，這將不利于相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的建立。本研究將從學(xué)術(shù)史的角度澄清相對(duì)貧困的實(shí)質(zhì)性含義，借鑒相對(duì)貧困治理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)反貧困實(shí)踐的歷史經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建中國(guó)相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

一、爭(zhēng)論與和解：相對(duì)貧困的歷史與趨勢(shì)

在貧困研究的最初階段，社會(huì)視角占據(jù)了重要地位?！艾F(xiàn)代貧困研究之父”查爾斯·布茨（Charles Booth）將社會(huì)不平等引入到貧困研究中，“次級(jí)貧困”(secondary poverty)的概念也體現(xiàn)了社會(huì)視角（Veit-Wilson,1986）。隨著朗特里轉(zhuǎn)向食物預(yù)算研究，社會(huì)視角被排斥出貧困研究的視野。他的初級(jí)貧困（primary poverty）概念被視為絕對(duì)貧困研究的發(fā)端。本質(zhì)上，絕對(duì)貧困是一個(gè)生理視角的概念，考察的是營(yíng)養(yǎng)與生存的關(guān)系（Lister，2004：21）。

隨著相對(duì)貧困概念的提出，社會(huì)視角被重新帶回了貧困研究。彼得·湯森（Peter Townsend）認(rèn)為，絕對(duì)貧困概念忽視了“人類(lèi)需要”的社會(huì)和文化嵌入性，“需要”和“貧困”都是社會(huì)建構(gòu)之物。據(jù)此，湯森提出了他具有深刻影響的相對(duì)貧困概念（Townsend，1979：31）。

當(dāng)人口中的個(gè)人、家庭和群體缺乏足夠的資源來(lái)獲得他們所屬社會(huì)的飲食類(lèi)型、參加社會(huì)公認(rèn)的活動(dòng)或擁有得到廣泛認(rèn)可的生活條件和便利設(shè)施時(shí)，他們可以說(shuō)是處于貧困之中。他們的資源嚴(yán)重低于一般個(gè)人或家庭所支配的資源，實(shí)際上，他們被排斥在普通的生活模式和活動(dòng)之外。

圍繞“需要”的生理驅(qū)動(dòng)與社會(huì)建構(gòu)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界展開(kāi)了激烈的爭(zhēng)論。相對(duì)貧困概念的支持者對(duì)生理視角的“必需品”進(jìn)行了解構(gòu)，論證了這些“必需品”之所以成為必需品往往是基于一種社會(huì)建構(gòu)的“共識(shí)”，甚至連“食物都是被‘社會(huì)化’的”（Townsend，1993：31）。所謂的貧困者就是那些“文化上被吸納進(jìn)來(lái)”而“結(jié)構(gòu)上被排斥出去”的社會(huì)成員（Young，1999）。面對(duì)相對(duì)貧困支持者的質(zhì)疑，絕對(duì)貧困倡導(dǎo)者的立場(chǎng)有所改變。朗特里承認(rèn)，“基本需要”不僅有生物驅(qū)動(dòng)也有社會(huì)基礎(chǔ)（Veit-Wilson，1986），但是在他所處的時(shí)代，突出的物質(zhì)貧困問(wèn)題掩蓋了社會(huì)文化驅(qū)動(dòng)的需要（Lister，2004：27）。

相對(duì)貧困的界定受到絕對(duì)貧困概念的深刻影響。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，并非任何社會(huì)不平等現(xiàn)象都屬于貧困問(wèn)題，因?yàn)椤柏毨Ц拍畲嬖谝粋€(gè)不可還原的絕對(duì)內(nèi)核”，這個(gè)“貧困內(nèi)核”就是饑餓與營(yíng)養(yǎng)不良（Sen，1983：159）。離開(kāi)了貧困內(nèi)核，相對(duì)貧困研究就容易走向兩種形式的悖論。一種是“納偽悖論”。如果一個(gè)社會(huì)的不平等并沒(méi)有影響到任何人的社會(huì)參與，這種差距就不會(huì)生產(chǎn)出相對(duì)貧困（Lister，2004：23）。另一種是“棄真悖論”。當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)整體嚴(yán)重下滑時(shí)，事實(shí)上的貧困人口必然會(huì)增加，但是收入比例法的計(jì)算方式可能會(huì)導(dǎo)致真實(shí)的貧困無(wú)法得到統(tǒng)計(jì)（Sen，1983）。在貧困內(nèi)核及相對(duì)貧困悖論概念的影響下，相對(duì)貧困概念的支持者開(kāi)始重新思考絕對(duì)貧困概念的價(jià)值，并對(duì)相對(duì)貧困測(cè)量方法進(jìn)行了重構(gòu)。

經(jīng)過(guò)激烈爭(zhēng)論之后，兩種有關(guān)貧困的理解開(kāi)始走向“和解”（Lister，2004：28-33）。阿瑪?shù)賮啞ど诔姓J(rèn)貧困內(nèi)核的基礎(chǔ)上，將社會(huì)權(quán)利、社會(huì)參與機(jī)會(huì)等維度統(tǒng)一到“可行能力”的理論框架之下，形成對(duì)貧困問(wèn)題的整體理解（Sen，1999）。此后，這種和解朝著貧困層次分析和貧困維度分析兩個(gè)方向發(fā)展。多亞爾和高夫（Doyal & Gough，1991：156-159）的“中間需要”理論、聯(lián)合國(guó)的“總體貧困”概念和世界銀行提出的“社會(huì)貧困線”均是貧困層次分析的典范。同時(shí)，相對(duì)貧困支持者承認(rèn)，只有將貧困內(nèi)核與社會(huì)不平等結(jié)合起來(lái)，才能對(duì)貧困問(wèn)題形成全面的認(rèn)識(shí)?！岸嗑S貧困”無(wú)論在理論上還是在政策上都獲得了越來(lái)越多的支持（Alkire et al.,2011；Bray et al.,2019）。

這種和解將生理和社會(huì)視角結(jié)合起來(lái)，共同服務(wù)于貧困問(wèn)題研究。在此背景下形成了相對(duì)貧困研究的最新趨勢(shì)，一方面持續(xù)拓展社會(huì)視角的分析維度，另一方面將貧困內(nèi)核也納入分析范疇。這一發(fā)展趨勢(shì)不僅影響了相對(duì)貧困研究的維度與指標(biāo)，而且在事實(shí)上形成了對(duì)兩種類(lèi)型的相對(duì)貧困認(rèn)識(shí)，并對(duì)相對(duì)貧困治理產(chǎn)生了系統(tǒng)化的政策要求。

二、相對(duì)貧困的社會(huì)之維：視角與指標(biāo)

社會(huì)視角是相對(duì)貧困理論安身立命的根本，是否在社會(huì)關(guān)系尤其是權(quán)力關(guān)系的視野中展開(kāi)對(duì)社會(huì)不平等及其后果的分析，是相對(duì)貧困理論與絕對(duì)貧困理論的根本區(qū)別（Jones & Novak，1999）。這一社會(huì)視角表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

首先，相對(duì)貧困是社會(huì)比較的結(jié)果，這種社會(huì)比較往往與社會(huì)不平等或相對(duì)剝奪高度相關(guān)。湯森指出，“相對(duì)剝奪是指人們無(wú)法得到完全或充分的生活條件，包括飲食、便利設(shè)施和服務(wù)等，使他們無(wú)法發(fā)揮作用、無(wú)法參與人際關(guān)系以及遵循社會(huì)成員所期望的習(xí)慣行為”（Townsend,1993：36）。在進(jìn)行社會(huì)比較時(shí)，有三點(diǎn)要注意：一是相對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)性?！绑w面生活”的界定與總體經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況往往同頻變化，社會(huì)要特別關(guān)注那些跟不上社會(huì)發(fā)展步伐的人（Donnison，1982：226）。二是相對(duì)貧困的空間性?！吧鐣?huì)可接受的生活狀態(tài)”所說(shuō)的“社會(huì)”往往是指“當(dāng)?shù)鼗钡纳羁臻g（Townsend，1987：99）。三是相對(duì)貧困的群體性。性別、種族、年齡、職業(yè)等各種維度都可區(qū)分出優(yōu)勢(shì)群體和相對(duì)剝奪群體（Lister，2004：23）。

其次，相對(duì)貧困與“社會(huì)排斥”密切相關(guān)。經(jīng)濟(jì)不平等是社會(huì)不平等的表現(xiàn)，而社會(huì)不平等又是社會(huì)排斥的結(jié)果。社會(huì)排斥與貧困之間的關(guān)系如此緊密，以至于歐盟直接用“社會(huì)排斥”來(lái)替代“貧困”概念（Berghman，1997），這一替代使社會(huì)排斥的概念深深嵌入了歐盟一系列的社會(huì)政策話語(yǔ)體系中，導(dǎo)致了社會(huì)政策的重大轉(zhuǎn)型（楊團(tuán)，2002）。需要指出的是，即使是在歐洲國(guó)家，學(xué)者們對(duì)社會(huì)排斥的理解也存在分歧。希拉里·西爾維區(qū)分出歐洲三種關(guān)于社會(huì)排斥的政治哲學(xué)：“社會(huì)團(tuán)結(jié)范式”“專(zhuān)業(yè)化范式”與“壟斷范式”（Silver，1994）。

最后，相對(duì)貧困可以采取單一維度（如收入）的測(cè)量，也可以采取超越物質(zhì)貧困的多維貧困測(cè)量。但是，“需求的社會(huì)性”決定了多維貧困測(cè)量應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大的作用。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，多維貧困與相對(duì)貧困之間并不能直接畫(huà)等號(hào)。但是，湯森認(rèn)為，相對(duì)貧困是一個(gè)典型的多維貧困概念，它幾乎包含了社會(huì)生活的所有重要方面（Townsend，1993：36）。就人類(lèi)的“基本需要”而言，物質(zhì)滿足很重要，但社會(huì)性的需要同樣重要（Veit-Wilson，1999：85），且物質(zhì)性的需要是嵌入在社會(huì)語(yǔ)境之中的（Townsend，1993：31）。測(cè)量相對(duì)貧困不僅要測(cè)量收入，而且還要測(cè)量社會(huì)參與、公共服務(wù)、市場(chǎng)參與和自我認(rèn)知等維度。

學(xué)術(shù)界對(duì)多維相對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)是一個(gè)持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程。鮑伯·鮑爾奇有關(guān)“貧困金字塔”的學(xué)說(shuō)是一個(gè)重要的多維貧困理論（Baulch，1996）。金字塔的頂點(diǎn)是個(gè)人的收入或消費(fèi)狀況，是貧困的外在表現(xiàn)。第二層是公共資源、公共設(shè)施、公共服務(wù)的可及性，揭示了個(gè)人境遇與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。金字塔的底部是貧困者的主觀體驗(yàn)，包括尊嚴(yán)和自主性等。李斯特的“貧困輪”理論對(duì)上述研究進(jìn)行了拓展（Lister，2004：8）?！柏毨л啞钡闹行氖俏镔|(zhì)短缺，向四周發(fā)散開(kāi)來(lái)，依次涉及到“無(wú)尊嚴(yán)”“污名化”“他者化”“權(quán)利排斥”和“無(wú)話語(yǔ)權(quán)”等具體指標(biāo)。湯姆林森和沃克論證了“經(jīng)濟(jì)壓力”“公共參與不足”和“社會(huì)隔離”等維度在貧困測(cè)量上擁有各自不同的權(quán)重（Tomlinson & Walker，2009）。十年后，布雷與沃克等人在一項(xiàng)跨國(guó)比較研究中對(duì)上述指標(biāo)進(jìn)行了完善，提出了個(gè)體體驗(yàn)、社會(huì)關(guān)系和生活狀況三個(gè)方面的九個(gè)維度，并命名為“貧困的隱藏維度”（Bray et al.,2019）。

一些國(guó)際組織也提出了各自更易操作的測(cè)量指標(biāo)。國(guó)際勞工組織將健康狀況、教育與物質(zhì)貧困作為貧困測(cè)量的核心指標(biāo)。聯(lián)合國(guó)的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)則將參與社會(huì)和市場(chǎng)的機(jī)會(huì)、過(guò)上有尊嚴(yán)的生活、保持健康和生活自主性等要素整合進(jìn)貧困測(cè)量。隨后，聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署于2010年界定了多維貧困指數(shù)（Multidimensional Poverty Index，MPI），該指數(shù)由健康狀況、教育獲得狀況和生活標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)維度構(gòu)成（Alkire et al.,2011）。

三、低線相對(duì)貧困與高線相對(duì)貧困

相對(duì)貧困研究的最新趨勢(shì)是走向“雙向運(yùn)動(dòng)”，在持續(xù)拓展社會(huì)維度的同時(shí)，將“基本生活需要”也納入進(jìn)來(lái)，形成“雙核驅(qū)動(dòng)”的研究格局。雙向運(yùn)動(dòng)形成了兩種認(rèn)定相對(duì)貧困的思路。一種是與絕對(duì)貧困比較而言的相對(duì)貧困，另一種是與社會(huì)一般狀況比較而言的相對(duì)貧困。我們將其分別稱(chēng)為“低線相對(duì)貧困”和“高線相對(duì)貧困”。

（一）低線相對(duì)貧困

“低線相對(duì)貧困”的參照群體是絕對(duì)貧困人口。一些社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)收入比絕對(duì)貧困線稍高，但是現(xiàn)有的收入水平不足以支撐“正?！被颉绑w面”的社會(huì)生活，由此陷入貧困境地?！暗途€相對(duì)貧困”就是在絕對(duì)貧困線的基礎(chǔ)上，綜合考慮邊緣社會(huì)群體的其他社會(huì)支出而制定的一條與絕對(duì)貧困線有關(guān)聯(lián)但又超出絕對(duì)貧困線的新貧困線，將那些無(wú)法體面參與社會(huì)的成員納入相對(duì)貧困的范圍。

低線相對(duì)貧困概念可追溯至朗特里的“次級(jí)貧困”概念。朗特里雖然被認(rèn)定為絕對(duì)貧困概念的主要代表者，但是他在學(xué)術(shù)生涯早期所提出的“次級(jí)貧困”概念實(shí)際上是一個(gè)社會(huì)比較的概念。一些社會(huì)成員的收入雖然能夠滿足基本生理生存的需要，但卻無(wú)法恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)社會(huì)角色、充分地參與社會(huì)，他們?nèi)匀皇秦毨У模℅lennerster，2004a：23）。

正是在朗特里“次級(jí)貧困”概念的啟發(fā)下，相對(duì)貧困概念的提出者湯森建議以社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的14倍作為英國(guó)的另一條貧困線。這一標(biāo)準(zhǔn)既滿足了貧困者的基本物質(zhì)生活需要，又考慮到了貧困者社會(huì)參與的需要（Abel-Smith & Townsend，1965）。英國(guó)政府也曾采納以社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的1.4倍作為英國(guó)“低收入家庭”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（Walker，2014：17）。在美國(guó)的食品券項(xiàng)目中，聯(lián)邦貧困線的130%是另一條重要的“貧困線”，毛收入低于該線的家庭可獲得食品券援助；此外，家庭收入低于聯(lián)邦貧困線130％的兒童可以享受免費(fèi)早餐和午餐，收入在聯(lián)邦貧困線130％-185％的兒童可享受低價(jià)伙食（姚建平、朱衛(wèi)東，2005）。

在中國(guó)社會(huì)政策史上產(chǎn)生過(guò)重要影響的“低收入家庭”或“邊緣貧困人口”等概念與“低線相對(duì)貧困”概念有著緊密關(guān)聯(lián)。在農(nóng)村，雖然中央政府在2011年通過(guò)大幅提高貧困標(biāo)準(zhǔn)的方式將“低收入對(duì)象”和“貧困人口”合二為一，但隨著精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)，實(shí)踐中在建檔立卡貧困戶之外又區(qū)分了“貧困邊緣戶”或“邊緣易致貧戶”，并為他們提供不同的幫扶措施。在城市，“低收入家庭”仍然是民政部門(mén)貧困認(rèn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)。在不少城市現(xiàn)有的貧困幫扶框架中，除了不能獲取現(xiàn)金救助以外，住房救助、醫(yī)療救助和教育救助等其他服務(wù)型救助都對(duì)低收入家庭開(kāi)放。這樣一種政策歷史為我國(guó)建立新的“相對(duì)貧困線”奠定了一定的政策基礎(chǔ)。一些國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，以絕對(duì)貧困線的一定倍數(shù)劃定相對(duì)貧困線，或根據(jù)“人的基本需要”來(lái)動(dòng)態(tài)調(diào)整貧困線，既有歷史基礎(chǔ)，又符合我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政現(xiàn)實(shí)（汪三貴、曾小溪，2018）。

然而，低線相對(duì)貧困也存在一些難以回避的難題。第一，對(duì)社會(huì)不平等的敏感性不足。低線相對(duì)貧困的參照對(duì)象是絕對(duì)貧困人口而非社會(huì)一般生活狀況，它本質(zhì)上仍是“收入維持”的思維邏輯，在一定程度上與當(dāng)今社會(huì)理解相對(duì)貧困的社會(huì)不平等視角存在差異。第二，各個(gè)國(guó)家在制定社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，除了考慮基本生活需要之外，也可能會(huì)納入財(cái)政和政治的考量，社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的一定倍數(shù)不一定能反映相對(duì)貧困者社會(huì)參與的需要。第三，各個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)差異較大，社會(huì)救助一定倍數(shù)基礎(chǔ)上的低線相對(duì)貧困不易進(jìn)行國(guó)際比較?；蛟S是基于以上原因，英國(guó)政府最終放棄了社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的1.4倍這條相對(duì)貧困線，轉(zhuǎn)向使用收入中位數(shù)的60%這一“高線相對(duì)貧困”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）高線相對(duì)貧困

“高線相對(duì)貧困”的比較參照系是社會(huì)主流生活狀況，生活狀況低于一般生活水平一定比例的社會(huì)成員將被納入相對(duì)貧困范疇。20世紀(jì)80年代初，歐盟委員會(huì)的一項(xiàng)報(bào)告第一次將“中等收入”與“家庭需要”聯(lián)系起來(lái)（Van Praag et al.,1980）。后續(xù)的研究檢驗(yàn)了收入中位數(shù)不同比例下的貧困發(fā)生率，為歐盟正式提出以收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困線奠定了基礎(chǔ)（Smeeding et al.,1990）。2002年，歐盟15個(gè)成員國(guó)中有11個(gè)國(guó)家在反貧困行動(dòng)中以收入中位數(shù)的50%作為標(biāo)準(zhǔn)（Atkinson et al.,2002：95）。英國(guó)從使用收入比例法伊始，采用的便是收入中位數(shù)的60%?？赡艿脑蚴怯?guó)大量人口的收入處于收入中位數(shù)的50%-60%（Spicker，2012）。收入比例法獲得了廣泛認(rèn)同，被稱(chēng)為“國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)”（Callan & Nolan，1991）。

研究者以家庭收入中位數(shù)的50%為相對(duì)貧困測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)世界上部分國(guó)家的相對(duì)貧困發(fā)生率進(jìn)行了比較（如圖2所示）。以家庭收入中位數(shù)的50%為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)量，世界各國(guó)的相對(duì)貧困發(fā)生率呈現(xiàn)出較大差異，總體上呈現(xiàn)出與艾斯平-安德森福利體制分析相一致的聚合特征。北歐、歐洲大陸和自由主義福利體制國(guó)家的相對(duì)貧困發(fā)生率依次增加（Walker & Yang, 2020）。2013年中國(guó)大陸的相對(duì)貧困發(fā)生率（14.0%）處于中等偏上水平，調(diào)節(jié)收入不平等是我國(guó)相對(duì)貧困治理中的重要議題。

學(xué)術(shù)界對(duì)收入比例法也存在一些質(zhì)疑。一是收入不平等是否能反映貧困的本質(zhì)。收入比例法是基于社會(huì)不平等，而不是基于社會(huì)生活的實(shí)際需要而設(shè)計(jì)的，這一標(biāo)準(zhǔn)有可能脫離貧困者的實(shí)際生活而轉(zhuǎn)變?yōu)橐粓?chǎng)數(shù)字游戲（Spicker，2012）。二是收入比例法是否能反映貧困的全貌。收入比例法僅僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)不平等，對(duì)其他社會(huì)維度不加關(guān)注，而相對(duì)貧困早就超出了單一的收入維度的測(cè)量，成為一個(gè)多維貧困的概念（楊團(tuán)，2002；Spicker，2012）。關(guān)于多維相對(duì)貧困中各維度之間的關(guān)系，目前存在三種解決方案：一是針對(duì)每一個(gè)維度分別設(shè)定相對(duì)貧困線，只要社會(huì)成員在任何一個(gè)維度上低于該線，那他就是相對(duì)貧困者；二是測(cè)量社會(huì)成員陷入相對(duì)貧困線以下的維度的數(shù)量，維度越多貧困程度越深；三是將社會(huì)成員在每一個(gè)維度上的分布狀況進(jìn)行加權(quán)計(jì)算獲得相對(duì)貧困指數(shù)（王小林、馮賀霞，2020）。

（三）兩種相對(duì)貧困的關(guān)系

低線相對(duì)貧困與高線相對(duì)貧困的差異直觀上表現(xiàn)為比較對(duì)象的不同，而實(shí)際上是反映了兩種觀察相對(duì)貧困的差異性視角。低線相對(duì)貧困是一種典型的“收入維持”視角，是在維持“必要（體面）生活水平”的資源需要層面上界定貧困標(biāo)準(zhǔn)；高線相對(duì)貧困則是社會(huì)不平等視角，階層差距和社會(huì)排斥是其關(guān)注的核心。從這個(gè)意義上說(shuō)，低線相對(duì)貧困與高線相對(duì)貧困是存在本質(zhì)差異的兩種相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表2）。

“體面生活需要”與整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r高度相關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的變化，社會(huì)對(duì)于“體面生活需要”的界定也在發(fā)生變化。無(wú)論低線相對(duì)貧困界定在什么水平，它都一定會(huì)在人均收入中占據(jù)一定的比例。研究者以英國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)變化為例，統(tǒng)計(jì)了社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)與人均收入的50%這兩條貧困線之間的比例關(guān)系和共變關(guān)系（見(jiàn)圖3），低線相對(duì)貧困（如社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的一定倍數(shù)）與高線相對(duì)貧困（如人均收入50%）之間的數(shù)量關(guān)系可以從中推算出來(lái)。

如圖3所示，在有統(tǒng)計(jì)的年份中，英國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)占人均收入50%的比例從0.66%（1995年）到0.78%（1979年）不等，但總體變化相對(duì)穩(wěn)定。按照低線相對(duì)貧困的界定方法，以社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的一定倍數(shù)（如1.4倍或1.5倍）作為相對(duì)貧困線，低線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)與高線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)相差無(wú)幾（如1990年和1995年），甚至?xí)^(guò)高線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)（如1979年和2000年）。進(jìn)入20世紀(jì)后期，英國(guó)通過(guò)“預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)法”（如社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)）所確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)與收入比例法（如收入中位數(shù)的60%）所確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越接近，盡管兩者采取的是完全不同的視角和方法（Piachaud & Webb，2004：42）。

研究表明，低線相對(duì)貧困與高線相對(duì)貧困相比較，并不一定表現(xiàn)為貧困標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)數(shù)值低，從本質(zhì)上說(shuō)，這是兩種相對(duì)貧困對(duì)象的比較。兩條相對(duì)貧困線日趨接近的事實(shí)表明，盡管人們從不同角度來(lái)評(píng)價(jià)相對(duì)貧困，但一個(gè)共識(shí)性的“貧困事實(shí)”是客觀存在的。

在中國(guó)，相對(duì)貧困治理尚處于探索階段，針對(duì)低線相對(duì)貧困和高線相對(duì)貧困關(guān)系的專(zhuān)門(mén)研究還十分少見(jiàn)。有些研究者從全國(guó)層面進(jìn)行了測(cè)算。他們認(rèn)為，如果以國(guó)民可支配收入平均數(shù)的40%作為高線相對(duì)貧困線，2017年中國(guó)農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)和城市低保的平均標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)分別相當(dāng)于當(dāng)年該線的26%和61%（Walker & Yang，2020）。這意味著如果采納高線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，原來(lái)的貧困標(biāo)準(zhǔn)需要大幅度提升。但是，考慮到我國(guó)地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的巨大差異，用當(dāng)?shù)乜芍涫杖氲闹形粩?shù)與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)救助一定倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)相比會(huì)更有意義。

四、相對(duì)貧困治理的本土實(shí)踐：模糊政策目標(biāo)下的地方探索

雖然在全國(guó)層面上我國(guó)以前的反貧困主要聚焦在絕對(duì)貧困領(lǐng)域，但是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的反貧困舉措已經(jīng)具有了相對(duì)貧困治理色彩。個(gè)別地區(qū)甚至將相對(duì)貧困及其治理寫(xiě)入了地方性文件?？偨Y(jié)和反思這些地方實(shí)踐對(duì)即將全面展開(kāi)的相對(duì)貧困治理具有重要意義。

在貧困標(biāo)準(zhǔn)制定和扶貧舉措落實(shí)過(guò)程中，央地關(guān)系需要得到重點(diǎn)關(guān)注。在扶貧政策落實(shí)過(guò)程中，央地關(guān)系主要表現(xiàn)為中央監(jiān)控和地方自由裁量權(quán)問(wèn)題；在貧困標(biāo)準(zhǔn)制定方面，央地關(guān)系主要表現(xiàn)為國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異的矛盾。事實(shí)上，國(guó)家統(tǒng)一的貧困標(biāo)準(zhǔn)（如2011年的貧困標(biāo)準(zhǔn)為人均年收入2300元）對(duì)于中西部農(nóng)村具有普遍意義，但是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件優(yōu)越的省份則需要重新劃定貧困線才能更切合本地實(shí)際。正是在這一探索中，相對(duì)貧困治理的雛形在地方實(shí)踐中開(kāi)始出現(xiàn)。

與中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)“相對(duì)貧困”的知識(shí)積累不足形成對(duì)照的是，地方政府對(duì)相對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)經(jīng)過(guò)了一個(gè)從模糊到逐漸清晰的過(guò)程。

在最初的探索實(shí)踐中，地方政府對(duì)相對(duì)貧困持有的是樸素的認(rèn)識(shí)，即認(rèn)為比國(guó)家統(tǒng)一貧困標(biāo)準(zhǔn)更高的標(biāo)準(zhǔn)就是相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。例如，在第二輪扶貧開(kāi)發(fā)“雙到”階段（2013-2015年），廣東省明確使用了相對(duì)貧困的概念，并將農(nóng)民年人均可支配收入3480元作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，這是一個(gè)高出國(guó)家貧困線的地方標(biāo)準(zhǔn)；2013年，浙江省將貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定為家庭人均年收入4600元，相當(dāng)于國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)的兩倍；江蘇省在2015年完成4000元標(biāo)準(zhǔn)下的低收入人口脫貧工作以后，將貧困標(biāo)準(zhǔn)提升為家庭人均年收入6000元。從字面意義上理解，地方政府的上述操作與低線相對(duì)貧困的概念較為相符。但是，低線相對(duì)貧困是一個(gè)科學(xué)概念，因?yàn)椤皾M足體面生活需要”是要經(jīng)過(guò)科學(xué)測(cè)量才能界定的范疇。且地方政府界定的“低線相對(duì)貧困”是與國(guó)家統(tǒng)一的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)比較，而不是與本地絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)比較的，這在某種意義上難以反映相對(duì)貧困復(fù)雜的“空間性”?！暗途€相對(duì)貧困”不僅會(huì)影響相對(duì)貧困概念的有效性，而且會(huì)帶來(lái)認(rèn)識(shí)上的混亂。

經(jīng)過(guò)短暫的前期探索，收入比例法在某些地區(qū)被引入對(duì)相對(duì)貧困的界定，國(guó)內(nèi)相對(duì)貧困治理實(shí)踐開(kāi)始具有了較明確的“高線相對(duì)貧困”的傾向。2016年廣東省出臺(tái)《中共廣東省委廣東省人民政府關(guān)于新時(shí)期精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧三年攻堅(jiān)的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），明確采用2014年農(nóng)村居民年人均可支配收入（12246元）的33%（約4000元）作為相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，收入比例法被正式引入對(duì)相對(duì)貧困的認(rèn)定?！兑庖?jiàn)》同時(shí)規(guī)定，相對(duì)貧困的脫貧標(biāo)準(zhǔn)為人均可支配收入不低于當(dāng)年全省農(nóng)村居民人均可支配收入的45%，該標(biāo)準(zhǔn)一直沿用至今。與此同時(shí)，來(lái)自民政部門(mén)的“低收入人口”概念也一直在被使用，家庭人均年收入高于低保線但低于低保線1.5倍的人口被納入“低收入人口”并可獲得相應(yīng)的社會(huì)救助，形成了低線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和高線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)并存的局面。近兩年，廣東省在部分地區(qū)（如江門(mén)市）試點(diǎn)“兩線合一”改革，推動(dòng)低線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)和高線相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，政策實(shí)驗(yàn)的成效有待觀察。

在理論上，由于對(duì)相對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)還比較模糊，我國(guó)部分地區(qū)正在開(kāi)展的本土性相對(duì)貧困治理實(shí)踐雖然進(jìn)行了一些自主性探索，但是總體上延續(xù)了過(guò)往絕對(duì)貧困治理的思路和方法，主要從以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心的發(fā)展取向和社會(huì)救助為核心的保護(hù)取向兩方面進(jìn)行反貧困干預(yù)，從絕對(duì)貧困治理階段延續(xù)下來(lái)的開(kāi)發(fā)式扶貧在緩解相對(duì)貧困過(guò)程中仍然是最重要的路徑，總體上體現(xiàn)了“在發(fā)展中解決貧困問(wèn)題”的思路和邏輯。產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、扶貧搬遷、就業(yè)幫扶、資本下鄉(xiāng)、小額信貸等扶貧開(kāi)發(fā)方式在各省市的相對(duì)貧困治理中居于核心地位（左停等，2019）。與此同時(shí)，作為我國(guó)反貧困戰(zhàn)略?xún)纱笾е坏纳鐣?huì)保護(hù)取向的扶貧模式也在不斷推進(jìn)?？傮w來(lái)看，這些地區(qū)通過(guò)提高社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，將“貧困邊緣群體”納入原有的反貧困政策體系并拓展社會(huì)救助的服務(wù)項(xiàng)目，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力貧困群體的社會(huì)保護(hù)（邢成舉、李小云，2019；左停等，2019）。

我國(guó)的反貧困實(shí)踐已經(jīng)證明，用發(fā)展與保護(hù)“兩條腿走路”的方式是有效的絕對(duì)貧困治理模式，這一經(jīng)驗(yàn)在相對(duì)貧困治理中理應(yīng)得到借鑒。但是，如果完全忽略絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困的區(qū)別，可能會(huì)降低相對(duì)貧困的治理效率。具體而言，當(dāng)前開(kāi)展的地方性實(shí)踐有兩方面問(wèn)題需要反思。第一，緩解社會(huì)不平等尚沒(méi)有成為明確的政策目標(biāo)。雖然部分地區(qū)的本土實(shí)踐已經(jīng)嘗試采納收入比例法，在“高線相對(duì)貧困”的意義上來(lái)界定貧困群體，但是對(duì)于高線相對(duì)貧困的核心關(guān)切——社會(huì)不平等——還沒(méi)有形成清晰的治理思路。第二，多維貧困仍沒(méi)有得到足夠重視。社會(huì)視角下的相對(duì)貧困往往是一個(gè)多維貧困的概念，物質(zhì)貧困是相對(duì)貧困的重要內(nèi)容但不是相對(duì)貧困的全部含義。公共服務(wù)、參與機(jī)會(huì)、健康獲得、自我認(rèn)知等維度在現(xiàn)有的相對(duì)貧困評(píng)估與干預(yù)中仍然被邊緣化。

基于以上認(rèn)識(shí)，我們認(rèn)為，“后2020時(shí)代”的相對(duì)貧困治理需要跳出絕對(duì)貧困的局限來(lái)構(gòu)建系統(tǒng)性、創(chuàng)新性的相對(duì)貧困治理機(jī)制。

五、2020年后的相對(duì)貧困治理：構(gòu)建系統(tǒng)化長(zhǎng)效機(jī)制

對(duì)絕對(duì)貧困與相對(duì)貧困這兩種貧困的理解界定了國(guó)家在反貧困中的職責(zé)，反映了政府在特定時(shí)期的執(zhí)政理念。相對(duì)貧困概念意味著國(guó)家需要在減少社會(huì)不平等和促進(jìn)社會(huì)整合等方面做出更多的努力（Lister,2004:34-35）。

在當(dāng)前形勢(shì)下提出建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制議題，與我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)主要矛盾高度相關(guān)：相對(duì)貧困是不充分的發(fā)展和不平衡的發(fā)展共同導(dǎo)致的結(jié)果。不平衡發(fā)展意味著部分社會(huì)成員落后于社會(huì)整體發(fā)展，沒(méi)能共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果；不充分發(fā)展意味著部分成員的發(fā)展能力沒(méi)能被激發(fā)出來(lái)，無(wú)論在個(gè)體層面還是政策層面都需要賦權(quán)。解決相對(duì)貧困問(wèn)題需要在“不平衡”和“不充分”兩方面同時(shí)發(fā)力，還要做好社會(huì)保護(hù)以及制定有效的社會(huì)發(fā)展政策。根據(jù)貧困認(rèn)定的維度和反貧困政策的取向，治理相對(duì)貧困的社會(huì)政策可以被劃分為四種類(lèi)型：物質(zhì)貧困治理和多維貧困治理、保障性政策和發(fā)展性政策。

（一）相對(duì)貧困治理中的兜底保障

低線相對(duì)貧困的內(nèi)在含義包含著物質(zhì)短缺，而高線相對(duì)貧困也必然包含了極端貧困人口。因此，在專(zhuān)注于相對(duì)貧困治理政策體系的建立過(guò)程中，物質(zhì)保障尤其是社會(huì)救助的兜底保障功能不但不應(yīng)該被放棄，反而應(yīng)該被強(qiáng)化。

中國(guó)的反貧困工作已經(jīng)取得了重大成就，但是較低標(biāo)準(zhǔn)下的脫貧和運(yùn)動(dòng)式資源投入取得的脫貧成效具有容易返貧的脆弱性（李小云、許漢澤，2018），這就要求我們要加強(qiáng)和改善社會(huì)救助的兜底保障功能。作為最后一張安全網(wǎng)，社會(huì)救助是我國(guó)精準(zhǔn)扶貧中“社會(huì)保障兜底一批”的重要組成部分，它與社會(huì)保險(xiǎn)一起切實(shí)發(fā)揮了扶貧兜底功能。對(duì)于無(wú)法參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的特殊困難人群來(lái)說(shuō)，即使在大規(guī)模的集中扶貧逐漸退出以后，社會(huì)救助仍然是他們最可依賴(lài)的兜底保障（邢成舉、李小云，2019）。但是，我國(guó)社會(huì)救助制度仍然存在一些需要改善的方面，只有重視這些問(wèn)題，才能使社會(huì)救助更好地發(fā)揮兜底功能。

第一，社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制問(wèn)題。隨著精準(zhǔn)扶貧的推進(jìn)，我國(guó)社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)效率已經(jīng)有了很大的提高，但是仍有調(diào)查顯示，瞄準(zhǔn)偏差因?yàn)槊闇?zhǔn)技術(shù)、政策執(zhí)行過(guò)程、基層治理環(huán)境等原因而廣泛存在（李棉管，2019）。如果貧困者不能被納入社會(huì)救助的范圍，社會(huì)救助的兜底保障功能就根本無(wú)從談起。治理瞄準(zhǔn)偏差不僅是一個(gè)技術(shù)改進(jìn)問(wèn)題，更是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的過(guò)程。

第二，社會(huì)救助的保障水平問(wèn)題。貧困標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而變動(dòng)，這是由相對(duì)貧困的社會(huì)性規(guī)定的（李小云、許漢澤，2018）。世界銀行提出的收入貧困標(biāo)準(zhǔn)從20世紀(jì)90年代的1.0美元/天，逐步提升到1.25美元/天和1.9美元/天，最近又提出中高收入國(guó)家3.2美元/天和5.5美元/天的標(biāo)準(zhǔn)，直觀反映了貧困標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變遷。中國(guó)目前的貧困標(biāo)準(zhǔn)稍高于1.9美元/天，這是一個(gè)可以參與國(guó)際比較的有效標(biāo)準(zhǔn)（汪三貴，2020）。但是，隨著我國(guó)進(jìn)入較高中等收入國(guó)家行列，貧困標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的提高將是一個(gè)必然趨勢(shì)。隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，貧困人口的統(tǒng)計(jì)數(shù)字也會(huì)相應(yīng)增加，這絕不是對(duì)中國(guó)反貧困成績(jī)的否定，反而是反映了中國(guó)政府在反貧困過(guò)程中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

第三，社會(huì)救助的制度耦合問(wèn)題。中國(guó)的社會(huì)救助已拓展到醫(yī)療救助、教育救助和住房救助等多個(gè)領(lǐng)域，已經(jīng)超出了純粹物質(zhì)救助的含義，形成了一個(gè)政策集合。但是，總體而言，服務(wù)型社會(huì)救助（如醫(yī)療救助、教育救助）仍處于邊緣化的狀態(tài)（林閩鋼，2010）。事實(shí)上，在阻斷“因病致貧”而導(dǎo)致的貧困循環(huán)方面，醫(yī)療救助可以發(fā)揮核心作用；教育更是阻斷貧困代際傳遞的關(guān)鍵機(jī)制。在我國(guó)的社會(huì)救助體系中，加強(qiáng)和改進(jìn)服務(wù)型社會(huì)救助對(duì)于緩解相對(duì)貧困具有重大意義，也在一定程度上體現(xiàn)了“積極社會(huì)救助”的政策取向。

2020年8月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》，對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行了集中回應(yīng)和部署，標(biāo)志著相對(duì)貧困治理中的兜底保障即將開(kāi)啟新局面。

（二）相對(duì)貧困治理中的資產(chǎn)建設(shè)

傳統(tǒng)的社會(huì)救助以收入維持為基本目標(biāo)，這種消極取向在維持貧困者基本生活方面是有效的，但對(duì)于緩解和減少貧困的作用有限，甚至事與愿違。傳統(tǒng)的“收入為本”的社會(huì)救助政策假定只有在貧困者的收入完全不能維持自己的基本生活時(shí)，國(guó)家才會(huì)介入提供“收入維持”，貧困者的資產(chǎn)積累是不被鼓勵(lì)甚至是不允許的（唐鈞，2005）。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，資產(chǎn)的匱乏已經(jīng)成為阻礙貧困家庭脫貧的核心困擾，絕大多數(shù)貧困家庭只能在社會(huì)救助制度的幫助下艱難地維持基本生活，遑論利用“剩余資產(chǎn)”把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)。在某種意義上，貧困者被“鎖定”在貧困處境中（謝若登，2005）。改變社會(huì)救助的消極取向，賦予其社會(huì)投資的積極取向可能是改變這一困境的策略。

謝若登（Michael Sherradeu）提出的“資產(chǎn)建設(shè)”理論為解決反貧困政策的消極問(wèn)題提供了新思路，被認(rèn)為是社會(huì)政策發(fā)展史上的一次革命（楊團(tuán)、孫炳耀，2005）。為了解決貧困者市場(chǎng)參與不足問(wèn)題，具有投資性質(zhì)和發(fā)展取向的個(gè)人發(fā)展賬戶和兒童發(fā)展賬戶可以為貧困者的資產(chǎn)積累發(fā)揮積極作用；同樣重要的是，個(gè)人發(fā)展賬戶還具有人力資本投資的功能，“收入只能維持消費(fèi)，而資產(chǎn)則能改變?nèi)藗兊乃季S和互動(dòng)方式”（謝若登，2005：13）。

貧困者也應(yīng)該有權(quán)參與市場(chǎng)和社會(huì)，培育相對(duì)貧困對(duì)象的市場(chǎng)參與能力是治理相對(duì)貧困的核心舉措之一。與大多數(shù)絕對(duì)貧困對(duì)象缺乏勞動(dòng)能力不同，絕大多數(shù)的相對(duì)貧困對(duì)象擁有勞動(dòng)能力，他們之所以貧困，往往是因?yàn)椤柏毨А保贺毨?dǎo)致他們沒(méi)有足夠的資源來(lái)把握參與市場(chǎng)和社會(huì)的機(jī)會(huì)（謝若登，2005）。來(lái)自中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，那些參與金融信貸的相對(duì)貧困者并不是將貸款用于攀比式的炫耀性消費(fèi)，而是用于人力資本投資和微型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，金融信貸對(duì)于相對(duì)貧困對(duì)象具有重要的脫貧效應(yīng)（Li，2018）。

近年來(lái)金融社會(huì)工作在國(guó)內(nèi)外逐漸產(chǎn)生了重要影響。金融社會(huì)工作是資產(chǎn)建設(shè)理論在社會(huì)工作領(lǐng)域的具體應(yīng)用，其核心要義是幫助服務(wù)對(duì)象進(jìn)行資產(chǎn)積累和具有長(zhǎng)期發(fā)展效應(yīng)的資產(chǎn)投資。與傳統(tǒng)治療型或幫扶性社會(huì)工作比較，金融社會(huì)工作的發(fā)展取向使其具有顯著的長(zhǎng)期反貧困效應(yīng)。但是，金融社會(huì)工作畢竟是直接服務(wù)，它對(duì)制度環(huán)境有著較強(qiáng)的依賴(lài)性，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的資產(chǎn)建設(shè)政策和金融服務(wù)政策作為支撐，貧困群體的資產(chǎn)可及性就會(huì)成為突出的問(wèn)題，資產(chǎn)建設(shè)的鏈條就會(huì)被打破。在借鑒資產(chǎn)建設(shè)理論的過(guò)程中，需要充分考慮其適用性，在中國(guó)語(yǔ)境下運(yùn)用金融社會(huì)工作既需要在個(gè)人層面上進(jìn)行資產(chǎn)積累，也需要在集體層面上開(kāi)展資產(chǎn)建設(shè)（錢(qián)寧，2019）。

（三）相對(duì)貧困治理中的社會(huì)保險(xiǎn)與公共服務(wù)

在多維意義上考察相對(duì)貧困，貧困就不僅僅表現(xiàn)為收入低下或物質(zhì)匱乏。相對(duì)貧困在健康、能力、社會(huì)參與和個(gè)體感受等方面均有所體現(xiàn)，這些風(fēng)險(xiǎn)或剝奪需要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)和公共服務(wù)來(lái)化解。

社會(huì)保險(xiǎn)是一種風(fēng)險(xiǎn)化解和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制（Walker，2005：31-32），一直以來(lái)它都被賦予了反貧困的期待。英國(guó)之所以能在戰(zhàn)后建立起完善的社會(huì)保險(xiǎn)制度，直接的政策動(dòng)機(jī)就是為了克服社會(huì)救助制度的消極性。貝弗里奇宣稱(chēng)，有了社會(huì)保險(xiǎn)這張預(yù)防性的安全網(wǎng)，英國(guó)可以“一勞永逸”地解決貧困問(wèn)題（Glennerster，2004b：79）。事實(shí)證明，雖然沒(méi)能做到“一勞永逸”，但社會(huì)保險(xiǎn)確實(shí)發(fā)揮了反貧困作用，朗特里的第三次約克調(diào)查證實(shí)了這一點(diǎn)（Rowntree & Lavers，1951）。相反，社會(huì)保險(xiǎn)體系的功能失效會(huì)加劇貧困問(wèn)題（Hill，2004：93）。我國(guó)在治理絕對(duì)貧困期間，社會(huì)保險(xiǎn)也發(fā)揮了相應(yīng)的功效。醫(yī)療保險(xiǎn)等保障性公共服務(wù)的反貧困效應(yīng)比單純的物質(zhì)救助更突出，為貧困對(duì)象提供保障性公共服務(wù)是緩解貧困的更優(yōu)選擇（盧盛峰、盧洪友，2013）。

相對(duì)貧困的治理要求與絕對(duì)貧困的治理要求存在較大差異。在絕對(duì)貧困的治理過(guò)程中，社會(huì)保險(xiǎn)的主要功能是“收入維持”（Glennerster，2004b：79-82）。在相對(duì)貧困的治理過(guò)程中，社會(huì)保險(xiǎn)需要在收入維持的同時(shí)關(guān)注收入調(diào)節(jié)，經(jīng)濟(jì)不平等是相對(duì)貧困概念關(guān)注的焦點(diǎn)之一。學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的收入調(diào)節(jié)功能存在著差異化的評(píng)價(jià)。部分研究證實(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)制度在阻滯收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大方面發(fā)揮了作用，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)相對(duì)平等的重要手段（洪巖璧，2017）。然而，也有研究指出，中國(guó)多重分割的社會(huì)保險(xiǎn)制度反而導(dǎo)致貧富差距，風(fēng)險(xiǎn)更高的社會(huì)成員所獲得的保障反而比那些風(fēng)險(xiǎn)更低的人更少（Liu et al.,2016）。比較研究發(fā)現(xiàn)，雖然社會(huì)保險(xiǎn)的收入調(diào)節(jié)功能總體上有效，但是城鄉(xiāng)之間、階層之間差異顯著（楊晶等，2019）。打破當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)制度存在的城鄉(xiāng)、單位所有制、戶籍等多重分割，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和一體化（吳高輝、岳經(jīng)綸，2020），對(duì)中國(guó)開(kāi)展相對(duì)貧困治理具有重要的意義。

作為一項(xiàng)公共社會(huì)服務(wù)，社會(huì)照顧與社會(huì)保險(xiǎn)同樣重要，但社會(huì)照顧在我國(guó)社會(huì)政策體系中處于邊緣地位。國(guó)際社會(huì)學(xué)界在相對(duì)貧困研究中早已引入了性別視角，“貧困女性化”是一個(gè)熱門(mén)話題（Marcoux，1998）。為了家庭照料而退出勞動(dòng)力市場(chǎng)是導(dǎo)致貧困女性化的重要原因（Duncan & Edwards，1999：3），而由國(guó)家出面提供社會(huì)照顧可以在一定程度上解決這一問(wèn)題。艾斯平-安德森（2003：178）的研究發(fā)現(xiàn)，盡管“社會(huì)公共服務(wù)就業(yè)”在三種福利體制中差異較大，但是由國(guó)家雇傭社會(huì)成員從事一線社區(qū)服務(wù)，既能解決就業(yè)崗位不足的問(wèn)題，還能將女性從家庭照顧勞動(dòng)中解脫出來(lái)參與勞動(dòng)力市場(chǎng)。盡管我國(guó)逐步建立起了養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料體系，但總體上社會(huì)照顧政策長(zhǎng)期發(fā)展不足，根源在于“家庭是私域不應(yīng)由公共力量介入”的傳統(tǒng)福利觀念的影響。西方國(guó)家在對(duì)“福利國(guó)家”的反思中越來(lái)越重視社會(huì)照顧，“社會(huì)服務(wù)國(guó)家”是對(duì)以現(xiàn)金給付為基礎(chǔ)的“福利國(guó)家”的部分超越（林閩鋼，2020）。

社會(huì)照顧既可以通過(guò)直接服務(wù)或政府雇傭的方式來(lái)落實(shí)，也可以通過(guò)現(xiàn)金補(bǔ)貼和平衡工作—家庭關(guān)系（如帶薪休假）的方式來(lái)落實(shí)。英國(guó)在20世紀(jì)70年代引入“家庭收入支持”計(jì)劃、“行動(dòng)不便者津貼”“出勤津貼”“兒童津貼”等政策項(xiàng)目時(shí)，正是相對(duì)貧困概念初步形成并逐漸流行之時(shí)（Glennerster，2004b：89-90）。這些津貼計(jì)劃的意義是打破國(guó)家與家庭的傳統(tǒng)邊界，在“國(guó)家公民”的意義上建構(gòu)社會(huì)保護(hù)體系，將家庭的內(nèi)部照顧納入國(guó)家的職責(zé)范疇。

（四）相對(duì)貧困治理中的社會(huì)投資與地區(qū)發(fā)展

發(fā)展型社會(huì)政策以“社會(huì)投資”為核心機(jī)制，扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)社會(huì)“資源消耗”的消極取向，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展融合起來(lái)，代表社會(huì)政策發(fā)展進(jìn)入了新階段（米奇利，2009）。發(fā)展型社會(huì)政策所倡導(dǎo)的人力資本投資、社會(huì)資本投資和市場(chǎng)機(jī)會(huì)開(kāi)發(fā)等社會(huì)投資戰(zhàn)略在相對(duì)貧困的治理中具有重要的參考價(jià)值。

在人力資本投資方面，教育的作用毋庸置疑。在相對(duì)貧困治理的過(guò)程中，教育的投資功能有兩點(diǎn)值得重視。第一，教育投資回報(bào)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，政府和個(gè)人都需要保持足夠的耐心。教育擴(kuò)張的反貧困作用只有在長(zhǎng)時(shí)段才能體現(xiàn)出來(lái)，當(dāng)下國(guó)家在教育領(lǐng)域的投入需要十幾年甚至幾十年后才能見(jiàn)到反貧困的成效（Medeiros et al.,2019）。第二，教育回報(bào)的階層公平性是一個(gè)值得重視的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究表明，高等教育回報(bào)率的受益群體出現(xiàn)“倒U型”，即中間階層從高等教育擴(kuò)招中獲益最多，而社會(huì)下層尤其是貧困對(duì)象從中獲益較少（郭冉、周皓，2020）。促進(jìn)基礎(chǔ)教育資源更公平分配可能是解決這一問(wèn)題的思路。

除了教育之外，其他社會(huì)政策也可以發(fā)揮促進(jìn)人力資本投資的作用。目前在歐洲熱議的“工作導(dǎo)向型福利”（welfare to work）就是人力資本投資的有效嘗試?！肮ぷ鲗?dǎo)向型福利”強(qiáng)調(diào)“保護(hù)性的再商品化”，對(duì)就業(yè)能力的提升是這一政策的關(guān)鍵（威奈爾特，2004）。英國(guó)的“青年新政”是該國(guó)積極就業(yè)策略的重要組成部分，它的基本操作模式是讓青年人在提升就業(yè)能力的前提下實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)（賈奇，2004：11）。20世紀(jì)70年代末期以來(lái)，英國(guó)反貧困的重心已從“滿足最低生活標(biāo)準(zhǔn)”轉(zhuǎn)向“消除社會(huì)排斥”。1999年9月，新工黨政府第一次發(fā)布了貧困與社會(huì)排斥的年度報(bào)告，從社會(huì)排斥的角度對(duì)致貧原因進(jìn)行了詳細(xì)歸納（Hills，2004：97-99）。這份報(bào)告實(shí)際上構(gòu)成了新工黨政府緩解相對(duì)貧困的行動(dòng)綱領(lǐng)，促進(jìn)就業(yè)、建立最低工資標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大公共教育支出等制度都在這一框架下得以建立和完善。

宏觀意義上的社會(huì)資本是指一個(gè)社會(huì)的整合程度、參與程度和信任程度。社會(huì)政策的社會(huì)資本投資需要打破各種社會(huì)排斥，促進(jìn)民眾的社會(huì)和市場(chǎng)參與。工作貧困（working poverty）是社會(huì)排斥的集中體現(xiàn)。工作貧困的根源是勞動(dòng)力市場(chǎng)分割和社會(huì)制度共同導(dǎo)致的社會(huì)排斥（鮑曼，2010：81-85）。我國(guó)的工作貧困問(wèn)題在農(nóng)民工群體中表現(xiàn)得尤為突出。農(nóng)民工長(zhǎng)期被排斥在反貧困政策的關(guān)注范圍之外，但是統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，按照人均可支配收入50%的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，農(nóng)民工群體中有26%以上的人口面臨貧困風(fēng)險(xiǎn)（郭君平等，2018）。治理工作貧困一方面需要建設(shè)更開(kāi)放和高效的勞動(dòng)力市場(chǎng)，清理因戶籍、地域和身份造成的勞動(dòng)力市場(chǎng)區(qū)隔；另一方面需要從社會(huì)權(quán)利的賦予入手，在社會(huì)保護(hù)的各維度上賦予勞動(dòng)力平等的社會(huì)權(quán)利。

通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)或綜合的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提升貧困地區(qū)的市場(chǎng)參與水平，這是我國(guó)貢獻(xiàn)給全球反貧困的重要經(jīng)驗(yàn)（汪三貴，2020）。但是，在我國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)或貧困地區(qū)發(fā)展項(xiàng)目的運(yùn)作過(guò)程中，如何解決“精英俘獲”“壘大戶”和貧困群體參與不足的問(wèn)題是今后相對(duì)貧困治理中的重要議題。

六、結(jié)論與討論

社會(huì)視角在貧困研究歷史中經(jīng)歷了百年沉浮。經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論，相對(duì)貧困研究與絕對(duì)貧困研究開(kāi)始走向和解。當(dāng)前相對(duì)貧困研究的總體趨勢(shì)是“雙向運(yùn)動(dòng)”。一方面不斷拓展社會(huì)視角的維度，另一方面又將生理視角的“基本生活需要”納入分析范疇，形成“雙核驅(qū)動(dòng)”的研究態(tài)勢(shì)。社會(huì)不平等、社會(huì)排斥和相對(duì)剝奪等核心概念的社會(huì)視角是相對(duì)貧困理論安身立命的根本，它必然被納入相對(duì)貧困的測(cè)量之中；同時(shí)，“基本生活需要”所指向的物質(zhì)短缺或物質(zhì)剝奪也構(gòu)成相對(duì)貧困測(cè)量的重要指標(biāo)。

正是在“雙向運(yùn)動(dòng)”的影響下，目前形成了“低線相對(duì)貧困”和“高線相對(duì)貧困”對(duì)相對(duì)貧困類(lèi)型的兩種界定。低線相對(duì)貧困在收入維持的假設(shè)下將絕對(duì)貧困人口作為參照群體，而高線相對(duì)貧困在社會(huì)不平等的預(yù)設(shè)下將社會(huì)一般生活水平作為參照標(biāo)準(zhǔn)。低線相對(duì)貧困和高線相對(duì)貧困的差別不是貧困線的高低，而是背后理念的分殊。

我國(guó)本土相對(duì)貧困治理的已有探索以低線相對(duì)貧困為起點(diǎn)，逐漸具有了高線相對(duì)貧困的色彩，但是理論認(rèn)識(shí)的模糊性導(dǎo)致這些本土實(shí)踐延續(xù)了絕對(duì)貧困治理的策略，忽視了相對(duì)貧困的核心關(guān)切。因此，我國(guó)2020年以后的相對(duì)貧困治理需要構(gòu)建一個(gè)體系化的長(zhǎng)效機(jī)制。

首先，需要在政策權(quán)衡的基礎(chǔ)上對(duì)低線相對(duì)貧困和高線相對(duì)貧困進(jìn)行明確的界定。本研究揭示，這兩種相對(duì)貧困的界定雖然在貧困標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，但更突出的是扶貧理念的差異。換言之，選擇哪種相對(duì)貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不僅涉及財(cái)政問(wèn)題，而且涉及福利價(jià)值觀問(wèn)題。政策的“社會(huì)合法性”是一個(gè)需要考慮的問(wèn)題。

其次，相對(duì)貧困認(rèn)定指標(biāo)的建構(gòu)需要引入貧困對(duì)象的聲音。“專(zhuān)家—行政視角”雖然易于操作，但容易陷入理論的自我驗(yàn)證和“管理窮人”的陷阱；“大眾視角”在某種意義上能擺脫理論預(yù)設(shè)的先驗(yàn)判斷，卻存在淹沒(méi)貧困者聲音的風(fēng)險(xiǎn)?！柏毨д咭暯恰眲t直接讓貧困者發(fā)聲，不但能直觀獲得貧困者的現(xiàn)實(shí)體驗(yàn)，而且能觀察到貧困與制度排斥之間的關(guān)系，它有可能為政策制定和修訂提供更現(xiàn)實(shí)的依據(jù)。

最后，鑒于相對(duì)貧困的復(fù)雜性，相對(duì)貧困的治理需要一個(gè)體系化的政策集合。從貧困認(rèn)定（物質(zhì)貧困—多維貧困）和反貧困政策取向（保障性政策—發(fā)展性政策）兩個(gè)維度出發(fā)，相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制的政策集合可劃分為四種類(lèi)型，每種政策類(lèi)型在中國(guó)的應(yīng)用都有其需要特別關(guān)注的焦點(diǎn)。具體而言，第一，需要強(qiáng)化社會(huì)救助的兜底功能。在瞄準(zhǔn)精度、保障標(biāo)準(zhǔn)和政策耦合等方面，相對(duì)貧困治理階段的社會(huì)救助還亟須完善。第二，需要反思社會(huì)保險(xiǎn)的功能定位。在絕對(duì)貧困治理階段，社會(huì)保險(xiǎn)的核心功能是收入維持；在相對(duì)貧困治理階段，社會(huì)保險(xiǎn)的工作重心應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向緩解社會(huì)不平等，這就需要對(duì)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)體系中的多重分割進(jìn)行反思。第三，社會(huì)照顧應(yīng)當(dāng)被納入我國(guó)社會(huì)政策的主流。我國(guó)的社會(huì)照顧始終處于社會(huì)政策的邊緣地位，已有的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)充分表明，社會(huì)照顧是緩解相對(duì)貧困的重要手段。第四，發(fā)展取向的社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)被提上日程。相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)期方向是提升相對(duì)貧困者的就業(yè)能力、促進(jìn)廣泛的社會(huì)參與、打破各種形式的制度壁壘、拓展貧困群體的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

治理相對(duì)貧困是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。由于學(xué)科屬性的限制，本文僅討論了社會(huì)政策視野下的相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制。財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策等各種其他公共政策在相對(duì)貧困治理中理應(yīng)發(fā)揮重要的作用。解決不平衡發(fā)展和不充分發(fā)展問(wèn)題需要構(gòu)建多領(lǐng)域政策協(xié)同推進(jìn)的格局。

作者簡(jiǎn)介：李棉管、岳經(jīng)綸，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院

中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《社會(huì)學(xué)研究雜志》 微信公眾號(hào)

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